胡衛(wèi)華

摘要：陜西省是我國(guó)生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)治理區(qū)和重要生態(tài)屏障，要實(shí)現(xiàn)其生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展，必須建立完善的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。文章在分析總結(jié)陜西省建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐探索成績(jī)和不足的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)從完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法規(guī)體系，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，建立有效的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制，發(fā)展環(huán)境權(quán)交易市場(chǎng)、吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面著手，進(jìn)一步健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護(hù)；補(bǔ)償機(jī)制；陜西省

中圖分類(lèi)號(hào)：X321241文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2017）02-0082-04

陜西省是我國(guó)生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域。陜北地區(qū)是黃土高原的核心區(qū)之一和黃河泥沙的主要來(lái)源地，陜南地區(qū)是國(guó)家南水北調(diào)中線工程的主要水源地和陜西省“引漢濟(jì)渭”調(diào)水工程的水源地，秦嶺是南水北調(diào)中線工程的重要水源涵養(yǎng)區(qū)和我國(guó)重要生態(tài)屏障。2015年2月習(xí)近平總書(shū)記來(lái)陜西視察時(shí)指出，“陜西省的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不僅關(guān)系自身的發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展，而且關(guān)系全國(guó)生態(tài)環(huán)境大格局?！币獙?shí)現(xiàn)陜西省生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展，完善的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是其重要的制度保證。2015年5月出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出，要“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。目前關(guān)于陜西省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕性谏鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償理論、具體生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目如何合理補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)的財(cái)政政策等方面，對(duì)陜西省整體生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制研究相對(duì)較少，本文擬就此問(wèn)題作一探究。

一、陜西省建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制取得的主要成效

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)功能為目的，根據(jù)生態(tài)價(jià)值、環(huán)境保護(hù)和建設(shè)成本、機(jī)會(huì)成本等確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用行政手段和市場(chǎng)機(jī)制等對(duì)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，是一種讓生態(tài)受益者付費(fèi)、生態(tài)保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)囊环N具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)特征的制度，從而鼓勵(lì)政府、組織和個(gè)人減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害，使生態(tài)環(huán)境得以改善。從補(bǔ)償?shù)姆绞娇?，主要有上?jí)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)轉(zhuǎn)移支付的縱向補(bǔ)償；生態(tài)受益地區(qū)政府對(duì)生態(tài)產(chǎn)品供給地區(qū)的橫向補(bǔ)償；通過(guò)生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)生態(tài)貢獻(xiàn)者進(jìn)行補(bǔ)償，這也是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度創(chuàng)新的重要方向，可以更高效地激勵(lì)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)行為。陜西省根據(jù)本省實(shí)際，對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)進(jìn)行了大量的探索和實(shí)踐。

（一）針對(duì)重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)地區(qū)，制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)胤椒ㄒ?guī)

陜西省結(jié)合省情，對(duì)主要污染物和重點(diǎn)生態(tài)地區(qū)制定實(shí)施了一系列涉及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牡胤椒ㄒ?guī)、規(guī)范文件和地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。涉及礦產(chǎn)資源開(kāi)采的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)，有《陜西省煤炭石油天然氣資源開(kāi)采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》（2008年）、《陜西省礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理實(shí)施辦法》（2008年）；生態(tài)林和退耕還林補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)，有《關(guān)于完善退耕還林糧食補(bǔ)助辦法的通知》（2004年）、《陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（2009年）；秦嶺生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)，有《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（2009年）、《陜西秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》（2007年）；主要河流治理補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)，有《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》（2013年）、《陜西省渭河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)辦法》（2009年）、《陜西省渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案》（2010年）、《漢江丹江流域水質(zhì)保護(hù)行動(dòng)方案（2014-2017年）》（2014年）、《陜西省化學(xué)需氧量和氨氮排污權(quán)有償使用及交易試點(diǎn)方案（試行）》（2012年）；大氣治理補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)，有《陜西省大氣污染防治條例》（2013年）、《陜西省二氧化硫排污權(quán)有償使用及交易試點(diǎn)方案（試行）》（2010年）等。這些法規(guī)政策為陜西省進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供了依據(jù)。

（二）初步形成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制框架

陜西省在實(shí)踐中成功實(shí)施了一系列生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目，如退耕還林（草）補(bǔ)償、公益林補(bǔ)償?shù)?，初步?gòu)建了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制框架。

第一，明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)主體及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一是公益性生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目以政府為補(bǔ)償主體，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從2009年開(kāi)始，陜西省財(cái)政以5元/年·畝的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)家級(jí)公益林進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償對(duì)象為公益林的產(chǎn)權(quán)所有者或者實(shí)際經(jīng)營(yíng)者。1999年開(kāi)始的退耕還林（草）工程的補(bǔ)償主體是中央政府，農(nóng)戶(hù)是直接受償主體；第一期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照退耕地原來(lái)平均產(chǎn)出確定，退耕農(nóng)戶(hù)普遍能夠接受，因此項(xiàng)目進(jìn)展順利，生態(tài)建設(shè)成效明顯。二是一些生態(tài)環(huán)境權(quán)可以通過(guò)環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易確定補(bǔ)償主體和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如碳排放權(quán)、二氧化硫排放權(quán)等在環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行交易，獲得排放權(quán)的主體補(bǔ)償放棄排放權(quán)的主體，價(jià)格由雙方在市場(chǎng)交易中確定。

第二，不斷創(chuàng)新補(bǔ)償機(jī)制。不同的生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目采取不同的補(bǔ)償方式。一是對(duì)于全社會(huì)受益的公益性生態(tài)項(xiàng)目，采用財(cái)政補(bǔ)償，包括縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及征繳生態(tài)稅費(fèi)?？v向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，主要是2008年國(guó)家將陜南南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)確定為重要生態(tài)功能區(qū)，納入中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，當(dāng)年對(duì)陜南三市轉(zhuǎn)移支付10965億元，以后逐年增加，2014年達(dá)到183552億元。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，主要是2013年3月國(guó)務(wù)院批復(fù)了《丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)對(duì)口協(xié)作工作方案》，南水北調(diào)中線工程受水區(qū)的天津市對(duì)水源區(qū)的陜南地區(qū)開(kāi)展對(duì)口支持，天津市計(jì)劃每年投入3億元，支持陜南三市的污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)、工業(yè)點(diǎn)源治理、污染監(jiān)測(cè)能力提升等；2011年陜西省開(kāi)始對(duì)位于渭河上游的甘肅省天水市、定西市各補(bǔ)償300萬(wàn)元，用于兩市渭河上游流域的污染治理、生態(tài)建設(shè)和水質(zhì)監(jiān)測(cè)等項(xiàng)目。[1]二是建立生態(tài)保護(hù)的市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)界定成本降低，可以明晰一些環(huán)境產(chǎn)權(quán)，在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，實(shí)現(xiàn)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的增值、可流轉(zhuǎn)性，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化補(bǔ)償。首先，建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，提供交易平臺(tái)，構(gòu)建排污權(quán)等環(huán)境產(chǎn)權(quán)有償使用和交易機(jī)制。2010年6月陜西省成立環(huán)境權(quán)交易所，提供節(jié)能環(huán)保技術(shù)轉(zhuǎn)讓?zhuān)畽?quán)、環(huán)境排放權(quán)交易等服務(wù)。[2]陜西省“十二五”期間環(huán)境權(quán)交易額達(dá)72億元，[3]環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，充分體現(xiàn)了生態(tài)經(jīng)濟(jì)化。其次，構(gòu)建區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，按照生態(tài)保護(hù)效果給予補(bǔ)償。陜西省構(gòu)建省內(nèi)渭河上下游水污染補(bǔ)償機(jī)制，以地級(jí)市為單位，每月對(duì)渭河過(guò)境水質(zhì)進(jìn)行檢測(cè)考核，當(dāng)月斷面出境水體中的COD（化學(xué)需氧量）平均濃度每超標(biāo)1毫克/升，當(dāng)?shù)厥姓枰蜿兾魇∝?cái)政部門(mén)繳納污染補(bǔ)償金10萬(wàn)元，用于渭河流域綜合治理的減排工程、群眾飲水安全工程和污染補(bǔ)償項(xiàng)目。[4]

（三）創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理體制

通過(guò)制度創(chuàng)新保障生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施和生態(tài)建設(shè)效果。一是改革財(cái)政體制。對(duì)天然林保護(hù)任務(wù)重、財(cái)政狀況差的縣，建立省管縣財(cái)政的管理體制，加大財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付力度。2007年，陜西省財(cái)政對(duì)15個(gè)這樣的省管縣轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金共計(jì)106億元，保障了天然林保護(hù)工程順利進(jìn)行。[5]二是完善組織管理機(jī)構(gòu)。從省到縣建立完整的退耕還林（草）工程管理機(jī)構(gòu)，保障了該工程的順利進(jìn)行。三是強(qiáng)化考核監(jiān)督。2014年，中共陜西省委大幅度提高了生態(tài)環(huán)境保護(hù)在年度目標(biāo)責(zé)任考核中的權(quán)重。2014年底出臺(tái)《陜西省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核暫行辦法》，規(guī)定41個(gè)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的縣在享受中央轉(zhuǎn)移支付、獎(jiǎng)罰時(shí)與生態(tài)建設(shè)考評(píng)結(jié)果掛鉤，推動(dòng)這些國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣域強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和實(shí)施，推動(dòng)了陜西省生態(tài)環(huán)境建設(shè)。一是生態(tài)環(huán)境得以改善。1999-2008年，陜西省累計(jì)完成退耕還林34495萬(wàn)畝，森林覆蓋率由退耕前的3092%增長(zhǎng)到2004年的3726%；通過(guò)綜合治理，渭河干流水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)，出陜水質(zhì)穩(wěn)定在Ⅳ類(lèi)，達(dá)到國(guó)家考核要求；陜南漢江丹江水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)。二是通過(guò)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，增加了農(nóng)民的收入，提高了生態(tài)建設(shè)的積極性。三是生態(tài)環(huán)境改善使得陜西省經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系趨于協(xié)調(diào)，加快了生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。

二、目前陜西省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制存在的主要問(wèn)題

（一）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)體系不夠健全

我國(guó)和陜西省還沒(méi)有一部統(tǒng)一、系統(tǒng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專(zhuān)門(mén)法律，沒(méi)有從整體上規(guī)范生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和監(jiān)督管理體制等。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償分散在有關(guān)自然資源開(kāi)采和環(huán)境保護(hù)的法律、規(guī)章和規(guī)范性文件中，更多的是林業(yè)、財(cái)政、水利等部門(mén)立法，立法側(cè)重點(diǎn)不同，不能全面系統(tǒng)地規(guī)范生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為?，F(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)更多的是對(duì)中央的縱向轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行規(guī)范，橫向補(bǔ)償處于探索階段，對(duì)橫向補(bǔ)償缺乏明確的法律規(guī)范。如流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)瓤缡〉臋M向生態(tài)補(bǔ)償立法處于空白狀態(tài)，沒(méi)有體現(xiàn)“受益者付費(fèi)”的生態(tài)補(bǔ)償原則。

（二）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制有待完善

一是補(bǔ)償主體比較單一，以政府補(bǔ)償為主，而且生態(tài)補(bǔ)償整體缺乏統(tǒng)一的管理部門(mén)，市場(chǎng)主體補(bǔ)償處于起步階段。二是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)性、穩(wěn)定性不足。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償大都依托生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行，在項(xiàng)目結(jié)束后生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成為一個(gè)難題。如1999年開(kāi)始的退耕還林（草）工程補(bǔ)償期限定為還生態(tài)林補(bǔ)助8年，還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年，補(bǔ)償期限內(nèi)退耕農(nóng)民可依靠補(bǔ)償生存。但后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育需要較長(zhǎng)時(shí)間，如果補(bǔ)償?shù)狡诤蟛辉傺a(bǔ)償，一些退耕農(nóng)戶(hù)的生活將面臨困難，而且他們提供了生態(tài)服務(wù)，應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。2007年國(guó)家為了穩(wěn)定退耕還林（草）效果，延長(zhǎng)了一個(gè)補(bǔ)償周期，并適當(dāng)降低了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但新的一輪補(bǔ)償?shù)狡诤笕绾窝a(bǔ)償政策沒(méi)有明確。三是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶?。陜西省現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要集中在退耕還林（草）、公益林、礦區(qū)植被恢復(fù)等方面，流域、濕地等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償處于起步階段，耕地沒(méi)有納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍。國(guó)家對(duì)陜南地區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付主要是彌補(bǔ)因限制發(fā)展而造成地方政府財(cái)政損失，兼顧給予生態(tài)環(huán)境保護(hù)所需財(cái)力。但補(bǔ)償沒(méi)有與調(diào)水量、水質(zhì)等生態(tài)保護(hù)成果掛鉤，也沒(méi)有對(duì)水源地生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)的農(nóng)戶(hù)的環(huán)境建設(shè)成本和機(jī)會(huì)成本直接補(bǔ)償。退耕還林（草）工程直接補(bǔ)償退耕農(nóng)戶(hù)，但對(duì)地方政府有關(guān)管理費(fèi)用沒(méi)有補(bǔ)償。如果參與生態(tài)保護(hù)的主體沒(méi)有得到應(yīng)有的補(bǔ)償，可能會(huì)影響生態(tài)保護(hù)者的積極性和過(guò)度使用自然環(huán)境的現(xiàn)象。四是資金來(lái)源有限，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金主要來(lái)源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，地方政府投入不多，難以滿(mǎn)足生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金需要。如按照國(guó)家規(guī)劃，到2020年陜西省境內(nèi)僅小流域治理、污水處理、垃圾處理、污染點(diǎn)源治理、環(huán)境監(jiān)測(cè)等項(xiàng)目，平均每年就要投入近7億元。但由于陜西經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，資金投入有限，因而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償資金不足以彌補(bǔ)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)所支付的保護(hù)成本和機(jī)會(huì)成本，削弱了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性和能力，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)作用不足。如退耕還林（草）工程補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是基于退耕地的產(chǎn)出確定，沒(méi)有對(duì)農(nóng)民發(fā)展給予補(bǔ)償。1999-2007年第一個(gè)補(bǔ)償周期黃河流域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是160元/畝·年，2007年開(kāi)始的第二個(gè)補(bǔ)償周期的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下降為90元/畝·年，補(bǔ)償期限為：還生態(tài)林補(bǔ)助8年，還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年，還草補(bǔ)助2年。[6]2014年陜西省開(kāi)始根據(jù)國(guó)家級(jí)公益林權(quán)屬實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)有的國(guó)家級(jí)公益林平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為5元/畝·年、集體和個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為15元/畝·年。而北京市2012年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是40元/畝·年，并建立了護(hù)林員補(bǔ)助制度，每人每月補(bǔ)助480元。[7]2015年浙江省級(jí)以上生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到30元/畝·年，其中26元為損失性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，直接補(bǔ)償給林農(nóng)，25元為護(hù)林員管護(hù)費(fèi)用，15元為公共管護(hù)支出。

（三）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制發(fā)育不足

生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)補(bǔ)償所需資金巨大，單靠政府財(cái)政資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)積極培育生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制，但生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制發(fā)育不足。首先，一些環(huán)境產(chǎn)權(quán)難以界定。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)那疤崾钱a(chǎn)權(quán)清晰，生態(tài)產(chǎn)品的公共產(chǎn)品屬性使其在產(chǎn)權(quán)界定時(shí)面臨一些困難，如水資源的流動(dòng)性增加了水權(quán)界定的難度，影響了水資源保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。其次，目前社會(huì)對(duì)環(huán)境權(quán)交易的認(rèn)識(shí)不足。碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償方式處于探索和試點(diǎn)階段，交易機(jī)制不夠完善，還沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。另外，由于傳統(tǒng)觀念影響、缺乏有效的協(xié)商平臺(tái)和機(jī)制等原因，已有政府間橫向生態(tài)補(bǔ)償規(guī)模小，與生態(tài)保護(hù)地的實(shí)際投入和機(jī)會(huì)成本相差很大。

三、大力健全陜西省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策思路

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制?！盵8]2016年5月國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》提出，不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。這些政策為陜西省健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提供了基本遵循。

（一）不斷完善陜西省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法規(guī)體系

在深入進(jìn)行理論研究、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善陜西省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法規(guī)政策。首先，國(guó)家應(yīng)制定“生態(tài)補(bǔ)償法”，規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金籌集、管理監(jiān)督等內(nèi)容。陜西省應(yīng)制定“陜西省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例”，對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行具體規(guī)范，明確各主體的權(quán)利與責(zé)任等。其次，結(jié)合陜西省實(shí)際，進(jìn)一步完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)法規(guī)政策，形成完整的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法規(guī)體系。如制定“耕地保護(hù)和補(bǔ)償辦法”“生態(tài)保護(hù)監(jiān)督管理辦法”等，對(duì)退耕還林農(nóng)戶(hù)、重要生態(tài)功能區(qū)農(nóng)戶(hù)根據(jù)其生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)實(shí)行永久性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)取?/p>

（二）進(jìn)一步健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1進(jìn)一步明晰生態(tài)補(bǔ)償主體。第一，明確界定林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、礦山開(kāi)采權(quán)、水權(quán)等產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，建立有效、明晰的產(chǎn)權(quán)制度，明確各產(chǎn)權(quán)主體在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的權(quán)利和責(zé)任。第二，明晰生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體。按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”的補(bǔ)償原則，生態(tài)保護(hù)受益者應(yīng)明確為補(bǔ)償主體。在生態(tài)保護(hù)受益主體清晰、生態(tài)效益可以計(jì)量的情況下，應(yīng)該由受益者補(bǔ)償。如“引漢濟(jì)渭”引水工程中，關(guān)中用水的居民、單位和企業(yè)，用水多少、水質(zhì)如何等都是可以計(jì)量的，可以在終端水價(jià)中包含生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，通過(guò)用水戶(hù)有償使用的方式實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。若生態(tài)保護(hù)是社會(huì)整體受益、生態(tài)效益無(wú)法具體計(jì)量的情況下，應(yīng)該由受益地方政府實(shí)施補(bǔ)償，如生態(tài)林建設(shè)補(bǔ)償。第三，明晰生態(tài)保護(hù)受償主體。按照“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益”的原則，應(yīng)對(duì)生態(tài)保護(hù)的直接貢獻(xiàn)者進(jìn)行直接補(bǔ)償，如退耕還林的農(nóng)戶(hù)、生態(tài)公益林的所有者或經(jīng)營(yíng)者、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的土地所有者或經(jīng)營(yíng)者等，根據(jù)面積、生態(tài)保護(hù)和建設(shè)成效等進(jìn)行直接補(bǔ)償。地方政府在生態(tài)保護(hù)中做出貢獻(xiàn)，也應(yīng)該通過(guò)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)償。

2逐步擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶?，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第一，逐步實(shí)現(xiàn)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋。陜西省有國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)81202Km2，占全省國(guó)土面積的394%，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)22949 Km2。[9]禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域若按照陜西省15元/畝·年的生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)全面補(bǔ)償，需要財(cái)政支出約516億元，僅為2015年全省財(cái)政支出的012%。這些資金應(yīng)直接補(bǔ)償給土地所有者或經(jīng)營(yíng)者，條件是這些受償主體要按要求保護(hù)、建設(shè)好所屬區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。若生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償同這些區(qū)域的扶貧開(kāi)發(fā)相結(jié)合，則既提供了有效生態(tài)保護(hù)，也可解決禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的貧困問(wèn)題，推進(jìn)“生態(tài)脫貧”和“生態(tài)致富”。另外，還應(yīng)對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥、化肥的大量使用對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響很大，成為一個(gè)重要的環(huán)境污染源，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，減少農(nóng)藥、化肥的使用。有條件的縣區(qū)按生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面積對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)償，中省也可以進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)。第二，合理確定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)合理地核算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是建立生態(tài)保護(hù)機(jī)制的關(guān)鍵。2016年5月國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》提出，根據(jù)各領(lǐng)域、不同類(lèi)型地區(qū)特點(diǎn)，以生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力為基礎(chǔ)，完善測(cè)算方法，分別制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。合理的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少包括：一是生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的成本，如陜南生態(tài)保護(hù)的成本至少包括水源涵養(yǎng)區(qū)植被恢復(fù)、水土流失治理、污染防治、日常性管理支出等直接成本。二是因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而損失的機(jī)會(huì)成本。三是生態(tài)保護(hù)的成效大小，如對(duì)江河源頭地區(qū)和重要水源涵養(yǎng)區(qū)以水量、水質(zhì)為基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)償。陜南地區(qū)根據(jù)南水北調(diào)中線規(guī)劃，丹江口水庫(kù)年調(diào)水約95億m3，若按照水資源費(fèi)02元/m3的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，僅這一項(xiàng)一年應(yīng)補(bǔ)償水源區(qū)19億元。同時(shí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。在生態(tài)環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)落后、貧困程度深的重要生態(tài)區(qū)，應(yīng)該給予更高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償。在確定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)相關(guān)主體還要協(xié)商同意，才能真正得到較好執(zhí)行。

3 拓展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償必須有足夠、穩(wěn)定的資金投入來(lái)支撐。一是積極爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)陜西省生態(tài)保護(hù)更多的轉(zhuǎn)移支付。二是地方政府設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金，如生態(tài)受益地區(qū)每年按財(cái)政收入的一定比例提取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。三是國(guó)家應(yīng)拓寬資源征稅范圍，向水能發(fā)電、森林旅游、消耗森林資源的企業(yè)，水資源用戶(hù)，排放廢棄物等主體征收生態(tài)環(huán)境資源稅，作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償穩(wěn)定的資金來(lái)源。四是鼓勵(lì)社會(huì)捐助等社會(huì)資金投入。

（三）建立健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

建立健全生態(tài)受益地區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。陜西省生態(tài)保護(hù)對(duì)全國(guó)、省內(nèi)都有貢獻(xiàn)，這就需要建立省際、省內(nèi)生態(tài)受益區(qū)對(duì)省內(nèi)生態(tài)環(huán)境建設(shè)者進(jìn)行橫向生態(tài)補(bǔ)償。如省內(nèi)“引漢濟(jì)渭”調(diào)水工程的受益區(qū)——關(guān)中特別是西安市，對(duì)水資源調(diào)出區(qū)——陜南應(yīng)按調(diào)水量、水質(zhì)等給予生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，該工程規(guī)劃調(diào)水15億m3，若按照水資源費(fèi)02元/m3的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，僅這一項(xiàng)一年應(yīng)補(bǔ)償陜南水源區(qū)（主要是漢中市）3億元。橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w有明確的生態(tài)受益、生態(tài)服務(wù)主體，相關(guān)地方政府共同協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式，上級(jí)政府應(yīng)協(xié)調(diào)、推動(dòng)生態(tài)建設(shè)區(qū)和受益區(qū)之間構(gòu)建橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

采用多元化補(bǔ)償方式。除了資金、物資等直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償可以選擇更合適、針對(duì)性更強(qiáng)的方式。如可以對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)采取扶持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)支持、人員培訓(xùn)、生態(tài)移民、改善基礎(chǔ)設(shè)施等措施，提高生態(tài)保護(hù)區(qū)自我發(fā)展能力，使生態(tài)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)能夠同步發(fā)展，縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。

（四）建立有效的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制

有效的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制是實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾Ｕ?。第一，?gòu)建科學(xué)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)考核機(jī)制。首先，健全各級(jí)政府的生態(tài)環(huán)境建設(shè)考核評(píng)價(jià)體系，特別是以縣域?yàn)閱卧凑罩黧w功能區(qū)規(guī)劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)四類(lèi)，根據(jù)不同縣域的主體功能定位建立差異化考核評(píng)價(jià)體系，分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行考核。對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)要加大生態(tài)環(huán)境考核比重；禁止開(kāi)發(fā)區(qū)要突出生態(tài)環(huán)境考核，取消GDP考核。其次，健全考核方式，將上級(jí)部門(mén)考核、公眾考核、專(zhuān)家考核、第三方評(píng)估有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)化公眾認(rèn)可度，合理確定比重，綜合考核，并將考核結(jié)果作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和干部任用獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。最后，評(píng)價(jià)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男б?、補(bǔ)償機(jī)制的適當(dāng)性與合理性，對(duì)不合理的政策及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。第二，建立嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境建設(shè)獎(jiǎng)懲機(jī)制。按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》要求，明確領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境建設(shè)和保護(hù)責(zé)任，不斷完善責(zé)任追究制度體系。對(duì)不能達(dá)到生態(tài)環(huán)境指標(biāo)要求的地方政府要進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，實(shí)行問(wèn)責(zé)制；對(duì)違反有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策，不履行或不正確履行職責(zé)造成嚴(yán)重環(huán)境后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，要終身追究其責(zé)任；對(duì)單位和個(gè)人損害生態(tài)環(huán)境的行為，要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重后果的個(gè)人，要依法追究刑事責(zé)任；對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出貢獻(xiàn)的主體，給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償。

（五）大力發(fā)展環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)

充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勢(shì)，逐步建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)和社會(huì)參與的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，讓生態(tài)受益者直接參與到生態(tài)補(bǔ)償中，才能更好地推進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這既可以拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源的渠道，又可以讓社會(huì)力量參與生態(tài)保護(hù)，更有效地配置資源。一是進(jìn)一步完善環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的交易規(guī)則、市場(chǎng)監(jiān)管等環(huán)節(jié)，使得排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)等環(huán)境產(chǎn)權(quán)能夠進(jìn)行市場(chǎng)合理定價(jià)。企業(yè)通過(guò)減排獲得剩余排污權(quán)，在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)出售剩余排污權(quán)，這是對(duì)企業(yè)環(huán)保行為的補(bǔ)償，提高了企業(yè)環(huán)境保護(hù)的積極性。二是政府通過(guò)政策引導(dǎo)，如減免稅、貸款貼息、財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)社會(huì)各方面力量積極研發(fā)、應(yīng)用環(huán)保新技術(shù)，有效減少污染物、碳等排放量，減少水、礦產(chǎn)品等資源使用，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

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