鄭苗壯 劉 巖 裘婉飛(國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100161)

論我國海洋生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化

鄭苗壯 劉 巖 裘婉飛
(國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100161)

推進(jìn)我國海洋生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，通過改革和完善體制機(jī)制、法律法規(guī)，促進(jìn)各項(xiàng)制度日趨科學(xué)完善，解決海洋資源環(huán)境開發(fā)利用問題。通過海洋生態(tài)環(huán)境治理使得我國海洋經(jīng)濟(jì)向綠色轉(zhuǎn)型、藍(lán)色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會的協(xié)同共治，以及海洋生態(tài)環(huán)境治理制度化、規(guī)范化、程序化。

海洋；生態(tài)環(huán)境；治理體系；現(xiàn)代化

豐富的海洋資源和海洋提供的巨大的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障。在經(jīng)濟(jì)社會迅速增長、人口快速增加以及城市化程度不斷加快，而陸地資源日益趨緊的背景下，海洋的戰(zhàn)略價(jià)值日益凸顯，科學(xué)開發(fā)海洋資源和保護(hù)海洋環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必然之路[1]。然而，由于近年來沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)和海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海洋生態(tài)文明建設(shè)水平仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，海洋資源約束趨緊，海洋生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重，近海生態(tài)系統(tǒng)退化，發(fā)展與海洋資源環(huán)境之間的矛盾日益突出，已成為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸和制約[2]。

從當(dāng)前我國海洋生態(tài)環(huán)境的形勢來看，海洋生態(tài)環(huán)境治理體系還不能滿足建設(shè)生態(tài)文明社會的要求。如果不從制度上解決海洋生態(tài)環(huán)境治理問題，難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)改善海洋環(huán)境，也難以實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)文明的建設(shè)目標(biāo)。全社會對海洋生態(tài)環(huán)境問題關(guān)注度日益上升，全社會參與海洋生態(tài)環(huán)境治理的意愿正逐步形成。健全海洋生態(tài)環(huán)境治理體系是生態(tài)文明建設(shè)的突破口和核心任務(wù)。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋生態(tài)文明建設(shè)，是理念、制度和行動的高度綜合與統(tǒng)一，其中制度建設(shè)是重中之重。海洋生態(tài)環(huán)境治理體系是完善海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律法規(guī)、體制機(jī)制和具體管理制度，形成一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)、運(yùn)行流暢的制度體系，支撐和推動國家與社會發(fā)展。將生態(tài)文明與海洋生態(tài)環(huán)境治理有機(jī)結(jié)合起來，對我國建設(shè)海洋生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)美麗海洋具有積極作用。

1 海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的總體情況

1.1 基本情況

我國現(xiàn)行海洋生態(tài)治理體系，是在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下開始萌發(fā)的，并伴隨著改革開放，特別是經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革以及海洋生態(tài)環(huán)境問題日益突出而逐漸形成的。經(jīng)過多年的發(fā)展和實(shí)踐，我國初步形成了以政府為主體、企業(yè)和社會組織參與的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)格局。從政府、企業(yè)和社會協(xié)調(diào)治理的角度看，現(xiàn)代意義上的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系初步形成。

1.1.1 行政管理體制

橫向上看，形成了以綜合經(jīng)濟(jì)部門、農(nóng)林水土等部門、海洋行政管理機(jī)構(gòu)“三大板塊”。其中，綜合經(jīng)濟(jì)管理部門主要有國家發(fā)展改革委、財(cái)政部，負(fù)責(zé)海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的規(guī)劃制定、政策指導(dǎo)和預(yù)算分配等職能。農(nóng)林水土等部門包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土和環(huán)保，這些部門負(fù)責(zé)行業(yè)性管理。海洋行政主管部門是國家海洋局。海洋污染防治和海洋資源開發(fā)管理職能主要由國家海洋局負(fù)責(zé)，但國土、水利和交通等部門各自承擔(dān)各自領(lǐng)域的海洋污染防治。海洋行政主管部門負(fù)責(zé)海洋環(huán)境保護(hù)和督查、海洋綜合管理和規(guī)劃以及海洋海洋環(huán)境監(jiān)測監(jiān)視[3]。

縱向上看，中央地方形成四級管理結(jié)構(gòu)。中央負(fù)責(zé)政策、規(guī)劃制定和審批、監(jiān)督等事項(xiàng)，并在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域設(shè)置區(qū)域管理機(jī)構(gòu)；省級政府既負(fù)責(zé)中央政策實(shí)施，又負(fù)責(zé)本級規(guī)劃制定和審批、監(jiān)督等事項(xiàng)；市縣一級主要負(fù)責(zé)具體的實(shí)施和監(jiān)管。地方政府在省、市、縣三級普遍設(shè)立海洋漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等管理機(jī)構(gòu)。

1.1.2 企業(yè)和社會的參與

經(jīng)過30多年的發(fā)展，企業(yè)和社會組織在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮重要作用?？鐕髽I(yè)和國內(nèi)中央企業(yè)、大型民營企業(yè)通過開展“綠色”“藍(lán)色”行動計(jì)劃，支持和贊助民間海洋環(huán)境保護(hù)行動。環(huán)保企業(yè)通過多種專業(yè)服務(wù)，廣泛進(jìn)入海洋污染防治、海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)、海洋節(jié)約集約利用等領(lǐng)域，既推動了海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，又促進(jìn)了海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。海洋領(lǐng)域的環(huán)保組織也快速發(fā)展，在海洋環(huán)境教育、海洋環(huán)境信息公開、海洋環(huán)境決策、海洋環(huán)境監(jiān)督、海洋生物保護(hù)等方面，開展了一系列的活動，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。

1.1.3 法律和制度體系

我國高度重視海洋立法，海洋環(huán)境保護(hù)立法工作發(fā)展迅速。初步形成了以《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海域使用管理法》、《海島保護(hù)法》等為主體、以陸源污染防治、海岸和海洋工程污染防治、船舶污染防治、海洋傾廢管理等方面的管理?xiàng)l例為配套法規(guī)的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系。建立的環(huán)境保護(hù)管理、污染防治、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、監(jiān)測評價(jià)等方面的法律制度，在推進(jìn)海洋資源有效利用和保護(hù)、海洋污染防治和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了顯著作用和效力。

1.2 存在的問題

經(jīng)過多年的努力，我國海洋生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)取得顯著進(jìn)展，但仍存在一些問題。綜合經(jīng)濟(jì)部門、行業(yè)管理部門和海洋行政主管部門之間以及各部門內(nèi)部的分割局面并沒有顯著改變，海洋生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管體系尚未形成；法律、政策和規(guī)劃的有效實(shí)施仍是突出問題；企業(yè)和社會力量作用相對于政府而言，仍然較弱，未能有效實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會協(xié)同治理。受各利益方制約和影響，海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的發(fā)展方向尚不明確，治理能力仍然明顯不足。

1.2.1 發(fā)展理念

改革開放以來，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的指導(dǎo)思想，海洋生態(tài)環(huán)境破壞的成本沒有得到重視。經(jīng)濟(jì)發(fā)展邊際收益遞減而海洋生態(tài)環(huán)境破壞邊際成本遞增。目前，我國已經(jīng)出臺一些強(qiáng)調(diào)保護(hù)海洋環(huán)境優(yōu)先的制度措施，但依然局限于一些具體的環(huán)境管理手段，在海洋環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以及多主體參與環(huán)境治理等長期的制度建設(shè)上缺乏系統(tǒng)化、前瞻性和整體協(xié)調(diào)性的安排。

當(dāng)未來的海洋環(huán)境成本讓位于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)收益時(shí)，產(chǎn)生的海洋環(huán)境紅利的收益具有即時(shí)性、短期性和私有性，而損害則具有滯后性、長期性和公共性。當(dāng)前相當(dāng)一部分地方政府、企業(yè)和公眾在海洋環(huán)境保護(hù)問題上存在急功近利的思想，反映利益的短期性、私有性和損害的公共性、滯后性，使得大多數(shù)社會成員不愿意為了減輕對將來甚至子孫后代的損害而放棄對當(dāng)前環(huán)境紅利的追求。

1.2.2 海洋管理

國家海洋局是海洋行政主管部門，另外涉及海洋工作的職能部門還有環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、交通運(yùn)輸部、國家林業(yè)局等10多個(gè)部門。這種條塊分割管理模式，使得有些領(lǐng)域出現(xiàn)重疊交叉，例如對海水質(zhì)量監(jiān)測，海洋局、漁政局、海事局等都有各自的系統(tǒng)和數(shù)據(jù)；有些領(lǐng)域出現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，例如部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置缺失，區(qū)域橫向聯(lián)動機(jī)制滯后等。多部門管理本身雖不必然導(dǎo)致行政管理低效，但是國家如果缺乏宏觀戰(zhàn)略和部門協(xié)調(diào)部署，則行政管理的低效在所難免。我國尚未建立有效協(xié)調(diào)海洋開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的海洋生態(tài)調(diào)控政策體系，特別是海洋環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策短缺，面臨政策結(jié)構(gòu)性缺位的挑戰(zhàn)；缺乏可操作的行政法規(guī)、部門規(guī)章及相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，無法解決海洋重要功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。

1.2.3 環(huán)境責(zé)任管制

海洋污染物雖然主要來源于陸地，但海洋經(jīng)濟(jì)活動自身所產(chǎn)生的海源性污染物正在逐年增加，已經(jīng)成為破壞海洋環(huán)境的另一個(gè)主要污染源。海洋環(huán)境突發(fā)事件的產(chǎn)生，絕大部分是由涉海企業(yè)的生產(chǎn)事故或疏于環(huán)境管理所造成的。

政府環(huán)保責(zé)任缺失，監(jiān)管體系不到位，對大企業(yè)環(huán)保責(zé)任缺乏嚴(yán)格要求。海洋產(chǎn)業(yè)由于存在著對資金、技術(shù)、設(shè)備、物資、人員等高量級的需求，往往是大型企業(yè)涉足或壟斷的領(lǐng)域，匯集了眾多的大型國企、外企，這些企業(yè)具有強(qiáng)大的人脈關(guān)系和公關(guān)運(yùn)作能力，一旦發(fā)生了環(huán)境問題，政府相關(guān)部門對這些大型企業(yè)的管理處罰就顯得力不從心。

1.2.4 法律制度體系

現(xiàn)行海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系還不健全，在制度體系的設(shè)計(jì)上、體系建設(shè)的指導(dǎo)思想上、體系的覆蓋面等方面存在缺失缺陷等，具體表現(xiàn)為：一是制度體系的設(shè)計(jì)缺失。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度是隨著海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展逐步建立起來的，長期以來缺乏一個(gè)總體設(shè)計(jì)。二是體系建設(shè)的指導(dǎo)思想落后。涉及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度是在生態(tài)文明理念提出之前設(shè)立的，因此，在制度設(shè)計(jì)的指導(dǎo)思想上缺乏生態(tài)文明導(dǎo)向，未能充分體現(xiàn)尊重、順應(yīng)、保護(hù)自然的核心理念。三是制度的覆蓋面不足。雖然海洋環(huán)境污染預(yù)防與治理制度覆蓋較為周全，然而自然生態(tài)保護(hù)、政府環(huán)境責(zé)任、環(huán)境社會治理等方面還存在著明顯的制度缺失。四是制度的銜接不順。盡管在源頭預(yù)防、過程管理、末端控制等環(huán)節(jié)上初步形成了污染防治制度鏈，但其中某些制度，如排污許可制度等仍需完善；許多急需的海洋生態(tài)保護(hù)制度，如生態(tài)補(bǔ)償制度尚未真正建立，離形成“制度鏈”存在著較大差距。

2 海洋生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的框架

2.1 內(nèi)涵

海洋生態(tài)環(huán)境治理體系是國家治理體系在海洋生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的重要體現(xiàn)[4]。與傳統(tǒng)的以政府行政管理為主的海洋生態(tài)管理體系相比，現(xiàn)代海洋生態(tài)環(huán)境治理體系具有以下基本內(nèi)涵特征：治理不同于管理，后者以行政命令為主，前者強(qiáng)調(diào)正確處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系，使其在法治基礎(chǔ)上良性互動。治理不同于傳統(tǒng)意義的管理，首先表現(xiàn)在主體上，前者的主體是多中心的、多元化，除政府外，還包括公共機(jī)構(gòu)、私人部門和個(gè)人，多樣化的行為主體或角色進(jìn)入決策過程，后者僅僅是指政府單一中心，管理停留在政府如何控制的單向上；在權(quán)利的運(yùn)行方向上，管理的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的，運(yùn)行依靠的是政府命令或政治權(quán)威，治理是平行的互動的，不僅要依靠政府命令或運(yùn)用其權(quán)威，還要依靠非政府組織的網(wǎng)絡(luò)化合作、協(xié)調(diào)來實(shí)施對公共事務(wù)的管理。在價(jià)值取向上，前者強(qiáng)調(diào)公正價(jià)值的優(yōu)先地位和對秩序與效率的根源塑造，并將人民福祉作為治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，后者則強(qiáng)調(diào)管理秩序的穩(wěn)定。

2.2 基本特征

國家海洋生態(tài)環(huán)境治理體系是國家海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)制度、管理體制和運(yùn)行機(jī)制有機(jī)結(jié)合、相互關(guān)聯(lián)、共同作用的綜合系統(tǒng)，是國家海洋生態(tài)環(huán)境治理的依據(jù)、條件和方式。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度是國家根據(jù)海洋保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的、要求和工作程序，制定的一系列法律、法規(guī)、政策、規(guī)范，它們共同構(gòu)成對治理主體環(huán)境行為及相互關(guān)系的要求、約束和激勵(lì)。國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度在海洋生態(tài)環(huán)境治理體系中發(fā)揮基礎(chǔ)、規(guī)范和引領(lǐng)方向的作用。

國家海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制是國家部門、企業(yè)單位、社會組織在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分及其相應(yīng)權(quán)利的制度安排。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制是國家環(huán)境保護(hù)制度所規(guī)定的，并成為其重要體現(xiàn)形式，它為海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的有效實(shí)施提供保障。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制是各個(gè)治理主體為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、執(zhí)行環(huán)境保護(hù)制度的要求，通過海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制的安排，在實(shí)施一系列海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動中相互作用的過程和方式，它是有效實(shí)施海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的關(guān)鍵。

海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、體制和機(jī)制構(gòu)成完整的環(huán)境治理體系，是一個(gè)不可分割的整體。建設(shè)和推進(jìn)國家海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的目的是通過整體、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、體制、機(jī)制建設(shè)和創(chuàng)新，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，保證海洋環(huán)境安全，提供海洋環(huán)境公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)良好的環(huán)境質(zhì)量、造福人民群眾。

建立健全國家海洋生態(tài)環(huán)境治理體系，一方面要給與治理體系中不同主體更多改革和創(chuàng)新動力，另一方面要加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)。當(dāng)前我國海洋生態(tài)環(huán)境治理制度體系需要改革和完善，建立社會責(zé)任和規(guī)則意識，在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)合作、約束和創(chuàng)新。強(qiáng)制約束和責(zé)任劃分可能弱化治理的靈活性、參與性和適應(yīng)性，但可以保障治理的可持續(xù)性和效率，更有利于我國海洋生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程。

在生態(tài)文明建設(shè)背景下，針對各種新政策和現(xiàn)有政策對海洋生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)的影響，為政府提供具有科學(xué)性的獨(dú)立建議，以轉(zhuǎn)變過去賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展過多權(quán)重的狀況，使海洋環(huán)境與發(fā)展相平衡。國家生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化，要在完善制度基礎(chǔ)上，理順體制和機(jī)制，使其共同發(fā)揮作用。

2.3 框架體系

建立健全海洋生態(tài)環(huán)境治理體系涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會等領(lǐng)域，與國家治理體系的其他方面相互交叉、緊密相連。健全海洋生態(tài)環(huán)境治理體系，要健全海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，充分發(fā)揮市場在海洋資源配置上的作用，建立海洋資源資產(chǎn)管理體制，這與經(jīng)濟(jì)體制改革互為交叉[5]。健全海洋生態(tài)環(huán)境法律制度體系，改變分行業(yè)、分部門的多頭海洋行政管理局面，構(gòu)建并實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理，又要依托于整體的法制和行政體制改革。弘揚(yáng)海洋生態(tài)文明的主流價(jià)值觀，把海洋生態(tài)文明納入社會主義核心價(jià)值觀體系，發(fā)揮社會組織和公眾參與的監(jiān)督作用，這又與社會體制改革的目標(biāo)相一致。

在多中心治理的現(xiàn)代海洋生態(tài)環(huán)境治理體系中，要求不斷完善制度，理順體制和機(jī)制，用制度保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，形成政府、企業(yè)和社會公眾多中心主體共同參與決策和實(shí)施的制度安排。在政府主導(dǎo)制定和實(shí)施海洋生態(tài)環(huán)境重大決策過程中，企業(yè)和社會群體能通過多渠道參與決策制定的全過程。政府作為多中心治理中的引導(dǎo)性主體，以實(shí)行人民福祉為宗旨并承擔(dān)海洋公共服務(wù)責(zé)任，需要協(xié)調(diào)當(dāng)前分散在多個(gè)部門的海洋生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé)，并就海洋生態(tài)環(huán)境相關(guān)的供給、支持、服務(wù)和調(diào)節(jié)海洋公共物品等管理職能形成相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一有效的體制框架；加快建立海洋生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，以及中央對地方政府海洋生態(tài)環(huán)境管理的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)地方政府落實(shí)和有效實(shí)施海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，增強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境治理的系統(tǒng)性、完整性和有效性。企業(yè)作為海洋生態(tài)環(huán)境治理的重要參與方，需要依照國家相關(guān)法律規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)開展海洋活動，切實(shí)履行企業(yè)社會責(zé)任，提供環(huán)境友好型公共產(chǎn)品和服務(wù)。公眾和媒體是海洋生態(tài)環(huán)境治理體系中間層結(jié)構(gòu)，作為一個(gè)獨(dú)立的決策主體，是公共服務(wù)問題合作治理的補(bǔ)充，既要積極倡導(dǎo)綠色生活方式，又要他們參與海洋生態(tài)環(huán)境的公共事務(wù)。

3 推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化優(yōu)先領(lǐng)域

3.1 海洋生態(tài)環(huán)境管理體制

優(yōu)化各部門的職能配置。全面解決海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能分散、“碎片化”現(xiàn)象突出的問題，優(yōu)化職能配置，完善海洋污染防治的職能配置格局。根據(jù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的流動性、關(guān)聯(lián)性和整體性，實(shí)施規(guī)劃-開發(fā)-保護(hù)的管理模式，強(qiáng)化海洋生態(tài)環(huán)境主管部門的權(quán)威性。

增強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展宏觀調(diào)控的職能。解決當(dāng)前有分工、無合作的問題，加強(qiáng)環(huán)境與發(fā)展政策的綜合協(xié)調(diào)，實(shí)施海洋全要素的綜合管理。環(huán)境與發(fā)展失衡是我國海洋環(huán)境保護(hù)的重要根源。在涉海相關(guān)的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃制定、項(xiàng)目審批等方面，要充分保障海洋環(huán)境保護(hù)部門的參與，特別是海洋產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大經(jīng)濟(jì)和政策的制定，要把海洋生態(tài)環(huán)境部門的意見納入其中，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)的取舍和平衡。

建立統(tǒng)一獨(dú)立的海洋環(huán)境監(jiān)測體系。針對當(dāng)前海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)存在數(shù)據(jù)不一致等問題，改革海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體制。理順各部門間的職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)對所有入海污染物、污染源和污染介質(zhì)的統(tǒng)一監(jiān)測，防止監(jiān)測系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)。海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量類監(jiān)測服務(wù)于公眾知情及海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核，監(jiān)督性監(jiān)測服務(wù)于監(jiān)督執(zhí)法及污染物總量控制。

3.2 企業(yè)保護(hù)責(zé)任

提高信息披露。目前信息披露主要是監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求或指引、海洋環(huán)境事故倒逼。外部的推動固然重要，但主要應(yīng)依靠企業(yè)的主動性。海洋環(huán)境信息披露對投資決策、政府監(jiān)督、社會評價(jià)以及自身管理都具有重要意義，企業(yè)應(yīng)形成主動、積極、及時(shí)和規(guī)范的披露海洋環(huán)境信息的內(nèi)生動力。

加強(qiáng)與利益相關(guān)方的溝通。有些企業(yè)對海洋環(huán)境保護(hù)組織持對立態(tài)度，僅重視事后危機(jī)公關(guān)，難以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的信息披露及傳播模式。保持與利益相關(guān)方的有效溝通，能夠增強(qiáng)企業(yè)的綜合競爭力。

構(gòu)建社會責(zé)任評價(jià)體系。完善及建立有效海洋環(huán)境信息收集、評估、宣傳和數(shù)據(jù)庫，為企業(yè)進(jìn)行社會責(zé)任評級奠定基礎(chǔ)，建立公正、獨(dú)立、透明、專業(yè)的企業(yè)環(huán)境責(zé)任評價(jià)機(jī)制。

3.3 社會治理機(jī)制

發(fā)揮政府引導(dǎo)性作用。海洋環(huán)境社會治理是對海洋環(huán)境保護(hù)工作方式的補(bǔ)充和發(fā)展，但社會治理模式不能否定政府治理模式，更不可代替。國家海洋生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化，只有強(qiáng)調(diào)政府的決定性作用，才能更好的發(fā)揮社會和市場的作用。政府治理和社會治理二者應(yīng)相互配合，政府應(yīng)引導(dǎo)和規(guī)范社會治理的輔助性作用。

加強(qiáng)社會治理的法律制度建設(shè)。在依法治國的關(guān)鍵窗口期，加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境治理的法律法規(guī)和制度建設(shè)，使開展海洋環(huán)境社會治理有法可依、有章可循，以法律法規(guī)和制度建設(shè)推動海洋生態(tài)環(huán)境治理。

提高社會主體的環(huán)境治理能力。海洋環(huán)境治理需要廣泛動員全社會的力量共同開展和推動，提高社會組織和個(gè)人的海洋環(huán)境保護(hù)意識，發(fā)揮其作為環(huán)境治理社會主體應(yīng)有的主動性和監(jiān)督作用。政府為海洋環(huán)境保護(hù)的社會力量創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，確保其作為治理主體有條件、有能力參與多元化的治理。

4 研究小結(jié)

海洋生態(tài)文明是社會主義生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，建設(shè)海洋生態(tài)文明正處于大有可為的機(jī)遇期和攻堅(jiān)期。在海洋生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)下推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化，有助于反思我國海洋生態(tài)環(huán)境治理思路，將生態(tài)文明與海洋生態(tài)環(huán)境治理有機(jī)結(jié)合起來，對我國建設(shè)海洋生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)美麗海洋具有積極作用?！笆濉睍r(shí)期是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革任務(wù)全面落實(shí)的關(guān)鍵時(shí)期，在建設(shè)國家治理體系的同時(shí)，把治理體系框架應(yīng)用到海洋領(lǐng)域，構(gòu)建現(xiàn)代化海洋治理體系，是推動全面深化改革總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和海洋生態(tài)文明建設(shè)一項(xiàng)重要任務(wù)。面對新形勢、新需求和新目標(biāo)，海洋生態(tài)文明建設(shè)要與海洋生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化建設(shè)同步推進(jìn)、同步實(shí)施，二項(xiàng)任務(wù)共同支撐國家海洋事業(yè)發(fā)展。

[1] 鄭苗壯，劉巖.關(guān)于建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思考[J].改革與戰(zhàn)略，2014，30(11)：11-13.

[2]劉大海，丁德文，邢文秀等.關(guān)于國家海洋治理體系建設(shè)的探討[J].海洋開發(fā)與管理，2014，12：1-4.

[3]楊振姣，劉雪霞，馮森等.海洋生態(tài)安全現(xiàn)代化治理體系的構(gòu)建[J].太平洋學(xué)報(bào)，2014，22(12)：96-103.

[4]孫悅民.海洋治理概念內(nèi)涵的演化研究[J].廣東海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2015，35(2)：1-5.

[5]楊振姣，董海楠，姜自福.我國海洋生態(tài)安全多元主體參與治理模式研究[J].海洋環(huán)境科學(xué)，2014，33(1)：130-137.

Modernization of China′s Marine Eco-environment Governance System

ZHENG Miaozhuang LIU Yan QIU Wanfei
(Chinese Institute for Marine Affairs，State Oceanic Administration，Beijing 100860，China)

To modernize the China′s marine eco-environment governance system needs to adapt the change of society by improving the mechanisms，institutions，and laws，solves the problem of the exploitation of marine resources and the environment，promote the system more scientific and perfect. Marine economy to the green transformation and blue development，to achieve the government，enterprises and social collaborative governance，and marine eco-environment governance institutionalized，standardized，procedures.

marine；eco-environment；governance system；modernization

項(xiàng)目資助：國家海洋局海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)：海洋工程和海上溢油生態(tài)補(bǔ)償/賠償關(guān)鍵技術(shù)研究示范(201105006)；中國海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)基金：中國海洋環(huán)境保護(hù)政策研究

鄭苗壯，博士，副研究員，研究方向?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境政策與管理

X21

A

1673-288X(2017)01-0037-04

引用文獻(xiàn)格式：鄭苗壯 等.論我國海洋生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(1)：37-40.