陳海鋒

跨行政區(qū)劃?rùn)z察組織體系研究

陳海鋒*

目 次

一、跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革的限制性框架

二、跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的法律定位

三、跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的管理體制

四、跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的布局設(shè)點(diǎn)

五、結(jié)語(yǔ)

跨行政區(qū)劃?rùn)z察組織在全國(guó)建立應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持于法有據(jù)，注重頂層設(shè)計(jì)下的制度協(xié)調(diào)，厘清終極目標(biāo)與憑借路徑的關(guān)系?？缧姓^(qū)劃?rùn)z察組織體系的法律定位可以從當(dāng)前的地方檢察院逐步過(guò)渡到專門檢察院。管理上由中央直屬是必然趨勢(shì)，人員任免與經(jīng)費(fèi)保障上都應(yīng)當(dāng)如此，但應(yīng)妥當(dāng)安排最高人民檢察院在整個(gè)跨行政區(qū)劃?rùn)z察組織體系中的地位，以保障各級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院既能依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，又不至于加劇當(dāng)前的司法行政化問(wèn)題。布局上以公正優(yōu)先、兼顧效率為原則，強(qiáng)調(diào)各級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院設(shè)置上的因地制宜、適時(shí)而動(dòng)，在堅(jiān)持多層級(jí)構(gòu)建的基礎(chǔ)上，采用典型設(shè)置與特殊管轄相結(jié)合的方式更為合適。

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院 限制性框架 法律定位 管理體制 布局設(shè)點(diǎn)

全國(guó)首批試點(diǎn)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院成立已逾兩年。經(jīng)過(guò)對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整或整合，案件管轄范圍的不斷完善，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院辦理了一批具有代表性、反響較好的案件，總結(jié)形成了案件辦理、工作機(jī)制等方面的有益經(jīng)驗(yàn)，〔1〕參見(jiàn)周斌：《承辦一批重大敏感案公信力提升》，載《法制日?qǐng)?bào)》2016年8月19日第3版。為在全國(guó)推廣提供了較好的基礎(chǔ)。不過(guò)，由于試點(diǎn)單位數(shù)量的有限性、層級(jí)的單一性，未來(lái)要在全國(guó)進(jìn)行跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革，考慮的問(wèn)題顯然要更為復(fù)雜，如跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的法律定位、管理體制與布局設(shè)點(diǎn)等組織問(wèn)題，這些都是當(dāng)前的試點(diǎn)改革難以涵蓋、也沒(méi)有探討的問(wèn)題。面對(duì)即將全國(guó)推行的形勢(shì)，對(duì)上述問(wèn)題的探討研究顯得尤為迫切。

一、跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革的限制性框架

跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革是十八大以來(lái)推行的諸多司法改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其統(tǒng)攝于當(dāng)下的法律，受限于改革的具體設(shè)計(jì)，更要與其他改革措施配套。為此，探討跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的組織問(wèn)題，必須厘清這一大背景。

（一）改革的于法有據(jù)

改革不是革命，合法性一直是司法改革無(wú)法回避的問(wèn)題，〔2〕參見(jiàn)甘藏春：《怎樣保證改革的合法性》，載《法學(xué)研究》1991年第6期。無(wú)論是早期改革時(shí)的條件不充分、狀況不理想，〔3〕參見(jiàn)謝佑平、萬(wàn)毅：《法律權(quán)威與司法創(chuàng)新：中國(guó)司法改革的合法性危機(jī)》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2003年第1期。還是當(dāng)下改革中的攻堅(jiān)克難?！?〕參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《合法性、民主性與受制性：司法改革應(yīng)當(dāng)關(guān)注的三個(gè)“關(guān)鍵詞”》，載《法學(xué)雜志》2014年第10期。值得一提的是，本次自上而下的改革過(guò)程中，中央特別重視改革措施的“于法有據(jù)”?！?〕參見(jiàn)郭信峰、林建楊：《推進(jìn)深化改革中央強(qiáng)調(diào)“于法有據(jù)”》，來(lái)源：http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/02/ c_119567364.htm，2016年8月26日訪問(wèn)。作為司法改革重要組成部分的跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革自然也不能例外。

于法有據(jù)意味著重大改革必須與當(dāng)下的既有法制相一致，不能突破，特別是重要的基本法律。跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革主要涉及《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》。

《憲法》是根本大法，也是其他法律的制定依據(jù)，自然也成為一切改革的基礎(chǔ)；其他三部法律是各自領(lǐng)域的基本法律，顯然也不能任意違反。不過(guò)，對(duì)法律的遵守應(yīng)考慮法律本身的穩(wěn)定性問(wèn)題；作為一項(xiàng)將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間的改革措施，跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革也應(yīng)對(duì)未來(lái)相關(guān)法律的修改作出適當(dāng)?shù)念A(yù)估。當(dāng)前，《人民檢察院組織法》已經(jīng)列入全國(guó)人大的立法修改計(jì)劃，修改中肯定會(huì)考慮跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革的兼容問(wèn)題；《憲法》修改的困難性是眾所周知的，僅僅因跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革的需要而修改的可能性幾乎沒(méi)有；另外兩部法律分別于2015年（《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》）和2012年（《刑事訴訟法》）作出修改，短期立即進(jìn)行修改的可能性也較小。

考慮跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革本身的突破性和合法性問(wèn)題，有必要嚴(yán)格遵守《憲法》，不得違反《刑事訴訟法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，特別是其中的禁止性規(guī)定，同時(shí)應(yīng)當(dāng)與《人民檢察院組織法》的修改相結(jié)合。當(dāng)然，在確有必要的情況下，修法與改革同步進(jìn)行也是可以的，合法性就不成問(wèn)題。

（二）改革的制度協(xié)調(diào)

本次司法改革的重要特征是自上而下式的，中央不僅統(tǒng)一組織、領(lǐng)導(dǎo)司法改革，還作出統(tǒng)一安排；畢竟司法改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及國(guó)家司法的基本制度，需要頂層設(shè)計(jì)、總體規(guī)劃?！?〕參見(jiàn)姜偉：《司法改革必須自上而下》，載《中國(guó)司法》2012年第11期。為此，跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革作為司法改革的重要一環(huán)，應(yīng)當(dāng)遵循中央對(duì)司法改革的頂層設(shè)計(jì)，從而共同致力于改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)的文件，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院是作為“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”的重要措施，后者還包括“省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”；這一措施也是“構(gòu)建普通類型案件由行政區(qū)劃?rùn)z察院辦理，特殊類型案件由跨行政區(qū)劃?rùn)z察院辦理的訴訟格局”的一部分?！?〕最高人民檢察院《關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)（2013-2017年工作計(jì)劃）》的重點(diǎn)任務(wù)之一。由此，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院組織的構(gòu)建方案就應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)方面：一是跨行政區(qū)劃?rùn)z察院將與行政區(qū)劃?rùn)z察院共同構(gòu)成新型的訴訟格局，由此它應(yīng)是體系性的，點(diǎn)面線都存在的，而不是單一的、獨(dú)立的；二是跨行政區(qū)劃?rùn)z察院制度是與司法管理省級(jí)統(tǒng)籌共同保障檢察權(quán)的依法獨(dú)立公正行使，而司法管理省級(jí)統(tǒng)籌給依法獨(dú)立行使司法權(quán)造成的影響，應(yīng)當(dāng)在構(gòu)建跨行政區(qū)劃?rùn)z察組織體系時(shí)認(rèn)真考慮，避免兩套體系的疊床架屋。

（三）改革的路徑憑借

司法體制改革的目標(biāo)是要建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”，而通過(guò)建立跨行政區(qū)劃?rùn)z察院、構(gòu)建行政區(qū)劃?rùn)z察院與跨行政區(qū)劃?rùn)z察院并存的訴訟格局，借以確保檢察權(quán)的獨(dú)立行使，這是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)司法改革目標(biāo)的措施之一；有必要厘清兩者的關(guān)系，從而確定跨行政區(qū)劃?rùn)z察院在未來(lái)發(fā)展中的定位。

十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)明確將人財(cái)物的省級(jí)統(tǒng)管和探索建立新的司法管轄制度作為保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的手段，兩者是并列關(guān)系，并沒(méi)有位次和順序上的優(yōu)先問(wèn)題；至于未來(lái)是要在省級(jí)人財(cái)物統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上上升到全國(guó)統(tǒng)籌還是在全國(guó)普遍形成司法轄區(qū)與行政區(qū)劃的分離制度，上述文件并沒(méi)有明確。不過(guò)，十八屆四中全會(huì)及此后深改組第七次會(huì)議明確要求“構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”，部分否決了要建立司法轄區(qū)與行政區(qū)劃的完全分離的制度，只是形成部分的、適度的分離，最終兩者并存的新型訴訟格局。由此，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的終極未來(lái)將處于不確定的狀態(tài)。

中央文件并沒(méi)有明確跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的未來(lái)，這可能與這些文件只是確立近期改革方向有關(guān)，但對(duì)長(zhǎng)期的改革方向顯然應(yīng)作更深入的思考，檢察規(guī)律是其中無(wú)法回避的硬道理。筆者認(rèn)為，全國(guó)性的人財(cái)物統(tǒng)管應(yīng)當(dāng)成為省級(jí)統(tǒng)管后的發(fā)展趨勢(shì)，也是對(duì)司法權(quán)所具有的主權(quán)性、中央性的回歸與體現(xiàn)；無(wú)論是從聯(lián)邦制國(guó)家看，還是從單一制國(guó)家看，中央對(duì)司法機(jī)關(guān)人財(cái)物的控制都是必要的；即使在國(guó)外檢察機(jī)關(guān)被作為行政體系的一部分，檢察機(jī)關(guān)的中央屬性仍然是非常強(qiáng)的，不同于一般的行政機(jī)關(guān)基本受制于地方?！?〕參見(jiàn)陳海鋒：《檢察機(jī)關(guān)設(shè)立的域外考察》，載上海市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)編：《新常態(tài)與大戰(zhàn)略》，上海人民出版社2015年版，第300-309頁(yè)。

一旦檢察院的人財(cái)物由中央統(tǒng)管，雖然居于地方的各級(jí)檢察院仍然免不了要受到地方的掣肘，但隨著有關(guān)制度與習(xí)慣的形成，地方干預(yù)辦案的能力、手段和機(jī)會(huì)將被極大削弱，司法環(huán)境也將隨之有極大的改善，此時(shí)，檢察院是否跨區(qū)域并沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義；而且隨著全國(guó)統(tǒng)籌、甚至是在當(dāng)前省級(jí)統(tǒng)籌的情況下，各地也在利用既有的法律規(guī)定，設(shè)置跨行政區(qū)劃的司法機(jī)關(guān)，〔9〕參見(jiàn)吳志剛：《我國(guó)司法區(qū)劃調(diào)整問(wèn)題研究》，載《北方法學(xué)》2014年第3期。從而未來(lái)也必然會(huì)逐步淡化司法機(jī)關(guān)轄區(qū)與行政區(qū)劃上的一致性。在這一過(guò)程中，全國(guó)人大、高檢院也應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)案件量、地域幅度、人口因素等對(duì)全國(guó)各級(jí)檢察院，包括省級(jí)檢察院（以下簡(jiǎn)稱“省院”，對(duì)于直轄市的，則一般稱為“市院”）進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整、遷移、整合等，最終形成一統(tǒng)的中國(guó)檢察體系。

當(dāng)然，全國(guó)一統(tǒng)的檢察機(jī)關(guān)也只是我國(guó)實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的一種途徑，而且是一項(xiàng)相對(duì)較為遠(yuǎn)期的方式；在當(dāng)前歷史發(fā)展過(guò)程中，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院作為一種途徑就應(yīng)當(dāng)予以合理的籌劃，使其既能確保當(dāng)前司法改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又不致于成為未來(lái)進(jìn)一步改革的絆腳石。

二、跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的法律定位

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院在改造既有鐵檢機(jī)關(guān)基礎(chǔ)之上設(shè)立，相當(dāng)于“借殼”出生，其法律身份并沒(méi)有明確的規(guī)定。如果說(shuō)當(dāng)下試點(diǎn)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的法律定位并非關(guān)鍵，畢竟是在個(gè)別地區(qū)的試驗(yàn)，但在全國(guó)推廣的過(guò)程中，顯然有必要明確其身份，為其運(yùn)作提供法律保障。

（一）法律定位的可能空間

根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國(guó)當(dāng)前的檢察體系由最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“高檢院”）、地方各級(jí)人民檢察院和軍事檢察院等專門檢察院組成；建立在鐵檢機(jī)關(guān)基礎(chǔ)上的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，可能是其中的任何一類。跨行政區(qū)劃?rùn)z察院具有地方檢察院的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。根據(jù)人民代表大會(huì)制度，地方各級(jí)檢察院的檢察官及主要領(lǐng)導(dǎo)都是由同級(jí)人大任免，財(cái)政供給都由同級(jí)政府保障，檢察院的司法轄區(qū)與政府的行政區(qū)劃是完全一致的。鐵檢機(jī)關(guān)自轉(zhuǎn)交地方后，其隸屬于地方省院，無(wú)論是分院還是基層院都處于省院“派出院”的地位；〔10〕參見(jiàn)譚波：《憲政視角下的中國(guó)專門檢察制度改革》，載《青海社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。同處一省的基層院與分院仍保留上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，與分院處于不同省份的基層院業(yè)務(wù)上接受原鐵檢分院的領(lǐng)導(dǎo)，事務(wù)上由所在地省院領(lǐng)導(dǎo)。鐵檢機(jī)關(guān)人財(cái)物基本上與省院一樣，處于省級(jí)人大任免、省級(jí)政府保障的地位。鐵檢機(jī)關(guān)基本上只管轄涉鐵案件，近年部分鐵檢機(jī)關(guān)也不斷接受所在地省院通過(guò)規(guī)范性文件或指定管轄的形式轉(zhuǎn)交的其他案件，如行政案件、環(huán)境資源案件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件等?！?1〕參見(jiàn)張紅中：《陜西鐵路檢察機(jī)關(guān)將跨區(qū)劃管轄行政和環(huán)境資源案件》，載《西安晚報(bào)》2016年1月16日第3版；宋世明等：《12位人大代表政協(xié)委員昨天走進(jìn)企業(yè)視察知識(shí)產(chǎn)權(quán)檢察保護(hù)》，來(lái)源：http://www.js.jcy.gov.cn/yaowen/201604/t2787615.shtml，2016年9月16日訪問(wèn)。從產(chǎn)生與任免的機(jī)構(gòu)、管理體制級(jí)管轄案件范圍上看，作為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院改造基礎(chǔ)的鐵檢機(jī)關(guān)在一定程度上也屬于地方檢察體系的一部分。

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院具備專門檢察院的相應(yīng)特質(zhì)。專門人民檢察院是指在我國(guó)特定組織系統(tǒng)設(shè)置的檢察機(jī)關(guān)，其有專屬管轄權(quán)，保護(hù)特定的社會(huì)關(guān)系；一般認(rèn)為專門檢察機(jī)關(guān)包括軍事檢察機(jī)關(guān)、鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)?！?2〕參見(jiàn)江平：《中國(guó)司法大辭典》，吉林人民出版社1991年版，第26頁(yè)；《中華法學(xué)大辭典》編委會(huì)：《中華法學(xué)大辭典：簡(jiǎn)明本》，中國(guó)檢察出版社2003年版，第895頁(yè)。首次明確專門檢察院范圍的是1979年《人民檢察院組織法》，其規(guī)定專門檢察院包括“軍事檢察院、鐵路運(yùn)輸檢察院、水上運(yùn)輸檢察院、其他專門檢察院”；〔13〕1979年《人民檢察院組織法》第2條。1983年該法修改時(shí)將專門人民檢察院包括的類型予以刪除，同時(shí)將原文中的“中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院”修改為“中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院”?！?4〕1983年《人民檢察院組織法》第2條。至此，鐵檢機(jī)關(guān)是否屬于專門的檢察機(jī)關(guān)，就成了學(xué)界的一個(gè)爭(zhēng)議。不過(guò)，從鐵檢機(jī)關(guān)與軍事檢察院的類似性看，其設(shè)置在鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)，主要管轄特殊案件，相對(duì)自成體系，成為專門檢察系統(tǒng)的一支得到了不少認(rèn)可；〔15〕參見(jiàn)劉勇：《我國(guó)鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)的專門性特征》，載《人民檢察》2008年第17期。即使鐵檢機(jī)關(guān)從隸屬鐵路企業(yè)轉(zhuǎn)交到了地方，但其業(yè)務(wù)關(guān)系、管轄范圍并沒(méi)有較大的變化。鐵檢機(jī)關(guān)仍然具有專門性的特點(diǎn)并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)改變?！?6〕參見(jiàn)劉光輝、程周彪：《鐵路檢察機(jī)關(guān)專門性的五個(gè)表征》，載《人民檢察》2014年第8期。

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院具有作為高檢院組成部分的現(xiàn)實(shí)需求。根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，當(dāng)前高檢院并沒(méi)有設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的權(quán)力。學(xué)者建議將跨行政區(qū)劃?rùn)z察院作為直屬于高檢院的獨(dú)立組織體系，〔17〕參見(jiàn)唐立、葉寧：《跨行政區(qū)劃?rùn)z察院刑事案件管轄的合理模式——從實(shí)踐探索看改革前景》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第6期?；蜃鳛楦邫z院的派出機(jī)構(gòu)，類似于當(dāng)前巡回法庭與最高人民法院的關(guān)系?！?8〕參見(jiàn)甄貞：《特殊檢察機(jī)關(guān)設(shè)置問(wèn)題研究》，載胡衛(wèi)列等編：《人民檢察院組織法與檢察官法修改——第十二屆國(guó)家高級(jí)檢察官論壇論文集》，中國(guó)檢察出版社2016年版；金鑫：《跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)設(shè)置的改革：緣起、經(jīng)驗(yàn)與實(shí)現(xiàn)》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第5期。考慮到《人民檢察院組織法》正在修改過(guò)程中，這種建議是值得考慮的。一方面，建立直屬于高檢院的各級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，最大程度上擺脫了地方對(duì)檢察院辦案的干預(yù)，符合該項(xiàng)改革的目的；〔19〕參見(jiàn)薛江武：《省以上設(shè)立跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的若干思考》，載《人民檢察》2016年第8期。另一方面，這一方案能較快得到法律確認(rèn)與支持，相對(duì)較為可行。由此，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院作為高檢院的組成部分“不失為在現(xiàn)行法律框架下的一條較為可行的路徑”。

（二）法律定位的不可能形態(tài)

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的地位因沒(méi)有法律明確規(guī)定，從而為其定位提供了可能的空間。但是，筆者認(rèn)為，從當(dāng)前的法律看，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院作為高檢院的直屬機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)是非常困難的。

從直屬于高檢院的角度看，跨行政區(qū)劃?rùn)z察組織體系因獨(dú)立于地方而受到學(xué)者的推崇；不過(guò)，這種“檢察一體”雖符合世界各國(guó)檢察組織的基本特點(diǎn)，但對(duì)檢察獨(dú)立的追求同樣也是其重要發(fā)展趨勢(shì)?！?0〕參見(jiàn)邵暉：《檢察一體的歷史與現(xiàn)實(shí)》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。在檢察行政事務(wù)上的檢察一體，并非上級(jí)對(duì)下級(jí)的無(wú)所不管、無(wú)所不包，如人事權(quán)上的相對(duì)獨(dú)立；〔21〕參見(jiàn)鄒緋箭、邵暉：《“檢察一體”與中國(guó)上下級(jí)檢察院組織關(guān)系構(gòu)建》，載《中國(guó)刑事法雜志》2013年第8期。至于檢察業(yè)務(wù)，即使上級(jí)對(duì)下級(jí)一般享有指令權(quán)、職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)及官員代換權(quán)，但仍然受到合理的規(guī)制，以確保檢察官依法獨(dú)立行使權(quán)力?！?2〕參見(jiàn)陳衛(wèi)東、李訓(xùn)虎：《檢察一體與檢察官獨(dú)立》，載《法學(xué)研究》2006年第1期。如日本，檢察廳上下級(jí)之間存在嚴(yán)密的指揮監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)為上級(jí)的指揮和監(jiān)督權(quán)、事務(wù)調(diào)取權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)、對(duì)下級(jí)的職務(wù)代理權(quán)等，但各個(gè)檢察官是作為獨(dú)立的官?gòu)d享有行使檢察權(quán)的權(quán)限的，不是作為上級(jí)的助手；檢察官中的總檢察長(zhǎng)、副總檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)由內(nèi)閣任免，天皇認(rèn)證；一般的檢察官則由法務(wù)部長(zhǎng)任免?！?3〕參見(jiàn)劉蘭秋：《日本檢察制度簡(jiǎn)介（下）》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6期。如果跨行政區(qū)劃?rùn)z察院直屬于高檢院，形式上實(shí)現(xiàn)了兩者真正的“一體”，實(shí)質(zhì)上違背了檢察一體的基本內(nèi)核：在保障檢察權(quán)能合理運(yùn)作的前提下，應(yīng)厘定和劃分上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的范圍?！?4〕參見(jiàn)鄒緋箭、邵暉：《“檢察一體”與中國(guó)上下級(jí)檢察院組織關(guān)系構(gòu)建》，載《中國(guó)刑事法雜志》2013年第8期。如此規(guī)定，不僅在中國(guó)沒(méi)有先例，〔25〕雖然中國(guó)在20世紀(jì)50年代曾有過(guò)短暫的檢察體系垂直管理的經(jīng)歷，不過(guò)，無(wú)論是從源頭的蘇聯(lián)還是從我國(guó)具體的檢察歷史，無(wú)論是從制度還是理論，垂直管理主要是指中央對(duì)地方檢察機(jī)關(guān)的人事權(quán)，而不是組織上真正合體。參見(jiàn)田夫：《依法獨(dú)立行使檢察權(quán)制度的憲法涵義——兼論重建檢察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)制》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第2期。與檢察院的分級(jí)辦案相沖突，也可能因這種直屬問(wèn)題而加劇當(dāng)前檢察院存在的行政化問(wèn)題，使得依法獨(dú)立行使檢察權(quán)更為困難。二戰(zhàn)后日本形成的以防御外部干預(yù)的集權(quán)法院體制也是一個(gè)教訓(xùn)。由于全部司法權(quán)歸屬于最高法院及法定的下級(jí)法院，最高法院獲得最高司法行政權(quán)，完全獨(dú)立于中央和地方政府，造成扭曲的上下級(jí)法院關(guān)系和強(qiáng)勢(shì)的最高法院、弱勢(shì)的普通法官現(xiàn)象。〔26〕參見(jiàn)楊寧：《跨行政區(qū)劃司法管轄制度與法院內(nèi)部行政管理權(quán)的膨大——以日本的金字塔型法院結(jié)構(gòu)為鑒》，載《清華法律評(píng)論》2015年第2期。如果建成直屬于高檢院的跨行政區(qū)劃?rùn)z察體系，基于本已存在的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，則高檢院通過(guò)控制下級(jí)檢察院的人事、財(cái)政等手段，司法行政化只會(huì)更甚。

從派出機(jī)構(gòu)的角度看，高檢院目前不能派出自己的機(jī)構(gòu)，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院就不可能成為其派出機(jī)構(gòu)?！度嗣駲z察院組織法》修改時(shí)可以考慮規(guī)定高檢院設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的權(quán)力，但這將會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題。從《人民檢察院組織法》相關(guān)規(guī)定看，派出機(jī)構(gòu)的人員任免由設(shè)立的檢察院提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行；無(wú)論是設(shè)立派出檢察院還是派出檢察室，派出機(jī)構(gòu)都是代表設(shè)立機(jī)關(guān)履行職務(wù)的，其不是一個(gè)獨(dú)立的檢察機(jī)關(guān)，也不是一級(jí)檢察機(jī)關(guān)。如此，作為高檢院派出機(jī)構(gòu)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，其仍然只是直接代表高檢院行使權(quán)力，既沒(méi)能解決涉及檢察權(quán)中的級(jí)別管轄問(wèn)題，還存在對(duì)高檢院定位的混淆、加劇司法行政化等問(wèn)題。

與派出機(jī)構(gòu)相類似，采用最高人民法院的巡回法庭模式也解決不了跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的定位問(wèn)題。當(dāng)前最高人民法院的巡回法庭是代表最高人民法院在行使審判權(quán)，對(duì)于便利案件當(dāng)事人的訴訟、減輕最高人民法院的辦案壓力、加強(qiáng)對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督指導(dǎo)、有效進(jìn)行法治宣傳等方面都有非常積極的意義?！?7〕參見(jiàn)胡云騰：《為什么要設(shè)立巡回法庭？》，載《求是》2015年第12期。不過(guò)，巡回法庭也不是獨(dú)立的一級(jí)法院，仍然受到設(shè)立機(jī)關(guān)的限制。由此，建立檢察機(jī)關(guān)的巡回機(jī)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)仍是代表該設(shè)立檢察機(jī)關(guān)，與派出機(jī)構(gòu)處于相當(dāng)?shù)牡匚弧?/p>

（三）法律定位的可行路徑

雖然跨行政區(qū)劃?rùn)z察院定位為高檢院的直屬院或派出院并不合適，但定位為地方檢察院或?qū)ｉT檢察院并沒(méi)有明顯違反法律；當(dāng)然，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院具體在改革實(shí)踐中定位為什么，還要結(jié)合當(dāng)前該項(xiàng)改革的大背景。考慮到當(dāng)下司法管理省級(jí)統(tǒng)籌的進(jìn)展情況、《人民檢察院組織法》正在修改的現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為，在全國(guó)推廣跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，可以暫時(shí)定位為地方檢察院的一員，但從遠(yuǎn)期看，定位為專門人民檢察院更為合適。

1. 短期視角：作為地方檢察院的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院即將在全國(guó)推廣，從當(dāng)前試點(diǎn)情況看，仍然按照試點(diǎn)模式進(jìn)行推廣是必要的過(guò)渡，可以作為地方檢察院的一部分。首先，這是中央對(duì)當(dāng)前改革的既定政策。本次司法改革本著循序漸進(jìn)的原則，考慮我國(guó)長(zhǎng)期司法管理地方化的現(xiàn)實(shí)和當(dāng)前完全中央統(tǒng)一管理的困難，提出了省級(jí)統(tǒng)管的階段性思路，要求目前階段逐步實(shí)現(xiàn)“地方各級(jí)人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌”的任務(wù)?！?8〕參見(jiàn)孟建柱：《深化司法體制改革》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月25日第6版?？缧姓^(qū)劃?rùn)z察院目前是在鐵檢機(jī)關(guān)基礎(chǔ)上略加改造形成，而后者目前都直接受各地省院領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)省院接受省級(jí)人大監(jiān)督、向人大負(fù)責(zé)，其人員的任免也是由省級(jí)人大進(jìn)行；無(wú)論鐵檢機(jī)關(guān)屬于地方檢察院還是專門檢察院，目前的改革設(shè)計(jì)就是省級(jí)統(tǒng)管。以鐵檢機(jī)關(guān)改造的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院繼承這一管理模式，可以成為地方檢察體系的一部分。

其次，這是由我國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障狀況決定的。在本次改革前，我國(guó)各級(jí)司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)基本上是由相應(yīng)級(jí)別的政府保障，其中人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)基本上是同級(jí)財(cái)政保障，辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和裝備經(jīng)費(fèi)由中央、省級(jí)和同級(jí)財(cái)政分區(qū)域按責(zé)任負(fù)擔(dān)，〔29〕2009年7月23日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障工作的意見(jiàn)》（廳字[2009]32號(hào)）。由此，我國(guó)當(dāng)前的司法財(cái)政呈現(xiàn)出地方性、差異性和外部性等特點(diǎn)?！?0〕參見(jiàn)左衛(wèi)民：《中國(guó)基層法院財(cái)政制度實(shí)證研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第1期。要建立司法經(jīng)費(fèi)的省級(jí)統(tǒng)管，自然會(huì)減少各地的差異；盡管中央要求改革須保障辦公、辦案及人員收入的經(jīng)費(fèi)不低于現(xiàn)有水平，但因各地差異實(shí)在較大，不可能短時(shí)間做到同步?！?1〕筆者至西部某省調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地市政府給予包括當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)人員在內(nèi)的公務(wù)人員以福利分房，而同省的其他地區(qū)還存在基本司法經(jīng)費(fèi)保障不足的問(wèn)題；當(dāng)前的司法經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管，又不能降低保障力度，對(duì)該省的影響是顯然的。為了保證改革的順利推進(jìn)，筆者在調(diào)研中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)一些地方采取折中辦法，即在省級(jí)統(tǒng)管經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，也不干預(yù)當(dāng)?shù)卣鲃?dòng)給予一定經(jīng)費(fèi)，從而不至于一些司法經(jīng)費(fèi)保障較好的地方受到省級(jí)統(tǒng)籌的消極影響。如此，致力于司法管理的省級(jí)統(tǒng)籌都難以在短時(shí)間內(nèi)完全脫離省級(jí)以下地方，更不用說(shuō)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院直接隸屬于中央后存在的保障難題。財(cái)政上仍然保留地方性，是我國(guó)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院改革當(dāng)下的必要妥協(xié)。

最后，作為試點(diǎn)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院也是地方檢察體系的一部分。2014年底，在上海市人民檢察院上海鐵路運(yùn)輸分院〔32〕本文以下部分都簡(jiǎn)稱為“上海鐵檢分院”。同時(shí)考慮到其有多個(gè)下轄院，文中一般對(duì)鐵檢機(jī)關(guān)的基層院統(tǒng)稱為鐵檢基層院。、北京市人民檢察院北京鐵路運(yùn)輸分院的基礎(chǔ)上分別先后成立了兩家跨行政區(qū)劃?rùn)z察院——上海市人民檢察院第三分院（以下簡(jiǎn)稱“上海三分院”）和北京市人民檢察院第四分院。從管理體制上看，作為改造的基礎(chǔ)，這兩家鐵路運(yùn)輸檢察院在2012年從鐵道部所屬企業(yè)劃歸所在直轄市，業(yè)務(wù)與人財(cái)物管理都由所在地直轄市院領(lǐng)導(dǎo)。試點(diǎn)院與原鐵檢機(jī)關(guān)保留一套人馬、兩塊牌子，管理上也基本一致。從縱向方面看，上海三分院的新增案件不再涉及外省市的鐵檢基層院，而對(duì)處于本市的基層行政區(qū)劃?rùn)z察院增加了部分案件的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，從而在本市內(nèi)基本形成隸屬于省院的跨行政區(qū)劃?rùn)z察組織體系。從地位上看，目前試點(diǎn)中的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院是作為地方檢察院中的一級(jí)，相當(dāng)于地市級(jí)檢察院；其由直轄市人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。作為地方一員的試點(diǎn)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院在當(dāng)前的框架下獲得組織、財(cái)物、人員等多方面的支持，也在一定程度上擺脫了省級(jí)以下地方的干預(yù)；經(jīng)過(guò)兩年的實(shí)踐，不僅從機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)制理順與管轄明確等方面取得進(jìn)展，更在辦案上取得扎實(shí)的效果，為未來(lái)的改革提供了較好的借鑒。

2. 遠(yuǎn)期視角：作為專門檢察院的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院

作為司法去地方化的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的遠(yuǎn)期定位不應(yīng)只是地方檢察院的一部分，作為專門檢察院更具優(yōu)勢(shì)。

首先，未來(lái)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院必然要在一定程度上脫離地方檢察體系。國(guó)家單設(shè)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，就是希望能與普通的地方檢察院有所不同，單獨(dú)管轄具有特殊性的案件，從而能避免行政區(qū)劃?rùn)z察院可能受到的地方干預(yù)辦案問(wèn)題。當(dāng)前的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院是處于省院統(tǒng)管之下的，也能在一定程度上去除司法地方化問(wèn)題，但并沒(méi)有解決省級(jí)地方對(duì)司法的干預(yù)問(wèn)題，因此，建立防止省級(jí)地方干預(yù)辦案的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院成為必要。此時(shí)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院顯然不能走老路，應(yīng)當(dāng)不再由地方人大產(chǎn)生、由地方負(fù)責(zé)人財(cái)物的保障，從而與地方分離。

其次，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院作為專門檢察院有獨(dú)特的便利。我國(guó)當(dāng)前的法律明確規(guī)定有專門人民檢察院這一類型，其組織架構(gòu)可以由法律單獨(dú)規(guī)定；雖然我國(guó)目前還沒(méi)有對(duì)專門檢察院進(jìn)行規(guī)范的法律，但在日益強(qiáng)調(diào)法治的中國(guó)，對(duì)包括軍事檢察院等專門檢察院進(jìn)行立法規(guī)范既有必要，亦甚可行?？缧姓^(qū)劃?rùn)z察院可以借此便利一同立法規(guī)定，也可以繞開(kāi)包括憲法、組織法、訴訟法等相關(guān)內(nèi)容的法律障礙；特別是考慮到憲法修改的困難、三部訴訟法剛修改不久的現(xiàn)實(shí)，而關(guān)于跨行政區(qū)劃?rùn)z察院要在全國(guó)合法、全面及較為徹底的改革，顯然不可能久等。至于對(duì)專門檢察院的界定，當(dāng)前并沒(méi)有形成較為一致的共識(shí)，更沒(méi)有法律明確規(guī)定；而從當(dāng)前《人民檢察院組織法》中對(duì)涉及專門檢察院的規(guī)定及其演變來(lái)看，專門檢察院的范圍界定顯然可以作適當(dāng)?shù)难由欤缧姓^(qū)劃?rùn)z察院成為專門檢察院沒(méi)有直接的障礙。

最后，定位為其他類型的檢察院沒(méi)有直接依據(jù)。中央的文件雖提出了跨行政區(qū)劃?rùn)z察院辦理“特殊案件”，是否可以由此將跨行政區(qū)劃?rùn)z察院定位為特殊檢察院？筆者認(rèn)為這個(gè)定位在法律上還沒(méi)有任何依據(jù)。中央文件中的這個(gè)“特殊”只是對(duì)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院“與眾不同”的籠統(tǒng)界定，體現(xiàn)了其具有的獨(dú)特一面，并非表明中央要給跨行政區(qū)劃?rùn)z察院直接界定為“特殊”檢察院。在現(xiàn)有法律規(guī)定基本能滿足需求的情況下，單獨(dú)設(shè)置一種新類型檢察組織的必要性也不大。

三、跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的管理體制

鐵檢機(jī)關(guān)的人事分離管理體制已經(jīng)影響其自身的發(fā)展，在全國(guó)推廣的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，雖然可以在一定程度上沿襲鐵檢機(jī)關(guān)的管理體制，但對(duì)于其中的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)盡快解決，畢竟跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與鐵檢機(jī)關(guān)承擔(dān)的改革任務(wù)與重要性無(wú)法等同視之。無(wú)論是基于隸屬地方還是隸屬中央的體制，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的體系，其人財(cái)物的管理應(yīng)當(dāng)能滿足其功能的需要。

（一）隸屬關(guān)系

短期內(nèi)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院屬于地方檢察院體系的一員，自然隸屬所在地方，筆者也不反對(duì)高檢院加強(qiáng)對(duì)其的特別管理，如同作為改造基礎(chǔ)的鐵路運(yùn)輸檢察院，高檢院鐵路運(yùn)輸檢察廳就是專門對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)管理的部門。作為遠(yuǎn)期改革的方向，作為專門檢察院的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院具備自己的獨(dú)立體系；盡管筆者并不贊同跨行政區(qū)劃?rùn)z察院作為高檢院的組成部分，但應(yīng)當(dāng)直屬于中央。

首先，依托于鐵路運(yùn)輸檢察系統(tǒng)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院受到了原有管理體制的限制，有必要?jiǎng)潥w中央隸屬。雖然因業(yè)務(wù)管理上的跨區(qū)域性，鐵檢機(jī)關(guān)在一定程度上還有去地方化的優(yōu)勢(shì)，甚至能限制包括省級(jí)地方的干預(yù)；不過(guò)，當(dāng)前鐵檢機(jī)關(guān)人事分離造成的業(yè)務(wù)發(fā)展受限、經(jīng)費(fèi)保障不足和法律監(jiān)督難題等都在不同程度上干擾了鐵檢事業(yè)的發(fā)展?！?3〕參見(jiàn)徐向春：《鐵路運(yùn)輸檢察體制改革》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。如果說(shuō)當(dāng)前的業(yè)務(wù)受限，對(duì)我國(guó)檢察事業(yè)的作用相對(duì)較小，影響較小，這種體制本身的弊端產(chǎn)生的負(fù)面影響也較小，但考慮到跨行政區(qū)劃?rùn)z察院承擔(dān)的司法去地方化及構(gòu)建新型訴訟格局的重任，應(yīng)當(dāng)早日進(jìn)行相關(guān)頂層設(shè)計(jì)，避免這種人事分離的體制繼續(xù)“感染”新改革，保障跨行政區(qū)劃?rùn)z察事業(yè)的順利發(fā)展。

其次，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院直屬中央符合司法去地方化的改革目標(biāo)，有利于提高司法公信力?！半S著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和行政訴訟出現(xiàn)，跨行政區(qū)劃乃至跨境案件越來(lái)越多，涉案金額越來(lái)越大，導(dǎo)致法院所在地有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)越來(lái)越關(guān)注案件處理，甚至利用職權(quán)和關(guān)系插手案件處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)‘主客場(chǎng)’現(xiàn)象”，這是習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中對(duì)當(dāng)前司法不公的形象描述。十八屆四中全會(huì)明確提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”也是基于這樣的背景。試點(diǎn)中跨行政區(qū)劃?rùn)z察院可以出于管理的需要隸屬于地方，但在全國(guó)建立跨行政區(qū)劃?rùn)z察組織體系后，其無(wú)論隸屬于哪一級(jí)地方，都將無(wú)法排除所屬地方的干預(yù)，是不徹底的去地方化，甚至有悖改革的初衷。

最后，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的去地方化符合檢察事業(yè)的發(fā)展規(guī)律，也是檢察改革選擇“短痛”的需要。我國(guó)當(dāng)前的司法體系都是由地方保障的，但由此也形成了司法地方化的頑疾。隨著司法管理省級(jí)統(tǒng)籌改革的展開(kāi)，檢察機(jī)關(guān)的管理向上集中成為趨勢(shì)。雖然我國(guó)還沒(méi)有完整的由中央直屬的檢察機(jī)關(guān)，也沒(méi)有這方面的經(jīng)驗(yàn)積累，甚至還存在各地發(fā)展不平衡導(dǎo)致的保障困難、任免程序繁瑣等問(wèn)題，但被寄予厚望的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院直接隸屬于中央，可以一勞永逸的解決地方干預(yù)的問(wèn)題，也可以建立一套管理順暢、保障有力、精干高效的跨行政區(qū)劃?rùn)z察組織體系，符合司法權(quán)依法獨(dú)立行使的需要，為真正實(shí)現(xiàn)司法公正提供保障。直接隸屬中央，可能帶來(lái)的中央相關(guān)管理機(jī)關(guān)的龐大、對(duì)下級(jí)情況的不了解及日益強(qiáng)化的官僚體制，但這些困難本身是發(fā)展中必然會(huì)遇到的，也完全可以在發(fā)展中解決。

（二）人員任免

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。據(jù)此，一切國(guó)家機(jī)關(guān)都由相應(yīng)級(jí)別的人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。作為國(guó)家機(jī)關(guān)重要組成部分的檢察機(jī)關(guān)也不例外。

1.隸屬地方的任免模式

按照當(dāng)前上海的試點(diǎn)模式，上海三分院的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)與檢委會(huì)委員都是由市院檢察長(zhǎng)提名，由市人大常委會(huì)任免；一般的檢察官則由三分院向市檢察官遴選委員會(huì)提交候選名單，經(jīng)其對(duì)專業(yè)能力審查后，由市人大常委會(huì)任免。

全國(guó)推廣的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院如果仍然是地方檢察體系的一部分，結(jié)合當(dāng)前正在進(jìn)行的檢察人員分類管理、員額制改革，繼續(xù)沿用當(dāng)前的任免模式具有一定的合理性。首先，試點(diǎn)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院采用這種管理模式基本上是成功的，并沒(méi)有出現(xiàn)問(wèn)題；隨著相關(guān)改革的推進(jìn)和制度之間的磨合協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)會(huì)更好。其次，作為地方檢察院的一員，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院雖管轄多個(gè)行政區(qū)域，但又不再由各級(jí)地方自己產(chǎn)生，而是由省級(jí)人大產(chǎn)生，可以避免跨行政區(qū)劃?rùn)z察院受制于省級(jí)以下地方。再次，當(dāng)前的省級(jí)地方可以承受這樣的改革。即使在省級(jí)以下地方設(shè)立獨(dú)立的跨行政區(qū)劃?rùn)z察體系，其總的機(jī)構(gòu)數(shù)量、人員數(shù)量等都不會(huì)太多；而且隨著我國(guó)各項(xiàng)改革的推進(jìn)，檢察官數(shù)量變動(dòng)更小，人員任免的任務(wù)不會(huì)太大。最后，這與當(dāng)前的司法改革方向是契合的。當(dāng)前正在進(jìn)行的作為司法去地方化的重要制度就是司法管理的省級(jí)統(tǒng)籌，將跨行政區(qū)劃?rùn)z察院也作為司法管理省級(jí)統(tǒng)籌的一部分，也能減少改革的阻力，符合改革漸進(jìn)性的要求。

不過(guò)，當(dāng)前的鐵檢管理模式仍然存在模糊之處，特別是由省院直管分院與基層院。當(dāng)前一些地區(qū)新設(shè)的“分院”，一般都稱為省院的派出院。〔34〕如2003年成立的河南省人民檢察院濟(jì)源分院、海南省人民檢察院第二分院。參見(jiàn)濟(jì)源分院“本院概況”，來(lái)源：http:// www.jiyuan.jcy.gov.cn/sitegroup/ayfzw/html/402892e4494f37c901494f750333004c/0db58957f27e4fed9134333e79f61507.html，2016年 9月18日訪問(wèn)；海南省人民檢察院第二分院簡(jiǎn)介，來(lái)源：http://www.hi.jcy.gov.cn/M002/view2/200268/00520001，2016年10月28日訪問(wèn)。從《人民檢察院組織法》角度看，省院的確能設(shè)立派出院，但其也只是代表設(shè)立的機(jī)關(guān)，不應(yīng)是一個(gè)獨(dú)立的檢察院層級(jí)；如此，這個(gè)分院的層級(jí)問(wèn)題是值得商榷的。該法只規(guī)定了分院人員任免的權(quán)限，但對(duì)于省院設(shè)立的基層院并沒(méi)有規(guī)定。即使如此，鐵檢機(jī)關(guān)的人員任免模式是否能完全適用該法既沒(méi)有明確，也沒(méi)有定論。從《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》看，該法雖然明確了各級(jí)人大對(duì)同級(jí)檢察院及其人員的任命權(quán)力，但對(duì)于設(shè)立在地方且與所在地方同級(jí)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的設(shè)立、任免問(wèn)題并沒(méi)有提及。有必要通過(guò)有關(guān)法律或解釋的形式，解決跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的設(shè)立與人員任免問(wèn)題。

2.隸屬中央的任免模式

全國(guó)統(tǒng)一的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，層級(jí)較多，涉及面更廣，由此造成的影響也較大，應(yīng)當(dāng)與隸屬地方時(shí)有所不同。從檢察人員任免模式看，境外并沒(méi)有完全的中央統(tǒng)管模式。主要西方國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)都沒(méi)有獨(dú)立的組織體系，而是隸屬于司法行政機(jī)關(guān)，與我國(guó)有較大的差異。與我國(guó)具有較多相似之處的是俄羅斯，其聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)是下級(jí)檢察長(zhǎng)服從上級(jí)檢察長(zhǎng)和俄羅斯聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)的集中統(tǒng)一體系，它包括聯(lián)邦總檢察院、各主體檢察院以及各市和區(qū)的檢察院。聯(lián)邦總檢察院的總檢察長(zhǎng)是聯(lián)邦委員會(huì)根據(jù)總統(tǒng)的提名任免，副總檢察長(zhǎng)都是由總檢察長(zhǎng)提請(qǐng)總統(tǒng)提名、聯(lián)邦委員會(huì)任免；總檢察長(zhǎng)直接任免總檢察院其他擔(dān)任主要職務(wù)的人員、各聯(lián)邦主體檢察院的副檢察長(zhǎng)及市區(qū)檢察院的檢察長(zhǎng)；各聯(lián)邦主體檢察院檢察長(zhǎng)由總檢察長(zhǎng)根據(jù)程序與聯(lián)邦主體協(xié)商后提名、聯(lián)邦總統(tǒng)任命，總統(tǒng)根據(jù)總檢察院總檢察長(zhǎng)提議罷免；聯(lián)邦各主體檢察院檢察長(zhǎng)可以任免除其副職外的本院其他人員；各市區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)由總檢察長(zhǎng)任命和罷免，其自身可以任免本院不擔(dān)任檢察長(zhǎng)職務(wù)的工作人員?！?5〕參見(jiàn)黃道秀譯：《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4、5期。由此可見(jiàn)，俄羅斯聯(lián)邦總檢察院檢察長(zhǎng)基本控制了整個(gè)檢察體系；這種體系下總檢察院檢察長(zhǎng)“幾乎”處于集權(quán)位置，對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期存在的司法行政化問(wèn)題非常不利。在具有相同文化的臺(tái)灣地區(qū)，雖然其檢察署隸屬于“法務(wù)部”，但其“法務(wù)部長(zhǎng)”的任免權(quán)力相對(duì)較小?！胺▌?wù)部”設(shè)有檢察官人事審議委員會(huì)，對(duì)高等法院以下各級(jí)法院及其分院檢察署的主任檢察官、檢察官的任免進(jìn)行審查處理；該委員會(huì)17人，由“法務(wù)部長(zhǎng)”指派4人、檢察總長(zhǎng)及其指派的代表3人、全體檢察官選舉代表9人共同組成。檢察官人事審議委員會(huì)作出的決議，由“法務(wù)部”部長(zhǎng)核定。對(duì)檢察長(zhǎng)的選任，由檢察官人事審議委員會(huì)提出2倍人選，“法務(wù)部長(zhǎng)”選定。這既可以保障主管部門有一定的控制權(quán)，又由相關(guān)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行審查，較為公開(kāi)透明。

根據(jù)我國(guó)政體，建立直屬于中央的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，其人員任免毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)該都由全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行。當(dāng)然，由于人員眾多，可能會(huì)存在管理上的困難；不過(guò)，隨著司法改革的推進(jìn)與完善，正如省級(jí)統(tǒng)管一樣，檢察官的變化應(yīng)該不會(huì)太大?？缧姓^(qū)劃?rùn)z察院在全國(guó)推進(jìn)的初期，也可以考慮省級(jí)以下的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院由全國(guó)人大授權(quán)省級(jí)人大任免、全國(guó)人大備案審查的方式進(jìn)行，未來(lái)根據(jù)任免的情況再?zèng)Q定是否上收該權(quán)力。

提名人選是任免制度的關(guān)鍵，畢竟全國(guó)人大很難對(duì)提請(qǐng)任免的人選進(jìn)行全面的審查。筆者建議，考慮到高檢院對(duì)基層的不熟悉，可以依托各省的檢察官遴選委員會(huì)，由其負(fù)責(zé)向高檢院提供省級(jí)及以下檢察院檢察官的提名名單；為防止由此可能產(chǎn)生的地方干預(yù)，必須確保遴選委員會(huì)的獨(dú)立，〔36〕參見(jiàn)陳海鋒：《錯(cuò)案責(zé)任追究的主體研究》，載《法學(xué)》2016年第2期。完善當(dāng)前的部分地區(qū)遴選委員會(huì)的組成，由高檢院指派部分代表（占四分之一），省級(jí)以下檢察官自行推選部分代表（占二分之一，人員來(lái)源應(yīng)當(dāng)分散于不少于一半的檢察院）、法學(xué)學(xué)者、律師（共占四分之一）等共同組成。當(dāng)然，高檢院也可以自己成立檢察官遴選委員會(huì)負(fù)責(zé)檢察官的遴選，由自己指派代表與各省級(jí)遴選委員會(huì)的部分代表共同組成，保障組成人員的廣泛性、專業(yè)性和代表性。遴選委員會(huì)審查后提供候選名單，供高檢院檢察長(zhǎng)決定提名名單。

檢察一體下的各級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的提名則是核心?；谏舷录?jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和憲法規(guī)定的人事關(guān)系，考慮到中央直屬下同級(jí)地方黨委不再領(lǐng)導(dǎo)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，筆者建議在保障檢察權(quán)依法獨(dú)立行使的同時(shí)，適當(dāng)強(qiáng)化上下級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中的人事權(quán)，即上級(jí)檢察長(zhǎng)可以提名下級(jí)院的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)委員，并由高檢院檢察長(zhǎng)決定提名全國(guó)人大任免。如此，既保留并強(qiáng)化了當(dāng)前上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，同時(shí)又盡量保證各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提名的民主性和科學(xué)性。

建立完整的中央直屬跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，當(dāng)前《人民檢察院組織法》并沒(méi)有明確的規(guī)定，而《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》也只是對(duì)高檢院相關(guān)人員的任免作出規(guī)定，應(yīng)當(dāng)不包括作為其下轄的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。有必要對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行適當(dāng)修改，或者直接制定專門法律，以為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的產(chǎn)生與人員任免提供明確的法律支撐。

（三）經(jīng)費(fèi)管理

“就人類天性之一般情況而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)?！薄?7〕參見(jiàn)[美]漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第396頁(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)，地方檢察機(jī)關(guān)在人財(cái)物上完全依賴地方，地方也通過(guò)這種依賴不斷強(qiáng)化對(duì)檢察機(jī)關(guān)的控制，形成當(dāng)前的訴訟“主客場(chǎng)”現(xiàn)象；當(dāng)前正在進(jìn)行的司法管理的省級(jí)統(tǒng)籌正是注意到地方檢察機(jī)關(guān)的軟肋，從而將檢察機(jī)關(guān)與地方脫鉤以在一定程度上去地方化?？缧姓^(qū)劃?rùn)z察院可能要經(jīng)歷隸屬地方與中央的兩階段，經(jīng)費(fèi)管理也會(huì)有所不同。

1.隸屬地方的經(jīng)費(fèi)管理

當(dāng)前不少地方正在進(jìn)行司法財(cái)物的省級(jí)統(tǒng)管，如廣東、江蘇等地，市、縣檢察院作為省級(jí)政府財(cái)政部門一級(jí)預(yù)算單位，向省級(jí)財(cái)政部門直接編報(bào)預(yù)算，預(yù)算資金通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)直接撥付?！?8〕參見(jiàn)鄧新建：《廣東公布司法體制改革試點(diǎn)方案》，載《法制日?qǐng)?bào)》2014年11月28日第1版；蘇政法、任松筠：《確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)》，載《新華日?qǐng)?bào)》2015年4月10日第2版。作為地方檢察體系一員的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，在一省之內(nèi)的數(shù)量不會(huì)太多；結(jié)合當(dāng)前正在進(jìn)行的司法管理省級(jí)統(tǒng)籌改革與鐵檢機(jī)關(guān)的管理體制，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院也可以按照行政區(qū)劃?rùn)z察院的省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌進(jìn)行管理，不需大動(dòng)干戈。

不過(guò)，當(dāng)前的司法管理省級(jí)統(tǒng)籌也備受爭(zhēng)議。按照《憲法》的規(guī)定，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系主要體現(xiàn)為前述的人事權(quán)和業(yè)務(wù)權(quán)〔39〕業(yè)務(wù)權(quán)主要是指下級(jí)人民檢察院在辦理重大案件時(shí)，要接受上級(jí)人民檢察院的指示和領(lǐng)導(dǎo)。參見(jiàn)許安標(biāo)、劉松山：《中華人民共和國(guó)憲法通釋》，來(lái)源：http://www.npc.gov.cn/npc/f l syywd/xianfa/2010-04/14/content_1567085.htm，2016年6月1日訪問(wèn)。兩方面。顯然，財(cái)物方面的省院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)或干預(yù)并非是憲法規(guī)定的。當(dāng)前的這種省級(jí)統(tǒng)管改革，如人財(cái)物管理權(quán)與司法業(yè)務(wù)管理權(quán)結(jié)合在一起，在排除市、縣兩級(jí)地方干擾司法的同時(shí)，司法管理的行政化難免要加劇，上級(jí)院對(duì)下級(jí)院的不當(dāng)干預(yù)和以權(quán)謀私的現(xiàn)象就難以避免?！?0〕參見(jiàn)謝鵬程：《司法行政事務(wù)省級(jí)統(tǒng)管路徑研究》，載《人民檢察》2014年第8期。為此，有學(xué)者認(rèn)為省統(tǒng)管應(yīng)當(dāng)是由省人大具體確定各級(jí)院的財(cái)政預(yù)算，財(cái)政款項(xiàng)向目標(biāo)院直接支付；〔41〕參見(jiàn)賀衛(wèi)方：《司法區(qū)劃的構(gòu)思》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2014年第1期。還有學(xué)者建議省級(jí)黨委、人大、政府行使人財(cái)物的決定權(quán)，省級(jí)司法機(jī)關(guān)行使人財(cái)物的管理權(quán)?！?2〕參見(jiàn)謝鵬程：《司法行政事務(wù)省級(jí)統(tǒng)管路徑研究》，載《人民檢察》2014年第8期。

學(xué)者的方案都明確了一個(gè)基本原則，即不能將這種省級(jí)統(tǒng)管變成省級(jí)司法機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)，特別是人財(cái)物方面的全面領(lǐng)導(dǎo)。從上文提及的部分地區(qū)試點(diǎn)方案看，如果真能將各級(jí)檢察機(jī)關(guān)都作為一個(gè)獨(dú)立的省級(jí)預(yù)算單位，自然能有力避免省級(jí)院對(duì)下級(jí)院的非法干預(yù)；不過(guò)，至少?gòu)蔫F檢機(jī)關(guān)看，其財(cái)政預(yù)算都是由省院統(tǒng)一管理，并非作為一個(gè)獨(dú)立的省級(jí)預(yù)算單位，其預(yù)算的執(zhí)行也受到省院的監(jiān)督管理。有必要在向全國(guó)推廣的同時(shí)考慮到這種管理方式的弊端，切實(shí)將省級(jí)統(tǒng)管規(guī)范為省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)一支出，這應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)。對(duì)于預(yù)算的制訂與執(zhí)行，考慮到各級(jí)院情況的差異，有必要由各級(jí)院自行進(jìn)行；但考慮到省院對(duì)下級(jí)院的熟悉，省級(jí)院可以監(jiān)督。省級(jí)人大應(yīng)當(dāng)是各級(jí)院財(cái)政預(yù)決算的決定者，這是由我國(guó)的政體決定的。

2.隸屬中央的經(jīng)費(fèi)管理

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院從隸屬地方到隸屬中央應(yīng)當(dāng)是一個(gè)必然的趨勢(shì)，而這種隸屬除了人員任免上受到中央的節(jié)制外，可能更為關(guān)鍵的是經(jīng)費(fèi)管理上的中央主導(dǎo)。與省級(jí)統(tǒng)籌相似，對(duì)司法行政化的擔(dān)憂也是存在的；且中國(guó)幅員遼闊，中央對(duì)地方直接控制的效果、能力與保障的公平性都值得關(guān)注。

境外國(guó)家的司法經(jīng)費(fèi)管理模式可為我們提供一定的參考。根據(jù)俄羅斯的相關(guān)法律，在俄羅斯集中統(tǒng)一的檢察制度下，經(jīng)費(fèi)完全由中央財(cái)政保障，且總檢察院檢察長(zhǎng)在經(jīng)費(fèi)安排上具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，從而體現(xiàn)了其在聯(lián)邦檢察體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位。〔43〕參見(jiàn)黃道秀譯：《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4、5期。不過(guò)，這種形式未必適合中國(guó)，特別是中俄最高檢察院在檢察體系內(nèi)的地位差異巨大。同樣作為具有獨(dú)立體系的日本法院，其經(jīng)費(fèi)制度采獨(dú)立編制、統(tǒng)一保障模式；全國(guó)法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算由最高法院負(fù)責(zé)編制，在與國(guó)家財(cái)政部門協(xié)商平衡后，納入國(guó)家財(cái)政總預(yù)算，統(tǒng)一由國(guó)會(huì)審議批準(zhǔn)；最高法院按照國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算計(jì)劃，對(duì)全國(guó)法院經(jīng)費(fèi)進(jìn)行具體分配和管理。〔44〕參見(jiàn)陳春梅：《日本法院經(jīng)費(fèi)模式：集中編制統(tǒng)一保障》，載《人民法院報(bào)》2016年4月1日第8版。日本這種由最高司法機(jī)關(guān)控制的措施導(dǎo)致了其司法內(nèi)部的獨(dú)立問(wèn)題，在我國(guó)構(gòu)建獨(dú)立的中央控制組織體系中值得警惕；〔45〕參見(jiàn)楊寧：《跨行政區(qū)劃司法管轄制度與法院內(nèi)部行政管理權(quán)的膨大——以日本的金字塔型法院結(jié)構(gòu)為鑒》，載《清華法律評(píng)論》2015年第2期。不過(guò)，作為保障司法機(jī)關(guān)外部獨(dú)立的一種方式，也值得借鑒。

基于上文關(guān)于隸屬于地方的經(jīng)費(fèi)管理制度的探討及境外的實(shí)踐，筆者認(rèn)為，在跨行政區(qū)劃?rùn)z察院隸屬中央后，有以下三點(diǎn)需要明確。一是直屬于中央的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，其經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)主要由中央財(cái)政保障，由全國(guó)人大審議通過(guò)。當(dāng)然，考慮到中國(guó)的地域差距，筆者贊同當(dāng)前地方給予跨行政區(qū)劃?rùn)z察院一定的經(jīng)費(fèi)保障；這種保障以相對(duì)較為固定的經(jīng)費(fèi)較好，避免機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)時(shí)受到地方的牽扯，從而體現(xiàn)地方差異。二是高檢院不應(yīng)主導(dǎo)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的經(jīng)費(fèi)管理，包括經(jīng)費(fèi)預(yù)算與執(zhí)行；無(wú)論是高檢院還是省級(jí)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，其對(duì)下級(jí)檢察院的經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)主要限于監(jiān)督；各級(jí)預(yù)算及執(zhí)行都由各級(jí)院自行完成，但上級(jí)院可以提出修改意見(jiàn)，并最終匯總到高檢院，由其向全國(guó)人大提交審議，并督促政府部門落實(shí)。三是考慮到跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的全國(guó)差異以及數(shù)量較多、較為復(fù)雜等原因，可以考慮設(shè)立一個(gè)跨部門的經(jīng)費(fèi)審議小組，以為全國(guó)人大審議提供意見(jiàn)；這個(gè)小組應(yīng)當(dāng)包括高檢院及部分下級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的代表、財(cái)政部門人員、人大財(cái)經(jīng)委代表等，具有對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理熟悉、對(duì)檢察機(jī)關(guān)熟悉等要求；這個(gè)小組可以由高檢院牽頭成立，也可以設(shè)立在人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)下。

四、跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的布局設(shè)點(diǎn)

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院布點(diǎn)越多，意味著管轄覆蓋面越廣，由此可能需要更多的機(jī)構(gòu)與人員；反之，雖然機(jī)構(gòu)與人員可以減少，但去除司法地方化的功能將難以實(shí)現(xiàn)。作為與行政區(qū)劃?rùn)z察院并存的體系，跨行政區(qū)劃?rùn)z察組織體系的構(gòu)建需要兼顧司法公正與機(jī)構(gòu)設(shè)置上的精簡(jiǎn)高效等多重目標(biāo)。

（一）布局的影響因素

中央對(duì)當(dāng)前跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的設(shè)立原則是精簡(jiǎn)高效，而且是在當(dāng)前鐵檢機(jī)關(guān)基礎(chǔ)上改造形成。限于當(dāng)前鐵檢機(jī)關(guān)的數(shù)量、層級(jí)、管理體制、組織資源等諸多原因，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的布局顯然又不能完全依靠鐵檢機(jī)關(guān)?？缧姓^(qū)劃?rùn)z察院布局受到案件數(shù)量、管轄地域等多方面的影響，不同于行政區(qū)劃?rùn)z察院，很多影響因素本身也具有不確定性，如何在不確定的影響因素中把握跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的布局，成為這項(xiàng)改革能否成功的重要制約因素。

作為布局的體現(xiàn)，對(duì)跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)管轄區(qū)域的設(shè)置，目前存在一些誤區(qū)。如有學(xué)者認(rèn)為，設(shè)立管轄區(qū)的指導(dǎo)原則應(yīng)包括司法轄區(qū)大于行政區(qū)劃、方便群眾訴訟；〔46〕參見(jiàn)李鳳軍：《跨行政區(qū)劃設(shè)立司法管轄區(qū)的模式探索——以四川省和川南地區(qū)為例》，載《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第1期。也有學(xué)者直言我國(guó)跨行政區(qū)劃法院的設(shè)置價(jià)值應(yīng)“以便民為要?jiǎng)?wù)”，“以司法效率為目標(biāo)”。〔47〕雖然作者是在探討跨行政區(qū)劃法院的設(shè)置，不過(guò)考慮到當(dāng)前跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與法院基本的一一對(duì)應(yīng)，筆者也將其納入本文研究的范圍。具體參見(jiàn)杜如益：《德國(guó)跨行政區(qū)劃法院的特色與成因分析——兼論其對(duì)中國(guó)跨行政區(qū)劃法院的啟示》，載《清華法律評(píng)論》2015年第2期；廣東省人民檢察院政治部地方工作處課題組：《跨行政區(qū)劃人民檢察院設(shè)立工作研究》，載《中國(guó)檢察官》2016年第9期。一般的司法轄區(qū)設(shè)置需要考慮如下因素，如地域面積、人口數(shù)量與分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、交通與通信條件、法院級(jí)別與管轄事項(xiàng)性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、歷史傳統(tǒng)與法律文化影響、司法性質(zhì)管理模式、同級(jí)其他政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)等；〔48〕參見(jiàn)章晶：《美國(guó)司法轄區(qū)與性質(zhì)區(qū)劃之關(guān)系——兼論中國(guó)跨行政區(qū)劃法院改革》，載《清華法律評(píng)論》2015年第2期。不過(guò)，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院并非普通行政區(qū)劃?rùn)z察院，對(duì)其布局的關(guān)注因素應(yīng)當(dāng)有特殊性。

首先，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的布局應(yīng)當(dāng)公正優(yōu)先，兼顧訴訟便利。司法活動(dòng)中的“主客場(chǎng)”現(xiàn)象損害了司法公平，嚴(yán)重侵蝕了我國(guó)的司法權(quán)威；跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革就是要打破司法地方化，特別是在司法管理省級(jí)統(tǒng)籌存在困難的情況下，該項(xiàng)改革將承擔(dān)更大的責(zé)任。作為解決糾紛的場(chǎng)所，包括跨行政區(qū)劃?rùn)z察院在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)設(shè)置或其轄區(qū)的劃定，應(yīng)當(dāng)考慮訴訟當(dāng)事人的便利性。在民事當(dāng)事人之間，如果司法解決的成本高于糾紛的標(biāo)的，或通過(guò)其他非訴訟途徑更易獲得解決，訴訟解決的方式將會(huì)被棄置；即使刑事當(dāng)事人無(wú)法選擇糾紛解決的方式，但無(wú)論是當(dāng)事人還是國(guó)家機(jī)關(guān)，不便利的訴訟既可能導(dǎo)致“私了”的發(fā)生，也會(huì)增加整個(gè)國(guó)家的司法資源投入；更重要的是，不便利的訴訟可能無(wú)法及時(shí)打擊犯罪，還會(huì)降低預(yù)防犯罪的效果，甚至?xí)T發(fā)犯罪。不過(guò)，對(duì)便利性的考慮不能影響公正性本身，而后者正是跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)設(shè)立的核心因素；相較于便利性，普通行政區(qū)劃內(nèi)的司法機(jī)關(guān)更有便利，跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)正是在一定程度上犧牲或放棄這項(xiàng)價(jià)值而成全公正性的。

其次，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的布局應(yīng)因地制宜。當(dāng)前的鐵檢機(jī)關(guān)總數(shù)不少，但如果設(shè)置三級(jí)獨(dú)立的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，考慮到除直轄市外的大部分省份可能都至少需要建立2個(gè)左右的基層院，還可能要設(shè)立若干省級(jí)院，則仍然存在需要新設(shè)機(jī)構(gòu)的情況。當(dāng)前鐵檢機(jī)關(guān)的分布是以鐵路為基礎(chǔ)的，與可能受到地方影響的特殊案件并沒(méi)有必然的關(guān)系，需要根據(jù)管轄的案件種類、數(shù)量及地域范圍等進(jìn)行必要的重新布點(diǎn)，一部分可能要遷址，如在靠近邊境的鐵檢機(jī)關(guān)，丹東、圖們等；一部分可能要新設(shè)，如在海南省。不僅如此，考慮到國(guó)家對(duì)改革的成本控制需要，必要時(shí)也可以考慮將林區(qū)、墾區(qū)等一些具有專門性質(zhì)的檢察機(jī)關(guān)納入改革的范疇，統(tǒng)籌現(xiàn)有檢察資源；也可以將部分行政區(qū)劃?rùn)z察院納入改革的考慮，包括將部分特殊案件的一審仍置于基層行政區(qū)劃?rùn)z察院，而將二審納入跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄。在一些人口稀少、特殊案件數(shù)量較少的地方，也可以考慮通過(guò)省級(jí)院指定的方式，實(shí)現(xiàn)部分行政區(qū)劃?rùn)z察院交叉管轄區(qū)的方式，減少或避免行政區(qū)劃?rùn)z察院受到地方的干預(yù)。

最后，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的布局應(yīng)適時(shí)而動(dòng)。不同于行政區(qū)劃內(nèi)檢察院，只要在同級(jí)人大下設(shè)定即可，案件數(shù)量與地域都無(wú)需過(guò)多考慮；跨行政區(qū)劃?rùn)z察院是因案而設(shè)、因地而設(shè)，既要考慮管轄案件數(shù)量的多少，還要考慮管轄范圍的大小。如果說(shuō)管轄的范圍總體可以固定，局部也可以微調(diào)，具有相當(dāng)?shù)拿鞔_性，但不同地區(qū)管轄的案件種類及由此的案件數(shù)量都會(huì)有較大的差異，這就需要通過(guò)科學(xué)統(tǒng)計(jì)與預(yù)測(cè)，根據(jù)案件數(shù)量及時(shí)調(diào)整。畢竟跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的布局主要考慮的是公正性，在布點(diǎn)確定的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化布局上的其他考慮，如便利性等，以實(shí)現(xiàn)司法多方面的價(jià)值。不僅如此，隨著司法管理省級(jí)統(tǒng)籌的推進(jìn)與司法公信力的提升，易受地方影響案件的數(shù)量、形態(tài)和種類都會(huì)有所變化，當(dāng)事人的法治意識(shí)、選擇糾紛解決的途徑等都會(huì)在不同程度上影響跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的實(shí)際管轄，自然對(duì)其布局也會(huì)產(chǎn)生影響。

（二）基層院設(shè)置的探討

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院有必要形成與行政區(qū)劃?rùn)z察院相區(qū)別的多級(jí)體系。首先，職能的多樣性決定了跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的多層級(jí)。跨行政區(qū)劃?rùn)z察院不僅要監(jiān)督相應(yīng)法院辦理的民事、行政案件，還要起訴特殊案件、自偵部分特殊案件和監(jiān)督特殊案件的偵查等；而且鑒于行政區(qū)劃?rùn)z察院可能受到多級(jí)地方的干預(yù)，這些職能只能由多層級(jí)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院承擔(dān)。其次，案件的差異性需要由不同級(jí)別的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院辦理。重大案件對(duì)地方影響大，容易受到地方的影響，但相對(duì)輕微的案件也會(huì)在一定區(qū)域內(nèi)受到影響，而且因本身受到的關(guān)注少而可能更容易受司法人員濫用權(quán)力之害。最后，四級(jí)兩審終審的司法制度要求建立多級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。沒(méi)有兩級(jí)以上的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，則特殊案件非常容易重回地方檢察院的管轄范疇，去除司法地方化就無(wú)從談起。

跨行政區(qū)劃?rùn)z察院需要設(shè)置多個(gè)層級(jí)，但并非要求建立與行政區(qū)劃?rùn)z察院一致的獨(dú)立三級(jí)體系。跨行政區(qū)劃的最基層檢察院設(shè)置在哪個(gè)層級(jí)，是否需要如行政區(qū)劃?rùn)z察院一樣，設(shè)置區(qū)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，最為關(guān)鍵；在此基礎(chǔ)上，其他各級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院自然應(yīng)作為其上級(jí)院而有存在的必要。

從上海三分院的情況看，由于其本身屬于地市級(jí)院，并不處于檢察組織中的最底層；雖然作為改造基礎(chǔ)的上海鐵檢分院可以跨省管理江蘇省、浙江省和安徽省的鐵檢基層院，但作為跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的上海三分院并不管轄外省市的案件。為推進(jìn)改革與擴(kuò)大影響，上海三分院的跨行政區(qū)劃改革探索只能另辟蹊徑?！?9〕上海市人民檢察院的《關(guān)于明確市檢察三分院（鐵檢分院）案件管轄相關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》《關(guān)于上海鐵路運(yùn)輸檢察院民事行政檢察監(jiān)督案件受理范圍的規(guī)定》和上海市人民檢察院相關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于明確三分院公訴部門辦理跨行政區(qū)劃刑事案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》。一方面通過(guò)上海鐵檢院管轄部分特殊案件，如行政訴訟監(jiān)督、軌道交通等，直接實(shí)現(xiàn)其作為基層院的功能；另一方面將上海行政區(qū)劃內(nèi)各區(qū)縣檢察院管轄的部分特殊案件，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)、食品藥品安全與環(huán)境資源保護(hù)等刑事案件的二審置于自己的管轄下，間接實(shí)現(xiàn)基層院的功能。如此，上海三分院的跨行政區(qū)劃改革探索在基層力量有限的情況下，充分利用基層行政區(qū)劃?rùn)z察院，從而大大擴(kuò)展了跨行政區(qū)劃改革的效果。

全國(guó)構(gòu)建跨行政區(qū)劃?rùn)z察組織體系，是要建立獨(dú)立的基層檢察院、完全依靠基層行政區(qū)劃?rùn)z察院還是參考上海的混合模式？

完全獨(dú)立的基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院存在設(shè)置難題。根據(jù)當(dāng)前鐵檢機(jī)關(guān)的存在現(xiàn)狀，大部分地市都沒(méi)有鐵檢基層院，最多的省份也不會(huì)多于3個(gè)基層院，〔50〕我國(guó)當(dāng)前的鐵檢機(jī)關(guān)共有18個(gè)分院和59個(gè)基層院，部分分院下轄較多基層院，如湖南省有長(zhǎng)沙、懷化和衡陽(yáng)3個(gè)鐵檢基層院，其都下轄于廣東省人民檢察院廣州鐵路運(yùn)輸分院。因此，如果跨行政區(qū)劃?rùn)z察組織體系按照獨(dú)立的三級(jí)設(shè)置，則至少每個(gè)省級(jí)地方都需要設(shè)立若干個(gè)基層院。不同于作為改造基礎(chǔ)的鐵檢機(jī)關(guān)，其當(dāng)時(shí)主要是根據(jù)鐵路管理需要設(shè)立，基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院則主要根據(jù)案件數(shù)量、公眾訴訟便利等方面考慮進(jìn)行設(shè)計(jì)；如果說(shuō)案件數(shù)量目前仍根據(jù)劃歸跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的案件種類來(lái)確定，但基于訴訟便利對(duì)管轄區(qū)域的劃定則較為確定，如此，設(shè)置的基層院太少顯然不符合要求。即使作為面積相對(duì)較小的直轄市上海，相對(duì)于此前的犯罪地管轄為主，當(dāng)前集中到一個(gè)基層院管轄，相關(guān)辦案機(jī)關(guān)因此增加的負(fù)擔(dān)是肯定的。設(shè)立多個(gè)基層院，一方面數(shù)量本身是個(gè)難題，即使按照當(dāng)前部分省區(qū)有3個(gè)鐵檢基層院的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)立，在新疆、西藏等地仍顯得數(shù)量不足；另一方面，即使中央有決心、地方也確實(shí)需要，普遍設(shè)立3個(gè)左右的基層院也可能存在必要性問(wèn)題，即在一些地區(qū)是否有足夠多的案件需要辦理；畢竟當(dāng)前試點(diǎn)檢察院確定的案件，在其他省區(qū)可能并不存在或較少，如海事案件的監(jiān)督一些地區(qū)就沒(méi)有，知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件各地的差異也是較大；〔51〕如2015年上海法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件判決生效222件，而廣東省審結(jié)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事一審案件就有6621件，參見(jiàn)周洪：《上海高院通報(bào)2015年上海法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)情況》，來(lái)源：http://news.ifeng.com/a/20160422/48549090_0.shtml，2016年11月11日訪問(wèn)；參見(jiàn)《廣東法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)狀況（2015）》，來(lái)源：http://www.cnipr.com/sfsj/zscqfy/201604/t20160426_196519.htm，2016年11月11日訪問(wèn)。未來(lái)可能會(huì)加大管轄的力度，將更多易受地方影響的案件納入管轄，但無(wú)論是案件數(shù)量還是機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量都有很大的不確定性。

普遍依靠基層行政區(qū)劃?rùn)z察院不盡合理。首先，完全依靠當(dāng)前的基層行政區(qū)劃?rùn)z察院，與中央的既定方針存在不小的差距。中央針對(duì)跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革的設(shè)計(jì)是以鐵檢機(jī)關(guān)為基礎(chǔ)的，并希望構(gòu)建兩套體系并存的訴訟格局，對(duì)行政區(qū)劃?rùn)z察院的改造或依靠并沒(méi)有規(guī)劃。其次，基層行政區(qū)劃?rùn)z察院無(wú)力獨(dú)立承擔(dān)這一使命。作為司法地方化問(wèn)題的主要承受者，基層行政區(qū)劃?rùn)z察院的權(quán)威已然受到侵蝕，再將其作為跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革的主要承擔(dān)者，一方面可能會(huì)影響公眾對(duì)司法改革決心的質(zhì)疑，畢竟仍然是原先的一套人馬，怎能承擔(dān)完全不同的職能；另一方面，在當(dāng)前司法地方化仍然較為嚴(yán)重的情況下，僅通過(guò)地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的法律監(jiān)督來(lái)制約基層行政區(qū)劃?rùn)z察院存在的地方化問(wèn)題，必然導(dǎo)致其案件量較大，甚至?xí)绊懰痉ǜ母锏男Ч?。最后，不利于推進(jìn)鐵檢機(jī)關(guān)的改革。2012年劃歸地方后，鐵檢機(jī)關(guān)繼續(xù)面臨著由于案件較少造成的業(yè)務(wù)量不足、人事管理與業(yè)務(wù)管理分離、檢察隊(duì)伍建設(shè)滯后等問(wèn)題?！?2〕參見(jiàn)徐向春：《鐵路運(yùn)輸檢察體制改革》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。此次跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革應(yīng)當(dāng)是鐵檢機(jī)關(guān)迎來(lái)發(fā)展的新機(jī)遇，通過(guò)包括案件管轄、管理體制等方面符合檢察規(guī)律的謀劃，從而徹底解決鐵檢機(jī)關(guān)改革不徹底的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，上海地區(qū)進(jìn)行的跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革中，出于跨省的困難與基層院較少等原因，將鐵檢基層院與行政區(qū)劃內(nèi)的基層檢察院混合作為縱深推進(jìn)改革的一種模式是較為合理、可行的。也即，如從省內(nèi)的具體地區(qū)來(lái)看，有的地區(qū)可以改造設(shè)立或在必要時(shí)新設(shè)區(qū)縣級(jí)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，有的地區(qū)則沒(méi)有必要建立，完全依靠原來(lái)行政區(qū)劃內(nèi)的基層檢察院，并把這些檢察院特殊案件的二審納入地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄；也可以是在省內(nèi)某幾個(gè)地區(qū)新設(shè)或改造設(shè)立跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，專門管轄該地區(qū)的部分特殊案件，同時(shí)將其它一些特殊案件仍置于行政區(qū)劃內(nèi)基層檢察院管轄，而是二審移到地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。首先，將行政區(qū)劃內(nèi)的區(qū)縣檢察院納入跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革，能夠一定程度保證司法去地方化，實(shí)現(xiàn)司法公正。雖然一審案件大部分仍然是在行政區(qū)劃內(nèi)的基層檢察院，但由于二審歸于跨行政區(qū)劃?rùn)z察院；在跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與地方脫離，而案件考核仍然存在的情況下，一審的行政區(qū)劃內(nèi)檢察院也會(huì)考慮到二審可能的改判，會(huì)盡量在一審中保持公平公正，以免二審改判情況下的難堪。其次，盡量少地單獨(dú)設(shè)置基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院符合改革經(jīng)濟(jì)性的要求。少設(shè)立基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，將減少一線司法人員與物質(zhì)配備，而這是改革最大的投入；在當(dāng)前改革堅(jiān)持精簡(jiǎn)高效原則下，已有鐵檢機(jī)關(guān)的，自然只要略加改造即可，但在大部分地區(qū)沒(méi)有鐵檢機(jī)關(guān)的情況下，通過(guò)行政區(qū)劃?rùn)z察院辦理部分一審特殊案件，二審納入跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄，可以在一定程度上減少純粹單獨(dú)設(shè)立上的改革成本，減少改革阻力。最后，這種改革符合訴訟便利性要求。相對(duì)于普通案件，特殊案件的數(shù)量較少；隨著司法改革的推進(jìn)，司法管理省級(jí)統(tǒng)籌的開(kāi)展、司法人員依法獨(dú)立行使權(quán)力保障的落實(shí)，特殊案件的數(shù)量最終將會(huì)有逐漸減少的趨勢(shì)。在這種情況下，基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院無(wú)論是在改革的初始階段還是在發(fā)展階段，其都不可能與普通檢察機(jī)關(guān)一樣進(jìn)行普遍性的設(shè)置；在我國(guó)幅員遼闊的情況下，由此導(dǎo)致的公眾訴訟不便是顯而易見(jiàn)的。通過(guò)改變特殊案件二審的管轄，將行政區(qū)劃內(nèi)基層檢察院作為一審的主要依托，將極大扭轉(zhuǎn)跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革中的不利因素，確保兼顧司法公正與效率。

（三）多層級(jí)的布局

中國(guó)當(dāng)前的普通檢察院是根據(jù)行政區(qū)劃設(shè)立，最基層的檢察院建立在各個(gè)區(qū)縣，從而在中國(guó)形成最為全面、最為廣泛的基層檢察網(wǎng)點(diǎn)；與此同時(shí)，當(dāng)前的鐵檢機(jī)關(guān)并未實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，設(shè)置較多的省份也不過(guò)3個(gè)鐵檢基層院；而海南省沒(méi)有單獨(dú)的基層院，其只是由設(shè)在廣東的肇慶鐵路運(yùn)輸檢察院管轄?？紤]訴訟便利、地域空間等方面因素，多層級(jí)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院可能會(huì)存在以下情況。

1.典型的三級(jí)構(gòu)建

與當(dāng)前地方的行政區(qū)劃?rùn)z察院一致，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的典型布局應(yīng)當(dāng)包括以中央直屬為體系，以鐵檢機(jī)關(guān)的管轄范圍為藍(lán)本，位于地方的完整三級(jí)。

其一，基層院的構(gòu)建。以當(dāng)前的基層鐵檢機(jī)關(guān)為基礎(chǔ)，以林區(qū)、墾區(qū)等專門的檢察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充，在全國(guó)各省級(jí)區(qū)域內(nèi)設(shè)立基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。數(shù)量上，應(yīng)當(dāng)主要考慮各省的地域問(wèn)題，原則上基層院每省應(yīng)控制在3個(gè)左右，而直轄市應(yīng)當(dāng)不超過(guò)2個(gè)，如重慶可以考慮2個(gè)，而上海則可以1個(gè)；至于案件數(shù)量可能對(duì)基層院數(shù)量的影響，這個(gè)主要可以通過(guò)適當(dāng)增加編制數(shù)來(lái)解決而不應(yīng)增加機(jī)構(gòu)數(shù)，以避免機(jī)構(gòu)過(guò)多帶來(lái)的行政輔助人員、硬件設(shè)施等方面的大量增加。具體地點(diǎn)上，應(yīng)在各省內(nèi)交通非常便利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、相關(guān)案件較多的城市，以最大程度地滿足訴訟便利需要；每個(gè)基層院并非只能管轄省內(nèi)的區(qū)域，必要時(shí)也可以將一些省際交界的地方劃入更為便利的基層院。在改造基礎(chǔ)上，以鐵檢機(jī)關(guān)等專門檢察機(jī)關(guān)為基礎(chǔ)，在沒(méi)有或數(shù)量不足而又確有建立必要的省份，可以適當(dāng)調(diào)整地方的行政區(qū)劃?rùn)z察院，以組建新的基層院；新組建的基層院應(yīng)當(dāng)與原來(lái)的檢察機(jī)關(guān)脫離關(guān)系。具體名稱上，可以所在的區(qū)縣為名，但具體名稱上不加區(qū)縣，從而在級(jí)別上一目了然。

其二，地市級(jí)院的構(gòu)建。以當(dāng)前的鐵檢分院為基礎(chǔ)進(jìn)行適當(dāng)整合，基本做到地市級(jí)院下轄3個(gè)左右的省份；以地域?yàn)橹饕紤]，同時(shí)結(jié)合案件數(shù)量等因素，原則上形成10個(gè)左右的地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。具體地點(diǎn)的選擇同基層院一致。作為基礎(chǔ)的鐵檢分院數(shù)量較多，可以在改造時(shí)進(jìn)行必要的撤并，根據(jù)案件情況分流至需要的分院或基層院、省級(jí)院，也可以根據(jù)當(dāng)前所在地實(shí)際，由當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)接收，基本實(shí)現(xiàn)編制的平衡。具體名稱上，可以所在的市為名，但具體名稱上不加市，以方便了解其級(jí)別。

其三，省級(jí)院的構(gòu)建。目前沒(méi)有這一層級(jí)的鐵檢機(jī)關(guān)或其他專門檢察機(jī)關(guān)，〔53〕軍事檢察體系有相對(duì)于省級(jí)的檢察院，但考慮到其特殊性，文中的研究都不涉及。只能單獨(dú)設(shè)立。目前存在大區(qū)模式與中心城市模式的爭(zhēng)論，〔54〕參見(jiàn)薛江武：《省以上設(shè)立跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的若干思考》，載《人民檢察》2016年第8期。最高人民法院正在京津冀積極推動(dòng)設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院?！?5〕參見(jiàn)王亦君：《最高法：推進(jìn)京津冀設(shè)立跨行政區(qū)劃法院》，載《中國(guó)青年報(bào)》2016年2月19日第4版。如果說(shuō)京津冀范圍相對(duì)較小，而且北京作為中心城市也較為明顯，如此設(shè)置既符合大區(qū)模式，也不違反中心城市模式；不過(guò)，雖然中心城市的確定存在困難，筆者仍然主張不采用大區(qū)模式，畢竟這種設(shè)置基本上是依據(jù)舊的傳統(tǒng)分區(qū)，與跨行政區(qū)劃?rùn)z察院設(shè)置背景中的各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、訴訟便利考慮等都沒(méi)有太大關(guān)系?？紤]到最高人民法院早在2000年就合并了主要負(fù)責(zé)涉鐵案件審理的“交通運(yùn)輸審判庭”，而當(dāng)前高檢院還存在鐵路運(yùn)輸檢察廳，在鐵檢機(jī)關(guān)改造成為趨勢(shì)的情況下，鐵路運(yùn)輸檢察廳的指導(dǎo)作用將難以單獨(dú)存在，改革勢(shì)在必行。鑒于地市級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院只有10個(gè)左右，而且需要省級(jí)院直接參與訴訟的案件應(yīng)當(dāng)相對(duì)較少，可以將鐵路運(yùn)輸檢察廳分離出來(lái)，成為獨(dú)立的省級(jí)院。當(dāng)然，省級(jí)跨行政區(qū)劃法院可能因民事、行政案件量較大而設(shè)立多個(gè)，考慮到與其對(duì)應(yīng)的需要，省級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院可以通過(guò)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)、巡回機(jī)構(gòu)予以應(yīng)對(duì)。名稱上，可以高檢院的“某某”分院命名，具體則以所在省級(jí)區(qū)域?yàn)槊?/p>

2.布局的特殊考慮

典型的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院布局是較為理想的方案，但短期內(nèi)普遍設(shè)立有較大的難處，包括普遍設(shè)立基層院的不確定性與成本問(wèn)題、層級(jí)的多樣性等，省級(jí)院的建立與當(dāng)前司法管理省級(jí)統(tǒng)籌等問(wèn)題，為此，有必要對(duì)其布局進(jìn)行一些特殊的考慮，以便于改革的順利推進(jìn)。

（1）非典型的布局

在建立直屬于中央的組織體系時(shí)，如果不設(shè)立獨(dú)立的區(qū)縣級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，將基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院置于地市層級(jí)，管轄跨行政區(qū)劃中級(jí)法院審理的一審案件和由行政區(qū)劃內(nèi)基層檢察院辦理的特殊案件的上訴或抗訴。如此，因大部分案件的一審仍舊在行政區(qū)劃內(nèi)的基層檢察院，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄的二審刑事案件可能就會(huì)適當(dāng)增加；不僅如此，只保留地市級(jí)院和省級(jí)院，則僅僅當(dāng)前的鐵檢機(jī)關(guān)數(shù)量作為改造基礎(chǔ)就已綽綽有余，由此，考慮到訴訟便利的需要，可以考慮適當(dāng)多設(shè)相關(guān)檢察院。筆者建議每個(gè)省級(jí)地方可以設(shè)置不超過(guò)2個(gè)分院，分院本身也可以跨省級(jí)地方，典型的如，新疆和內(nèi)蒙古不僅自身可以單獨(dú)設(shè)立一至二個(gè)分院，也可以考慮便利的需要，將一些邊遠(yuǎn)地區(qū)劃歸其他臨近的地市級(jí)院管轄，由此，全國(guó)可以設(shè)立40個(gè)左右的地市級(jí)院。多設(shè)地市級(jí)院主要考慮案件量與管轄區(qū)域的大小。省級(jí)院仍可以根據(jù)前述的方案設(shè)立，但考慮到分院本身已經(jīng)較多，目前可以考慮多增人員和多設(shè)巡回辦案機(jī)構(gòu)的方式進(jìn)行，避免改革的大動(dòng)干戈而又未必符合實(shí)際；未來(lái)可以根據(jù)實(shí)踐中案件的受理情況、地理位置等因素，確有必要的，設(shè)置若干個(gè)省級(jí)院。

如果只建立隸屬于地方省院的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院體系，則只需建立兩級(jí)甚至只保留當(dāng)前的地市級(jí)院；省級(jí)院本來(lái)就沒(méi)有現(xiàn)成的基礎(chǔ)，也無(wú)需設(shè)立。此時(shí)，如只保留地市級(jí)院，則其布局同上述方案差不多，只是原則上地市級(jí)院管轄不跨省，以免在跨行政區(qū)劃?rùn)z察院隸屬地方的情況下，不同省份之間存在的交叉管理問(wèn)題。如仍設(shè)立兩級(jí)院，基層院可以參考典型布局下的設(shè)置，以不跨省管轄為原則；此時(shí)的地市級(jí)院原則上則每省1個(gè)，設(shè)置在本省的經(jīng)濟(jì)、交通等中心地區(qū)。

（2）非典型管轄

通過(guò)非典型管轄也可以在一定程度上解決因改革成本造成的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院布局不全的問(wèn)題。一是指定管轄。當(dāng)前的指定管轄既包括個(gè)案指定，也大量存在類案指定；由于跨行政區(qū)劃?rùn)z察院無(wú)法同行政區(qū)劃?rùn)z察院一樣普遍設(shè)立，但通過(guò)相鄰地區(qū)的交叉指定，將部分可能受到檢察院所在地方影響的類案指定到其他行政區(qū)劃?rùn)z察院辦理，這是符合指定管轄精神的?？紤]到這類案件是交叉指定，至少應(yīng)通過(guò)省級(jí)院頒布規(guī)范性文件的形式一次性完成，可以起到應(yīng)有的去地方化的作用；而且交叉指定也不致于造成個(gè)別地方的案件量太大，地方司法經(jīng)費(fèi)明顯增長(zhǎng)。

二是當(dāng)事人的選擇管轄。出于司法公正的需要，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的便利性不足是顯而易見(jiàn)的。當(dāng)事人選擇訴訟作為糾紛的解決方式，公正與便利等價(jià)值都是其考慮的因素；在不影響司法公共利益的情況下，即使有關(guān)法律要求由跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄或應(yīng)由其他行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄，但如當(dāng)事人認(rèn)為按照一般的管轄規(guī)定，由當(dāng)?shù)氐男姓^(qū)劃?rùn)z察院管轄并不會(huì)造成司法不公，反而更為便利。此時(shí)，行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄?wèi)?yīng)當(dāng)是合適的，也可以有效彌補(bǔ)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的不足。

五、結(jié)語(yǔ)

上述跨行政區(qū)劃?rùn)z察組織體系的構(gòu)建，都是基于這樣一個(gè)假設(shè)，即由于法律障礙、操作困難及現(xiàn)實(shí)中的多重難題， 當(dāng)前正在全國(guó)推行的司法管理省級(jí)統(tǒng)籌將經(jīng)歷一個(gè)非常緩慢的過(guò)程，省級(jí)以下的檢察機(jī)關(guān)與所在地方的脫離將是逐漸推進(jìn)的；如此，則省級(jí)以下的檢察院仍將在不同程度上受到所在地方的影響。筆者認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)地方各級(jí)檢察院與地方形成了較為密切的關(guān)系，甚至是利益共同體；現(xiàn)在的改革，如果不是與地方的完全分離，這種關(guān)系肯定割不斷；即使在改革設(shè)計(jì)上要求完全分離，這種關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中也不可能在一夜間完全斷裂。

當(dāng)然，檢察院的人財(cái)物管理與地方完全剝離至少在法律上是完全可能的，只要中央能下決心盡快解決影響當(dāng)前司法公信力不高的突出問(wèn)題，通過(guò)跨越式的措施并忍受可能的改革陣痛，由此跨行政區(qū)劃?rùn)z察院在全國(guó)的構(gòu)建方案也將與前述內(nèi)容有較大的區(qū)別。從法律定位看，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院只能一次性定位為專門檢察院。完全分離下，省級(jí)下的普通檢察院將不再受到所在地方的干預(yù)，由此，其顯然不能 再隸屬于地方，成為地方檢察院的一部分。根據(jù)前述我國(guó)當(dāng)前檢察院的類型，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院就只能定位為專門檢察院的一部分。結(jié)合前述的法律定位，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院也是直接直屬于中央，由全國(guó)人大對(duì)相關(guān)人員予以任免，由中央保障司法經(jīng)費(fèi)。

在層級(jí)與布局上，由于跨行政區(qū)劃?rùn)z察院主要是針對(duì)省級(jí)地方的干預(yù)，筆者建議只設(shè)立與地市級(jí)檢察院同級(jí)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院作為最基層，其上設(shè)置跨越省級(jí)行政區(qū)劃的檢察院，與省院同級(jí)，地方不再設(shè)立與區(qū)縣檢察院同級(jí)的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院。由于司法管理省級(jí)統(tǒng)籌下檢察院與地方的完全脫離，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄的自偵案件應(yīng)當(dāng)主要集中于省級(jí)干部、省管干部或相當(dāng)級(jí)別人員的犯罪，級(jí)別較高；即使是一般的刑事案件，易受到省級(jí)地方干預(yù)的案件大多也是與上述干部或與其相當(dāng)級(jí)別的干部相關(guān)，同樣級(jí)別較高，影響較大。從相對(duì)應(yīng)的中級(jí)法院看，考慮到同樣的省級(jí)司法統(tǒng)管，民事案件上，跨行政區(qū)劃法院也只需審理可能受到省級(jí)地方影響的案件，或跨越省級(jí)地方的重大案件，這與民事訴訟中的中級(jí)法院的一審管轄是相應(yīng)的。 行政案件上，自然主要是涉及省級(jí)政府及其部門的案件，這與行政訴訟中級(jí)法院管轄的案件也是基本一致的。 當(dāng)然，上述部分案件可能會(huì)提到跨行政區(qū)劃的高級(jí)法院管轄，但不可能屬于基層法院管轄，基層跨行政區(qū)劃?rùn)z察院無(wú)需存在。由此形成的布局與非典型布局下的兩級(jí)格局一致。

（責(zé)任編輯：盧勤忠）

* 陳海鋒，上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，法學(xué)博士。本文系最高人民檢察院2016年重點(diǎn)課題“跨行政區(qū)劃?rùn)z察院設(shè)立模式研究”（項(xiàng)目號(hào)GJ2016B01）和上海社會(huì)科學(xué)院課題“跨行政區(qū)劃?rùn)z察院全國(guó)推進(jìn)研究”的階段性研究成果。