檀慧玲，王發(fā)明

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教育政策評(píng)估研究的關(guān)鍵詞共現(xiàn)可視化分析

檀慧玲，王發(fā)明

以CiteSpace為工具，對(duì)近十年來關(guān)于教育政策評(píng)估研究的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)：在研究內(nèi)容上，主要集中于教育政策評(píng)估內(nèi)涵要素研究、教育政策評(píng)估價(jià)值研究、教育政策評(píng)估實(shí)踐應(yīng)用研究、教育政策評(píng)估國際經(jīng)驗(yàn)比較研究四個(gè)領(lǐng)域；在研究路徑上，教育政策評(píng)估研究受國家政策導(dǎo)向性強(qiáng)，其研究日益注重量化技術(shù)的使用。雖然研究成果豐碩，但仍存在研究范式單一、量化研究薄弱、實(shí)踐導(dǎo)向不足、政策因素研究薄弱、第三方評(píng)估研究欠缺等弊端。針對(duì)中國教育改革與發(fā)展實(shí)際，教育政策評(píng)估研究需要在五個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)突破：加快范式變革，以滿足教育發(fā)展需求為著力點(diǎn)；量化與質(zhì)性相結(jié)合，拓展基于證據(jù)的教育政策評(píng)估研究；以問題為導(dǎo)向，促進(jìn)評(píng)估成果轉(zhuǎn)化為實(shí)踐；統(tǒng)籌考慮，重視對(duì)引發(fā)教育活動(dòng)及其結(jié)果的政策因素的研究；加強(qiáng)第三方評(píng)估研究，推動(dòng)中國教育治理現(xiàn)代化與決策科學(xué)化。

教育政策評(píng)估研究 關(guān)鍵詞共現(xiàn) 可視化分析

當(dāng)前，中國正處于全面、深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，價(jià)值文化多元、利益沖突顯現(xiàn)、政策環(huán)境復(fù)雜多變。教育發(fā)展觀念和體制機(jī)制在新的時(shí)代背景下面臨新的變革需求，教育發(fā)展尤其需要做好政策和制度安排，從而實(shí)現(xiàn)教育治理能力和水平的提升?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》指出：“把促進(jìn)公平作為國家基本教育政策”，“把提高質(zhì)量作為教育改革發(fā)展的核心任務(wù)?！盵1]作為提升教育質(zhì)量，促進(jìn)教育公平，實(shí)現(xiàn)教育決策民主化、科學(xué)化的現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)，教育政策評(píng)估能夠有效監(jiān)測、調(diào)控、促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展。但目前中國教育政策評(píng)估研究尚顯薄弱，無法充分滿足教育事業(yè)改革發(fā)展的需要。在把握已有研究經(jīng)驗(yàn)與不足的基礎(chǔ)上明確下一步研究動(dòng)向，是推動(dòng)教育政策評(píng)估研究再出發(fā)的重要基點(diǎn)。

一、問題提出

教育政策評(píng)估作為政策過程的重要一環(huán)，主要從事實(shí)層面與價(jià)值層面考量政策的科學(xué)性、可行性，為政策的繼續(xù)、調(diào)整或終結(jié)提供決策依據(jù)。教育政策評(píng)估所獲取的教育發(fā)展證據(jù)是推進(jìn)教育改革的基礎(chǔ)。當(dāng)前，中國教育改革已步入“深水區(qū)”，教育發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境更加復(fù)雜，教育決策的復(fù)雜性增大，改革舉措實(shí)施和創(chuàng)新探索的難度增加。[2]素質(zhì)教育推進(jìn)困難，城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡，教育結(jié)構(gòu)和布局不合理，教育體制改革滯緩等一系列問題亟待解決。教育政策出臺(tái)和教育實(shí)踐推進(jìn)的復(fù)雜背景對(duì)政策效力提出了更高的要求，如何通過教育政策評(píng)估為教育發(fā)展提供充足有效的證據(jù)成為當(dāng)下教育政策研究亟待解決的問題。

目前，中國教育政策研究主要集中在教育政策的決策研究和執(zhí)行研究兩個(gè)領(lǐng)域。教育實(shí)踐中產(chǎn)生的“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象和問題，使得越來越多的研究者和決策者把關(guān)注的焦點(diǎn)逐漸由教育政策制定研究深入到教育政策執(zhí)行研究。[3]中國政策評(píng)估起步較晚，研究的廣度和深度難以體現(xiàn)對(duì)政策評(píng)估的全覆蓋，尚未形成系統(tǒng)的理論和實(shí)踐支撐，理論研究已落后于教育政策評(píng)估實(shí)踐的需要。為了解中國教育政策評(píng)估研究的現(xiàn)狀，展望下一階段研究的重點(diǎn)和方向，本文對(duì)近十年來“中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫”(CNKI)的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，通過定量數(shù)據(jù)的收集和整理，從研究內(nèi)容、研究視角、研究路徑、研究不足及發(fā)展走向等幾個(gè)維度展現(xiàn)中國教育政策研究的知識(shí)圖譜。

二、研究設(shè)計(jì)

本文借助CiteSpace可視化分析技術(shù)，采用詞頻共現(xiàn)分析法，以“中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫”(CNKI)文獻(xiàn)為切入點(diǎn)，探究近十年中國教育政策評(píng)估的研究熱點(diǎn)、特點(diǎn)及不足，展望未來研究趨勢。CiteSpace以知識(shí)圖譜的形式展現(xiàn)科學(xué)研究中科學(xué)知識(shí)的結(jié)構(gòu)、規(guī)律和分布情況，呈現(xiàn)研究領(lǐng)域內(nèi)知識(shí)要素彼此存在的隱含的復(fù)雜關(guān)系，便于研究者發(fā)現(xiàn)知識(shí)規(guī)律，把握研究動(dòng)態(tài)。詞頻共現(xiàn)分析主要以構(gòu)建詞頻字典的方式來發(fā)掘領(lǐng)域內(nèi)發(fā)展動(dòng)向和研究熱點(diǎn)，通過分析高頻關(guān)鍵詞，可以發(fā)現(xiàn)專題研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)信息。

根據(jù)研究目的，在CNKI核心期刊數(shù)據(jù)庫嘗試以“教育政策評(píng)估”“教育政策評(píng)價(jià)”為主題進(jìn)行檢索，但樣本數(shù)量較少，這也從側(cè)面反映出政策評(píng)估研究的不足和匱乏。為保證檢索的全面性，又以“教育政策評(píng)估”“教育政策評(píng)價(jià)”“教育政策&評(píng)估”“教育政策&評(píng)價(jià)”“教育&政策評(píng)估”“教育&政策評(píng)價(jià)”和中文圖書分類號(hào)“G”為條件主題進(jìn)行搜索，共檢索到2006—2015年文獻(xiàn)443篇，剔除會(huì)議通知、征稿啟事、新聞報(bào)道、人物訪談等非學(xué)術(shù)文章后共保留410篇文獻(xiàn)作為分析樣本(見圖1)。

圖1 2006—2015年CNKI核心期刊收錄“教育政策評(píng)估”專題論文統(tǒng)計(jì)

CiteSpace分析數(shù)據(jù)以WoS(Web of Science)為基礎(chǔ)，將CNKI數(shù)據(jù)庫中導(dǎo)出的Refworks格式文獻(xiàn)轉(zhuǎn)化為CiteSpace可識(shí)別的數(shù)據(jù)格式。在CiteSpace5.0中選擇的時(shí)間跨度為2006—2015年，時(shí)間分區(qū)為1年，共劃分為10個(gè)時(shí)區(qū)，有利于跟進(jìn)十年來教育政策評(píng)估研究每年的發(fā)展態(tài)勢；術(shù)語類型為突現(xiàn)詞；節(jié)點(diǎn)類型為關(guān)鍵詞，方便提取共現(xiàn)關(guān)鍵詞進(jìn)行后續(xù)分析；閾限值C、CC、CCV分別為4、3、20，即關(guān)鍵詞在最終呈現(xiàn)的共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)的頻率不少于4次，共現(xiàn)次數(shù)不低于3次，各關(guān)鍵詞之間的相關(guān)度不低于0.2，基本可以篩選出質(zhì)量較高、較有影響力的分析文獻(xiàn)。經(jīng)過運(yùn)算得到近十年中國教育政策評(píng)估研究的關(guān)鍵詞信息。

三、結(jié)果分析

(一)教育政策評(píng)估研究熱點(diǎn)分析

關(guān)鍵詞是能夠表征文獻(xiàn)主題內(nèi)容的具有實(shí)質(zhì)意義的詞語，是對(duì)研究內(nèi)容、研究視角的高度概括和凝練，關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析可以直接反映出近十年來教育政策評(píng)估的研究熱點(diǎn)。CiteSpace中關(guān)鍵詞的重要程度以出現(xiàn)頻次和中心性為依據(jù)，其中圖譜圓圈的大小代表關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻次，圓圈越大，表示出現(xiàn)頻次越高；關(guān)鍵詞的中心性越強(qiáng)，越趨向于出現(xiàn)在圖譜的中心位置。例如，圖2中“教育政策”所對(duì)應(yīng)的圓圈最大，且處于圖譜的最核心位置，這表示“教育政策”出現(xiàn)的頻次最高、中心性最強(qiáng)。

從表1可以看出，“教育公平”“國際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目(PISA)”“教育質(zhì)量”等15個(gè)共現(xiàn)高頻詞表征了近十年中國教育政策評(píng)估的研究熱點(diǎn)，將以上關(guān)鍵詞聚類可以發(fā)現(xiàn)教育政策評(píng)估研究主要集中在以下四個(gè)維度。

1.探究教育政策評(píng)估內(nèi)涵要素的研究

“指標(biāo)體系”“價(jià)值分析”等高頻詞作為同一聚類形成了對(duì)教育政策評(píng)估組成要素的研究，并且囊括了“發(fā)展指標(biāo)”“政策執(zhí)行”“政策過程”等代表教育政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估過程的核心關(guān)鍵詞。這一聚類主要揭示教育政策評(píng)估的內(nèi)涵要素，通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論探索構(gòu)筑對(duì)教育政策評(píng)估本體的研究。

就教育政策評(píng)估本體認(rèn)識(shí)而言，袁振國認(rèn)為：“教育政策評(píng)估是按照一定的教育價(jià)值準(zhǔn)則，對(duì)教育政策對(duì)象及其環(huán)境的發(fā)展變化以及構(gòu)成其發(fā)展變化的諸種因素所進(jìn)行的價(jià)值判斷?！盵4]孫綿濤認(rèn)為：“教育政策評(píng)估是指政策評(píng)估主體，以一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)教育政策方案、教育政策決策、執(zhí)行及執(zhí)行結(jié)果以及教育政策的其他相關(guān)因素所進(jìn)行的價(jià)值判斷?！盵5]由此可見，教育學(xué)界對(duì)教育政策評(píng)估有著基本一致的概念認(rèn)同，即教育政策評(píng)估是針對(duì)教育學(xué)場域下政策運(yùn)行做出的價(jià)值判斷活動(dòng)，包括對(duì)教育政策主體、教育政策過程、教育政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及教育政策執(zhí)行效果的價(jià)值評(píng)判和事實(shí)評(píng)判。在這一基本概念下衍生出的對(duì)教育政策評(píng)估的價(jià)值分析、評(píng)估范式、評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等諸多方面的研究，旨在探討教育政策評(píng)估的本質(zhì)特征。

圖2 2006—2015年410篇教育政策評(píng)估主題文獻(xiàn)關(guān)鍵詞

注：“教育政策”“政策評(píng)估”以及“政策評(píng)價(jià)”雖然具有較高的出現(xiàn)頻次和中心性，但由于以上術(shù)語作為搜索關(guān)鍵詞構(gòu)成本次研究主題，因而較之其他術(shù)語屬于上位概念，為避免主題重復(fù)冗余，故不納入分析范圍。在進(jìn)行詞頻梳理時(shí)，將屬于同一類別的詞匯進(jìn)行合并，例如將免費(fèi)師范生與師范生免費(fèi)教育合并成為“師范生免費(fèi)教育”。

價(jià)值選擇、合法性、有效性是描述教育政策價(jià)值特征的三個(gè)基本向度。[6]教育政策評(píng)估的本體研究主要圍繞這三方面展開。首先，價(jià)值選擇引導(dǎo)教育政策評(píng)估。高慶蓬、楊穎秀提出“以人為本”是教育政策評(píng)估價(jià)值選擇的有效抓手，在此基礎(chǔ)上分解出教育利益、教育公平、教育自主三個(gè)重要的價(jià)值目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)教育政策評(píng)估的人本性、主體性。[7]石火學(xué)從公平與效率的視角指出，教育政策評(píng)估的價(jià)值合法性主要體現(xiàn)在：政策評(píng)估滿足教育政策發(fā)展客觀上的需求以及利益相關(guān)者主觀上的需要。[8]其次，教育政策評(píng)估的合規(guī)律性主要表現(xiàn)在評(píng)估范式、評(píng)估主體、評(píng)估過程、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等評(píng)估要素的制度安排中。劉紅熠認(rèn)為，教育政策評(píng)估范式包括評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法、評(píng)估模型三個(gè)維度，而教育政策活動(dòng)的特殊性、價(jià)值傾向性、時(shí)效性以及滯后性決定了教育政策評(píng)估要采用事實(shí)與價(jià)值相統(tǒng)一的綜合評(píng)估范式。[9]張羽通過對(duì)隨機(jī)試驗(yàn)、斷點(diǎn)回歸模型等方法的總結(jié)指出了教育定量研究的復(fù)雜性以及局限性，主張定性研究與定量研究的有效結(jié)合。[10]混合研究有助于從不同維度剖析政策發(fā)展路徑，兼顧政策效果和政策影響，挖掘政策評(píng)估所需的各項(xiàng)證據(jù)，推動(dòng)教育政策的長效發(fā)展。最后，從政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的角度來看，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)公共政策進(jìn)行分析評(píng)價(jià)時(shí)所遵循的客觀尺度和準(zhǔn)則，其設(shè)定是否科學(xué)決定了評(píng)估的科學(xué)性和有效性。多樣性、層次性和可操作性的評(píng)估指標(biāo)對(duì)于教育政策評(píng)估具有重要意義，但現(xiàn)有指標(biāo)構(gòu)建大多按照政策周期劃分標(biāo)準(zhǔn)或從單方面對(duì)教育政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提議，對(duì)教育政策的系統(tǒng)全面性關(guān)照不足。王素榮的研究認(rèn)為，教育政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)要以教育政策評(píng)估對(duì)象為劃分依據(jù)，綜合利用比較法、公式法、功能法將一級(jí)指標(biāo)劃分為教育政策主體、教育政策客體以及教育政策環(huán)境三個(gè)維度，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建下位指標(biāo)[11]；李孔珍、洪成文以實(shí)現(xiàn)“兩基”、高等教育規(guī)模擴(kuò)大為例，提出建立教育公平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[12]。

2.探討教育政策評(píng)估價(jià)值的研究

“教育公平”“教育質(zhì)量”“教育改革”“教育均衡”等高頻詞匯的聚類揭示了教育政策評(píng)估在服務(wù)于教育事業(yè)發(fā)展過程中的價(jià)值。

政策既是推動(dòng)教育改革與發(fā)展的著力點(diǎn)，又是提升教育質(zhì)量和促進(jìn)教育公平的重要力量。為保證教育事業(yè)的健康發(fā)展，發(fā)揮教育的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性戰(zhàn)略作用，中國制定了一系列教育政策，并組織實(shí)施了一大批教育改革項(xiàng)目。在此背景下，對(duì)教育政策方案、執(zhí)行及效果的評(píng)估就顯得尤為重要，將教育政策評(píng)估嵌入并貫穿教育政策全過程，能夠及時(shí)反饋教育信息，促進(jìn)教育內(nèi)涵式發(fā)展。

有效的教育政策評(píng)估強(qiáng)調(diào)評(píng)估程序的合法性與合規(guī)律性，注重事實(shí)層面與價(jià)值層面的結(jié)合，兼顧政策產(chǎn)出與政策影響的統(tǒng)一。路德維珂·科拉羅、胡詠梅等從概念、作用、系統(tǒng)框架三個(gè)方面引介西方教育政策過程的監(jiān)測與評(píng)價(jià)，并以中國“兩免一補(bǔ)”政策的監(jiān)測與評(píng)價(jià)建構(gòu)為例，證明教育政策監(jiān)測與評(píng)價(jià)有利于提升教育政策過程的科學(xué)性，保障政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最大化。[13]范國睿、孫翠香從教育政策執(zhí)行的角度出發(fā)，指出對(duì)教育政策執(zhí)行的監(jiān)測與評(píng)估，能夠有效糾正政策執(zhí)行偏差，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，強(qiáng)化教育政策評(píng)估程序的合規(guī)律性。[14]丁蓓通過對(duì)中國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估政策演變的梳理指出，教育督導(dǎo)的法制化發(fā)展將會(huì)推動(dòng)教育發(fā)展方式和管理模式的變革，從而保證教育政策的貫徹執(zhí)行及教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展、提升教育質(zhì)量具有重要意義。[15]

3.分析教育政策評(píng)估在實(shí)踐中的應(yīng)用研究

政策研究最終要在教育實(shí)踐中檢驗(yàn)和發(fā)展，教育政策評(píng)估的應(yīng)用研究反映了教育政策評(píng)估的應(yīng)用屬性?！傲x務(wù)教育”“基礎(chǔ)教育”“職業(yè)教育”“高等教育”“師范生免費(fèi)教育”等詞匯將教育政策評(píng)估與各級(jí)各類教育結(jié)合在一起。關(guān)于教育政策評(píng)估具體應(yīng)用的實(shí)踐研究包括兩類：第一類研究具有很強(qiáng)的問題意識(shí)，主要從總體上揭示了中國教育政策評(píng)估在實(shí)踐中所凸顯的問題；第二類研究則聚焦于教育政策評(píng)估在各級(jí)各類教育領(lǐng)域的具體應(yīng)用。

(1)揭示中國教育政策評(píng)估的實(shí)踐困境

此類研究具有明確的問題意識(shí)，旨在闡明教育政策評(píng)估在實(shí)踐中面臨的各種問題。石火學(xué)從教育政策評(píng)估過程的系統(tǒng)性出發(fā)，認(rèn)為教育政策評(píng)估的障礙主要源于教育政策目標(biāo)模糊、政策效果難以確定、政策信息系統(tǒng)不完備、評(píng)估資源和專業(yè)人才不足、相關(guān)人員的抵制、評(píng)估者的主觀價(jià)值判斷錯(cuò)誤以及評(píng)估方式、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)單一。[16]在評(píng)估主體上，新興獨(dú)立專業(yè)的第三方外部評(píng)估長期處于缺位狀態(tài)。周建國指出，政府的自閉性、自立性以及政策評(píng)估機(jī)制的缺失造成了中國教育政策第三方評(píng)估的缺失[17]；張偉認(rèn)為，目前中國教育政策評(píng)估由于缺乏獨(dú)立第三方評(píng)估而缺乏客觀性[18]。鄧旭、趙剛著眼于教育政策評(píng)估的制度功能，將教育政策評(píng)估效能低下歸因于缺少制度性保障框架[19]；張國強(qiáng)從利益相關(guān)者之間利益博弈的角度進(jìn)行推演，認(rèn)為政策制定者、政策執(zhí)行者和政策對(duì)象會(huì)基于各自團(tuán)體的利益影響教育政策評(píng)估的方法、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容，致使教育政策評(píng)估更加復(fù)雜化[20]。

(2)基于各級(jí)各類教育探討教育政策評(píng)估的具體應(yīng)用

義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育等不同教育類型由于其教育對(duì)象、教育目標(biāo)的不同而具有不同的政策評(píng)估需求，探討教育政策在各類教育系統(tǒng)中的具體應(yīng)用是促進(jìn)教育政策評(píng)估問題聚焦的重要一環(huán)。楊潤勇認(rèn)為評(píng)估的缺失、不規(guī)范以及形式主義導(dǎo)致難以對(duì)素質(zhì)教育進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確的評(píng)估，因此建議重新整理評(píng)估指標(biāo)、內(nèi)容，強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果的充分利用，促進(jìn)素質(zhì)教育政策評(píng)估的明確化、制度化[21]；王迎結(jié)合遠(yuǎn)程教育政策分析的理論框架和中國遠(yuǎn)程教育發(fā)展現(xiàn)狀，提出了CPIR的教育政策評(píng)估模型，即從遠(yuǎn)程教育政策的背景和目標(biāo)、政策文本、政策執(zhí)行以及政策結(jié)果四個(gè)維度對(duì)遠(yuǎn)程教育政策現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估[22]；劉春惠認(rèn)為政策評(píng)估是利益相關(guān)方博弈的過程，并以“211”工程的政策評(píng)估過程為例，揭示了在政策效果評(píng)估中政策執(zhí)行部門、評(píng)估專家以及政策受益院校彼此之間的博弈關(guān)系，提出要健全專家參與機(jī)制、通過制度設(shè)計(jì)來提升政策評(píng)估質(zhì)量[23]；薛二勇、李廷洲利用義務(wù)教育城鄉(xiāng)均衡配置政策評(píng)估指標(biāo)中的數(shù)量指標(biāo)(班師比、學(xué)科結(jié)構(gòu)、學(xué)齡結(jié)構(gòu))、質(zhì)量指標(biāo)(學(xué)歷、職稱)，采用量化評(píng)價(jià)與質(zhì)性評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式對(duì)義務(wù)教育城鄉(xiāng)均衡配置政策進(jìn)行評(píng)估，結(jié)果發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師數(shù)量差距微弱改善、結(jié)構(gòu)差距大、質(zhì)量差距情況逐漸惡化[24]。

4.引介教育政策評(píng)估國際經(jīng)驗(yàn)的比較研究

對(duì)國外教育政策評(píng)估先進(jìn)理念與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的引介有利于全面審視中國教育政策評(píng)估的現(xiàn)狀及未來發(fā)展方向。“PISA”“國際組織”“大規(guī)模學(xué)生評(píng)估”等核心關(guān)鍵詞共同構(gòu)成這一聚類。

經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織(OECD)、國際教育協(xié)會(huì)(IEA)等機(jī)構(gòu)發(fā)起的大規(guī)模教育評(píng)價(jià)為第三方參與教育政策評(píng)估與改進(jìn)提供了關(guān)鍵思路和重要經(jīng)驗(yàn)。在問責(zé)制興起的背景下，質(zhì)量監(jiān)測成為教育政策評(píng)估不容忽視的必然發(fā)展趨勢，第三方監(jiān)測數(shù)據(jù)的收集有助于教育政策評(píng)估的證據(jù)化、科學(xué)化發(fā)展。相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)此有較為細(xì)致的論述：高光、張民選通過對(duì)經(jīng)合組織實(shí)施的三大教育評(píng)價(jià)項(xiàng)目——TALIS(國際教學(xué)調(diào)查項(xiàng)目)、AHELO(高等教育學(xué)習(xí)成果測評(píng))、PIAAC(國際成人能力測試項(xiàng)目)的評(píng)估過程、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估指標(biāo)及評(píng)估結(jié)果進(jìn)行介紹，為中國教育政策評(píng)估項(xiàng)目提供了先進(jìn)的國際經(jīng)驗(yàn)[25]；潘涌通過對(duì)PISA價(jià)值觀與評(píng)價(jià)觀的研究，指出PISA測驗(yàn)具有超越性未來和個(gè)人能力本位觀的創(chuàng)新意識(shí)，其教育價(jià)值觀較中國具有更強(qiáng)的前瞻性、發(fā)展性與戰(zhàn)略性特征，為中國教育政策評(píng)估的基本價(jià)值取向提供了借鑒[26]；張世義通過對(duì)世界銀行評(píng)估早期兒童發(fā)展政策新框架(SABER-ECD)的研究，揭示了該框架強(qiáng)調(diào)兒童全面發(fā)展、倡導(dǎo)發(fā)展導(dǎo)向的政策評(píng)估、踐行基于數(shù)據(jù)的政策效果評(píng)估的特點(diǎn)，指出其對(duì)中國學(xué)前教育政策的啟示作用，應(yīng)把促進(jìn)發(fā)展作為評(píng)估的首要價(jià)值追求，以標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)系統(tǒng)促進(jìn)評(píng)估的決策服務(wù)，實(shí)現(xiàn)跨部門的協(xié)同合作[27]。

(二)教育政策評(píng)估研究路徑發(fā)展特點(diǎn)

教育政策評(píng)估研究主要分為“對(duì)教育政策評(píng)估的研究”和“為教育政策評(píng)估的研究”兩大領(lǐng)域，分別指向如何完善教育政策評(píng)估理論、方法的本體論研究和教育政策在具體學(xué)科領(lǐng)域應(yīng)用的實(shí)踐論研究。結(jié)合高頻詞、高中心詞以及突現(xiàn)詞，可以發(fā)現(xiàn)中國教育政策評(píng)估研究路徑主要呈現(xiàn)以下兩個(gè)特點(diǎn)。

1.為教育政策評(píng)估的研究受國家政策導(dǎo)向性強(qiáng)

教育政策評(píng)估的應(yīng)用屬性決定了政策評(píng)估研究者對(duì)國家教育政策的敏感性，從近十年中國教育政策評(píng)估的應(yīng)用研究分布來看，國家教育政策導(dǎo)向是促進(jìn)“為教育政策評(píng)估研究”的主要?jiǎng)恿?，尤其是在義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育等領(lǐng)域，教育政策評(píng)估研究動(dòng)向受國家教育政策導(dǎo)向性影響更為明顯。

以免費(fèi)師范生政策為例，圖3顯示了教育政策評(píng)估在該領(lǐng)域研究發(fā)展趨勢變化。2007年5月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法(試行)》。同年9月，教育部直屬6所師范大學(xué)開始招收首屆免費(fèi)師范生，學(xué)者在此后幾年中針對(duì)免費(fèi)師范生政策的落實(shí)進(jìn)行了實(shí)踐意義上的評(píng)估研究。2008年為免費(fèi)師范生政策評(píng)估研究的第一個(gè)高潮，前期研究主要聚焦在如何促進(jìn)免費(fèi)師范生政策落實(shí)這一角度。葉飛從課程設(shè)計(jì)、課程實(shí)施、課程評(píng)價(jià)等幾個(gè)維度評(píng)估現(xiàn)行教師教育政策的適用性[28]；寧本濤則從機(jī)會(huì)成本的角度評(píng)估師范生免費(fèi)政策對(duì)學(xué)生選擇的影響[29]。為進(jìn)一步完善該政策，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于完善和推進(jìn)師范生免費(fèi)教育意見的通知》于2012年1月正式出臺(tái)，從招生計(jì)劃、退出機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障等方面對(duì)推動(dòng)免費(fèi)師范生政策的完善做出相關(guān)規(guī)定。在相關(guān)政策引導(dǎo)下，免費(fèi)師范生教育政策評(píng)估研究逐漸轉(zhuǎn)向問題研究。針對(duì)由第一屆畢業(yè)生在政策落實(shí)過程中暴露出的問題所反映出的政策缺陷，學(xué)者們開始注重從批判的視角反思免費(fèi)師范生政策的不足。姚云、馬龍、李小紅基于對(duì)首屆免費(fèi)師范生的調(diào)查，認(rèn)為免費(fèi)師范生政策存在義務(wù)履行認(rèn)同度低、政策執(zhí)行出現(xiàn)低期望的問題[30]；周琴通過對(duì)西南大學(xué)的個(gè)案研究，認(rèn)為免費(fèi)師范生政策存在報(bào)考功利化、政策模糊等問題[31]?？傮w來講，中國教育政策評(píng)估研究具有較強(qiáng)的政策依附性，理論自覺性有待提升。

圖3 免費(fèi)師范生政策評(píng)估

2.對(duì)教育政策評(píng)估的研究逐漸注重量化技術(shù)的使用

針對(duì)教育政策評(píng)估研究方法，目前國內(nèi)研究者大致有兩種思路：第一種是用質(zhì)性研究范式，根據(jù)特定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來判斷政策影響，重點(diǎn)關(guān)注教育政策的公平性、充足性、回應(yīng)性；第二種更多地受國際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目(PISA)、國際數(shù)學(xué)與科學(xué)趨勢研究項(xiàng)目(TIMSS)、國際閱讀素養(yǎng)進(jìn)步研究(PIRLS)等國際大規(guī)模學(xué)生評(píng)估的影響，借助量化研究的技術(shù)手段，從事實(shí)層面評(píng)估教育政策過程各環(huán)節(jié)的有效性，更加注重教育政策的實(shí)際效果和效率。

圖4和圖5分別為教育政策的價(jià)值分析和國際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目(PISA)研究趨勢變化。從圖中的變化趨勢可以明顯看到，針對(duì)教育政策的價(jià)值分析研究近年來明顯減少，而國際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目越來越成為中國教育政策評(píng)估研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)，由此引發(fā)出關(guān)于教育政策評(píng)估指標(biāo)體系、證據(jù)采集方法、分析手段等方面的研究，這些研究雖然沒有直接指向?qū)逃咴u(píng)估研究，但它們突破了傳統(tǒng)質(zhì)性研究視域下對(duì)教育政策評(píng)估本體論以及認(rèn)識(shí)論的討論局限，在理論與實(shí)踐兩方面對(duì)于推動(dòng)教育政策評(píng)估研究均具有重要作用。

圖4 教育政策的價(jià)值分析

圖5 國際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目(PISA)

四、對(duì)當(dāng)前中國教育政策評(píng)估研究的反思

從以上文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，近年來中國學(xué)者圍繞教育政策評(píng)估進(jìn)行了大量開拓性研究，在研究內(nèi)容上，從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面基本回答了什么是教育政策評(píng)估、教育政策評(píng)估的基本價(jià)值判斷是什么、教育政策評(píng)估的實(shí)然困境和應(yīng)然趨向是什么等問題；在研究方法上，嘗試運(yùn)用量化研究與質(zhì)性研究等分析教育政策評(píng)估主體、內(nèi)容、客體等要素及其相互關(guān)系。然而，由于中國政策評(píng)估起步較晚，尚存在研究范式單一、量化研究薄弱、實(shí)踐導(dǎo)向欠缺等不足，無法充分滿足轉(zhuǎn)型期中國教育改革發(fā)展的多方面需要，有待進(jìn)一步拓展、提升和深化。

(一)研究范式單一

范式是包括規(guī)律、理論、標(biāo)準(zhǔn)、方法等在內(nèi)的一整套信念，是某一學(xué)科領(lǐng)域的世界觀，它決定某一時(shí)期的科學(xué)家觀察世界、研究世界的方式。[32]研究范式的多元是從不同學(xué)科體系下審視教育政策評(píng)估理念與行動(dòng)研究的基礎(chǔ)，為教育政策評(píng)估提供深層次的哲學(xué)依據(jù)和邏輯范疇。目前，中國教育政策評(píng)估研究主要吸取公共政策評(píng)估的研究范式，已有研究對(duì)教育政策評(píng)估理論內(nèi)涵、價(jià)值取向、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)價(jià)模型的擇取也大多局限在公共政策研究的范疇之內(nèi)，而對(duì)教育政策所面臨的評(píng)估環(huán)境、評(píng)估過程、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等要素的特殊性關(guān)照不足。邏輯范疇的模糊以及理論基礎(chǔ)的不牢固都不利于教育政策評(píng)估自身理論的建設(shè)和具體的實(shí)踐應(yīng)用。教育政策評(píng)估本質(zhì)上屬于對(duì)教育政策活動(dòng)價(jià)值判斷的過程，教育政策應(yīng)包括價(jià)值存在(質(zhì)、量、尺度)、價(jià)值規(guī)范(應(yīng)該)和價(jià)值必然性(正當(dāng))三個(gè)層次的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。[33]但現(xiàn)有研究范式缺乏對(duì)教育政策評(píng)估的整體考究，對(duì)政策的質(zhì)以及尺度的研究較多，對(duì)其價(jià)值規(guī)范和價(jià)值必然性的多視角解讀則較少，還停留在“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的研究碎片化階段，需要重視對(duì)教育政策評(píng)估從理念到行動(dòng)的整合研究。

(二)量化研究薄弱

西方教育政策評(píng)估經(jīng)歷了從實(shí)證研究到規(guī)范研究的范式轉(zhuǎn)變。[34]由早期的測量、描述、判斷逐漸演化到今天以利益相關(guān)者為核心的建構(gòu)性評(píng)估階段，構(gòu)建了標(biāo)準(zhǔn)化測量與政策價(jià)值分析相結(jié)合的研究路徑。自上而下評(píng)估與自下而上評(píng)估并重、定量評(píng)估與定性評(píng)估相結(jié)合、既重事實(shí)又重價(jià)值的綜合評(píng)估方法已在世界范圍內(nèi)成為趨勢?；谧C據(jù)的教育政策研究已廣泛應(yīng)用于教育政策評(píng)估領(lǐng)域，有效提升了政策評(píng)估的客觀性和實(shí)效性。中國教育政策評(píng)估研究雖然已經(jīng)開始注重量化技術(shù)在實(shí)際中的應(yīng)用，但現(xiàn)有研究仍主要以思辨類的反思文章為主，側(cè)重定性評(píng)估，注重價(jià)值分析，這種方法直觀易懂但研究結(jié)論缺乏嚴(yán)格的檢驗(yàn)，所指出的問題可能帶有“情緒化”的主觀臆斷。教育政策評(píng)估是對(duì)教育政策與預(yù)設(shè)結(jié)果在監(jiān)測對(duì)比基礎(chǔ)上的價(jià)值分析，其性質(zhì)決定了教育政策評(píng)估無法脫離邏輯實(shí)證的量化研究。中國的教育政策評(píng)估研究既需要進(jìn)一步提高規(guī)范研究的水平和質(zhì)量，也亟待加強(qiáng)實(shí)證研究，從而解決當(dāng)前部分教育政策評(píng)估研究結(jié)果模糊、實(shí)踐導(dǎo)向性差的問題。

(三)實(shí)踐導(dǎo)向不足

教育政策評(píng)估具有較強(qiáng)的應(yīng)用屬性，實(shí)踐是教育政策評(píng)估研究的最終指向。但從目前中國教育政策評(píng)估的研究內(nèi)容來看，學(xué)者對(duì)教育政策評(píng)估的實(shí)然研究關(guān)注深度還不夠。大多數(shù)研究注重從應(yīng)然狀態(tài)去探討教育政策評(píng)估的內(nèi)涵、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等，應(yīng)然研究勾勒出中國教育政策評(píng)估發(fā)展的理想前景，但在一定程度上忽視了實(shí)然研究對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)照。盡管有學(xué)者對(duì)教育政策評(píng)估的實(shí)然應(yīng)用進(jìn)行了探討，但部分尚停留在對(duì)現(xiàn)狀的描述層面，現(xiàn)象背后的問題原因與問題解決模式仍需進(jìn)一步深度挖掘；對(duì)于評(píng)估環(huán)境的營造、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的選取等細(xì)節(jié)分析仍停留在原則性框架探討層面，存在理論與實(shí)踐脫離的問題，很難將現(xiàn)有研究移植到具體實(shí)踐領(lǐng)域。

(四)政策因素研究匱乏

已有教育政策評(píng)估研究及其實(shí)踐領(lǐng)域都過于關(guān)注對(duì)微觀領(lǐng)域教育活動(dòng)及其結(jié)果的研究，忽略了對(duì)導(dǎo)致這些行動(dòng)和結(jié)果的政策因素本身的研究。也就是說，缺乏對(duì)影響政策效果宏觀層面的政策方案的設(shè)計(jì)，以及對(duì)中觀和微觀層面政策的再制定、執(zhí)行等的評(píng)估研究，影響了研究結(jié)論的客觀性、全面性、科學(xué)性和應(yīng)用性，理論深入性和系統(tǒng)性不足。

(五)第三方評(píng)估研究欠缺

在政策評(píng)估領(lǐng)域，第三方評(píng)估作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的政府自我評(píng)估的缺陷，在促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)方面發(fā)揮著不可替代的促進(jìn)作用，現(xiàn)已成為政策評(píng)估的重要形式。國際上，教育政策評(píng)估通常由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)施，對(duì)計(jì)劃中的、正在實(shí)施的或已經(jīng)完成的政策進(jìn)行系統(tǒng)、客觀的評(píng)估，涉及政策設(shè)計(jì)、實(shí)施以及結(jié)果。中國的政策研究，包括政策評(píng)估和第三方評(píng)估，是國外政策理論的移植和引入，盡管在某些方面為中國教育政策評(píng)估研究提供了解釋理論和框架，但在諸多方面還需要結(jié)合中國實(shí)際進(jìn)行“消化、吸收、再創(chuàng)造”，特別是進(jìn)行本土理論的建構(gòu)。目前，中國尚缺乏由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行的長期專業(yè)化、科學(xué)化、大數(shù)據(jù)實(shí)證支撐的教育政策評(píng)估研究，對(duì)于第三方評(píng)估的有關(guān)理論研究也極為匱乏，由此直接導(dǎo)致對(duì)教育實(shí)踐問題無法獲得深刻的理解、分析和解決。第三方評(píng)估在制度化、規(guī)范化、科學(xué)化等方面的建設(shè)與發(fā)展均面臨巨大挑戰(zhàn)，具有極大提升空間。

五、研究結(jié)論及建議

在社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌過程中，需要用新的思維和手段解決因變革而產(chǎn)生的新問題，以獲得新的面貌、新的活力和新的水平，因此，政策創(chuàng)新應(yīng)在社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期得到特別關(guān)注。而政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)是政策評(píng)估，通過評(píng)估才能明確政策創(chuàng)新的聚焦點(diǎn)、著力點(diǎn)、關(guān)聯(lián)點(diǎn)和生長點(diǎn)。針對(duì)中國教育改革與發(fā)展實(shí)際，未來教育政策評(píng)估研究需要在五個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)突破。

(一)加快范式變革

在社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下，政府、學(xué)校、市場乃至個(gè)人之間的利益沖突不斷加劇，公共權(quán)力和話語權(quán)的爭奪更加激烈，復(fù)雜的政策環(huán)境對(duì)教育政策評(píng)估研究范式提出了更高的要求。社會(huì)轉(zhuǎn)型和公共教育權(quán)力變遷而引發(fā)的新的教育問題要求我們轉(zhuǎn)變教育政策活動(dòng)的范式，做出新的制度安排。[35]新的教育研究范式，應(yīng)更加注重教育政策評(píng)估的評(píng)估環(huán)境、評(píng)估過程、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等要素的特殊性，以質(zhì)量和公平為導(dǎo)向，重新調(diào)整利益主體間的利益關(guān)系及其模式，建立均衡、有效的權(quán)力博弈模式，調(diào)動(dòng)各方面參與教育活動(dòng)的積極性，發(fā)揮教育政策評(píng)估的制度杠桿功能。

(二)拓展基于證據(jù)的教育政策評(píng)估研究

基于證據(jù)的教育政策評(píng)估旨在通過客觀事實(shí)證據(jù)與主觀經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合，使政策評(píng)估建立在準(zhǔn)確證據(jù)的基礎(chǔ)之上，從而降低政策評(píng)估過程中的非理性因素，加強(qiáng)政策評(píng)估的真實(shí)性、科學(xué)性，彌補(bǔ)中國現(xiàn)有政策評(píng)估研究的不足，對(duì)于走出當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)困境具有重要意義?；谧C據(jù)的教育政策評(píng)估研究首先要講究實(shí)證與規(guī)范、量化與經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合，力求評(píng)估的客觀性和真實(shí)性，平衡評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)性，推動(dòng)中國教育政策評(píng)估研究范式的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)政策效果提升；其次要指向具體的教育實(shí)踐和教育決策，通過隨機(jī)實(shí)驗(yàn)、斷點(diǎn)回歸分析、被試內(nèi)材料間設(shè)計(jì)等方法對(duì)教育現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行有效干預(yù)，實(shí)現(xiàn)研究結(jié)果的可遷移性。

(三)以問題為導(dǎo)向促進(jìn)評(píng)估成果轉(zhuǎn)化為實(shí)踐

“我國教育改革已進(jìn)入深水區(qū)，面臨著很多前所未有的新情況、新問題、新矛盾，改革的難度大、壓力大，矛盾多，許多問題沒有現(xiàn)成答案，需要在實(shí)踐中探索。任何一項(xiàng)重大教育改革的推進(jìn)和重大教育政策措施的出臺(tái)，都牽一發(fā)而動(dòng)全身，一旦失誤或失敗，可能影響一代人或幾代人。如何‘少走彎路，避免折騰，使改革的收益最大化，改革的風(fēng)險(xiǎn)最小化’”[36]應(yīng)成為當(dāng)前中國教育政策研究者的重要使命。從現(xiàn)實(shí)來看，中國教育政策環(huán)境復(fù)雜多樣，教育政策評(píng)估研究正在經(jīng)歷由應(yīng)然到實(shí)然的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)階段對(duì)政策評(píng)估的效果、效益、效率的關(guān)注已成為迫切之需。教育政策評(píng)估研究要以解決問題為導(dǎo)向，深度挖掘問題背后的事實(shí)及原因，將評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估框架等理論研究與實(shí)踐相結(jié)合，研制符合中國實(shí)際的科學(xué)、系統(tǒng)的教育政策評(píng)估指標(biāo)，促進(jìn)評(píng)估研究成果轉(zhuǎn)化為實(shí)踐。

(四)重視對(duì)引起教育活動(dòng)及其結(jié)果的政策因素的研究

“每一次重大的教育變革，實(shí)際上都是教育政策的一次變革與實(shí)踐。教育政策是設(shè)計(jì)教育改革的藍(lán)圖。教育改革是教育政策實(shí)施的結(jié)果，又為改進(jìn)和發(fā)展教育政策提供了豐富的材料?！盵37]兩免一補(bǔ)、就近入學(xué)等一系列政策以最小的政策成本獲得令人滿意的政策效果，根本原因在于其有效統(tǒng)籌多種政策因素，平衡和滿足了各方的利益需求。教育政策評(píng)估研究不能只關(guān)注對(duì)教育活動(dòng)結(jié)果及其直接影響因素的評(píng)估，更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)引起教育活動(dòng)及其結(jié)果的政策因素的研究，包括影響政策效果的宏觀層面的政策方案設(shè)計(jì)，中觀及微觀層面政策的再制定、執(zhí)行等維度，綜合分析其背后涉及的政策文化、制度框架等因素，分析其對(duì)政策效果的影響。

(五)加強(qiáng)第三方評(píng)估研究

隨著教育政策環(huán)境日益復(fù)雜，利益相關(guān)者對(duì)決策的有效性、科學(xué)性等要求日益凸顯，如何推動(dòng)教育治理現(xiàn)代化、提升教育政策的科學(xué)性已成為中國教育政策評(píng)估發(fā)展的重要方向。引入第三方進(jìn)行教育政策評(píng)估是評(píng)價(jià)國家政策治理績效，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化、提升治理能力的重要環(huán)節(jié)。中國對(duì)教育政策決策和教育管理的評(píng)估起步較晚，普遍缺乏有力的智力支撐，存在效率不高、科學(xué)性不夠、現(xiàn)實(shí)關(guān)切性不足、推廣性受限等問題，迫切需要科學(xué)利用“第三方評(píng)估結(jié)果”，為深化教育改革提供政策評(píng)估反饋，推進(jìn)國家教育政策決策科學(xué)化和教育治理現(xiàn)代化，服務(wù)國家教育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定以及監(jiān)督問責(zé)等。因此，有關(guān)第三方評(píng)估的理論與實(shí)踐研究將成為未來教育政策評(píng)估研究的一個(gè)重要發(fā)展方向。

[1] 國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)[EB/OL].中華人民共和國教育部，2010-07-29. http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_838/201008/93704.html．

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【責(zé)任編輯：王建平；實(shí)習(xí)編輯：楊孟葳】

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目“北歐國家教育創(chuàng)新政策理論與實(shí)踐研究”(15YJC880074)；國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國義務(wù)教育質(zhì)量關(guān)鍵影響因素監(jiān)測框架構(gòu)建與驗(yàn)證研究”(16ZDA229)

2017-04-02

G520

A

1000-5455(2017)04-0065-09

檀慧玲，河北邢臺(tái)人，教育學(xué)博士，北京師范大學(xué)中國基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新中心講師；王發(fā)明，山東臨沂人，北京師范大學(xué)中國基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新中心碩士研究生。)