史會(huì)劍 方嬌慧 劉 建(.山東省環(huán)境規(guī)劃研究院，濟(jì)南 500；.山東大學(xué)環(huán)境研究院，濟(jì)南 5000)

基于問題導(dǎo)向的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

史會(huì)劍1方嬌慧2劉 建2
(1.山東省環(huán)境規(guī)劃研究院，濟(jì)南 250101；2.山東大學(xué)環(huán)境研究院，濟(jì)南 250100)

自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境收益外部性決定了應(yīng)該對其進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。目前國內(nèi)自然保護(hù)區(qū)普遍存在經(jīng)費(fèi)不足的問題，開展多元化的生態(tài)補(bǔ)償必要而緊迫。本研究結(jié)合理論分析和山東省自然保護(hù)區(qū)存在的各類環(huán)境問題，提出了基于問題導(dǎo)向的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償模式。此模式以促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)存環(huán)境問題的解決為突破口，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，根據(jù)各自然保護(hù)區(qū)的重要性系數(shù)和年度考核結(jié)果確定各自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w金額。該補(bǔ)償模式具有可操作性強(qiáng)、注重實(shí)效且易于擴(kuò)展等優(yōu)點(diǎn)，該模式可以在生態(tài)補(bǔ)償資金不足的情況下充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，通過一定的省級(jí)經(jīng)費(fèi)投入帶動(dòng)地方政府經(jīng)費(fèi)投入，以期盡快解決自然保護(hù)區(qū)的現(xiàn)存問題。目前已在山東省頒布實(shí)施，對其他區(qū)域的自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償也具有借鑒意義。

自然保護(hù)區(qū)；生態(tài)補(bǔ)償；補(bǔ)償模式

自然保護(hù)區(qū)，是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。自然保護(hù)區(qū)屬于禁止開發(fā)區(qū)，建立自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)生物多樣性、保護(hù)自然資源、維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全的重要措施[1，2]，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和提高生態(tài)文明建設(shè)水平的重要體現(xiàn)。

建設(shè)自然保護(hù)區(qū)需要投入較大的經(jīng)濟(jì)成本和機(jī)會(huì)成本[3，4]，目前我國自然保護(hù)區(qū)資金投入的整體不足[4]，自然保護(hù)區(qū)普遍存在建設(shè)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的問題，部分地區(qū)建設(shè)自然保護(hù)區(qū)的主動(dòng)性和積極性降低。隨著我國生態(tài)保護(hù)力度的加強(qiáng)，社區(qū)發(fā)展與自然保護(hù)區(qū)保護(hù)的矛盾日益凸顯[5]，在此背景下開展自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償必要而緊迫，生態(tài)補(bǔ)償是促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)有效管理和持續(xù)發(fā)展的重要途徑[6，7]。

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度[8]，國際上又稱作生態(tài)服務(wù)付費(fèi)(Payment for Ecosystem Services)或生態(tài)效益付費(fèi)(Payment for Ecological Benefit)[9，10]。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中未能真正體現(xiàn)，進(jìn)而造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染現(xiàn)象屢禁不止[11]，需要運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葋砑?lì)人們對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行維護(hù)和保育，解決由于市場機(jī)制失靈造成的生態(tài)效益外部性的問題，以求達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)并保持社會(huì)發(fā)展的公平性[12，13]。構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)成為協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的重要手段[14-16]。

從2005年以來，國務(wù)院每年都將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)列為年度工作要點(diǎn)，但系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)進(jìn)展緩慢。學(xué)者們對自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償做了很多理論探討[17-19]，但我國還沒有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性[20]。

本研究通過對山東省自然保護(hù)區(qū)的實(shí)地調(diào)研和理論研究，根據(jù)山東省自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)存問題和山東省實(shí)際，提出了基于問題導(dǎo)向的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償模式，目前已經(jīng)在山東省頒布實(shí)施，對其他地區(qū)的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償也有借鑒意義。

1 研究方法

為了制定切實(shí)可行的生態(tài)補(bǔ)償方案，采取理論研究與調(diào)研相互結(jié)合的方法，在理論研究的基礎(chǔ)上，于2015年3月對山東省南四湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)研，與自然保護(hù)區(qū)管理者座談?dòng)懻撟匀槐Ｗo(hù)區(qū)存在的問題、可能的補(bǔ)償途徑和補(bǔ)償模式；于2015年9-10月對山東省所有省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)(7個(gè)國家自然保護(hù)區(qū)和38個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū))進(jìn)行書面調(diào)研，調(diào)研內(nèi)容包括自然保護(hù)區(qū)基本情況、收入明細(xì)、支出明細(xì)、存在的問題等；書面調(diào)研后于2015年11-12月對代表性保護(hù)區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場座談?wù){(diào)研，12月召開專家座談會(huì)聽取專家意見和管理部門意見，最終以促進(jìn)解決自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)存環(huán)境問題為突破口，提出了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償模式。

2 研究結(jié)果與討論

2.1 自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾苑治?/p>

我國自然保護(hù)區(qū)普遍存在資金投入不足的問題[4]。山東省自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理取得明顯成效，基本形成了類型比較齊全、分布比較合理的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)[21]。但部分自然保護(hù)區(qū)仍然存在不少歷史遺留問題，自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立一定程度上影響了當(dāng)?shù)卣途用竦睦?，如不解決，將直接影響當(dāng)?shù)貙ψ匀槐Ｗo(hù)區(qū)保護(hù)的主動(dòng)性和積極性[22，23]。

自然保護(hù)區(qū)的建立限制了當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平的提高，當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)了保護(hù)的成本并喪失了部分的發(fā)展機(jī)會(huì)，卻沒有為此得到相應(yīng)的足額補(bǔ)償[24，25]，有的自然保護(hù)區(qū)在實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行的過度開發(fā)對自然資源保護(hù)帶來不利影響[26]，開發(fā)與保護(hù)的矛盾日益突出，影響了當(dāng)?shù)卣途用窠ㄔO(shè)自然保護(hù)區(qū)的積極性，急需建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制充分調(diào)動(dòng)地方政府和居民對自然保護(hù)區(qū)保護(hù)的主動(dòng)性和積極性，加快推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)有問題的解決，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償方式分析

生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償方式是指補(bǔ)償主體對補(bǔ)償對象提供生態(tài)補(bǔ)償所運(yùn)用的手段、方法和過程。目前國內(nèi)外最常用的補(bǔ)償方式是資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償和技術(shù)補(bǔ)償[8，27，28]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞綉?yīng)該根據(jù)不同的補(bǔ)償內(nèi)容和補(bǔ)償主客體進(jìn)行選擇[29]，并充分考慮補(bǔ)償需求、難易程度和預(yù)期成效等確定，優(yōu)選最簡便最能取得成效的補(bǔ)償方式。因?yàn)槟壳吧綎|省多數(shù)自然保護(hù)區(qū)資金不足的問題較為普遍，資金補(bǔ)償?shù)男枨笞顝?qiáng)烈。按照輕重緩急和先易后難的原則，優(yōu)先應(yīng)開展資金補(bǔ)償，并積極完善政策補(bǔ)償?shù)闹贫?，逐步形成一套多層次全方位的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償體系。

2.3 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分析

自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展階段相適應(yīng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類環(huán)保意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償體系不斷完善。完善的生態(tài)補(bǔ)償體系應(yīng)該針對自然保護(hù)區(qū)的各類生態(tài)服務(wù)的惠益范圍進(jìn)行補(bǔ)償，具有國家意義的生態(tài)服務(wù)進(jìn)行國家層面的生態(tài)補(bǔ)償，僅具有區(qū)域意義的生態(tài)服務(wù)則進(jìn)行區(qū)域?qū)用娴纳鷳B(tài)補(bǔ)償。

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立中的重點(diǎn)和難點(diǎn)[15]，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)因?yàn)檠a(bǔ)償模式不同而異，通常有兩個(gè)參照線：生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和生態(tài)保護(hù)的成本[8，16]。如果按照完整的生態(tài)要素進(jìn)行補(bǔ)償，則補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以參考各個(gè)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值中無法通過市場實(shí)現(xiàn)的部分來確定[30]；從公平性原則上講，根據(jù)各個(gè)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)服務(wù)中的非市場價(jià)值核算進(jìn)行補(bǔ)償具有一定合理性，國內(nèi)外學(xué)者對自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行很多嘗試性核算，但數(shù)值往往高達(dá)數(shù)十億甚至上百億[31-33]，按照目前的國情和山東省的實(shí)際情況，目前的政府補(bǔ)償資金難以承受，按照完整的生態(tài)補(bǔ)償要素進(jìn)行補(bǔ)償目前暫不具有可行性。

因此，考慮到目前的國情、山東省的省情、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中存在的問題的實(shí)情，為了讓有限的資金投入能引導(dǎo)地方政府加大對自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的投入，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)存問題的盡快解決，建議山東省采取最容易獲得成效的基于問題導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償模式，通過省級(jí)財(cái)政設(shè)立自然保護(hù)區(qū)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”專項(xiàng)資金，對管理規(guī)范的自然保護(hù)區(qū)和保護(hù)績效同比改善的自然保護(hù)區(qū)(基于問題解決為導(dǎo)向)進(jìn)行正向補(bǔ)償。用省級(jí)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”專項(xiàng)資金引導(dǎo)和帶動(dòng)地方政府加大對自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的支持力度，督促解決自然保護(hù)區(qū)的歷史遺留問題，加快自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃化建設(shè)，提高保護(hù)成效。

2.4 基于問題導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償模式

以自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)存問題的解決為導(dǎo)向，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的模式，由主管單位或委托第三方對自然保護(hù)區(qū)上一年度的保護(hù)績效進(jìn)行考核。根據(jù)對自然保護(hù)區(qū)的存在問題建立了考核的指標(biāo)體系，指標(biāo)見山東省頒布實(shí)施的文件(魯環(huán)發(fā)〔2016〕175號(hào))(網(wǎng)址：http：//xxgk.sdein.gov.cn/zfwj/lhf/201609/t20160923_299877.html)，每年按照指標(biāo)進(jìn)行考核，按年度對管理規(guī)范的自然保護(hù)區(qū)(考核得分90分以上)和考核進(jìn)步的自然保護(hù)區(qū)(得分60分以上，且考核得分比上年度提高)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。自然保護(hù)區(qū)批準(zhǔn)設(shè)立后出現(xiàn)違法違規(guī)開發(fā)問題未整改完成的，或自然保護(hù)區(qū)無總體規(guī)劃、未進(jìn)行分區(qū)、無專職管理機(jī)構(gòu)或代管機(jī)構(gòu)的不納入補(bǔ)償范圍。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)年度補(bǔ)償總資金和符合補(bǔ)償條件的所有自然保護(hù)區(qū)的重要性系數(shù)和考核分值確定。公式如下：

式中：A—補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，萬元；Z—年度生態(tài)補(bǔ)償資金總額，萬元；Ri—i自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償重要性系數(shù)，Ri綜合考慮自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值、面積、自然保護(hù)區(qū)級(jí)別等確定；Fi—自然保護(hù)區(qū)考核分值(滿分100)，根據(jù)調(diào)研建立的指標(biāo)體系每年進(jìn)行考核。

每個(gè)自然保護(hù)區(qū)實(shí)際分配的生態(tài)補(bǔ)償資金，依據(jù)該自然保護(hù)區(qū)的重要性系數(shù)和年度考核分值確定。計(jì)算公式如下：

式中，Yi為i自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償資金(萬元)。

通過引入自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償重要性系數(shù)Ri將山東省45個(gè)省級(jí)及以上自然保護(hù)區(qū)劃分為兩類?？紤]到國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)在國家層面具有生態(tài)保護(hù)區(qū)的價(jià)值，其重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，因此將7個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)全部列入第一類保護(hù)區(qū)?？紤]到保護(hù)價(jià)值和保護(hù)難度，根據(jù)自然保護(hù)區(qū)面積和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值排序，將部分省級(jí)自然保護(hù)區(qū)和國家自然保護(hù)區(qū)共同列為第一類，其他省級(jí)自然保護(hù)區(qū)列為第二類。結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償期望和專家論證等，設(shè)定第一類自然保護(hù)區(qū)的重要性系數(shù)Ri為1.5，第二類自然保護(hù)區(qū)的重要性系數(shù)Ri為1。

2.5 基于問題導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償模式優(yōu)勢分析

探索多樣化的生態(tài)補(bǔ)償模式對于促進(jìn)中國自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)具有重要意義[34]。本研究建立的補(bǔ)償模式從解決現(xiàn)存問題的角度出發(fā)，在生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)不足的情況下，通過省級(jí)財(cái)政資金鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方政府加大對自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的投入，能提高資金使用效率，盡快解決自然保護(hù)區(qū)目前存在的問題，能起到事半功倍的作用。而且本補(bǔ)償模式具有較強(qiáng)的適應(yīng)性和可操作性，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)資金總量和自然保護(hù)區(qū)考核情況計(jì)算，能適用于不同的補(bǔ)償總資金，可操作性強(qiáng)。隨著保護(hù)資金逐步增加，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能循序漸進(jìn)的提高，而且本模式易于擴(kuò)展，國家以及市縣等各個(gè)層次的生態(tài)補(bǔ)償都可以參考這個(gè)體系建立。

3 結(jié)論與展望

自然保護(hù)區(qū)屬于禁止開發(fā)區(qū)，建立自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)生物多樣性、保護(hù)自然資源、維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全的重要措施，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和提高生態(tài)文明建設(shè)水平的重要體現(xiàn)。目前我國自然保護(hù)區(qū)資金投入的整體不足，自然保護(hù)區(qū)普遍存在建設(shè)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的問題，部分地區(qū)建設(shè)自然保護(hù)區(qū)的主動(dòng)性和積極性降低。隨著我國生態(tài)保護(hù)力度的加強(qiáng)，社區(qū)發(fā)展與自然保護(hù)區(qū)保護(hù)的矛盾日益凸顯，在此背景下開展自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償必要而緊迫，生態(tài)補(bǔ)償是促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)有效管理和持續(xù)發(fā)展的重要途徑。從2005年以來，國務(wù)院每年都將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)列為年度工作要點(diǎn)，但系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)進(jìn)展緩慢。學(xué)者們對自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償做了很多理論探討，但我國還沒有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。由此可見，自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境收益外部性決定了應(yīng)該對其進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，考慮到國內(nèi)自然保護(hù)區(qū)普遍存在經(jīng)費(fèi)不足的問題，開展生態(tài)補(bǔ)償十分必要。本研究結(jié)合理論分析和山東省實(shí)際，提出了基于問題導(dǎo)向的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償模式并在山東省頒布實(shí)施，對探索多樣化的生態(tài)補(bǔ)償模式具有意義。該模式可以在生態(tài)補(bǔ)償資金不足的情況下通過一定的省級(jí)經(jīng)費(fèi)投入帶動(dòng)地方政府經(jīng)費(fèi)投入，以期盡快解決自然保護(hù)區(qū)的現(xiàn)存問題。該補(bǔ)償模式具有可操作性強(qiáng)、注重實(shí)效且易于擴(kuò)展等優(yōu)點(diǎn)，對其他區(qū)域的自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償也具有借鑒意義。

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The Mechanism of Eco-compensation Oriented to Solve the Existed Problems in Nature Reserves

SHI Huijian1FANG Jiaohui2LIU Jian2
(1.Shandong Academy of Environmental Planning，Jinan 250101，China；
2.Institute of Environmental Research，Shandong University，Jinan 250100，China)

The positive externality of the ecological benefit of the nature reserves leads to the necessity of eco-compensation for nature reserves. The diversification of eco-compensation is pressing because of the widespread deficiency of funds for the nature reserves. Based on the theoretical study and the field investigation on the current problems in the nature reserves in Shandong province，the compensation model oriented to solve the existed problems is suggested. Aiming to solve the current problems in the nature reserves，the compensation money for a specific nature reserve could be determined by the index of importance and the result of assessment of the nature reserves as well as the compensation standard. The compensation model is practical and easy to be adapted to various conditions，which could promote the solution of the existed problems in nature reserves by limited funds from the provincial government. The model has been adopted in Shandong province and could provide references for other regions.

nature reserves；eco-compensation；compensation model

項(xiàng)目資助：山東大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助(No.2012TS038)和國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目 (No.31200426)

史會(huì)劍，碩士，高級(jí)工程師，研究方向?yàn)榄h(huán)境管理與政策

劉建，博士，副教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境生態(tài)學(xué)

X21

A

1673-288X(2017)01-0022-04

引用文獻(xiàn)格式：史會(huì)劍 等.基于問題導(dǎo)向的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(1)：22-25.