■祝小楠

民國(guó)初期縣市鄉(xiāng)制論爭(zhēng)：以江蘇“新制”與“舊章”為例

■祝小楠

民國(guó)初期，江蘇省在承接清末地方制度的基礎(chǔ)上，制定本省暫行縣市鄉(xiāng)制，以繼續(xù)推動(dòng)地方制度向前發(fā)展。然而，在袁世凱復(fù)辟帝制失敗之后，北洋政府同江蘇省就恢復(fù)暫行縣市鄉(xiāng)制一事產(chǎn)生齟齬。北洋政府堅(jiān)持制定新制，江蘇省則力主舊章，而雙方圍繞“新制”與“舊章”展開(kāi)的紛爭(zhēng)，反映出北洋政府在應(yīng)對(duì)政治現(xiàn)代化進(jìn)程中，不僅沒(méi)有對(duì)地方制度進(jìn)行有效的整合與重塑，反而在同地方博弈過(guò)程中將本就脆弱的統(tǒng)治基礎(chǔ)消耗殆盡，而地方則在軍閥政治的裹挾下也難以真正推動(dòng)地方制度的現(xiàn)代化發(fā)展。

新制；舊章；江蘇?。坏胤街贫?/p>

民國(guó)肇建之后，江蘇省在前清原有地方制度的基礎(chǔ)上，經(jīng)省議會(huì)修訂，在1913年制定了江蘇省暫行縣市鄉(xiāng)制，以繼續(xù)推動(dòng)基層制度發(fā)展。然而，在此制頒布后不久，1914年便遭遇袁世凱停辦全國(guó)地方自治的禁令，使江蘇省地方制度向縱深發(fā)展的初次嘗試化為泡影。在袁氏復(fù)辟帝制失敗之后，江蘇省在北洋政府改訂“新制”的要求下長(zhǎng)期未能恢復(fù)民初暫行縣市鄉(xiāng)制，雙方為此僵持不下，分歧叢生，直到1923年才予以恢復(fù)。目前，學(xué)界對(duì)民初時(shí)期北洋政府同江蘇省圍繞“新制”與“舊章”之爭(zhēng)及產(chǎn)生的影響關(guān)注較少。①本文擬圍繞此事件作個(gè)案研究，具體考察江蘇省在北洋政府時(shí)期地方制度演化脈絡(luò)，以此探尋近代中國(guó)在邁向政治現(xiàn)代化進(jìn)程中所面臨諸多滯礙性因素。

一、承接清制厘定本省暫行縣市鄉(xiāng)制

清末，為了擺脫內(nèi)外交困、統(tǒng)治失序的危局，清政府不得已推行憲政改革以挽救自身統(tǒng)治。1908年，清政府頒布地方自治章程，主要內(nèi)容是在城鎮(zhèn)鄉(xiāng)推行地方自治，之后再行之于廳州縣。因此，對(duì)于地方自治，清政府一方面將其定位于“上輔政治而下圖輯和”，以“助官治之不足也”；另一方面，又將“自治”置于“官治”的范圍內(nèi)加以規(guī)約，強(qiáng)調(diào)“自治事宜，不得抗違官府之監(jiān)督，故自治者，乃與官治并行不悖之事，絕非離官治而孤行不顧之詞”。［1］（P725）就江蘇省而言，在清廷頒布地方自治章程之前，本省士紳就曾上書(shū)兩江總督端方，要求在江蘇省先行試辦地方自治，以為將來(lái)正式推行作準(zhǔn)備。提出應(yīng)“先從理論入手，為將來(lái)實(shí)行地步”，強(qiáng)調(diào)“官治之見(jiàn)解不如自治之直接”。［2］對(duì)于士紳所請(qǐng)，端方頗為贊同，認(rèn)為：“江蘇民智發(fā)達(dá)最早，夫之熱心公益者頗不乏人，自應(yīng)先行設(shè)立自治局……由本地人民從下級(jí)辦起，次及于上，方為純一之治法”，并指出應(yīng)“由官紳先為引導(dǎo)，以期推行無(wú)阻?！保?］從端方的態(tài)度中不難看出，一方面，對(duì)于地方自治較為重視，認(rèn)為自治應(yīng)從基層著手，并強(qiáng)調(diào)官紳在地方自治中的主導(dǎo)作用；另一方面，仍是試圖將地方自治限定在一定范圍內(nèi)，以鞏固清朝統(tǒng)治。

1911年辛亥革命后，江蘇省宣布獨(dú)立，都督程德全即“通令各縣早日組成縣市鄉(xiāng)自治各職”，以便繼續(xù)推行自治。但由于民國(guó)肇建，江蘇省各縣議事會(huì)、參事會(huì)及市鄉(xiāng)各職“正式成立者，尚屬無(wú)多?！保?］即便成立者也多帶有臨時(shí)性質(zhì)，如南京“城自治公所遽行召集舊有縣自治城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治各議員于十月初三日開(kāi)會(huì)選舉”，布告成立，繼續(xù)進(jìn)行，命名曰“臨時(shí)州議會(huì)”。［5］而蘇州在清末成立縣議會(huì)未遂的情況下，光復(fù)后成立了臨時(shí)州議會(huì)。不過(guò)，臨時(shí)州議會(huì)畢竟屬過(guò)渡時(shí)期自治機(jī)構(gòu)，未獲政府認(rèn)可，蘇州隨后“自行呈請(qǐng)撤銷州議會(huì)”。［6］由于江蘇省政局初定，且各地地方自治機(jī)構(gòu)多帶有臨時(shí)性質(zhì)，為改變這種散亂無(wú)序的局面，1913年，江蘇省議會(huì)制定了本省暫行縣市鄉(xiāng)制及選舉章程，其中對(duì)縣市鄉(xiāng)制組織形式、選舉方式及包括議事會(huì)、參事會(huì)、縣民政長(zhǎng)、縣經(jīng)費(fèi)、行政監(jiān)督等方面內(nèi)容進(jìn)行了諸多規(guī)定。②從省議會(huì)制訂暫行縣市鄉(xiāng)制內(nèi)容來(lái)看，基本上仍參照清末地方自治章程而訂，地方自治機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)限也并未超出原有范圍。不過(guò)，此次修訂的暫行章程與清末自治章程最為顯著的區(qū)別在于強(qiáng)化“民治”而淡化“官治”，民眾被賦予一定管理地方事務(wù)的權(quán)利。而修訂之后的暫行縣市鄉(xiāng)制也遂成為民初時(shí)期江蘇省地方制度發(fā)展的主要法規(guī)依據(jù)。不幸的是，在此制頒布的次年，便遭遇袁世凱停辦自治禁令，使得江蘇省地方自治戛然而止。

1914年，袁世凱為復(fù)辟帝制，授意內(nèi)務(wù)部重新制訂地方自治章程，并勒令各省地方自治暫予停辦。隨后，內(nèi)務(wù)部以“中國(guó)民情國(guó)勢(shì)與各國(guó)不同，勢(shì)難采用外國(guó)之自治制度，若以自治為官治之完全輔助機(jī)關(guān)，又恐自治不能發(fā)達(dá)”為由，強(qiáng)調(diào)“所謂自治權(quán)限者，亦須受制于地方管理，于自治人員亦選其官僚一派者任之，總期事事服從，不至再有掣肘，將來(lái)自治之規(guī)范決不出此云”。［7］這一做法，引發(fā)江蘇省輿論的質(zhì)疑，“省制發(fā)表，地方行政編制法及地方自治之規(guī)訂，又不見(jiàn)政治會(huì)議，同時(shí)提出省制既經(jīng)變更，則此后自治有無(wú)已屬疑問(wèn)”［8］（P3-4）。在袁世凱強(qiáng)制下令停辦地方自治后，剛有起色的江蘇省地方自治陷入停滯狀態(tài)，直至袁世凱復(fù)辟帝制失敗，才再次迎來(lái)施行之契機(jī)。令人意想不到的是，本應(yīng)順理成章恢復(fù)的地方自治，卻因北洋政府反對(duì)沿用江蘇省暫行縣市鄉(xiāng)制而再三延擱。

二、圍繞“新制”與“舊章”所展開(kāi)的論爭(zhēng)

1916年，袁世凱倒臺(tái)之后，國(guó)會(huì)及各省議會(huì)隨即恢復(fù)，江蘇省上下多認(rèn)為恢復(fù)地方自治乃水到渠成之事，皆翹首以盼。江蘇省長(zhǎng)齊耀琳也做好了恢復(fù)地方自治的準(zhǔn)備，以“恐臨時(shí)措辦不及”，并通飭各縣知事查明停辦自治期間“每年收入自治經(jīng)費(fèi)若干，支用于地方公益事宜者若干，抵作他用者若干，現(xiàn)有存款若干”，“余款如何支銷，曾否撥充他項(xiàng)用途，亟應(yīng)切實(shí)調(diào)查”，并要求限“十日內(nèi)分別詳列細(xì)冊(cè)報(bào)明核辦”。［9］然而，出乎意料的是，北洋政府對(duì)恢復(fù)地方自治一事遲遲不見(jiàn)動(dòng)靜，這不免讓對(duì)自治抱有較高期望的江蘇省輿論產(chǎn)生焦慮之感，“國(guó)會(huì)省會(huì)先后召集，惟此國(guó)會(huì)省會(huì)基礎(chǔ)之縣會(huì)尚在遲遲，其行未免輕重倒置，緩急失宜”。［10］在這種形勢(shì)下，江蘇省有識(shí)之士并未消極以待，而是積極奔走呼號(hào)，以圖恢復(fù)地方自治之法。

1916年8月26日，各縣議員共同成立江蘇省縣議員聯(lián)合會(huì)，其宗旨是敦促中央盡快恢復(fù)縣市鄉(xiāng)制，并函電省議會(huì)，“本省之縣市鄉(xiāng)制，實(shí)產(chǎn)出于臨時(shí)省議會(huì)，而臨時(shí)省議會(huì)之議決，實(shí)根據(jù)于中央政府認(rèn)為有效之前清府廳州縣及城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程，是此項(xiàng)縣市鄉(xiāng)制，實(shí)為江蘇省實(shí)行辦法之一種”［11］，強(qiáng)烈要求恢復(fù)1913年江蘇省暫行縣市鄉(xiāng)制。隨后，縣議員聯(lián)合會(huì)派代表?xiàng)铎o山進(jìn)京面見(jiàn)內(nèi)務(wù)部總長(zhǎng)孫伯蘭，探詢其態(tài)度。對(duì)楊的詢問(wèn)，孫認(rèn)為應(yīng)暫“照清制先恢復(fù)自治機(jī)關(guān)，再議自治新條例全國(guó)統(tǒng)一辦法”，并主張由“內(nèi)務(wù)部在半月內(nèi)將新自治章程草案提出，議會(huì)通過(guò)，一二月即可明令發(fā)表”。對(duì)這一表態(tài)，楊顯然不甚滿意，認(rèn)為“辦法雖善，奈近數(shù)年來(lái)各縣知事蹂躪民權(quán)侵占公款，指不勝屈，急待縣議會(huì)成立以維持之，早恢復(fù)一日，即人民少一日困苦，若俟新自治章程頒布及改選，又需數(shù)月，殊不足慰人民渴望自治之意”，希望內(nèi)務(wù)部勿要再拖延時(shí)日，耽誤地方自治進(jìn)程。對(duì)于楊的態(tài)度，孫又不得不進(jìn)一步暗示稱：“各省地方自治章程只浙江、江蘇兩省有單行法規(guī)，現(xiàn)浙江各級(jí)自治機(jī)關(guān)，政府并未過(guò)問(wèn)?！保?2］言下之意江蘇省亦可仿行浙江成例，按先前所定舊制執(zhí)行，待新制出臺(tái)之后，再行定奪。對(duì)孫的授意，楊隨即回函縣議員聯(lián)合會(huì)，稱：“現(xiàn)浙江已依法進(jìn)行，蘇省即可仿辦，中央亦不加以干涉?！保?3］在得知楊靜山回函內(nèi)容后，齊耀琳即函電內(nèi)務(wù)部，請(qǐng)示“究竟適用何種章制，方無(wú)抵制”來(lái)進(jìn)一步確認(rèn)內(nèi)務(wù)部之態(tài)度，而內(nèi)務(wù)部在與齊的函復(fù)中稱：“以恢復(fù)地方自治案業(yè)經(jīng)咨呈國(guó)務(wù)院提交國(guó)會(huì)議決。元年十月一日以前所訂之試行條例有效，至三年十二月二十九日與四年四月先后公布之法律教令均歸無(wú)效。”［14］

得到內(nèi)務(wù)部肯定答復(fù)后，江蘇省議會(huì)于1916年10月2日即通過(guò)恢復(fù)民初暫行縣市鄉(xiāng)制議決案。與此同時(shí)，眾議院也于10月12日通過(guò)速恢復(fù)各省地方自治原狀決議。在省議會(huì)與眾議院先后通過(guò)恢復(fù)地方自治議決后，卻又不見(jiàn)北洋政府有任何響應(yīng)回復(fù)舉動(dòng)。北洋政府漠然視之的態(tài)度，自然激起江蘇省縣議員聯(lián)合會(huì)的不滿，并當(dāng)即發(fā)函參眾兩院，希望國(guó)會(huì)敦促政府盡快“從速回復(fù)自治原狀，若再遷延，有乖法治”［15］。但即便如此，北洋政府對(duì)恢復(fù)地方自治一事仍置若罔聞，不予理睬。在這種情況下，江蘇省縣議員聯(lián)合會(huì)決意函電各省縣議會(huì)，希望能共同對(duì)北洋政府施壓，以盡快恢復(fù)地方自治，內(nèi)稱：“參院已于九月一日議決，眾院亦于十月十二日議決，而政府遲遲未頒明令，實(shí)不足以饜人民之望，一轉(zhuǎn)瞬間國(guó)會(huì)省會(huì)行將閉幕，回復(fù)之期更難希望……合行函請(qǐng)貴省議會(huì)協(xié)力進(jìn)行電達(dá)國(guó)會(huì)，催促政府遵照約法執(zhí)行議決法案，以伸民意而尊法治?！保?6］對(duì)于這一請(qǐng)求，不少其他省份縣議會(huì)亦紛紛發(fā)電予以聲援響應(yīng)。一時(shí)間，全國(guó)聲援江蘇省之勢(shì)此起彼伏，形成一股強(qiáng)大的輿論力量。

對(duì)于各省縣議會(huì)聯(lián)合呼吁恢復(fù)地方自治的請(qǐng)求，北洋政府并未理會(huì)，反而電令內(nèi)務(wù)部速訂新制。迫不得已，江蘇省縣議員聯(lián)合會(huì)派代表會(huì)同其他七省代表再次進(jìn)京請(qǐng)?jiān)钢苯用嬉?jiàn)黎元洪、段祺瑞，希望能“援手從速施行，以慰民望而順輿情”［17］。對(duì)于代表之所請(qǐng)，總理段祺瑞態(tài)度冷淡，以“財(cái)政困難，各省人材不齊”為由，借口條件尚不完備，難以迅即恢復(fù)。總統(tǒng)黎元洪雖同意“自治早日回復(fù)”，卻強(qiáng)調(diào)“自治新制未經(jīng)編定，尚無(wú)把握回復(fù)一事，恐難即速辦到”。［18］無(wú)形之中回拒了代表所請(qǐng)。對(duì)于段、黎的態(tài)度，各省代表多有不滿，“所謂人才不齊，經(jīng)費(fèi)無(wú)著者，實(shí)不過(guò)官話搪塞而已，各省請(qǐng)?jiān)刚咂推拖嘟?，遂有趕擬章程之明令，夫地方自治取消于袁賊之手，非法不善制不良也，今日欲恢復(fù)斯，恢復(fù)舊章具在，尚待重?cái)M，乃陽(yáng)曰改擬章程而陰則藉以延宕”［19］。

北洋政府之所以對(duì)地方自治遲遲不予恢復(fù)，究其原因在于：一方面，袁世凱倒臺(tái)之后，政治氣象并未廓清，反倒是接連陷于臨時(shí)約法之爭(zhēng)，黎、段“府院之爭(zhēng)”，張勛復(fù)辟及軍閥混戰(zhàn)的泥潭中而無(wú)暇顧及地方事務(wù)，加之北洋內(nèi)部派系政爭(zhēng)及權(quán)力傾軋更迭又極大影響了政策的穩(wěn)定性和連貫性，使得議會(huì)決議淪為一紙空文，難以將制度落到實(shí)處；另一方面，北洋政府之所以不執(zhí)行國(guó)會(huì)決議，根源仍在于經(jīng)費(fèi)匱乏所致。正如當(dāng)時(shí)政府中人所言“觀政府意，并非絕對(duì)不可恢復(fù)，惟以財(cái)政狀況艱窘已極，一時(shí)恢復(fù)，恐更紊亂，故不敢貿(mào)然行之”。不過(guò)，對(duì)于段、黎二人借口經(jīng)費(fèi)匱乏，無(wú)力推行地方自治這一說(shuō)法，江蘇省并不認(rèn)可，認(rèn)為經(jīng)費(fèi)短缺“以恢復(fù)無(wú)關(guān)影響”，指出“地方費(fèi)現(xiàn)仍留地方，以各省言或于參議會(huì)費(fèi)之一部稍有挪移，其余概無(wú)變動(dòng)”。［20］強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)并非阻止恢復(fù)地方自治之原因，若以江蘇省實(shí)際狀況，立時(shí)恢復(fù)并無(wú)困難。

面對(duì)代表再三吁請(qǐng)，參議院將恢復(fù)自治案重新提交復(fù)議，希望北洋政府能盡快施行，但北洋政府卻始終堅(jiān)持由內(nèi)務(wù)部制訂新制，再行地方自治。實(shí)際上是關(guān)閉了江蘇等省要求恢復(fù)民初舊制的大門(mén)。對(duì)于這種結(jié)果，江蘇省各界輿論紛起，頗感失望，“試問(wèn)人材何時(shí)充足，財(cái)政何時(shí)展舒，抑不充足不展舒，自治可以永無(wú)實(shí)行之日乎”［21］。此后，北洋政府雖迫于輿論壓力，令內(nèi)務(wù)部公布擬定新制步驟，并將自治調(diào)查分為三期，以作為實(shí)施新制前期準(zhǔn)備。但此舉并未使江蘇省對(duì)其再抱有過(guò)高期待。隨著江蘇省恢復(fù)自治的熱情歸于沉寂，縣議員聯(lián)合會(huì)也在無(wú)形中解散。直至北洋政府1919年頒布新制，江蘇省的熱情才又被重新喚起。

三、暫行縣市鄉(xiāng)制恢復(fù)卻前功盡棄

1919年，內(nèi)務(wù)部制定并頒布新的縣市鄉(xiāng)制，并擬在“京師設(shè)立地方自治模范講習(xí)所，咨取各地方具有法政知識(shí)及自治經(jīng)驗(yàn)人員入所肄業(yè)”［22］以培養(yǎng)自治人才。對(duì)于內(nèi)務(wù)部這一做法，江蘇省認(rèn)為此舉實(shí)為“藉以遷延施行自治時(shí)日”。省議會(huì)議員高元鷧強(qiáng)調(diào)“吾蘇夙號(hào)開(kāi)通發(fā)達(dá)，先于他省，尤不能與邊遠(yuǎn)諸省視同一例”，議員盧瀚蔭提出應(yīng)由“江蘇六十縣自行組織地方自治講習(xí)所，無(wú)俟中央之代謀”。［23］而后，張謇也呈書(shū)內(nèi)務(wù)部，希望在江蘇省設(shè)立中華模范地方自治講習(xí)所，由江蘇省自行培養(yǎng)自治人才，以加速恢復(fù)地方自治進(jìn)程。對(duì)此，內(nèi)務(wù)部以“各道縣地方自治講習(xí)分所亦經(jīng)本部擬具章程呈奉。大總統(tǒng)令準(zhǔn)并通行各省區(qū)，飭屬辦理，嗣后關(guān)于私立之地方自治講習(xí)所均未便準(zhǔn)予立案”［24］（P28），直接拒絕了張謇所請(qǐng)。

1922年1月，總統(tǒng)徐世昌正式頒布法令，明令恢復(fù)地方自治。對(duì)于所頒新制，江蘇省議會(huì)并不認(rèn)可，認(rèn)為民初所訂暫行縣市鄉(xiāng)制并無(wú)廢除必要，強(qiáng)調(diào)“停辦與恢復(fù)，本為對(duì)待，理有固然，毋庸別尋解釋”［25］。希望北洋政府收回成命，順從公意，仍照其舊。對(duì)省議會(huì)的此番表態(tài)，省內(nèi)各地恢復(fù)地方自治的熱情被再度點(diǎn)燃，紛紛要求恢復(fù)民初舊制。在一片要求恢復(fù)舊制之聲中，縣議員聯(lián)合會(huì)于1922年4月再度成立，并呼吁江蘇省各界聯(lián)合會(huì)、省長(zhǎng)及各縣知事盡快恢復(fù)民初暫行縣市鄉(xiāng)制，“現(xiàn)同人所爭(zhēng)者，非必主張復(fù)舊縣會(huì)，或有擁護(hù)私權(quán)利之心，只須主張定新縣制，能達(dá)純粹合法而后已，否則非騾非馬，名為自治，實(shí)則專借自治以阻塞自治之機(jī)，有自治不如無(wú)自治，尚何有自治之可言”［26］。隨后，在上內(nèi)務(wù)部電文中，縣議員聯(lián)合會(huì)強(qiáng)調(diào)“新自治尚未正式國(guó)會(huì)議決，當(dāng)然失其效力”［27］，聲稱對(duì)此新制難以認(rèn)同。

面對(duì)社會(huì)各界團(tuán)體組織的強(qiáng)烈吁請(qǐng)，省長(zhǎng)韓國(guó)鈞急電北洋政府，稱“蘇省縣議會(huì)自民國(guó)三年停辦以來(lái)，民意久遏，群深渴望，民國(guó)八年頒布縣自治法后，迄未辦理，國(guó)鈞受事之初，正在籌議舉辦，以期自治事業(yè)積極進(jìn)行”［28］（P803-805）。希望能在修訂新制完成之前，仍暫行民初舊制，以順民意。然而，對(duì)于韓國(guó)鈞之請(qǐng)，國(guó)務(wù)院僅以寥寥數(shù)字予以回復(fù)，“恢復(fù)自治案，已交部核辦矣，特覆”［29］。而總統(tǒng)府復(fù)電同樣如此，“所陳地方自治暫照本省單行法辦理一節(jié)，自系為順洽輿情起見(jiàn)，應(yīng)請(qǐng)侯院部核復(fù)”。從府院回復(fù)來(lái)看，實(shí)際上是回絕了韓的請(qǐng)求，堅(jiān)持推行新制。此后，韓國(guó)鈞又?jǐn)?shù)次函催，請(qǐng)求恢復(fù)舊制，但北洋政府卻再無(wú)反應(yīng)。對(duì)于北洋政府如此態(tài)度，江蘇省輿論難以自持，“韓省長(zhǎng)為恢復(fù)縣自治問(wèn)題，已連電中央催請(qǐng)核準(zhǔn)”，但“中央之態(tài)度猶固然”，江蘇省各組織聯(lián)合會(huì)決意“擬不俟中央覆準(zhǔn)，先將應(yīng)行商榷修改之處，咨詢省議會(huì)，一俟議決，即行公布”。［30］面對(duì)群情鼎沸之輿論，江蘇省議會(huì)隨即表示，“根據(jù)去年建議案，將各縣市鄉(xiāng)議會(huì)先以省令克期恢復(fù)，俾臻自治之盛軌，而奠法統(tǒng)之始基”，遂將縣議員聯(lián)合會(huì)所提交恢復(fù)縣市鄉(xiāng)自治案與其他自治議案并案討論通過(guò)，定于1923年6月12日自行恢復(fù)。隨后，韓國(guó)鈞發(fā)布訓(xùn)令：“照將民國(guó)元二年間全省縣市鄉(xiāng)各級(jí)自治一律恢復(fù)，除關(guān)于本案法令上及程序上亟應(yīng)解決各問(wèn)題，仍另備文咨請(qǐng)省會(huì)查明前次咨詢案，逐款答復(fù)，以免臨時(shí)發(fā)生礙難，并一面咨請(qǐng)內(nèi)務(wù)部查照備案外，合亟通令各該縣知事遵照辦理。”［31］至此，自1914年被袁世凱停辦的江蘇省暫行縣市鄉(xiāng)制，經(jīng)過(guò)近十年的時(shí)間，正式宣告恢復(fù)。需要提及的是，江蘇省之所以在1923年恢復(fù)暫行縣市鄉(xiāng)制，與北洋政府波詭云譎的政局有關(guān)。當(dāng)年，曹錕逼迫黎元洪下臺(tái)，其后不惜武人干政，控制北洋政局，并為圖謀總統(tǒng)職位大造輿論聲勢(shì)。為預(yù)防曹錕當(dāng)選總統(tǒng)后的不利影響，江蘇省希望能在其當(dāng)選之前盡快恢復(fù)民初舊制以擺脫其制約。韓國(guó)鈞在后來(lái)的回憶中也印證此點(diǎn)，“直魯豫巡閱使曹錕當(dāng)選為大總統(tǒng)，各項(xiàng)問(wèn)題因之而起，蘇省應(yīng)先自決”［32］（P51）。

在江蘇省恢復(fù)舊制后，各縣立即著手恢復(fù)地方自治。至1924年5月，江蘇省大部分縣都已恢復(fù)，如果正常發(fā)展，由地方擴(kuò)展至省制都是有可能的。然而，就在此后不久，即爆發(fā)了江浙戰(zhàn)爭(zhēng)。此次戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)江蘇省造成的影響，可在江蘇省農(nóng)會(huì)致國(guó)務(wù)院函電中窺探一二，“江浙戰(zhàn)事，軍隊(duì)所過(guò)，村鎮(zhèn)為墟，人民奔走遷移，顛連失業(yè)，富而貧、貧而死者，不知凡幾，而江南戰(zhàn)區(qū)如宜興、昆山、嘉定、太倉(cāng)、松江、青浦等縣則尤甚”［33］（P221）。由戰(zhàn)爭(zhēng)引發(fā)的戰(zhàn)禍，對(duì)甫經(jīng)恢復(fù)的縣市鄉(xiāng)制不啻致命打擊，各地方機(jī)構(gòu)、組織和人員都在此次戰(zhàn)爭(zhēng)中摧毀殆盡，再無(wú)力恢復(fù)，而江蘇省地方自治也在這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的沖擊下名存實(shí)亡，直至1927年南京國(guó)民政府成立后才又重新予以推行。但國(guó)民政府時(shí)期江蘇省地方自治與清末民初時(shí)期相比，無(wú)論在形態(tài)上還是功能上皆已失其本意，國(guó)民黨將地方自治統(tǒng)一納入新縣制中，使之帶有強(qiáng)烈的黨化色彩，三民主義意識(shí)形態(tài)伴隨著新縣制的推行強(qiáng)行植入基層，使江蘇省地方制度從性質(zhì)上發(fā)生了根本的變化。

四、結(jié) 語(yǔ)

縱觀民國(guó)初期江蘇省恢復(fù)暫行縣市鄉(xiāng)制歷程，可謂一波三折，命運(yùn)多舛。不過(guò)，若是從更深層面予以考察，又不難看出。自清末地方自治思潮傳入中國(guó)以來(lái)，地方自治就作為憲政之基被清政府寄予厚望。然而在實(shí)際操作中，作為舶來(lái)品的地方自治在移植到中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)之后，無(wú)論在觀念層面還是在制度層面，都顯示出與中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)不相適應(yīng)的一面。地方自治強(qiáng)調(diào)分權(quán)民治，清政府則希望通過(guò)地方自治鞏固集權(quán)專制，而這種自相矛盾的舉措，不僅沒(méi)有達(dá)到鞏固皇權(quán)的目的，卻加速了清朝的滅亡。民國(guó)肇建后，地方自治雖一度有所發(fā)展，但卻被異化為軍閥手中的政治工具。北洋政府試圖通過(guò)制定新制對(duì)地方進(jìn)行整合，加強(qiáng)中央集權(quán)，而地方卻力主舊章試圖以分權(quán)而制衡。雙方的分歧，以對(duì)地方制度論爭(zhēng)的形式凸顯出來(lái)。其實(shí)，地方之所以敢于挑戰(zhàn)中央，其根源在于辛亥革命之后，封建專制集權(quán)崩潰，中央權(quán)力失墜，邊緣勢(shì)力崛起，尤其是在北洋政府時(shí)期，地方軍閥往往以地方自治為名，行地方割據(jù)之實(shí)，結(jié)果形成“有政府無(wú)權(quán)威，有官治無(wú)民治”的政治亂象。1913年，李大釗就曾對(duì)建立民主共和制后地方分權(quán)可能帶來(lái)的亂局表達(dá)出擔(dān)憂之情，“謂中央權(quán)重易流專制，故分其權(quán)與各省以防之耶，則都督跋扈，各據(jù)一方，幾人稱帝，幾人稱王，泱泱禹甸，寧復(fù)成國(guó)，吾民又將何以制之也”［34］（P42）。

應(yīng)該說(shuō)，圍繞江蘇省“新”“舊”之制所展開(kāi)的較量，一方面，反映出北洋政府在應(yīng)對(duì)政治現(xiàn)代化進(jìn)程中，并未對(duì)地方制度進(jìn)行有效的整合與重塑，樹(shù)立中央權(quán)威，反而在同地方博弈過(guò)程中將本就脆弱的統(tǒng)治基礎(chǔ)消耗殆盡。另一方面，在軍閥割據(jù)的特定背景下，以地方精英為主導(dǎo)的自治運(yùn)動(dòng)雖力圖推動(dòng)本省縣市鄉(xiāng)制的發(fā)展，但仍無(wú)法擺脫軍閥政治的裹挾，真正推進(jìn)地方制度現(xiàn)代化進(jìn)程，這也是為何江蘇省歷經(jīng)近十年得以恢復(fù)的縣市鄉(xiāng)制，卻又在瞬間毀于一旦的主要原因。而透過(guò)這一歷史史實(shí)，折射出在地方制度層面必須要解決好集權(quán)與分權(quán)、自治與民主的關(guān)系，尤其是在新型城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的今天，更要探索符合中國(guó)國(guó)情的地方制度發(fā)展模式，找到中央與地方的平衡點(diǎn)與契合點(diǎn)，唯如此，才能更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

注釋：

①學(xué)界對(duì)江蘇省地方自治的研究多集中在晚清時(shí)期，相關(guān)成果主要有：張海林《晚清蘇州地方自治略論》（《江蘇社會(huì)科學(xué)》2000年第3期）；瞿駿《“走向現(xiàn)代”的悖論——論清末江浙地區(qū)的諮議局、地方自治選舉》（《史林》2006年第2期）；楊濤《晚清江蘇民變中的反地方自治現(xiàn)象探析》（《史學(xué)月刊》2007年第6期）；顏軍《“自治”與“官治”：從地方自治改革看清朝的滅亡》（《廣東社會(huì)科學(xué)》2014年第6期）；劉偉、蘇明強(qiáng)《清末兩級(jí)地方自治中的官治與自治模式》（《安徽史學(xué)》2015年第3期）；王亞民《宣統(tǒng)年間江蘇地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治述略》（《齊魯學(xué)刊》2016年第3期）。這些研究從不同側(cè)面探討了晚清江蘇地方自治的實(shí)踐及推行過(guò)程中遭遇的各種困境，并對(duì)“官治”與“自治”之間的沖突與矛盾進(jìn)行了深入分析，但對(duì)民國(guó)建立之后江蘇省地方自治興廢及影響的考察不多。值得關(guān)注的是關(guān)曉紅的《辛亥革命時(shí)期的省制糾結(jié)》（《近代史研究》2012年第1期），從宏觀上通過(guò)對(duì)辛亥革命后各省光復(fù)后省制問(wèn)題的考察，指出民初省制在繼承清末外官改制和各省獨(dú)立自治的基礎(chǔ)上，如何通過(guò)省制變革，在共和制下確立中央與地方的關(guān)系成為當(dāng)時(shí)亟須解決的問(wèn)題，而朝野輿論對(duì)省制問(wèn)題的論爭(zhēng)與關(guān)注，則反映出對(duì)國(guó)家統(tǒng)一與分裂的擔(dān)憂。

②民初之后，江蘇省廳州縣一律改稱為縣，城鎮(zhèn)改稱為市，鄉(xiāng)一仍其舊。在暫行縣制中，規(guī)定縣民政長(zhǎng)、縣議事會(huì)均須民選產(chǎn)生，共同負(fù)責(zé)地方事務(wù)，二者處于相互制約的地位。民政長(zhǎng)需執(zhí)行縣議事會(huì)之決議。如民政長(zhǎng)對(duì)決議有疑義，可要求重新復(fù)議，如仍未有結(jié)果，民政長(zhǎng)可提請(qǐng)省議會(huì)進(jìn)行公斷，或依照本省法律解散縣議事會(huì)，在三個(gè)月內(nèi)重新召集。而暫行市鄉(xiāng)制跟縣制類似，同樣具有市鄉(xiāng)議事會(huì)和市董事會(huì)，來(lái)負(fù)責(zé)本地事務(wù)。限于篇幅，不再將江蘇省暫行縣市鄉(xiāng)制列出，具體章程內(nèi)容參見(jiàn)《江蘇省內(nèi)務(wù)行政報(bào)告書(shū)》（張研、孫燕京編：《民國(guó)史料叢刊》第98輯，大象出版社2009年版第168-267頁(yè)）。

［1］故宮博物院明清檔案部．清末籌備立憲檔案史料（下冊(cè)）［M］．北京：中華書(shū)局，1979．

［2］蘇紳上江督蘇撫設(shè)立地方自治會(huì)稟［N］．時(shí)報(bào)，1907-04-04．

［3］札飭籌款設(shè)立自治局（蘇州）［N］．申報(bào)，1907-11-29．

［4］蘇都督催辦自治機(jī)關(guān)之通令［N］．申報(bào)，1912-10-08．

［5］蘇臺(tái)新記事［N］．申報(bào)，1911-11-22．

［6］蘇州縣議會(huì)之遷延［N］．申報(bào)，1912-07-08．

［7］電征各省長(zhǎng)官之地方自治制意見(jiàn)［N］．順天時(shí)報(bào)，1914-02-21．

［8］李其荃．論中央集權(quán)與地方自治［J］．中華雜志，1914，（1）．

［9］蘇省地方自治之籌備［N］．申報(bào)，1916-07-30．

［10］恢復(fù)地方自治之好模范［N］．申報(bào)，1916-09-26．

［11］請(qǐng)求恢復(fù)自治之函稿［N］．時(shí)報(bào)，1916-08-28．

［12］恢復(fù)各級(jí)自治之好音［N］．申報(bào)，1916-09-28．

［13］回復(fù)地方自治之希望［N］．時(shí)報(bào)，1916-10-07．

［14］蘇省政聞［N］．申報(bào)，1916-09-10．

［15］回復(fù)地方自治之二次請(qǐng)?jiān)福跱］．申報(bào)，1916-11-02．

［16］回復(fù)地方自治之催促［N］．申報(bào)，1916-11-03．

［17］七省自治代表晉謁黎總統(tǒng)［N］．順天時(shí)報(bào)，1917-03-06．

［18］回復(fù)自治之虛與委蛇［N］．申報(bào)，1917-02-22．

［19］對(duì)于恢復(fù)地方自治請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)之感言［N］．順天時(shí)報(bào)，1917-03-09．

［20］請(qǐng)?jiān)富貜?fù)自治之消息［N］．申報(bào)，1917-02-12．

［21］自治延宕之真因［N］．申報(bào)，1917-02-22．

［22］內(nèi)務(wù)部咨各省區(qū)請(qǐng)飭屬選送地方自治模范講習(xí)所學(xué)員入所講習(xí)并希將擬送員額及甄選方法先行見(jiàn)覆文［N］．政府公報(bào)，1919-10-29．

［23］蘇議會(huì)對(duì)地方自治之提議［N］．申報(bào)，1919-12-13．

［24］通咨各省長(zhǎng)、特別區(qū)長(zhǎng)官?gòu)堝赖瘸收?qǐng)?jiān)O(shè)立中華模范地方自治講習(xí)所一案業(yè)經(jīng)批駁嗣后私立自治講習(xí)所應(yīng)一律不準(zhǔn)立案請(qǐng)飭屬知照文［J］．內(nèi)務(wù)公報(bào)，1920，（79）．

［25］電爭(zhēng)恢復(fù)縣自治之繼起［N］．申報(bào)，1922-04-04．

［26］蘇縣聯(lián)合會(huì)對(duì)于自治之主張［N］．申報(bào)，1922-05-07．

［27］縣議會(huì)聯(lián)合會(huì)催復(fù)自治之近電［N］．申報(bào)，1923-03-01．

［28］天津市歷史博物館.北洋軍閥史料（黎元洪卷5）［M］．天津：天津古籍出版社，1996．

［29］蘇省恢復(fù)縣制之波折［N］．申報(bào)，1923-04-24．

［30］蘇省恢復(fù)縣自治之動(dòng)機(jī)［N］．申報(bào)，1923-05-01．

［31］蘇省恢復(fù)各級(jí)自治［N］．申報(bào)，1923-06-26．

［32］沈云龍．近代中國(guó)史料叢刊第一輯（第9冊(cè)）［M］．臺(tái)北：文海出版社有限公司，1973．

［33］中國(guó)第二歷史檔案館．中華民國(guó)史檔案資料匯編（第3輯）軍事（3）［M］．南京：江蘇古籍出版社，1991．

［34］李大釗．李大釗文集（上）［M］．北京：人民出版社，1984．

【責(zé)任編輯：姜慶剛】

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1004－518X（2017）09－0164-07

祝小楠，安陽(yáng)師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，博士。（河南安陽(yáng) 455000）