楊 龍，李 萌

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貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因與機理
——兼論中國的精準扶貧政策

楊 龍，李 萌

分析貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因與機理是精準扶貧的基礎。從自然、社會、個體三個方面梳理貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因和機理，并在此基礎上分析中國當前精準扶貧政策的關注點以及需要完善之處。研究發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)農(nóng)戶的貧困狀況是資源稟賦、地理、生態(tài)、基礎設施、制度、市場、政府、歷史、文化、人力資本、農(nóng)戶權利和社會資本等多方面因素共同作用的結果。當前中國的精準扶貧政策雖然強調(diào)因貧困原因而施策，但政策主要關注的是基礎設施、人力資本、市場、地理位置或環(huán)境、生態(tài)、社會資本、資源稟賦等方面的致貧原因。還需要在制度改革方面增加對勞動和土地要素貢獻的傾斜，進一步發(fā)揮市場機制的作用，提高政府扶貧的干預效率，增加貧困群體賦權，培養(yǎng)緊密型社會資本，提高精準扶貧的政策效果。

貧困地區(qū) 致貧原因 機理 精準扶貧

一、引 言

精準扶貧是中國新時期農(nóng)村扶貧的基本方略。理清貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因和機理，進而采取有針對性的扶貧措施、制定有針對性的政策，才能做到精準扶貧、精準脫貧。貧困是一個復雜的社會經(jīng)濟現(xiàn)象，對其原因的闡釋多種多樣。當前對致貧原因及其機理的相關研究已較多，這些研究從不同學科、不同視角給出了不同闡釋。已有研究主要從以下四個方面對致貧原因進行分類：第一，從發(fā)展的視角理解致貧原因和機理。認為貧困主要源于發(fā)展的基礎條件欠缺，發(fā)展的體制和機制不健全，發(fā)展的社會環(huán)境整合度低，不同層次的發(fā)展極未能實現(xiàn)等。*李守經(jīng)：《農(nóng)村社會學》，第154頁，高等教育出版社2000年版。第二，從人口與非人口因素的視角理解致貧原因與機理。與人口因素相關的貧困發(fā)生原因包括人口擠壓論、人口陷阱論和資源匱乏論；非人口因素包括不平等的分配制度、貧困文化等。*佟新：《人口社會學》，第214頁，北京大學出版社2010年版。第三，從風險的角度理解致貧原因與機理。其主要觀點是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型加速了農(nóng)戶風險處理機制的瓦解，農(nóng)戶不得不直接面對各種風險沖擊。盡管農(nóng)戶采取了多種應對策略，但仍可能經(jīng)歷沒有預料到的收入減少或福利損失，進而導致因支付能力不足形成的生計、健康或教育無保障的結果。*陳傳波：《農(nóng)戶風險與脆弱性：一個分析框架及貧困地區(qū)的經(jīng)驗》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2005年第8期。第四，從可持續(xù)生計的角度分析致貧原因與機理。其主要觀點是農(nóng)戶的可持續(xù)生計依靠自然資本、物質(zhì)資本、金融資本、人力資本和社會資本，但農(nóng)戶的自然資本受不可抗拒因素影響較多、物質(zhì)資本在面臨風險時不具有轉(zhuǎn)換性、金融資本缺少可流動性、人力資本和社會資本不足，導致農(nóng)戶容易陷入貧困。*李小云、張雪梅、唐麗霞：《當前中國農(nóng)村的貧困問題》，載《中國農(nóng)業(yè)大學學報》2005年第4期。雖然現(xiàn)有研究對致貧原因的分析視角不同，但仍存在一定的共性，致貧因素之間往往是相互影響的。本文試圖在已有研究的基礎上，通過文獻分析，從自然、社會和個體三個方面的因素梳理農(nóng)村貧困地區(qū)的致貧原因和機理。然后從致貧原因和機理角度分析中國當前的精準扶貧政策，探討精準扶貧政策的關注點以及需要完善的方面。

二、貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因及機理

(一)自然方面的因素

1. 資源短缺或稟賦不足導致擴大再生產(chǎn)困難。資源稟賦學說是貧困地區(qū)農(nóng)戶致貧分析的重要組成部分，很多研究對貧困原因的歸納都涉及這一解釋。這種學說認為貧困地區(qū)的自然條件惡劣，土地資源或其他自然資源不足，資源結構不合理，導致農(nóng)戶沒有充裕的資源進行生產(chǎn)而陷入貧困。*沈紅：《中國貧困研究的社會學評述》，載《社會學研究》2000年第2期。在解釋西部地區(qū)農(nóng)戶貧困狀況時，這種學說更加適用。在西部農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境惡劣和資源短缺是致使農(nóng)戶貧困的基本原因。此學說也適用于以農(nóng)業(yè)為重要生計來源的其他貧困地區(qū)。因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然因素的影響較大，惡劣的自然條件會導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)業(yè)收入低而不穩(wěn)，而農(nóng)業(yè)的低收入又會導致農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低、積累水平低，因此不能實現(xiàn)擴大再生產(chǎn)。在資源短缺、自然條件惡劣的情況下，農(nóng)戶難以獲得維持生計的資源，便會出現(xiàn)根本性貧困*佟新：《人口社會學》，第212頁，北京大學出版社2010年版?；蚶鲜截毨?葉普萬：《貧困概念及其類型研究述評》，載《經(jīng)濟學動態(tài)》2006年第7期。。

2. 地理偏遠或環(huán)境閉塞導致非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難、市場發(fā)育不足。除了資源稟賦影響貧困地區(qū)農(nóng)戶的發(fā)展外，貧困地區(qū)的地理位置或地理環(huán)境也是農(nóng)戶致貧因素之一。地理位置或地理環(huán)境的致貧機理為：第一，很多貧困地區(qū)遠離城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，導致非農(nóng)產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展，農(nóng)民無法從非農(nóng)經(jīng)營活動中獲得收入以彌補農(nóng)業(yè)收入的不足和波動；*岳希明、李實、王萍萍、關冰：《透視中國農(nóng)村貧困》，第15頁，經(jīng)濟科學出版社2007年版。第二，偏遠地區(qū)交通不便，信息不靈，市場條件往往發(fā)育不足，外部可達性差，導致農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟效益差。

3. 生態(tài)脆弱導致貧困落后與環(huán)境退化惡性循環(huán)。貧困地區(qū)的生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展的關系越來越緊密。貧困地區(qū)往往處于生態(tài)脆弱的區(qū)域，資源承載能力不足，這種因生態(tài)因素制約造成的貧困可以稱為“生態(tài)惡劣型貧困”或“生態(tài)貧困”。這些地區(qū)的農(nóng)戶發(fā)展往往面臨經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙重使命。在現(xiàn)實中，很多貧困地區(qū)面對的是貧困落后與環(huán)境退化的惡性循環(huán)。貧困落后往往使得貧困地區(qū)農(nóng)戶的眼前生存比長遠利益更加重要，致使農(nóng)戶不能顧及未來的生態(tài)環(huán)境問題，向生態(tài)環(huán)境索取。在此情況下，貧困地區(qū)往往會出現(xiàn)生態(tài)退化，這反過來又導致了農(nóng)戶的生產(chǎn)效率低下，加重了貧困落后的程度。*韓勁：《走出貧困循環(huán)——中國貧困山區(qū)可持續(xù)發(fā)展理論與對策》，第69頁，中國經(jīng)濟出版社2006年版。此外，在這些生態(tài)脆弱的地區(qū)，往往自然災害頻發(fā)，造成“災害導致型貧困”*葉普萬：《貧困概念及其類型研究述評》，載《經(jīng)濟學動態(tài)》2006年第7期。。

(二)社會方面的因素

在貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因中，社會方面的因素不可忽視。此處社會方面的因素是廣義的，包括基礎設施因素、制度因素、市場因素、政府因素、歷史因素和文化因素。自然方面的致貧因素是外生的，往往較難改變；而社會方面的因素導致的貧困是可以改變和干預的。社會方面因素的分析往往具有較強的政策含義。

1. 基礎設施不足導致發(fā)展的基礎條件欠缺?；A設施是一個地區(qū)發(fā)展的基本條件?；A設施不足導致農(nóng)村地區(qū)貧困的機理在于：第一，道路修建不足導致農(nóng)村難以與外界市場融為一體，在農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等產(chǎn)業(yè)時，交通成本較高，導致外部游客、收購商進入成本高。道路修建不足也在一定程度上阻礙了農(nóng)村貧困地區(qū)勞動力外出務工。在非農(nóng)收入日益成為農(nóng)戶主要收入來源的情況下，外出務工比例低是農(nóng)戶貧困的重要原因之一。此外，道路條件差導致運輸成本高，進而導致貧困地區(qū)農(nóng)戶建設房屋、購買商品等成本較高，加重了貧困地區(qū)農(nóng)戶的支出負擔。第二，安全飲水設施是貧困地區(qū)基礎設施建設的重要組成部分。安全飲水問題一方面導致貧困地區(qū)飲水困難；另一方面可能會對農(nóng)戶家庭成員的身體健康造成影響。在試圖發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的貧困地區(qū)，安全飲水問題是發(fā)展限制因素之一。第三，網(wǎng)絡基礎設施發(fā)展滯后，導致貧困地區(qū)農(nóng)戶不能分享“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟所帶來的“低交易成本、大交易市場”的紅利。

2. 制度落后或制度短缺導致體制性貧困。制度性貧困學說認為制度落后和制度短缺是一切貧困形成的根源。例如，Rank等認為，貧困根源于制度，因此消除貧困需要考慮更廣泛的制度層面的解決措施。*M. R. Rank, H. Yoon, T. A. Hirschl, et al． American Poverty as a Structual Failing: Evidence and Arguments. Journal of Sociology and Social Welfare,2003, 30(4): 3—29.在對發(fā)展中國家的研究中，很多研究認為當今發(fā)展中國家的落后是“制度性落后”，發(fā)展中國家的貧窮是“制度性貧窮”?？禃怨庹J為，制度可以分為政治制度、經(jīng)濟制度、社會制度。由社會制度——如政治權利分配制度、就業(yè)制度、財政轉(zhuǎn)移支付制度、社會服務分配制度、社會保障制度等——決定的社會資源在不同社區(qū)、不同區(qū)域、不同群體和個人之間的不平等分配造成的貧困狀態(tài)，可稱之為制度性貧困(或結構性貧困)*康曉光：《中國貧困和反貧困理論》，第62—66頁，廣西人民出版社1995年版。，也有學者將其稱之為“體制性貧困”*葉普萬：《貧困概念及其類型研究述評》，載《經(jīng)濟學動態(tài)》2006年第7期。。佟新對貧困原因的歸納中，其中一點即為“制度理論”，它是指貧困人口的產(chǎn)生和再生產(chǎn)源于不平等的分配制度，強調(diào)貧困人口是制度化地被生產(chǎn)和再生產(chǎn)出來的。*佟新：《人口社會學》，第215—216頁。

部分學者對導致農(nóng)村地區(qū)貧困的制度進行了專門研究。從歷史上講，中國農(nóng)村長期處于人民公社、政社合一的集中統(tǒng)一管理，當時的很多政策影響了農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展，大量農(nóng)戶陷于貧困。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村形成了土地平均發(fā)包細碎分割的局面，如今已不適合社會化的發(fā)展和先進技術的使用。此外，在取消農(nóng)業(yè)稅之前，農(nóng)村稅費的征收不是與收入掛鉤，而是與人頭或土地掛鉤，致使出現(xiàn)累退的稅費率*岳希明、李實、王萍萍、關冰：《透視中國農(nóng)村貧困》，第17頁。，這種累退稅制度加重了農(nóng)村的貧困。

3. 市場發(fā)育不足導致分工發(fā)展受阻。從市場的角度闡述貧困地區(qū)發(fā)展的研究越來越多。較早的研究可以追溯到亞當·斯密在《國富論》中所探討的模型：分工、專業(yè)化——交換——市場規(guī)模。他認為勞動分工是經(jīng)濟增長的源泉，而分工水平由市場容量決定。由于貧困地區(qū)的市場發(fā)育不足、規(guī)模較小，很難為商品交換提供條件，進而影響到分工的發(fā)展。受農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征的影響和自然條件的限制，一些貧困地區(qū)很難進行分工和專業(yè)化操作，影響了經(jīng)濟的發(fā)展。

4. 政府干預不足或不當導致干預無效率。部分貧困人口很難通過自身的努力脫離貧困，因此外界的干預被認為是必要的。在貧困干預中，干預的主體可能是政府、國際組織、民間組織等。在中國，貧困干預以政府為主。雖然中國在減貧事業(yè)上已經(jīng)取得了很大的成功，但仍存在一些問題。在機構設置方面，部分貧困地區(qū)的政府機構臃腫，人員超編，造成財政支出增加。在扶貧政策方面，扶貧的政策供給和農(nóng)戶需求不匹配，在政策宣傳和執(zhí)行中存在貧困瞄準偏離的問題。例如在扶貧貸款中，審批程序的復雜性直接影響到扶貧貸款的瞄準問題。這種復雜性還增加了貧困戶獲得貸款的交易費用，而且扶貧貸款若不能得到有效監(jiān)督，扶貧資金可能成為一種“租金”，尋租行為也就不可避免。在對貧困山區(qū)的研究中，韓勁認為，地方政府不能承擔區(qū)域經(jīng)濟管理責任和過度干預是山區(qū)持久貧困落后的主要問題。*韓勁：《走出貧困循環(huán)——中國貧困山區(qū)可持續(xù)發(fā)展理論與對策》，第88—97頁。不論是干預不足還是干預不當，政府干預的無效率是導致扶貧不能取得成效的重要原因。

5. 歷史因素導致貧困問題的長期性。社會問題的一個基本特征就是問題的歷史性。貧困問題是中國面臨的一個重要的社會問題，自然也有歷史性的特征。致貧原因的歷史性特征體現(xiàn)在這些致貧因素不是突然出現(xiàn)的，而是受歷史上某些因素的影響。歷史性因素對貧困形成有一定影響的觀點，在費孝通、康曉光的研究中都曾提及。*費孝通：《關于貧困地區(qū)的概念、原因及開發(fā)途徑》，載《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》1986年第6期; 康曉光：《中國貧困和反貧困理論》，第149頁。例如，在少數(shù)民族地區(qū)的貧困形成中，歷史性因素起著重要作用。少數(shù)民族從歷史上就生活在偏遠的地區(qū)，加之歷史上的政治、經(jīng)濟、社會等因素影響，形成現(xiàn)在的生活和生產(chǎn)方式。因歷史因素形成的生活生產(chǎn)方式往往容易固化，進而導致貧困問題的解決絕非短期之功。

6. 貧困文化導致貧困的代際傳遞。針對貧困文化因素的分析，國內(nèi)外的研究均相對豐富，而且提出的時間比較早。在國內(nèi)研究中，沈紅*沈紅：《中國貧困研究的社會學評述》，載《社會學研究》2000年第2期。、劉曉昀等*劉曉昀、毛學峰、辛賢：《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化對中國農(nóng)村貧困的影響》，第110頁，中國農(nóng)業(yè)出版社2006年版。對致貧原因的歸納中都提及貧困文化理論。這種理論認為，窮人由于長期生活在貧困之中，會形成一套特定的生活方式、行為規(guī)范、價值觀念體系等，并通過代際傳遞影響下一代，從而導致貧困人口的長期貧困。貧困人口具有自我維持的文化體系，致使其很難走出貧困的循環(huán)。

(三)個體方面的因素

自然方面的因素和社會方面的因素是比較宏觀的因素。除了比較宏觀的因素，很多解釋是從微觀角度進行的。微觀角度的分析主要是貧困人口自身的因素，主要包括貧困人口的人力資本、權利和社會資本等方面。

1. 人力資本不足導致知識貧困、觀念貧困和健康貧困。人力資本是指通過教育、培訓、保健、勞動力遷移、就業(yè)信息等獲得的凝結在勞動者身上的技能、學識、健康狀況和水平的總和。*西奧多·W. 舒爾茨：《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》，第150頁，商務印書館2006年版。在實際使用中，一個地區(qū)的人力資本狀況常常用素質(zhì)、觀念、健康狀況、受教育水平或擁有的知識量等指標衡量。貧困地區(qū)的人口素質(zhì)低下、觀念落后是很多研究者歸納的致貧原因。貧困人口的素質(zhì)低主要表現(xiàn)為受教育水平低，掌握的知識量少，致使其難以打破傳統(tǒng)和習慣，接受新的生產(chǎn)、生活方式以及大多數(shù)新事物、新現(xiàn)象，同時也影響其非農(nóng)就業(yè)的機會。對于這種由知識缺乏造成的貧困，胡鞍鋼等稱之為“知識貧困”。但胡鞍鋼等所定義的知識貧困，衡量的不僅僅是教育水平低下的程度，而且包含獲取、吸收和交流知識能力的匱乏或途徑的缺乏。*胡鞍鋼、李春波：《新世紀的新貧困：知識貧困》，載《中國社會科學》2001年第3期。換言之，即對人們獲取、吸收和交流知識的能力和途徑的剝奪。這個概念突破了狹義上的貧困人口缺少知識，更多地關注貧困人口在知識相關的能力和途徑方面被剝奪的一面。

相關研究還認為，貧困地區(qū)人口的觀念落后造成貧困地區(qū)發(fā)展滯后。觀念落后并非僅指農(nóng)民的觀念，也包括各級領導的觀念。領導的觀念落后可能會影響到一個地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行。農(nóng)民觀念的落后會影響到其接受新鮮事物和融入快速變遷社會的速度和能力。有些學者將由觀念落后造成的貧困稱為“觀念性貧困”*葉普萬：《貧困概念及其類型研究述評》，載《經(jīng)濟學動態(tài)》2006年第7期。。

除了貧困人口的素質(zhì)和觀念，健康狀況和體質(zhì)也是人力資本的重要方面。由于貧困人口健康或體質(zhì)原因造成的貧困，葉普萬稱為“能力衰弱型貧困”。在葉普萬的研究中，這個概念主要是指由于喪失勞動能力(如老、弱、病、殘)或缺乏一定的專業(yè)技能所引起的貧困。*葉普萬：《貧困概念及其類型研究述評》，載《經(jīng)濟學動態(tài)》2006年第7期。也有其他研究將這種貧困稱為“健康貧困”，其形成原因是從貧困人口機會喪失和能力剝奪角度進行闡釋的。健康貧困發(fā)生的內(nèi)在機制是由于貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低下，導致基本公共服務薄弱，貧困人口的收入低下，支付能力不足，醫(yī)療及健康保障機會喪失，進而導致貧困人口的健康水平低下，形成或加劇“健康貧困”，使得貧困人口參與經(jīng)濟活動的能力受到剝奪。而這又反過來使得貧困人口的收入減少，貧困加劇，形成健康貧困的惡性循環(huán)。

2. 權利不足導致權利貧困。從權利的視角探討貧困與經(jīng)濟學家阿馬蒂亞·森緊密相關。森指出，貧困不單是一種供給不足，更多的是一種權利不足。在森的研究基礎上，部分研究者將權利貧困分為經(jīng)濟權利貧困、政治權利貧困、社會權利貧困、文化權利貧困，從這四個細分的角度對農(nóng)民的貧困進行分析。*張等文、陳佳：《城鄉(xiāng)二元結構下農(nóng)民的權利貧困及其救濟策略》，載《東北師大學報(哲學社會科學版)》2014年第3期。在經(jīng)濟權利貧困方面，農(nóng)民面臨財產(chǎn)權利不完整以及市場主體權利不平等的情況，例如土地財產(chǎn)權利常受到侵害，或者難以實現(xiàn)和城鎮(zhèn)居民財產(chǎn)一樣的抵押和市場交易的目的；在政治權利貧困方面，農(nóng)民在人大代表中所占比例與農(nóng)民數(shù)量不相符，難以表達農(nóng)民階層的利益訴求；在社會權利方面，農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的社會保障水平較低；在文化權利方面，城鄉(xiāng)教育資源不均衡，農(nóng)村教育質(zhì)量相對較差，受教育機會不公平，導致農(nóng)民的受教育水平普遍相對較低。在城鄉(xiāng)二元結構下，以上方面的權利貧困導致了農(nóng)民的貧困狀況。也有學者將權利貧困整合為一個概念加以闡釋，例如李守經(jīng)從“發(fā)展權利”的角度分析了致貧原因和機理。他認為，發(fā)展主體對權利的無知或者對發(fā)展權利的誤識，導致居民的發(fā)展權利未能得到實現(xiàn)，從而發(fā)生貧困。*李守經(jīng)：《農(nóng)村社會學》，第158頁，高等教育出版社2000年版。

3. 社會資本不足導致動員資源能力有限。社會資本是指處在網(wǎng)絡或更廣泛的社會結構中的個人動員稀有資源的能力。*周長城、陳云：《貧困：一種社會資本視野的解釋》，載《學?！?003年第2期。社會資本是人們擺脫貧困的重要資本形式，它可以保護窮人的基本需要，降低貧困人口面臨風險沖擊的負面影響。*世界銀行編：《2000/2001年世界發(fā)展報告》，第128頁，中國財政經(jīng)濟出版社2001年版。缺少社會資本是貧困地區(qū)農(nóng)戶致貧的重要原因之一。根據(jù)周長城和陳云的研究，社會資本因素的致貧機理在于：第一，社會資本作為社會控制的來源，富人集團影響社會政策，造成貧困群體的利益受損；第二，社會資本作為家庭支持的來源，缺少社會資本導致貧困家庭的上一代對下一代的支持不足，并且可能通過貧困文化的影響，造成貧困的代際傳遞；第三，社會資本作為家庭外網(wǎng)絡獲得收益的來源，缺少社會資本便會缺少就業(yè)信息和就業(yè)機會，或者影響職業(yè)階梯的向上流動，嚴重的可能會造成社會孤立，從而導致貧困的發(fā)生。*周長城、陳云：《貧困：一種社會資本視野的解釋》，載《學?！?003年第2期。

三、基于致貧原因和機理分析的精準扶貧政策評價

精準扶貧、精準脫貧，首先需要理清致貧原因和機理，進而因癥施策、靶向治療。*汪三貴、劉未：《以精準扶貧實現(xiàn)精準脫貧:中國農(nóng)村反貧困的新思路》，載《華南師范大學學報(社會科學版)》2016年第5期。當前的精準扶貧政策是否實現(xiàn)了“因癥施策、靶向治療”的目標，需要分析當前出臺的精準扶貧政策的主要關注點，結合致貧原因及機理，進而得出精準扶貧政策在哪些方面發(fā)揮了作用，在哪些方面仍存在不足。

(一)已出臺的精準扶貧政策的關注點

通過梳理主要的精準扶貧政策文件可以發(fā)現(xiàn)，不同政策文件的內(nèi)容存在一定的重合之處，但各個文件又有其不同的關注重點。

當前扶貧政策主要關注以下方面：(1)基礎設施建設方面，多項政策文件均提出要完善貧困地區(qū)的基礎設施，主要包括道路的修建、安全飲水的提供、基本農(nóng)田和農(nóng)田水利建設、農(nóng)村電力保障等；(2)教育方面，重點關注基礎教育水平的提升，降低貧困家庭就學負擔，加快發(fā)展職業(yè)教育，提高高等教育服務能力；(3)醫(yī)療和健康方面，重點關注提升醫(yī)療衛(wèi)生服務能力，提高醫(yī)療保障水平，加強疾病預防控制和公共衛(wèi)生；(4)金融方面,重點關注各類金融機構加大對扶貧開發(fā)的金融支持，包括扶貧再貸款，擴大貧困地區(qū)涉農(nóng)貸款投放，開展扶貧貼息貸款、扶貧小額信貸、創(chuàng)業(yè)擔保貸款和助學貸款等業(yè)務，在金融機構中設立扶貧金融事業(yè)部；(5)產(chǎn)業(yè)方面，重點關注農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧和旅游扶貧，包括大力發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加大農(nóng)林技術推廣和培訓力度，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和特色文化旅游；(6)網(wǎng)絡和電商方面,重點關注貧困地區(qū)網(wǎng)絡覆蓋，改善貧困地區(qū)電商基礎設施、電商人才培訓、電商扶貧服務體系建設，建立網(wǎng)絡扶貧信息服務體系，實施網(wǎng)絡公益工程等；(7)轉(zhuǎn)移就業(yè)方面，重點關注職業(yè)培訓、技能培訓、地區(qū)間勞務協(xié)作、就地就近就業(yè)等；(8)易地扶貧搬遷方面，重點關注搬遷對象的識別、搬遷范圍和對象的確定、搬遷安置的實施等；(9)生態(tài)方面，重點關注加大生態(tài)保護修復力度，建立健全生態(tài)保護補償機制；(10)社會保障方面，重點關注健全社會救助體系，提高貧困地區(qū)基本養(yǎng)老保障水平，健全“三留守”人員和殘疾人關愛服務體系等；(11)社會幫扶方面，重點關注東西部扶貧協(xié)作、定點幫扶、企業(yè)幫扶、軍隊幫扶、社會組織和志愿者幫扶、國際交流合作等；(12)資產(chǎn)收益方面，重點關注農(nóng)村集體資產(chǎn)、財政扶貧資金和涉農(nóng)資金等形成的資產(chǎn)折股量化、收益分配機制的建立健全。

(二)精準扶貧的政策分析

通過梳理政策關注的重點，結合農(nóng)村貧困的致貧原因，可以發(fā)現(xiàn)當前中國已出臺的精準扶貧政策主要關注農(nóng)村貧困地區(qū)的人力資本、資源、地理、生態(tài)、市場要素配置、基礎設施建設等方面的問題。例如，關注道路、飲水、電力等設施建設，主要解決基礎設施方面的致貧原因；關注教育、醫(yī)療和健康、社會保障，主要解決人力資本因素方面的致貧原因；關注金融、產(chǎn)業(yè)，主要解決市場方面的致貧原因；關注易地搬遷、生態(tài)扶貧，主要解決地理位置或環(huán)境和生態(tài)方面的致貧原因；關注社會幫扶，主要解決社會資本方面的致貧原因；關注資產(chǎn)收益，主要解決資源稟賦方面的致貧原因；等等。

雖然當前出臺的眾多精準扶貧政策已從多方面針對致貧原因和機理提供了綜合性的解決方案，但結合貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因和機理分析，現(xiàn)有的精準扶貧政策在制度、市場、政府、農(nóng)戶權利、社會資本等方面的關注還不足，主要體現(xiàn)在以下五個方面。

第一，在制度方面，現(xiàn)有精準扶貧政策還需要在收入分配制度、土地制度、慈善制度和稅負制度方面加強關注。貧困地區(qū)農(nóng)戶重要的生產(chǎn)要素是勞動力和土地，所以在制度變革方面需要增加對這兩個要素貢獻的傾斜。在收入分配制度方面，當前的精準扶貧政策還未與中國收入分配政策相銜接。在未來政策制定中，應注重收入分配政策和精準扶貧扶貧政策的配合，在收入分配中加大對勞動要素貢獻的分配。在土地制度方面，精準扶貧政策對通過土地制度創(chuàng)新促進農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和農(nóng)戶收入增加的強調(diào)不足。在未來的政策考慮中，應加快農(nóng)村宅基地、承包地的確權，增加農(nóng)戶財產(chǎn)權利，利用土地制度變革增加貧困農(nóng)戶的土地收益；同時通過確權，避免貧困群體因失去土地或土地權益受損而更加貧困。在慈善制度和稅負制度方面，需要加強二者聯(lián)動，通過增加高收入者稅負和鼓勵慈善捐贈，促進更多慈善行為的產(chǎn)生，這也是對收入分配制度的一種重要補充。

第二，在市場方面，需要進一步消除勞動力市場壁壘，充分發(fā)揮市場機制在扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主導作用。在勞動力市場方面，當前的精準扶貧政策重點關注通過勞動力技能培訓、引導外出就業(yè)、幫助聯(lián)系就業(yè)崗位等方式進行就業(yè)幫扶，但對貧困農(nóng)戶在勞動力市場中面臨的戶籍壁壘、地域壁壘、身份壁壘的關注不足。未來精準扶貧政策應關注去除勞動力在地區(qū)間、行業(yè)間的流動壁壘，進一步消除勞動力市場中的戶籍歧視、地域歧視與身份歧視。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧政策方面，當前精準扶貧政策執(zhí)行中市場機制發(fā)揮不足，政府對扶貧產(chǎn)業(yè)的干預較多，常出現(xiàn)政府部門代替農(nóng)戶進行扶貧產(chǎn)業(yè)選擇的情況。在未來的產(chǎn)業(yè)扶貧政策中，應更多地發(fā)揮市場機制的作用，讓農(nóng)戶根據(jù)自身的能力稟賦、土地狀況、生計安排選擇合適的扶貧產(chǎn)業(yè)。

第三，在政府方面，現(xiàn)有精準扶貧政策對貧困地區(qū)農(nóng)戶幫扶機制還有待進一步創(chuàng)新。當前的精準扶貧通過干部駐村幫扶、基層組織建設等方式，發(fā)揮了良好的效果。但目前的政策設計過度強調(diào)政府的責任和力量，在實踐中出現(xiàn)了政府人員力量不足、部分農(nóng)戶過度依賴政府的情況。未來的扶貧政策應進一步創(chuàng)新政府的幫扶機制，探索的更多政府購買第三方服務的方式，充分發(fā)揮政府的引導作用，形成社會全員參與的扶貧機制。此外，在政府實施的扶貧項目中，加強第三方評估或者引入社會監(jiān)督機制，進一步提高政府扶貧的干預效率。

第四，在農(nóng)戶權利方面，當前的精準扶貧政策對農(nóng)戶的主體地位重視不足。貧困農(nóng)戶是幫扶對象，同時也是扶貧參與主體和發(fā)展主體。當前的精準扶貧政策較為強調(diào)扶貧資源的增加、外部扶貧力量的引入，但對貧困地區(qū)農(nóng)戶如何加強自組織的關注較少，對突出農(nóng)戶在扶貧項目規(guī)劃、設計、實施、監(jiān)督、評估中的主體地位關注不足。忽視農(nóng)戶主體地位，把農(nóng)戶當作扶貧客體，可能導致扶貧項目實施效率低、農(nóng)戶形成“等、靠、要”的不良傾向。在未來的扶貧政策設計中，應該更多地向貧困群體賦權，提高貧困群體在扶貧政策制定和干預中的參與度，使其在扶貧項目規(guī)劃、設計、實施和監(jiān)督中擁有更多發(fā)言權。

第五，在社會資本方面，現(xiàn)有精準扶貧政策對緊密型社會資本的關注還有待加強。當前扶貧政策重點關注駐村幫扶、東西協(xié)作，通過外部干部入村、引入經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的幫扶，試圖發(fā)揮社會資本的作用。這種駐村幫扶、東西協(xié)作屬于松散型社會資本，在短時期內(nèi)依靠政府考核機制能夠發(fā)揮作用。但一旦政府對扶貧工作重視程度下降，松散型社會資本的扶貧作用將大大下降。在未來的扶貧政策設計中，應從村莊內(nèi)部培育緊密型社會資本，增加村莊精英對貧困群體脫貧帶動的激勵。通過培育緊密型的社會資本，提高社會資本扶貧的延續(xù)作用。

四、結 論

上文通過相關文獻梳理，分析了貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因和機理，并在此基礎上對中國精準扶貧政策的關注點進行總結，分析了現(xiàn)有精準扶貧政策應對的致貧原因以及政策需要完善之處。本文的主要結論有以下三個方面。

第一，貧困地區(qū)農(nóng)戶的貧困狀況是自然因素、社會因素和個體因素共同作用的結果。自然方面的因素包括資源稟賦因素、地理位置或地理環(huán)境因素、生態(tài)因素。這些因素的致貧機理是：資源短缺或稟賦不足導致擴大再生產(chǎn)困難；地理偏遠導致非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難和市場發(fā)育不足；生態(tài)脆弱導致貧困落后與環(huán)境退化的惡性循環(huán)。社會方面的因素包括基礎設施因素、制度因素、市場因素、政府因素、歷史因素和文化因素。這些因素的致貧機理是：基礎設施不足導致發(fā)展的基礎條件欠缺；制度落后或制度短缺導致體制性貧困；市場發(fā)育不足導致分工發(fā)展受阻；政府干預不足或不當導致干預無效率；歷史因素導致貧困問題的長期性；貧困文化導致貧困的代際傳遞。個體方面的因素包括人力資本因素、權利因素和社會資本因素。這些因素的致貧機理是：人力資本不足導致知識貧困、觀念貧困和健康貧困；權利不足導致權利貧困；社會資本不足導致動員資源能力有限。

第二，當前中國的精準扶貧政策主要關注基礎設施建設、教育、醫(yī)療和健康、金融、產(chǎn)業(yè)、網(wǎng)絡和電商、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地扶貧搬遷、危房改造、生態(tài)、社會保障、社會幫扶、資產(chǎn)收益等方面。政策關注的這些方面主要應對的致貧因素是基礎設施因素、人力資本因素、市場因素、地理位置或環(huán)境因素、生態(tài)因素、社會資本因素以及資源稟賦因素。

第三，當前中國的精準扶貧政策在制度、市場、政府、農(nóng)戶權利、社會資本等方面的關注還有待進一步加強。雖然精準扶貧政策已經(jīng)從多方面針對農(nóng)戶致貧原因和機理提供了應對措施，但結合貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因和機理分析發(fā)現(xiàn)，在制度方面，精準扶貧政策需要增加對勞動和土地要素貢獻的傾斜。精準扶貧政策設計需要與收入分配制度、土地制度、慈善制度和稅負制度加強聯(lián)動。通過收入分配改革增加對勞動要素的回報，利用土地制度變革提高農(nóng)戶的土地收益，通過增加高收入者稅負促進更多慈善行為的產(chǎn)生。在市場方面，精準扶貧政策需要關注消除勞動力市場中的戶籍、地域、身份壁壘，從市場機制變革的角度增加貧困農(nóng)戶的就業(yè)機會和工作收益。在扶貧產(chǎn)業(yè)政策中減少政府代替農(nóng)戶決策的情況，讓農(nóng)戶依據(jù)市場需求、自身稟賦選擇合適產(chǎn)業(yè)。在政府方面，應進一步創(chuàng)新幫扶機制，探索更多購買第三方服務的方式，引入社會監(jiān)督機制，進一步提高政府扶貧的干預效率。在農(nóng)戶權利方面，應突出農(nóng)戶在扶貧發(fā)展中的主體地位，更多向貧困群體賦權，提高貧困群體在扶貧政策制定和干預中的參與度。在社會資本方面，應培育緊密型社會資本，充分發(fā)揮社會資本在扶貧中的延續(xù)作用。

【責任編輯：肖時花】

國家社會科學基金青年項目“基于多維貧困和脆弱性分析的金融扶貧項目貧困瞄準研究”(16CGL035)；福建省社會科學規(guī)劃項目“多維貧困和脆弱性視角下福建省農(nóng)村低收入群體反貧困對策研究”(FJ2015C106)；福建省軟科學計劃項目“金融扶貧項目的脆弱性瞄準及其精準扶貧機制研究”(2017R0007)；福建省教育廳中青年教師教育科研項目“農(nóng)戶脆弱性視角下產(chǎn)業(yè)扶貧項目減貧效果研究”(JAS160151)；中央民族大學青年教師科研專項基金“多維貧困視角下民族地區(qū)的精準扶貧問題研究”(2016KYQN53)

2017-04-25

F320.2

A

1000-5455(2017)04-0033-08

楊龍，河北保定人，管理學博士，福建農(nóng)林大學公共管理學院講師，中央民族大學少數(shù)民族事業(yè)發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心兼職研究員；李萌，河南新鄉(xiāng)人，管理學博士，福建農(nóng)林大學經(jīng)濟學院講師。)