易小燕 陳印軍 袁 夢(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所 北京 100081)

農(nóng)村宅基地整理收益分配研究進展與述評

易小燕 陳印軍 袁 夢
(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所 北京 100081)

伴隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村宅基地整理數(shù)量日益增多，如何合理分配農(nóng)村宅基地整理收益成為近年來的研究熱點。本文從研究內(nèi)容和研究方法兩個方面梳理了近年來農(nóng)村宅基地整理收益分配的研究進展。研究內(nèi)容主要集中在農(nóng)村宅基地整理模式和做法、農(nóng)村宅基地整理收益形成及其分配、農(nóng)村宅基地整理分配的制度障礙及改革路徑。研究方法主要包括農(nóng)戶問卷調(diào)查、計量模型與數(shù)理統(tǒng)計、博弈論及案例研究四種。通過對現(xiàn)有文獻的梳理總結(jié)，得出目前的研究存在三點不足：農(nóng)村宅基地整理收益分配比例尚未確定、單次認(rèn)知問卷調(diào)查方法存在弊端、數(shù)據(jù)分析與運用擬待加強。并提出未來的研究方向主要集中在：構(gòu)建收益分配價值體系，確定宅基地整理收益合理分配方法；采用長期跟蹤調(diào)查方法，為農(nóng)村宅基地整理收益分配提供數(shù)據(jù)支撐，運用博弈論研究方法剖析利益主體間的博弈過程。

農(nóng)村宅基地；整理模式；利益分配；制度障礙；研究方法

長期以來，我國農(nóng)村宅基地實行福利性分配和無償性使用，很多農(nóng)戶“建新不騰舊”，造成“一戶多宅”現(xiàn)象比較普遍。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國農(nóng)村常住人口持續(xù)減少，造成了農(nóng)村“人走房空”的現(xiàn)象，產(chǎn)生了大量空心村。據(jù)2010年國土資源部土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村居民點用地面積高達 16.53萬km2，占全國建設(shè)用地總量的62%，是城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的4.6倍。另外，我國人均居民點用地214m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過150m2的國標(biāo)上限，“空心村”內(nèi)宅基地閑置面積約占10%[1]，造成土地資源的浪費。已有研究表明，我國農(nóng)村宅基地集約利用的潛力非常大，中科院課題組對山東省 120 個典型村、4 萬多宗地的調(diào)查表明，村莊土地整治潛力在46%～54%，可凈增耕地 13%～15%[2]。農(nóng)村宅基地整理將原有宅基地復(fù)墾為耕地，將農(nóng)民集中安置到規(guī)劃居住區(qū)域，這樣既可以實現(xiàn)耕地規(guī)模經(jīng)營，又結(jié)余了建設(shè)用地指標(biāo)，提高了土地利用效率。

農(nóng)村宅基地整理后結(jié)余的建設(shè)用地可以用于開發(fā)建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，土地增值。但由于目前宅基地流轉(zhuǎn)機制尚未完善，宅基地整理后的增值收益分配問題成為學(xué)術(shù)界討論的熱點。如何協(xié)調(diào)國家、集體、個人之間的利益，合理分配宅基地整理收益，是政策推行的關(guān)鍵因素，也是農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。本研究主要從內(nèi)容和方法兩個方面梳理了我國學(xué)術(shù)界近年來農(nóng)村宅基地整理收益分配的研究進展，把握當(dāng)前農(nóng)村宅基地整理收益分配的研究動態(tài)，并基于已有研究特征，提出了目前研究的不足之處，指出了未來重點研究方向，旨在為農(nóng)村宅基地整理收益分配及推進農(nóng)村宅基地制度改革提供理論支撐。

1 研究的主要內(nèi)容

1.1 農(nóng)村宅基地整理模式與做法

在現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度框架下，農(nóng)村宅基地整理是促進建設(shè)用地與農(nóng)用地集約利用，提高土地利用效率的有效途徑。關(guān)于農(nóng)村宅基地整理模式與做法，學(xué)者們展開了深入、詳細(xì)理論分析與實證研究?？傮w可以概括為：按照整理目的不同，宅基地整理可以分為城中村改造模式、園中村改造模式、土地整理置換模式和下山移民置換模式；按照補償類型差異，可以分為貨幣補償模式、置換異地住房模式和置換異地宅基地模式；按照實施主體可以分為政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型、集體推進型和農(nóng)民自發(fā)型。

就實施主體而言，浙江省嘉興市的 “兩分兩換”、天津的“宅基地?fù)Q房”、重慶市的 “地票交易”等模式是政府主導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)模式的典型代表。崔寶敏[3]和徐志明[4]分別對天津市、蘇州市兩地 “宅基地?fù)Q房”試驗情況進行了實地考察認(rèn)為，政府部門主導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn)模式，既可以挖掘土地市場資源配置的強大功能，又能夠全力調(diào)動政府調(diào)控積極性，此模式適宜在經(jīng)濟發(fā)達、制度相對完善的農(nóng)村推廣，然而此模式仍然存在農(nóng)民參與積極性低、流轉(zhuǎn)規(guī)模小、行政監(jiān)督能力薄弱等問題。另有學(xué)者提出通過宅基地直接上市流轉(zhuǎn)來優(yōu)化配置宅基地資源，以便更好的保障農(nóng)民權(quán)益。高圣平等[5]提出要從根本上改變土地市場的二元性，促進宅基地直接上市流轉(zhuǎn)，許源豐[6]等進一步認(rèn)為這是未來經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。蓋藝騰等[7]也提出通過擴大宅基地的用益物權(quán)，改革戶籍制度，引入市場機制，能夠保障農(nóng)民“住房財產(chǎn)權(quán)”，讓農(nóng)民分享城市化的級差收益。祁黃熊[8]分析了浙江省農(nóng)村宅基地開發(fā)“聯(lián)眾模式”的利弊，認(rèn)為企業(yè)參與農(nóng)村宅基地整理有助于農(nóng)村宅基地利用，并能促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，但需要政府規(guī)范管理，控制風(fēng)險。楊璐璐[9]以浙江湖州為例對宅基地整理退出“房票”模式進行了分析，認(rèn)為浙江湖州的“房票”模式提出了全新的市場化思路，帶來了多方利益的互贏，但是也有一定的適用條件：農(nóng)民對土地的依賴程度較低、農(nóng)民的居住改善意愿強烈、土地區(qū)位好價值高、宅基地整理復(fù)墾的建設(shè)用地指標(biāo)封閉運行的地區(qū)。然而，與上述觀點不同，韓康等[10]認(rèn)為中國目前的改革具有漸進性特征，因此宅基地流轉(zhuǎn)需要采用一種過渡模式，即通過集體經(jīng)濟組織發(fā)揮作用來推動宅基地流轉(zhuǎn)、提高農(nóng)民福利水平；袁鋮[11]也認(rèn)為進行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)新是化解宅基地流轉(zhuǎn)問題的現(xiàn)實選擇。另有學(xué)者研究了農(nóng)民自發(fā)宅基地整理的模式與做法，張夢琳[12]認(rèn)為在農(nóng)民自發(fā)宅基地流轉(zhuǎn)模式屬于隱形、非法流轉(zhuǎn)，面臨較大的交易風(fēng)險。此模式在廣東、北京、江蘇、上海等經(jīng)濟發(fā)達省、直轄市比較普遍。

1.2 農(nóng)村宅基地整理收益形成及其分配

農(nóng)村宅基地整理收益一方面為本身具有增值性，另一方面主要在于地方政府或村集體進行投資開發(fā)，將原有宅基地整理后通過招拍掛的方式出讓給開發(fā)商進行城市住宅等建設(shè)，在此過程中，宅基地的增值體現(xiàn)為投資性增值和改變用途帶來的增值，其收益也大部分由投資方取得，農(nóng)民未能獲得這部分收益。對于農(nóng)村宅基地整理收益分配問題爭論較多，焦點在于不同利益主體間的分配比例問題。王文、洪亞敏、彭文英[13]從收益形成與分配機理角度探討了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益形成及其分配。馬文君[14]認(rèn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的收益主要由兩部分組成，一是由于集體建設(shè)用地的減少損失的集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)；二是由于拆舊區(qū)復(fù)墾為耕地后代建新區(qū)進行耕地保護所進行的經(jīng)濟補償。朱新華、張金明[15]分析了農(nóng)村宅基地資本化及其收益分配問題，強化農(nóng)村宅基地資本屬性，讓農(nóng)民分享城市化進程中的土地收益。張遠(yuǎn)索等[16]分析了不同整理模式的收益來源及其利益分配，并提出了新的分配思路，構(gòu)建了權(quán)利(Right)、執(zhí)行(Execution)、監(jiān)督(Supervision)、主體(Subject)、來源(Origin)、模式(Mode)RESSOM理論模型。倪靜等[17]以重慶市江津區(qū)為例，根據(jù)宅基地流轉(zhuǎn)的政府主導(dǎo)型模式和市場主導(dǎo)型模式，分析流轉(zhuǎn)收益的分配格局，并對兩種收益分配格局進行比較。政府主導(dǎo)型宅基地流轉(zhuǎn)模式兩級政府所占比例達到55.29%，超過總收益的一半，而農(nóng)民所獲總收益達到42.86%；市場主導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn)模式，其收益受市場影響較大，農(nóng)業(yè)開發(fā)業(yè)主所占收益的絕大多數(shù)，達到89.3%；政府、農(nóng)戶以及農(nóng)民集體三方所獲收益比例較小。

1.3 農(nóng)村宅基地整理收益分配的制度障礙及改革路徑

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度限制了收益分配，原因在于所有權(quán)主體虛位，用益物權(quán)不完整，財產(chǎn)權(quán)難以實現(xiàn)。雖然我國法律明確規(guī)定農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)使用宅基地，但作為主體地位的集體經(jīng)濟組織是“村”還是“組”，在實際操作中比較模糊，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的分配受到行政力量干預(yù)，農(nóng)民很難分享宅基地整理收益[18]。嚴(yán)金海[19]通過對福建省廈門市的調(diào)查，分析了宅基地整治過程中的土地利益沖突與產(chǎn)權(quán)制度成因，認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)價值的爭奪是集體、農(nóng)戶與市縣政府之間的土地利益沖突的核心，根源在于產(chǎn)權(quán)設(shè)計與治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷。劉波[20]認(rèn)為從產(chǎn)權(quán)角度看，政府既不是農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)人，也不是產(chǎn)權(quán)人的代表，因此政府不應(yīng)參與農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益分配?，F(xiàn)階段政府參與流轉(zhuǎn)的收益分配僅是權(quán)宜之計。如果今后法律明確了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地位，實現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的“同地、同權(quán)、同稅”時，政府就應(yīng)當(dāng)通過稅收途徑來增加公共收入、調(diào)節(jié)農(nóng)民集體之間的收入分配。而集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地收益，應(yīng)歸相應(yīng)的農(nóng)民集體所有，國家不宜再直接分享集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益。為此，郭冠男[21]提出了加強宅基地管理立法體系建設(shè)，明確農(nóng)民宅基地為永久性用益物權(quán)；建立差別化有償使用的宅基地使用制度，提高宅基地使用效率；探索建立有條件的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的市場價值。李金蘭、潘晨光[22]也提出完善宅基地確權(quán)登記，賦予農(nóng)村宅基地完整的使用權(quán)，建立宅基地自由流轉(zhuǎn)和有效退出等機制，增加農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)收益。

2 主要研究方法

2.1 農(nóng)戶問卷調(diào)查法

近年來，農(nóng)戶問卷調(diào)查法在農(nóng)村宅基地整理收益分配的研究中運用越來越多，通過農(nóng)戶調(diào)查得出農(nóng)民的利益訴求，進而提出有針對性的政策建議。如鮑海君[23]通過對浙江省800位農(nóng)民的調(diào)查，表明不同經(jīng)濟水平、不同年齡階段、不同教育背景等各類群體農(nóng)民對征地增值收益分配有不同的反應(yīng)和需求，農(nóng)民有權(quán)參與分配土地轉(zhuǎn)用增值、分享城市化發(fā)展成果，得出農(nóng)民分享的比例應(yīng)在30%～50%之間。王蕊[24]通過天津市616戶農(nóng)戶的調(diào)研數(shù)據(jù)，得出影響農(nóng)村居民用宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)住房的主要原因是城鎮(zhèn)醫(yī)療、最低工資標(biāo)準(zhǔn)以及子女教育等。寧濤等[25]采用問卷調(diào)查法、Logistic分析法，從農(nóng)戶視角分析宅基地流轉(zhuǎn)的原因，探尋農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要影響因素。

2.2 計量模型與數(shù)理統(tǒng)計法

近年來，計量模型和數(shù)理統(tǒng)計方法在農(nóng)村宅基地收益分配研究中得到了廣泛應(yīng)用，主要是通過區(qū)域調(diào)查獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，運用計量模型進行分析，得出宅基地整理中不同利益主體的收益分配方案。朱一中、曹裕[26]建立了土地增值收益分配理論模型，農(nóng)民、開發(fā)商和政府分享土地增值收益的理想比例是農(nóng)民約占25%～30%，開發(fā)商約占15%～20%，政府約占50%～55%。苑韶峰等[27]利用物元模型分析了土地收益增值分配。劉正英[28]通過新疆尹寧市塔什科瑞克鄉(xiāng)實地調(diào)研和農(nóng)戶訪談，構(gòu)建了地方政府-農(nóng)牧民的宅基地轉(zhuǎn)換決策模型，運用調(diào)查數(shù)據(jù)進行了分析和實證，結(jié)果表明在宅基地置換增值收益分配中，農(nóng)牧民處于劣勢，因地方政府參與，農(nóng)牧民宅基地置換收益分配大大降低，農(nóng)牧民利益得不到維護，導(dǎo)致農(nóng)牧民長期生活水平呈下降趨勢。伍振軍等[29]對宅基地置換的實現(xiàn)條件和收益分配進行了理論分析，計算出政府和農(nóng)民的行為界限，并利用J市“宅基地?fù)Q房”的實踐，對宅基地置換中地方政府—農(nóng)民的宅基地置換決策理論進行了驗證，認(rèn)為農(nóng)民按照面積獲得的補償價格比例是宅基地收益分配的關(guān)鍵所在。

2.3 博弈論研究方法

國內(nèi)在博弈論方面的研究起步較晚，隨著研究的深入越來越多的學(xué)者開始進行嘗試。宋海鵬等[30]從利益博弈視角分析宅基地流轉(zhuǎn)中地方政府和農(nóng)民利益的博弈分析，研究發(fā)現(xiàn)長期的利益博弈下禁止宅基地流轉(zhuǎn)不能夠促使各方的長期經(jīng)濟收益增加。譚麗麗[31]運用博弈論工具構(gòu)建了宅基地置換的動態(tài)博弈模型，分析各個相關(guān)主體之間的利益博弈機制，并通過對天津市華明鎮(zhèn)宅基地置換的實證分析，得出宅基地置換中采用政府、開發(fā)商、村集體共同運作，政府把握政策、開發(fā)商全程參與、村集體為主體的置換方式更有利于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動宅基地置換，促進社會和諧發(fā)展。關(guān)江華、黃朝禧[32]運用博弈論方法研究農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中土地隱形溢出效益在利益主體之間的分配，研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶是利益主體中的弱勢群體，其合法利益難以得到有效保障，提出了相關(guān)政策建議。

2.4 案例研究法

案例研究方法是以一個或多個個案為研究對象，通過具體分析，促使人們進入特定的研究過程，獲得真正的研究信息，并尋求解決問題答案的一種定性研究方法，該方法近年來在農(nóng)村宅基地整理收益分配中得到了應(yīng)用。張紅星、桑鐵柱[33]運用天津“宅基地?fù)Q房”模式的案例分析其交易機制的改進機理，認(rèn)為該模式是治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，一方面，政府在不完全合約中引入了規(guī)范與權(quán)力，降低了分散交易的成本；另一方面，民主協(xié)商的政治程序保障了農(nóng)民的談判力。與國家征地機制和分散交易機制相比，這一新的土地非農(nóng)化模式有利于推進城市化，有利于保護農(nóng)民利益。諸培新、劉玥汐[34]運用江蘇南通某項目區(qū)的案例分析揭示了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地增值收益分配關(guān)系及其分配機制，研究表明該項目的增值收益分配依然取決于政府在項目中的價值取向和決策，沒有實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。

3 研究述評與未來研究方向

3.1 研究述評

通過文獻綜述可以發(fā)現(xiàn)國內(nèi)眾多學(xué)者運用了農(nóng)戶問卷調(diào)查、計量模型與數(shù)理統(tǒng)計、博弈論及案例研究等多種方法，圍繞農(nóng)村宅基地整理的模式與做法、農(nóng)村宅基地整理收益形成及其分配、農(nóng)村宅基地整理收益分配的制度障礙及改革路徑等方面進行了研究，并取得了豐富的研究成果，但仍存在一些需要改進的地方，具體表現(xiàn)在：

(1)目前關(guān)于如何確定宅基地整理收益分配比例問題是學(xué)者關(guān)注的重點，也是難點。地方政府到底是否應(yīng)該參與增值收益的分配，目前學(xué)術(shù)界觀點不一，研究也不夠深入。農(nóng)民到底應(yīng)該獲得多少收益，目前學(xué)術(shù)界也沒有得出統(tǒng)一結(jié)論。在理論和機理研究方面，尚未建立農(nóng)村宅基地整理收益分配價值體系，對退出宅基地的補償標(biāo)準(zhǔn)的探索有待加強；在實證研究方面，不同整理模式、不同區(qū)域下農(nóng)民獲得的分配比例差異較大，沒有形成標(biāo)準(zhǔn)化的分配方案。

(2)在調(diào)查方法上，目前有關(guān)農(nóng)戶問卷調(diào)查大多采取單次認(rèn)知調(diào)查，而多次調(diào)查能夠獲得多組前后對比數(shù)據(jù)，有助于修正數(shù)據(jù)，更有利于對比分析，但是在目前均運用不多，主要為非連續(xù)性調(diào)查。

(3)在數(shù)據(jù)分析和運用方面，大部分研究還停留在一般性的描述和匯總上的定性分析，從描述中上升到系統(tǒng)理論的研究尚不多見；實證分析過程中雖然大多引入模型分析，但是在模型推導(dǎo)與校驗上還需要進一步加強。在數(shù)據(jù)運用方面，大部分研究關(guān)注了微觀經(jīng)濟主體的社會經(jīng)濟屬性，但是并沒有將這些屬性與微觀經(jīng)濟主體的空間信息數(shù)據(jù)進行融合，如何在調(diào)查中將兩種數(shù)據(jù)融合，并運用到農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)的研究中，是一個值得深入探討的問題。

3.2 未來研究方向

基于以上評述，未來研究主要方向可以從以下幾方面展開：

(1)通過農(nóng)村宅基地整理收益形成機理研究，構(gòu)建收益分配價值體系，為合理分配宅基地整理收益、保護農(nóng)民權(quán)益提供理論支撐。結(jié)合經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、行為學(xué)等方法分析宅基地收益分配的可行性，從理論框架和實證分析相結(jié)合進行檢驗和驗證，得出宅基地整理收益合理分配方法。

(2)采用長期跟蹤調(diào)查方法，對不同利益主體進行調(diào)查回訪，并對數(shù)據(jù)進行前后對比，通過長期數(shù)據(jù)得出普遍性和規(guī)律性的研究結(jié)論，為農(nóng)村宅基地整理收益分配提供數(shù)據(jù)支撐。

(3)運用博弈論研究方法剖析利益主體之間的博弈過程，通過建立博弈模型和實證檢驗進行量化分析，為實現(xiàn)利益主體間的均衡機制提供參考。

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Research Progress and Review on the Income Distribution of Rural Residential Land Consolidation

YI Xiaoyan CHEN Yinjun YUAN Meng
(Chinese Academy of Agricultural Sciences，Institute of Agricultural Resources and Regional Planning，Beijing 100081，China )

With the development of urbanization in our country，the quantity of rural residential land consolidation is increasing，how to distribute the rural residential land consolidation benefits has become a hotspot in recent years.This paper reviews the research progress of income distribution of rural residential land consolidation in recent years from research content and research method two aspects. The research mainly focuses on the mode and practice of rural housing land consolidation，the formation and distribution of rural residential land consolidation’s benefits，the institutional barriers and the reform path of rural homestead consolidation and distribution. The research methods include the peasant household questionnaire survey，econometric model and mathematical statistics，the game theory and case studies.Based on the summarization of the existing literature，it is concluded that there are three problems in current research the proportion of income distribution in rural homestead consolidation has not yet been determined，the method of single cognition questionnaire has drawbacks，and data analysis and application are to be strengthened. And then put forward the future research directions mainly：to construct the value distribution system of income distribution，to determine the reasonable distribution of homestead land consolidation benefits；to use long-term follow-up survey method to provide data support for rural homestead land consolidation income distribution；use game theory to analyze the stakeholders Between the game process.

rural residential land；arrangement mode；benefit distribution；institutional obstacles；research method

項目資助：國家自然科學(xué)基金項目(71303242)和國家軟科學(xué)計劃(2013GXS4B080)

易小燕，博士，副研究員，研究方向為土地資源與環(huán)境經(jīng)濟

F301.2

A

1673-288X(2017)01-0018-04

引用文獻格式：易小燕 等.農(nóng)村宅基地整理收益分配研究進展與述評[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(1)18-21：.