□王 佳

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，河南 鄭州 450046）

財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置問(wèn)題研究

□王 佳

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，河南 鄭州 450046）

設(shè)置科學(xué)合理的財(cái)政績(jī)效目標(biāo)，是財(cái)政績(jī)效管理工作的關(guān)鍵所在。由于公共部門(mén)目標(biāo)的不明確性、多重性、公共產(chǎn)品有效性難以準(zhǔn)確度量等問(wèn)題的存在，使得財(cái)政績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置存在不少的難點(diǎn)。目前在我國(guó)財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的實(shí)踐中，存在著績(jī)效目標(biāo)量化程度較低、設(shè)置內(nèi)容不夠完整、績(jī)效目標(biāo)值的設(shè)置不夠科學(xué)、邏輯性不強(qiáng)、缺乏績(jī)效反饋信息等問(wèn)題?；谀繕?biāo)設(shè)置理論，本文從增強(qiáng)財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的明確度、把握財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的難度、實(shí)現(xiàn)預(yù)算部門(mén)的滿足感、匹配部門(mén)的戰(zhàn)略規(guī)劃、確定科學(xué)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)用績(jī)效反饋信息等方面提出了優(yōu)化財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的思路。

績(jī)效；財(cái)政績(jī)效目標(biāo)；目標(biāo)設(shè)置理論

財(cái)政績(jī)效管理作為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的政府績(jī)效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政管理模式。西方發(fā)達(dá)國(guó)家將財(cái)政績(jī)效管理作為提升政府預(yù)算管理水平、增強(qiáng)預(yù)算部門(mén)支出責(zé)任、提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量、優(yōu)化財(cái)政資源配置、節(jié)約公共支出成本的重要手段，并投入了大量的精力進(jìn)行實(shí)踐探索和理論研究。財(cái)政績(jī)效管理的實(shí)質(zhì)是將績(jī)效理念融入財(cái)政管理的全過(guò)程，是由績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效結(jié)果運(yùn)用組成的一個(gè)綜合系統(tǒng)。其中，財(cái)政績(jī)效目標(biāo)管理在整個(gè)財(cái)政績(jī)效管理中居于核心位置，是實(shí)施財(cái)政績(jī)效管理的前提和基礎(chǔ)，也是推行財(cái)政績(jī)效管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。財(cái)政績(jī)效目標(biāo)是指財(cái)政預(yù)算資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果。通過(guò)設(shè)置財(cái)政績(jī)效目標(biāo)，明確了財(cái)政資金預(yù)期要做什么事、達(dá)到什么效果、產(chǎn)生什么影響，將財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)由“事后”延伸到了預(yù)算的源頭，同時(shí)也為事后開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)提供了主要依據(jù)。財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量的好壞不僅直接影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程和結(jié)果，而且也直接決定著績(jī)效評(píng)價(jià)工作的科學(xué)性與合理性程度。因此，設(shè)置科學(xué)合理的財(cái)政績(jī)效目標(biāo)，就成為財(cái)政績(jī)效管理工作的關(guān)鍵所在。

近年來(lái)，目標(biāo)管理已經(jīng)成為我國(guó)各級(jí)政府管理最常見(jiàn)有效的管理模式［1］。在財(cái)政管理領(lǐng)域，我國(guó)各級(jí)政府也積極進(jìn)行財(cái)政績(jī)效目標(biāo)管理的探索工作，取得了一定的成效，但總體上還處于起步階段。在理論研究上，圍繞著財(cái)政績(jī)效管理的指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法、結(jié)果運(yùn)用進(jìn)行了較為深入的研究，但是針對(duì)績(jī)效目標(biāo)設(shè)置相關(guān)問(wèn)題的研究還比較薄弱，有待深入研究。缺乏理論上的研究和指導(dǎo)，在財(cái)政績(jī)效管理實(shí)踐中績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置很容易出現(xiàn)隨意性、不科學(xué)、不合理的問(wèn)題，這就造成開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的依據(jù)不準(zhǔn)確，直接影響到財(cái)政績(jī)效管理工作的質(zhì)量和效果。

1 財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的難點(diǎn)分析

1.1 公共部門(mén)目標(biāo)的不明確性

一個(gè)部門(mén)或組織的目標(biāo)是所有管理活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，也是一切管理活動(dòng)指向的終點(diǎn)。目標(biāo)是否明確，直接影響到整個(gè)管理活動(dòng)的開(kāi)展。判斷一個(gè)部門(mén)或組織的目標(biāo)是否明確的依據(jù)主要在于目標(biāo)的解釋余地的大小。如果一個(gè)部門(mén)或組織的目標(biāo)解釋余地不大，那么就說(shuō)明該部門(mén)或組織的目標(biāo)是比較明確的。例如，私人企業(yè)的目標(biāo)是追求利潤(rùn)最大化，這一目標(biāo)基本上沒(méi)有解釋的余地，那么這就說(shuō)明私人企業(yè)的目標(biāo)是明確的。與私人企業(yè)相比，公共部門(mén)（包括國(guó)有企業(yè)①國(guó)有企業(yè)雖然也追求利潤(rùn)，但也擔(dān)負(fù)著一定的社會(huì)功能，其目標(biāo)也是相對(duì)不確定的。）的目標(biāo)則是不明確的。公共部門(mén)沒(méi)有追求利潤(rùn)這一目標(biāo)，如果我們把追求社會(huì)利益最大化作為公共部門(mén)的目標(biāo)，那么社會(huì)利益如何界定這一問(wèn)題則存在著較大的解釋余地，也就是說(shuō)公共部門(mén)的目標(biāo)是不明確的［2］。公共部門(mén)目標(biāo)不明確性的存在，決定了公共部門(mén)在設(shè)置目標(biāo)方面比企業(yè)等盈利性組織難度更大。實(shí)踐中，將公共部門(mén)抽象的法定職能轉(zhuǎn)換成明確且清晰的工作目標(biāo)是比較困難的，特別是財(cái)政績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置。此外，公共部門(mén)的目標(biāo)既然是不明確的，就很容易人為地把公共部門(mén)的目標(biāo)模糊化，以追求所謂的政績(jī)形象，這也使得公共部門(mén)目標(biāo)難以發(fā)揮應(yīng)有的激勵(lì)效果。

1.2 公共部門(mén)目標(biāo)的多重性

由于壟斷、外部性、信息不對(duì)稱、收入分配不公、失業(yè)及通貨膨脹等市場(chǎng)失靈問(wèn)題的存在，需要公共部門(mén)從多個(gè)方面對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置、保障收入分配公平以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)。換句話說(shuō)，公共部門(mén)的目標(biāo)往往是一個(gè)目標(biāo)集，包括多個(gè)維度，可以劃分為不同的層次，目標(biāo)之間難免就會(huì)存在沖突［3］。這也就決定了在設(shè)置財(cái)政績(jī)效目標(biāo)時(shí)，一方面需要考慮如何對(duì)一個(gè)部門(mén)要實(shí)現(xiàn)的多方面的目標(biāo)進(jìn)行兼顧和平衡，這在設(shè)置部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)時(shí)尤其重要；另一方面需要考慮如何避免財(cái)政部門(mén)與各預(yù)算部門(mén)在績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置上可能存在的沖突問(wèn)題。

1.3 公共產(chǎn)品的有效性難以準(zhǔn)確度量

對(duì)于私人產(chǎn)品，基于價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，我們很容易度量出產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量。但對(duì)于公共產(chǎn)品，由于其非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征的存在，導(dǎo)致其缺乏價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的指引，再加上社會(huì)公眾也難以有效地對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行行為選擇，這就造成對(duì)公共產(chǎn)品的產(chǎn)出尤其是效果的度量非常困難。例如，我們可以準(zhǔn)確地得知一個(gè)地方公共衛(wèi)生支出的規(guī)模，但是很難判斷公共衛(wèi)生這種公共產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量。我們?nèi)菀撰@取一個(gè)國(guó)家某個(gè)年度安排的國(guó)防支出規(guī)模，但卻很難度量國(guó)防這種公共產(chǎn)品的數(shù)量與效果。像公共衛(wèi)生、公共安全、行政管理諸如此類的公共產(chǎn)品都存在這一問(wèn)題。此外，從產(chǎn)品在生產(chǎn)過(guò)程中的作用來(lái)看，政府提供的如基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施、市場(chǎng)監(jiān)管等公共產(chǎn)品是中間產(chǎn)品而不是最終產(chǎn)品，雖然這些中間產(chǎn)品對(duì)社會(huì)最終產(chǎn)品的生產(chǎn)起到了支撐作用，但是支撐作用究竟有多大卻難以進(jìn)行準(zhǔn)確的衡量。財(cái)政績(jī)效目標(biāo)是對(duì)提供的公共產(chǎn)品預(yù)期效果的反映，如果公共產(chǎn)品的有效性難以進(jìn)行準(zhǔn)確度量，設(shè)置財(cái)政績(jī)效目標(biāo)自然就會(huì)面臨不小的困難。實(shí)踐中的突出表現(xiàn)就是難以找到客觀的、數(shù)量化的效果指標(biāo)來(lái)表征績(jī)效目標(biāo)，只能以主觀的或描述的方式來(lái)進(jìn)行闡述；或者用“中間結(jié)果”指標(biāo)來(lái)代替“最終結(jié)果”指標(biāo)。

2 財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的現(xiàn)狀分析

2.1 制度規(guī)范不斷完善

在中央層面，2011年財(cái)政部出臺(tái)了 《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的內(nèi)容及設(shè)置原則提出了要求。2015年財(cái)政部又出臺(tái)了《中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》，強(qiáng)調(diào)“績(jī)效目標(biāo)是部門(mén)預(yù)算安排的重要依據(jù)”，沒(méi)有設(shè)置績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目支出，不納入項(xiàng)目庫(kù)管理，也不能申請(qǐng)部門(mén)預(yù)算資金。績(jī)效目標(biāo)按照時(shí)效性分為中期目標(biāo)和年度目標(biāo)，將績(jī)效目標(biāo)細(xì)化形成了涉及產(chǎn)出、效益、滿意度等三方面的績(jī)效指標(biāo)。該辦法對(duì)于績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置提出了具體要求，明確了績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的依據(jù)、要求、方法及程序。2015年，財(cái)政部還制定了 《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》。

在地方層面，廣東省、上海市、四川省等地方政府也出臺(tái)了相關(guān)規(guī)章制度來(lái)指導(dǎo)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置。廣東省制定了 《省級(jí)部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)管理規(guī)程》，明確了績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、審核、下達(dá)、調(diào)整確認(rèn)、結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容。上海市制定了《預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施辦法》，對(duì)設(shè)置和申報(bào)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)應(yīng)包括的主要內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。四川省制定了 《省級(jí)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》，對(duì)省級(jí)績(jī)效目標(biāo)的編制、申報(bào)、審核等工作進(jìn)行了細(xì)化。這些規(guī)章制度的出臺(tái)，是對(duì)財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的積極探索，推動(dòng)了財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性和規(guī)范性。

2.2 項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置較為完備

從財(cái)政支出的范圍和內(nèi)容來(lái)劃分，績(jī)效目標(biāo)主要包括基本支出績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)和部門(mén)（單位）整體支出績(jī)效目標(biāo)。在現(xiàn)階段，項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效目標(biāo)管理的重點(diǎn)。相應(yīng)地，項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置較部門(mén)（單位）整體支出績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置也較為成熟和完備。

在中央層面，2016年161個(gè)中央預(yù)算部門(mén)全部實(shí)行績(jī)效目標(biāo)管理，10.3萬(wàn)個(gè)支出項(xiàng)目全部設(shè)置了績(jī)效目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了中央預(yù)算部門(mén)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)的全覆蓋［4］。與此同時(shí)，對(duì)中央預(yù)算部門(mén)2024個(gè)重大項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)審核，并首次將重大項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)與項(xiàng)目資金一并批復(fù)，績(jī)效目標(biāo)的約束性和嚴(yán)肅性進(jìn)一步強(qiáng)化。2017年在中央部門(mén)預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容中，教育部、科技部、環(huán)保部等10個(gè)部門(mén)，首次向社會(huì)公開(kāi)10個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)分為年度績(jī)效目標(biāo)和中期績(jī)效目標(biāo)，從產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響，以及服務(wù)對(duì)象滿意度等方面設(shè)置了具體的績(jī)效指標(biāo)。

在地方層面，廣東省提出根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況設(shè)置衡量項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出和預(yù)期效果的績(jī)效目標(biāo)。上海市提出項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及部門(mén)職能；要具體細(xì)化，應(yīng)盡可能地對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行定量表述。上海閔行區(qū)對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)主要從投入管理、產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、社會(huì)效益、影響力以及滿意度等方面進(jìn)行設(shè)置。四川省提出以定量和定性相結(jié)合的方式對(duì)項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)行表述。對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，區(qū)分不同類型的項(xiàng)目，形成相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)。對(duì)于工作運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目，設(shè)置了完成類指標(biāo)；對(duì)于民生保障類和產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目，同時(shí)設(shè)置了完成類指標(biāo)和效果類指標(biāo)。

3 財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置存在的問(wèn)題分析

3.1 績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置量化程度較低

財(cái)政績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置只有做到細(xì)化量化，才能在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中對(duì)績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行有效的跟蹤管理和督促檢查，才能在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后進(jìn)行有效的績(jī)效評(píng)價(jià)。但目前財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中普遍存在著定量指標(biāo)少、定性指標(biāo)多的問(wèn)題，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有具體要求，約束力不強(qiáng)，在評(píng)價(jià)產(chǎn)出和結(jié)果時(shí)無(wú)法與之相對(duì)照［5］。例如設(shè)置了“提升了素養(yǎng)和技能”“更好地服務(wù)于社會(huì)”“減少了成本”諸如此類的目標(biāo)，這類目標(biāo)往往只是對(duì)產(chǎn)出和效果的一種籠統(tǒng)描述，與歷史相比、與其他部門(mén)相比、與部門(mén)實(shí)際應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)相比，究竟“提升了多大程度的技能”“減少了多少成本”，難以進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，在事后的績(jī)效評(píng)價(jià)中也很難進(jìn)行把握。

3.2 財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置內(nèi)容不夠完整

財(cái)政績(jī)效目標(biāo)應(yīng)通過(guò)設(shè)置投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)及服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)等，全面、完整地反映財(cái)政資金的產(chǎn)出和效果。然而當(dāng)前設(shè)置的財(cái)政績(jī)效目標(biāo)主要是一些過(guò)程性的指標(biāo)，突出表現(xiàn)為投入與產(chǎn)出屬性。一些部門(mén)和單位只注重投入和產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)置，如科技投入額度、舉辦宣傳活動(dòng)次數(shù)、舉行人力資源培訓(xùn)次數(shù)等，但對(duì)效果指標(biāo)和服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)的關(guān)注則不夠。在對(duì)產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)置時(shí)，也只是注重產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)的設(shè)置，缺少產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時(shí)效等指標(biāo)。

3.3 財(cái)政績(jī)效目標(biāo)值的設(shè)置不夠科學(xué)

財(cái)政績(jī)效目標(biāo)值即績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置必須科學(xué)、合理、可行，過(guò)高或過(guò)低的目標(biāo)值不僅無(wú)法指導(dǎo)預(yù)算編制，也會(huì)對(duì)事后的績(jī)效評(píng)價(jià)產(chǎn)生影響。如果設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)值過(guò)高，事后績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)法通過(guò)，可能會(huì)受到財(cái)政部門(mén)的懲罰，影響以后年度的預(yù)算安排。如果設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)值過(guò)低，事前項(xiàng)目論證可能會(huì)難以通過(guò)。實(shí)踐中，預(yù)算部門(mén)基于自身利益的考慮，更容易出現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)值設(shè)置相對(duì)偏低的情況，這事實(shí)上造成績(jī)效目標(biāo)的難度偏小。

3.4 財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置邏輯性不強(qiáng)

一些部門(mén)或單位在設(shè)置績(jī)效目標(biāo)時(shí)，事前并沒(méi)有以部門(mén)的職能與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，只是簡(jiǎn)單提出了一些目標(biāo)，對(duì)于設(shè)置這些目標(biāo)的必要性和合理性的問(wèn)題缺乏充分的論證，脫離部門(mén)職能和預(yù)算編制依據(jù)設(shè)置財(cái)政績(jī)效目標(biāo)也就失去了科學(xué)性和合理性，甚至可能是主觀臆測(cè)或者是憑空捏造。

3.5 財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置缺乏反饋信息

財(cái)政績(jī)效反饋信息有助于各預(yù)算部門(mén)了解自身距離目標(biāo)水平的遠(yuǎn)近以及績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)情況，以便于持續(xù)改進(jìn)和提高績(jī)效。但是在我國(guó)財(cái)政績(jī)效管理的實(shí)踐中，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用制度重視程度不夠。缺乏信息反饋，難以對(duì)未來(lái)財(cái)政年度績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置進(jìn)行有效的指導(dǎo)。

4 優(yōu)化財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的思路

1968 年，Locke E.A.在前人研究的基礎(chǔ)上，研究了績(jī)效和目標(biāo)的關(guān)系，正式提出了目標(biāo)設(shè)置理論，隨后大量學(xué)者進(jìn)一步對(duì)目標(biāo)和績(jī)效之間的關(guān)系以及目標(biāo)設(shè)置的影響因素等問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，使目標(biāo)設(shè)置理論的內(nèi)容日趨豐富、體系日趨完善。目標(biāo)設(shè)置理論的一些觀點(diǎn)和研究成果，為優(yōu)化財(cái)政績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置提供了思路和理論指導(dǎo)。

4.1 增強(qiáng)財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的明確度

目標(biāo)設(shè)置理論認(rèn)為，具體的、明確的目標(biāo)要比籠統(tǒng)模糊的目標(biāo)能產(chǎn)生更高水平的績(jī)效。Locke&Latham（1990）指出，具體的目標(biāo)比“盡最大努力”的目標(biāo)能產(chǎn)生更好的成績(jī)。因?yàn)椤氨M最大的努力”這一目標(biāo)并沒(méi)有可以參照的外部標(biāo)準(zhǔn)，不同的人對(duì)它的界定都可能不一樣，這就使得可接受的成績(jī)水平的范圍很大。當(dāng)目標(biāo)很具體時(shí)，這種情況就不會(huì)出現(xiàn)。財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置應(yīng)以定量指標(biāo)為主，定性指標(biāo)為輔。一定要具體且具有可衡量性，從內(nèi)容范圍、達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間要求等方面進(jìn)行衡量，避免設(shè)置籠統(tǒng)的目標(biāo)［6］。在一些目標(biāo)難以量化的情況下，應(yīng)增強(qiáng)指標(biāo)描述的清晰度，可以通過(guò)歷史年度的縱向?qū)Ρ然蛳嚓P(guān)部門(mén)的橫向?qū)Ρ葘?duì)指標(biāo)設(shè)置進(jìn)行分級(jí)分檔表述，避免出現(xiàn)“大幅提升”“顯著改善”這類表意模糊的詞匯，從而增強(qiáng)定性指標(biāo)的明確度及可衡量性，確保清晰表達(dá)指標(biāo)意義。因?yàn)樨?cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置得越具體，實(shí)現(xiàn)的可能性就越大。

4.2 把握財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的難度

目標(biāo)設(shè)置理論研究了目標(biāo)設(shè)置難度與績(jī)效水平的關(guān)系問(wèn)題。Locke E.A.（1981）研究認(rèn)為目標(biāo)難度越大，則績(jī)效水平就越高。但當(dāng)前更多的研究結(jié)果普遍認(rèn)為，上述關(guān)系只存在于簡(jiǎn)單的任務(wù)之下。當(dāng)工作任務(wù)很難時(shí)，目標(biāo)難度的增加并不必然會(huì)導(dǎo)致績(jī)效增加，有時(shí)甚至?xí)?dǎo)致績(jī)效水平的降低。有研究認(rèn)為，目標(biāo)的難度和績(jī)效之間呈現(xiàn)出倒U型的關(guān)系。即在初始階段，績(jī)效水平隨著目標(biāo)難度的提高也相應(yīng)隨之提高；當(dāng)目標(biāo)難度達(dá)到某一水平時(shí)，績(jī)效也達(dá)到了最高水平。此后，如果繼續(xù)增加目標(biāo)難度，則會(huì)導(dǎo)致績(jī)效水平的降低甚至急速下降［7］。因此，設(shè)置的財(cái)政績(jī)效目標(biāo)必須要有一定的難度，具有適當(dāng)?shù)奶魬?zhàn)性，但是也不能太難，必須是可接受的。要綜合考慮影響的因素，使目標(biāo)設(shè)置的難度與外部環(huán)境、資源條件以及能力相匹配，避免目標(biāo)的設(shè)置脫離實(shí)際。

4.3 實(shí)現(xiàn)預(yù)算部門(mén)的滿足感

目標(biāo)設(shè)置理論認(rèn)為，目標(biāo)是評(píng)價(jià)績(jī)效的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。如果超過(guò)了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)感到高興和滿意；如果沒(méi)有達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)體驗(yàn)到失敗和不滿意。許多研究表明，目標(biāo)的難度、績(jī)效和滿足感存在著一定的關(guān)系。目標(biāo)的困難度越低，相應(yīng)的滿足感越高，但績(jī)效卻越低；目標(biāo)的困難度越高，績(jī)效就越高，但滿足感卻越低［8］。提高預(yù)算部門(mén)和單位滿足感是衡量財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置合理與否的一個(gè)重要方面，同時(shí)也是持續(xù)、長(zhǎng)期提高財(cái)政績(jī)效的重要手段。因此，在財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置時(shí)應(yīng)考慮設(shè)置中等難度的目標(biāo)，也可以運(yùn)用多重目標(biāo)—獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)構(gòu)，通過(guò)強(qiáng)化財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的給予適當(dāng)表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，從而增強(qiáng)目標(biāo)的吸引力，以均衡財(cái)政績(jī)效持續(xù)提高與預(yù)算部門(mén)滿足感的實(shí)現(xiàn)。

4.4 匹配部門(mén)的戰(zhàn)略規(guī)劃

目標(biāo)設(shè)置理論認(rèn)為，要運(yùn)用目標(biāo)策略來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)，如果目標(biāo)策略選擇得當(dāng)，就可以有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)。因而，短期績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置就需要與長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)保持均衡。同時(shí)，財(cái)政資金是各預(yù)算部門(mén)實(shí)現(xiàn)職能的財(cái)力保障，預(yù)算部門(mén)財(cái)政資金使用效率的高低，直接關(guān)系著部門(mén)職能的實(shí)現(xiàn)程度和社會(huì)公共需要的滿足質(zhì)量。因此，財(cái)政績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置，就必須符合預(yù)算部門(mén)的總體戰(zhàn)略規(guī)劃。在設(shè)置年度財(cái)政績(jī)效目標(biāo)時(shí)，就需要把戰(zhàn)略規(guī)劃融入到績(jī)效評(píng)價(jià)中，在績(jī)效目標(biāo)中體現(xiàn)預(yù)算部門(mén)的戰(zhàn)略規(guī)劃［9］。根據(jù)預(yù)算部門(mén)的戰(zhàn)略規(guī)劃詳細(xì)分解成年度目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算部門(mén)職能與事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃相一致，從而科學(xué)合理地提出財(cái)政資金需求，達(dá)到財(cái)政資金的科學(xué)、合理配置。

4.5 確定科學(xué)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)

在財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中，沒(méi)有績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)是無(wú)意義的。結(jié)合目標(biāo)設(shè)置理論，績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的選擇主要有三個(gè)類型：一個(gè)是群體中的常模，通常是通過(guò)縱向比較或橫向比較而得出的歷史標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；另一個(gè)是群體中的優(yōu)秀者，即較高的標(biāo)準(zhǔn)；還有一個(gè)就是預(yù)測(cè)結(jié)果，即預(yù)先制定的目標(biāo)?？?jī)效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)部門(mén)工作計(jì)劃來(lái)設(shè)置，與部門(mén)預(yù)算安排相匹配。財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的實(shí)踐中，可以考慮選擇平均水平或者常模作為參照系來(lái)設(shè)置績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)值，績(jī)效水平較高的可以選擇優(yōu)秀標(biāo)準(zhǔn)作為參照系，設(shè)置較高的、具有挑戰(zhàn)性的目標(biāo)。這就需要加強(qiáng)績(jī)效信息的采集和分析工作，制定分層次的行業(yè)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)［10］。

4.6 運(yùn)用績(jī)效反饋信息

目標(biāo)設(shè)置理論認(rèn)為，目標(biāo)與反饋結(jié)合在一起更能提高績(jī)效。目標(biāo)是應(yīng)該達(dá)到的結(jié)果，反饋告訴我們結(jié)果實(shí)現(xiàn)的程度，哪些方面做得好，哪些方面有待進(jìn)一步改進(jìn)。在財(cái)政績(jī)效管理中，應(yīng)建立和完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理制度，及時(shí)向預(yù)算部門(mén)和單位反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)當(dāng)前年度設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效結(jié)果進(jìn)行對(duì)比分析，總結(jié)績(jī)效目標(biāo)的完成情況，使其成為未來(lái)預(yù)算年度設(shè)置財(cái)政績(jī)效目標(biāo)的重要依據(jù)。在向預(yù)算部門(mén)和單位反饋績(jī)效信息時(shí)，應(yīng)采取信息性反饋的方式，增強(qiáng)接受者的內(nèi)控感，從而對(duì)未來(lái)年度財(cái)政績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置以及績(jī)效的提高產(chǎn)生積極的作用。

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.10.026

F812.2

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1004-0544（2017）10-0141-05

王佳（1982－），男，河南社旗人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院講師。

責(zé)任編輯 李利克