劉夏

摘要：當(dāng)前，我國反腐敗機(jī)構(gòu)存在力量分散、職能交叉、監(jiān)督體制不完善、職能較為單一、缺乏有效監(jiān)督與制約等缺陷，亟待加以改革與完善。為此，國家以監(jiān)察體制改革為突破，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，擬成立新的反腐敗機(jī)構(gòu)——監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會應(yīng)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，只對人民代表大會負(fù)責(zé)；實(shí)行垂直管理模式；具有相對獨(dú)立的選人權(quán)和用人權(quán)；廣泛擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置、預(yù)防、教育等權(quán)力；建立完善的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革；反腐敗機(jī)構(gòu)；監(jiān)察委員會；法治反腐

中圖分類號：D6309文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2017）02-0004-05

黨的十八屆六中全會明確指出，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署和深化國家監(jiān)察體制改革的決策部署，構(gòu)建權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在這一背景下，國家選擇在北京、山西、浙江三省市開展監(jiān)察委員會試點(diǎn)工作。王岐山指出，監(jiān)察委員會實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量。[1]由此可見，我國的反腐敗機(jī)構(gòu)也將面臨重大調(diào)整，新成立的監(jiān)察委員會將成為我國今后的主要反腐敗機(jī)構(gòu)。國家為何要對現(xiàn)有的反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行改革？監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)具有哪些職能，在今后的反腐敗斗爭中發(fā)揮何種作用？本文將主要圍繞上述問題展開討論。

一、改革背景：我國反腐敗機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀分析

國家開展監(jiān)察體制改革、整合成立監(jiān)察委員會的重要原因之一在于當(dāng)前我國的反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置存在缺陷，已經(jīng)不能適應(yīng)新的反腐形勢要求。當(dāng)前，我國反腐敗機(jī)構(gòu)主要包括黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察院與預(yù)防腐敗局等部門，雖然反腐敗斗爭取得了顯著成績，但在實(shí)踐運(yùn)作中其仍存在缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性、制約性和透明性等不足，已成為制約我國反腐敗斗爭進(jìn)一步深入開展的瓶頸，亟待加以改善。具體而言，問題主要包括以下四方面：

（一）反腐敗機(jī)構(gòu)力量分散、職能交叉

當(dāng)前，我國的反腐敗機(jī)構(gòu)隸屬于黨、政、司法等不同系統(tǒng)，缺少一個強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)、組織與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這種“一攬子”式的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式容易導(dǎo)致職能交叉重疊、組織協(xié)調(diào)困難、人員組成不穩(wěn)、反腐力量分散、辦案周期較長、辦案成本高昂等弊端。盡管聯(lián)合辦案與案件移送機(jī)制能夠在一定程度上克服這些弊端，但因?yàn)閷?shí)踐中的操作與銜接不力，并沒有達(dá)到預(yù)期效果，甚至存在發(fā)現(xiàn)問題不予追究的漏洞。例如，由于反向移送程序并不健全，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)行為人雖然違紀(jì)、違法但尚未構(gòu)成犯罪之后，可能會認(rèn)為自己的工作已經(jīng)完成，就不再把違法線索與相關(guān)材料移送給監(jiān)察機(jī)關(guān)，從而使行為人得以逃脫政紀(jì)與法律的追究。為此，有必要建立起一個名正言順、有權(quán)威、能夠獨(dú)立行使職權(quán)，并真正起到統(tǒng)攬作用的綜合性的專職反腐敗機(jī)構(gòu)，并賦予其廣泛的權(quán)力，集中力量投入反腐工作之中。

（二）反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督體制不完善

當(dāng)前，我國反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督體制存在較大問題，導(dǎo)致監(jiān)督者往往受制于被監(jiān)督者，監(jiān)督工作難以開展——只能對下級監(jiān)督，不易對同級監(jiān)督，更難以對上級進(jìn)行監(jiān)督。以行政監(jiān)察機(jī)關(guān)為例，根據(jù)法律規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)對本級人民政府各部門及其公務(wù)員、下一級人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)施監(jiān)察。但在我國當(dāng)前的政治體制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)在對同級單位進(jìn)行監(jiān)督時存在較大的掣肘，作為監(jiān)管機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)之一的本級政府經(jīng)常介入干預(yù)，導(dǎo)致平行監(jiān)督形同虛設(shè)。即使是對下級的垂直監(jiān)督，受監(jiān)督區(qū)域或空間的限制，上下級監(jiān)察機(jī)關(guān)之間實(shí)際上存在信息不對稱、溝通不順暢的問題，通常只能以事后補(bǔ)救為主，事前預(yù)防為輔。這就極大地削弱了監(jiān)督機(jī)構(gòu)的威懾力，更難以做到防范于未然。[2]

（三）反腐敗機(jī)構(gòu)的職能較為單一

目前，我國反腐敗機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置與履行方面存在重懲治、輕預(yù)防的問題。雖然反腐敗機(jī)構(gòu)并不缺少預(yù)防腐敗的職能，但在現(xiàn)實(shí)中的操作卻不盡如人意，遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期的效果。例如，盡管腐敗行為的預(yù)防工作是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要機(jī)能之一，但他們多以對問題的嚴(yán)肅整改為主、持之以恒的教育或督促為輔。再如，雖然國家預(yù)防腐敗局是我國預(yù)防腐敗的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門預(yù)防腐敗的力量，旨在形成預(yù)防腐敗的整體合力，但令人遺憾的是，其只負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃，既沒有監(jiān)督權(quán)力，也不參與具體案件，在預(yù)防腐敗中的處境十分尷尬。[3]落實(shí)到具體的預(yù)防工作中，我國預(yù)防腐敗工作的主要開展模式是社會化預(yù)防模式。不可否認(rèn)，這種“全民普法”式的預(yù)防措施從長遠(yuǎn)來看無疑能夠改善社會風(fēng)氣與國民意識，從源頭上遏制腐敗行為的滋生。但從整體來看，這些措施大多具有臨時性、運(yùn)動式的特點(diǎn)，不少屬于蜻蜓點(diǎn)水、就事論事，得不到長效機(jī)制的保障，勢必會在短暫的喧囂后復(fù)歸于平靜。再如，反腐倡廉宣傳教育缺乏點(diǎn)面結(jié)合的有效整合機(jī)制，表面上看似聲勢浩大，實(shí)則使理當(dāng)成為重點(diǎn)教育對象的領(lǐng)導(dǎo)干部成為教育的盲點(diǎn)和薄弱點(diǎn)，致使反腐倡廉宣傳教育淪為走過場。[4]

（四）反腐敗機(jī)構(gòu)缺乏有效監(jiān)督與制約

在實(shí)踐中，我國對反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主要停留在內(nèi)部監(jiān)督層面，容易使監(jiān)督權(quán)的行使受到極大干擾。對于外部監(jiān)督機(jī)制，我國有關(guān)人大監(jiān)督的相關(guān)法律規(guī)定非常分散，缺乏對人大行使監(jiān)督權(quán)的權(quán)限、方式和程序等明確的制度化、規(guī)范化和細(xì)則化的規(guī)定。例如，人大只能靠聽取法院、檢察院工作報告的方式，來了解和監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的反腐敗工作情況，這就難以充分發(fā)揮其對反腐敗工作的監(jiān)督職能。此外，當(dāng)前的新聞審查制度也阻礙了網(wǎng)絡(luò)對反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，黨政機(jī)關(guān)權(quán)力干預(yù)、限制采訪的情況并不罕見。[5] 普通群眾對反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的意識也較為薄弱，參與監(jiān)督的渠道不夠通暢，甚至還存在著被打擊、被報復(fù)的擔(dān)憂。

綜上所述，當(dāng)前我國的反腐敗機(jī)構(gòu)雖已較為系統(tǒng)、完備，并在反腐敗斗爭中發(fā)揮了重要作用，但在機(jī)構(gòu)設(shè)置、地位、職責(zé)履行與監(jiān)督制約方面存在的問題已成為我國反腐事業(yè)縱深發(fā)展的阻礙。基于這一原因，國家通過監(jiān)察體制改革對反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合與完善，以設(shè)立監(jiān)察委員會的方式克服上述缺陷，推動我國反腐斗爭的深入開展。

二、改革路徑：以監(jiān)察體制改革為突破

為推動我國反腐敗機(jī)構(gòu)的改革與完善，無論普通民眾、專家學(xué)者還是機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)工作人員，都圍繞著在新時期如何構(gòu)建我國反腐敗機(jī)構(gòu)這一主題積極建言獻(xiàn)策，提出了很多富有建設(shè)性的意見和建議，如“國家廉政總署”說、[6]“國家防治腐敗院”說、[2]“最高人民廉政院”說、[7]“國家反腐敗委員會”說、[8]多機(jī)構(gòu)說，[9]等等。在眾多改革路徑中，為何國家最終選擇以監(jiān)察體制改革為突破口，以整合后的監(jiān)察委員會作為主要的反腐敗機(jī)構(gòu)？筆者認(rèn)為，可以主要從以下幾個層面展開考量：

（一）整合完善優(yōu)于推倒重來

把改革的力度與社會可承受的程度統(tǒng)一起來，構(gòu)建與我國經(jīng)濟(jì)、政治制度和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與我國歷史和文化傳統(tǒng)相協(xié)調(diào)的反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，乃是反腐敗機(jī)構(gòu)改革與完善的指導(dǎo)性原則。在當(dāng)前的時代背景下，反腐敗機(jī)構(gòu)改革的核心方向應(yīng)當(dāng)是集中化而非分散化。另起爐灶、推倒重來的工作量十分浩大，不但會花費(fèi)巨大的人力、物力和財力，成本與操作難度也很大，還違背了國家機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡、效能的原則。因此，沒有必要在現(xiàn)有反腐敗機(jī)構(gòu)體系之外，再重新設(shè)立其他的反腐敗機(jī)構(gòu)，只需要對現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的完善即可。

（二）集中式體系優(yōu)于分散式結(jié)構(gòu)

在對反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革而非新設(shè)的前提下，應(yīng)當(dāng)將部分機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能整合，還是分別予以完善？當(dāng)前，世界各國關(guān)于反腐敗機(jī)構(gòu)的設(shè)置體系，主要表現(xiàn)為分散式與集中式。與分散式的反腐敗機(jī)構(gòu)相比，集中式的專職反腐敗機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)更為明顯，主要表現(xiàn)為：首先，具有較強(qiáng)的政治地位與權(quán)威性，被法律廣泛賦予了預(yù)防、調(diào)查、懲處腐敗行為的權(quán)力，便于實(shí)踐中的工作開展。其次，具有較高的獨(dú)立性，可以有效排除各種行政權(quán)力的干預(yù)，更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。再次，有利于反腐責(zé)任的進(jìn)一步明確和落實(shí)。最后，可以對一國的反腐戰(zhàn)略進(jìn)行通盤考慮，更好地集中力量、整合資源開展反腐工作。至于該模式存在的如何進(jìn)行有效制約、可能專業(yè)性不足的問題，完全可以通過監(jiān)督機(jī)制的完善、專業(yè)人員的任用等方式予以解決。[10]在我國反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散與分工復(fù)雜的背景下，結(jié)合我國的政治經(jīng)濟(jì)體制，對兼職的反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，成立專職的反腐敗機(jī)構(gòu)可謂是最合理、穩(wěn)妥的做法。

（三）監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)有優(yōu)勢

在對現(xiàn)有反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合時，需要直面以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主體，還是以檢察機(jī)關(guān)為主體的難題——究竟應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察機(jī)關(guān)的反腐力量并入檢察系統(tǒng)，還是將檢察機(jī)關(guān)的反腐力量并入監(jiān)察系統(tǒng)？筆者認(rèn)為，與檢察機(jī)關(guān)相比，以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主體整合各方工作力量的優(yōu)勢主要在于：首先，能夠更好地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)在監(jiān)督對象上有較大重合，具有較為悠久的相互配合、密切合作甚至合署辦公的傳統(tǒng)。由與紀(jì)委合署辦公的監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)反腐敗斗爭更能加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化黨政關(guān)系，并將黨紀(jì)與國法有機(jī)地結(jié)合起來，是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，具有現(xiàn)實(shí)的合理性。[11]這種“政黨主導(dǎo)共治型”的腐敗治理結(jié)構(gòu)，能夠?qū)崿F(xiàn)政黨反腐和國家反腐兩種治理模式在價值取向、制度安排和行動方向上的“無縫隙對接”。當(dāng)然，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并不意味著黨對反腐敗機(jī)構(gòu)的具體工作都要面面俱到、事無巨細(xì)地進(jìn)行干預(yù)與指導(dǎo)，而是對我國反腐敗斗爭的基本方針政策進(jìn)行定調(diào)與把握，從宏觀層面對反腐敗機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行組織與協(xié)調(diào)。紀(jì)委的監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)從對“權(quán)力行使過程”進(jìn)行監(jiān)督逐步轉(zhuǎn)向?qū)Α皺?quán)力監(jiān)管過程”進(jìn)行監(jiān)督。其次，可以避免權(quán)力監(jiān)督與制約的缺陷。按照我國刑事案件偵查權(quán)、公訴權(quán)、審判權(quán)相互配合、相互制約的原則，將腐敗犯罪的偵查權(quán)歸屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是更加科學(xué)合理的做法。這樣一來，由獨(dú)立的反腐敗機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對涉嫌腐敗犯罪的行為人進(jìn)行偵查，檢察院負(fù)責(zé)批捕與提起公訴，法院負(fù)責(zé)審判，彼此之間能夠形成一種較為穩(wěn)定的監(jiān)督與制衡關(guān)系。較之當(dāng)前檢察院全權(quán)負(fù)責(zé)腐敗犯罪的偵查與起訴這種“一家獨(dú)大”“同體監(jiān)督”的局面，該模式可以有效實(shí)現(xiàn)偵、控分離，避免同一機(jī)關(guān)內(nèi)部相互制約所可能引發(fā)不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益、不利于保證刑事訴訟公平公正與合法性的弊端，提高腐敗犯罪偵辦的透明度與司法反腐的公信力。再次，能夠更有效地預(yù)防腐敗行為。根據(jù)國際知名反腐敗專家杰瑞米·波普的觀點(diǎn)，過于依賴對腐敗進(jìn)行懲治，而沒有培養(yǎng)反腐敗機(jī)構(gòu)有效預(yù)防腐敗的能力；忽視消除腐敗的機(jī)會，依賴對腐敗行為進(jìn)行事后懲治而不是事前預(yù)防，進(jìn)而導(dǎo)致腐敗水平并未降低是反腐敗機(jī)構(gòu)失敗的兩個重要原因。[12]141因此，有效地預(yù)防腐敗是影響反腐斗爭成敗的重要因素，也是反腐敗機(jī)構(gòu)的重要職能。檢察機(jī)關(guān)雖能發(fā)揮預(yù)防職務(wù)犯罪的功能，但作用范圍有限，且更偏重于對腐敗行為的事后懲處，難以在日常工作中進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督與教育。相對而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中積累了豐富的預(yù)防腐敗經(jīng)驗(yàn)，能夠通過監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、反腐倡廉制度建設(shè)等途徑，更好地從源頭上預(yù)防腐敗。因此，通過監(jiān)察體制改革，可以進(jìn)一步提升監(jiān)察機(jī)關(guān)預(yù)防腐敗的能力與功效，構(gòu)筑好拒腐防變的第一道防線。

三、改革建議：監(jiān)察委員會的具體設(shè)計(jì)

在明確了我國當(dāng)前反腐敗機(jī)構(gòu)存在的主要缺陷，以及進(jìn)行監(jiān)察體制改革、設(shè)立監(jiān)察委員會的理由與意義之后，接下來就要解決監(jiān)察委員會的具體設(shè)計(jì)問題。根據(jù)中央精神，并結(jié)合前文對我國反腐敗機(jī)構(gòu)存在缺陷與改進(jìn)路徑的討論，筆者對監(jiān)察委員會的組織結(jié)構(gòu)、管理模式、人事安排、職責(zé)范圍、監(jiān)督制約等方面提出下列建議：

（一）組織結(jié)構(gòu)

只有具備政治上的權(quán)威性，反腐敗機(jī)構(gòu)才能夠不屈從于任何部門或個人的不當(dāng)干預(yù)或掣肘，不懼怕任何違法亂紀(jì)的利益集團(tuán)，[13]從而不偏不倚地獨(dú)立行使反腐職權(quán)。在我國當(dāng)前的政治體制下，作為組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)因素，機(jī)構(gòu)地位的高低會直接影響其權(quán)力的有效行使。亦即：反腐敗機(jī)構(gòu)的政治地位與行政級別將直接與其權(quán)威性相掛鉤。全國性反腐敗機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的個人或機(jī)構(gòu)地位越高、獨(dú)立性越強(qiáng)，反腐敗機(jī)構(gòu)所開展的工作就越具有權(quán)威性。目前，監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于國務(wù)院的組成部門之一，級別為正部級，其地位并不高于其他部委，更無力約束最高行政長官。此外，由行政機(jī)關(guān)去監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，無疑使監(jiān)察機(jī)關(guān)同時扮演了運(yùn)動員與裁判員的雙重角色，更多淪為國家行政機(jī)構(gòu)中的內(nèi)部監(jiān)督部門，監(jiān)督的有效性和公信力都可能受到質(zhì)疑。

縱觀國外發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，反腐敗機(jī)構(gòu)主要官員的級別要高于其他部門相同職位官員，只對最高權(quán)力機(jī)關(guān)或最高領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，能夠起到“以權(quán)勢威懾權(quán)力”的效果。例如，英國反腐機(jī)關(guān)的總檢察長直接對議會負(fù)責(zé)；新加坡的反貪污調(diào)查局直屬于內(nèi)閣總理的領(lǐng)導(dǎo)；美國總檢察署雖設(shè)立在司法部，卻由部長兼任總檢察長，并且獨(dú)立檢察官有權(quán)直接向議會報告案情和提供彈劾案情。[14]因此，應(yīng)當(dāng)提升監(jiān)察委員會的級別和地位，并使其從行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來，且作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，只對權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會負(fù)責(zé)。在全國層面，應(yīng)當(dāng)形成“一府一委兩院”的新體制格局，明確“中華人民共和國監(jiān)察委員會”為獨(dú)立的副國級單位，直接向全國人民代表大會負(fù)責(zé)并匯報工作，是我國的最高反腐敗機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮全國反腐敗工作。在地方層面，縣級以上地方人民政府應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)察委員會，與同級人大、政府、法院、檢察院相平行。

（二）管理模式

反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是其開展反腐敗工作的關(guān)鍵所在。由于反腐敗是對既得利益階層潛在或現(xiàn)實(shí)利益的剝奪，注定會受到該階層的強(qiáng)烈反對，甚至?xí)l(fā)激烈的政治權(quán)力斗爭。因此，倘若沒有獨(dú)立性作為保障，反腐敗機(jī)構(gòu)就很容易受到各方面力量的阻撓，非但很多案件難以繼續(xù)查辦下去，甚至自身都將淪為政治斗爭的工具，以“反腐”之名達(dá)到排除異己的目的。為減少利益集團(tuán)和地方政府的阻撓，避免受到地方保護(hù)主義的橫加干涉，監(jiān)察委員會系統(tǒng)應(yīng)實(shí)行國家監(jiān)察委員會垂直管理的領(lǐng)導(dǎo)體制，上下自成體系，人、財、物由上級部門統(tǒng)一管理，各級監(jiān)察委員會的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入中央財政預(yù)算，完全與地方財政脫離關(guān)系。這一模式組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，層級關(guān)系簡單，便于統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一行動，有利于提高工作質(zhì)量和工作效率。[13]

（三）人事安排

如果行政機(jī)關(guān)能夠在任命反腐敗機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人方面為所欲為，反腐敗機(jī)構(gòu)的工作人員就會有因?yàn)槠湔５穆殑?wù)行為而被無端降級、撤職或解聘的風(fēng)險，從而影響其工作的積極性，而反腐敗機(jī)構(gòu)的工作實(shí)效以及公眾對其的信任也會即刻喪失。[12]144因此，整合后的監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)擁有相對獨(dú)立的選人權(quán)和用人權(quán)，不能受到其他行政機(jī)關(guān)的干涉，其人員的任免應(yīng)由對應(yīng)級別的人民代表大會選舉或任免，對人大負(fù)責(zé)并報告工作。如國家監(jiān)察委員會主任（委員長）應(yīng)由全國人民代表大會選舉和任免，而不應(yīng)向國務(wù)院各部部長那樣，經(jīng)過國務(wù)院總理的提名決定人選；地方各級監(jiān)察委員會主任（委員長）也應(yīng)由地方各級人民代表大會選舉和罷免。其他工作人員則由主任（委員長）提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。

具體到機(jī)構(gòu)的人事編制與安排方面，監(jiān)察委員會的工作人員應(yīng)當(dāng)由公務(wù)員、司法人員與其他專業(yè)人員（如非公務(wù)員編制的高級會計(jì)、審計(jì)人員等專業(yè)技術(shù)人員）組成。其中，監(jiān)察委員會的正副職負(fù)責(zé)人不得再兼任政府的其他職務(wù)，以杜絕各種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的干涉與牽絆。[15]此外，還應(yīng)為監(jiān)察委員會的高級工作人員設(shè)置不同于國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選舉的任期制，在任期內(nèi)如無重大失職或犯罪行為，就不得調(diào)離或罷免。

（四）職責(zé)范圍

除了提高反腐敗機(jī)構(gòu)的政治地位之外，反腐敗機(jī)構(gòu)被依法賦予的權(quán)力越大，其權(quán)威性自然也就越高。因此，在反腐敗機(jī)構(gòu)的具體權(quán)限上，要賦予其執(zhí)行工作任務(wù)所需要的充足資源和充分權(quán)力。筆者認(rèn)為，在構(gòu)建反腐敗機(jī)構(gòu)的職能時，必須堅(jiān)持懲防結(jié)合、預(yù)防為主的方針和執(zhí)法、預(yù)防、教育“三管齊下”的工作模式。這既符合治理腐敗犯罪的實(shí)際規(guī)律，也符合我國反腐戰(zhàn)略的基本要求，還符合國際反腐斗爭的發(fā)展趨勢。而根據(jù)中央精神，監(jiān)察委員會將整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量。這樣一來，國家預(yù)防腐敗局的基本職能就被監(jiān)察委員會行使，檢察機(jī)關(guān)也不再負(fù)責(zé)貪污賄賂犯罪、職務(wù)犯罪等案件的偵查工作?，F(xiàn)有的反腐敗機(jī)構(gòu)都讓渡出自己的部分權(quán)力，可避免職責(zé)不清、資源浪費(fèi)，而監(jiān)察委員會也能更有效地集中人力物力開展反腐敗工作。具體而言，其應(yīng)當(dāng)擁有以下權(quán)力：

1監(jiān)督。對國家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題進(jìn)行監(jiān)督和檢查是監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)之一。整合后的監(jiān)察委員會理應(yīng)對該權(quán)力予以保留和延續(xù)，但為了更好適應(yīng)反腐新形勢的要求，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督范圍由公務(wù)員擴(kuò)大到人大、政協(xié)、檢察院、法院中所有履行公務(wù)的公職人員、科教文衛(wèi)體機(jī)構(gòu)的工作人員（如公立醫(yī)院醫(yī)生、公立大學(xué)老師）以及國有企業(yè)的管理人員。監(jiān)督手段既包括被動監(jiān)督，如受理對腐敗案件的控告、檢舉；也包括主動監(jiān)督，如對于腐敗犯罪的高發(fā)、頻發(fā)領(lǐng)域，應(yīng)采取積極介入的方式，定期進(jìn)行實(shí)地巡視，查找并糾正其工作中存在的腐敗苗頭。

2調(diào)查。監(jiān)察委員會在保留對違反行政紀(jì)律行為進(jìn)行調(diào)查處理的權(quán)力之外，還應(yīng)基于整合檢察機(jī)關(guān)的反貪力量而擁有對腐敗刑事案件的偵查權(quán)。具體而言，監(jiān)察委員會在調(diào)查涉嫌腐敗案件時應(yīng)具有以下權(quán)力：對涉嫌腐敗案件舉報信息的調(diào)查價值做出判斷，并決定是否啟動調(diào)查的權(quán)力；對涉嫌腐敗人員或機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，包括審計(jì)銀行帳目、扣留及審查商務(wù)和私人檔案，要求嫌疑人提供其資產(chǎn)、收入及支出的詳細(xì)資料等權(quán)力；對涉嫌貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪的案件進(jìn)行立案與偵查的權(quán)力。需要強(qiáng)調(diào)的是，享有對腐敗案件的偵查權(quán)對于監(jiān)察委員會而言具有非常重要的意義。一旦具有獨(dú)立的偵查權(quán)，監(jiān)察委員會就可以摒棄在當(dāng)前飽受詬病、有違偵查法治主義和民主法治建設(shè)之嫌的“雙規(guī)”“兩指”措施，從而使權(quán)力的行使更加法治化與透明化。至于是否賦予監(jiān)察委員會以特殊偵查權(quán)，由于這些偵查手段的行使必然伴隨著侵害人權(quán)的風(fēng)險，故必須取決于對監(jiān)察委員會的外部和內(nèi)部制約機(jī)制是否嚴(yán)密、到位。[16]

此外還需強(qiáng)調(diào)的是，在監(jiān)察委員會的調(diào)查部門中，不宜將違紀(jì)、違法調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)分立，而應(yīng)予以資源整合，賦予各紀(jì)檢監(jiān)察室以完整的案件調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)，以免將先前紀(jì)檢監(jiān)察與檢察機(jī)關(guān)力量分散和橫向溝通的成本轉(zhuǎn)移到監(jiān)察委員會內(nèi)部。這是因?yàn)榉缸锇讣厝话殡S著違紀(jì)、違法行為，很難說哪些證據(jù)僅屬于行為人違紀(jì)、違法的證據(jù)，哪些僅屬于行為人犯罪的證據(jù)。在案件事實(shí)與證據(jù)大量重合的情況下，分工調(diào)查將會浪費(fèi)資源，影響效率。調(diào)查只是查明是否存在違紀(jì)、違法或犯罪事實(shí)，最終應(yīng)當(dāng)對行為人如何懲處則由審理或?qū)徟袡C(jī)關(guān)決定，而不應(yīng)由調(diào)查機(jī)關(guān)先行過濾。

3處置。調(diào)查結(jié)束后，調(diào)查部門應(yīng)將收集到的證據(jù)材料等一并提交給相關(guān)部門，由其進(jìn)行審查后作出進(jìn)一步的處理意見。根據(jù)調(diào)查結(jié)果與案件定性，監(jiān)察委員會對實(shí)施腐敗行為的監(jiān)察對象應(yīng)當(dāng)具有下列處置權(quán)：第一，腐敗行為違法但尚未構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等行政處分。第二，腐敗行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，追究刑事責(zé)任。

4預(yù)防。預(yù)防并不只是規(guī)定法律文本最后面部分的簡單一行字，相反，腐敗預(yù)防（包括社區(qū)教育與提高公眾對腐敗問題的關(guān)注程度）應(yīng)當(dāng)是反腐敗機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)核心工作。[12]140實(shí)踐也早已證明：預(yù)防腐敗和懲治腐敗結(jié)合的狀況決定著反腐敗的整體成效。甚至在某種程度上，預(yù)防腐敗比懲治腐敗更為重要，能夠從源頭上遏制腐敗的滋生與蔓延。因此，我們不能使預(yù)防和教育流于形式，而應(yīng)設(shè)立以專門預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行的針對性強(qiáng)、專業(yè)化程度高的腐敗預(yù)防工作為主，以一般預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行的教育、宣傳等工作為輔的腐敗預(yù)防模式。具體而言，應(yīng)當(dāng)從制度上進(jìn)行預(yù)防，而不是運(yùn)動式預(yù)防；事前針對特定腐敗犯罪的發(fā)案特點(diǎn)進(jìn)行預(yù)防，而不是事后才針對可能再次發(fā)生腐敗案件采取“亡羊補(bǔ)牢”式的預(yù)防措施。為此，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)建立起完善的腐敗審查機(jī)制，嚴(yán)格審查政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、社會公共團(tuán)體的工作規(guī)范流程及程序，對可能誘發(fā)貪腐案件的環(huán)節(jié)提出修改與完善意見，增加其預(yù)防尋租、權(quán)力濫用、腐敗的機(jī)制性要素，以減少發(fā)生腐敗行為的可能性。組織力量積極探索、參與和推動政務(wù)信息公開、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、官員財產(chǎn)申報、工程建設(shè)、招標(biāo)投標(biāo)等領(lǐng)域的預(yù)防腐敗制度建設(shè)。

5教育。為了凈化社會風(fēng)氣、營造良好的反貪氛圍，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)通過新聞媒體、社區(qū)宣傳、課堂教育等方式積極開展廉政教育，使廉潔拒腐的觀念深入人心，爭取與鼓勵公眾支持打擊貪污。提高基層民眾的反腐敗意識是鍛造反腐改革的政治決心的起點(diǎn)。一旦社會大眾的反腐意識得到了大幅提升，使得抵制腐敗成為了社會的道德底線，就會從根本上降低腐敗發(fā)生的幾率。如果整個社會沒有形成反腐敗的共識，反腐機(jī)構(gòu)就將如無源之水，失去反腐工作方向和價值目標(biāo)。[17]在開展教育工作時，還需選取重點(diǎn)，并根據(jù)不同對象的特點(diǎn)采取不同的方法與措施，走向?qū)I(yè)化，提高針對性。例如，應(yīng)當(dāng)注重對國有企業(yè)主管人員廉政意識的教育培訓(xùn)，加深其對腐敗的認(rèn)識以及提升其應(yīng)對腐敗環(huán)境能力，從而降低其實(shí)施行賄、職務(wù)侵占、貪污等違法犯罪行為的風(fēng)險。再如，應(yīng)當(dāng)將青少年作為重點(diǎn)教育人群，將廉潔教育納入中小學(xué)課堂，通過開展一系列生動活潑的活動，努力營造廉潔的社會氛圍，使青少年從小樹立廉潔的觀念和信念。而這勢必會對我國未來的廉政工作和反腐敗斗爭產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

6國際合作。隨著當(dāng)前全球一體化進(jìn)程的日新月異與腐敗犯罪跨國化、國際化趨勢的不斷增強(qiáng)，懲治腐敗犯罪已成為各國政府共同面臨的重大課題，我國反腐敗機(jī)構(gòu)的國際合作也亟待加強(qiáng)。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出要“加強(qiáng)反腐敗國際合作，加大海外追贓追逃、遣返引渡力度”，因此，國家監(jiān)察委員會還應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的國際合作部門，具體負(fù)責(zé)反腐敗執(zhí)法、教育等領(lǐng)域的國際合作與協(xié)調(diào)問題，加大國際追逃追贓力度，努力形成打擊跨國腐敗犯罪的國際合力。

（五）監(jiān)督制約

由于反腐敗機(jī)構(gòu)是懲治腐敗行為的最后一道防線，其工作人員肩負(fù)著維護(hù)正義的神圣使命和重大責(zé)任，如果這些人自己濫用職權(quán)，或?qū)嵤┝烁瘮⌒袨椋瑒t勢必使廣大人民群眾對反腐機(jī)構(gòu)的信任蕩然無存，直接影響到黨和政府的權(quán)威性，甚至導(dǎo)致反腐倡廉行動失效。因此，有必要對反腐敗機(jī)構(gòu)建立起完善的內(nèi)外部監(jiān)督與制約機(jī)制，絕不能使監(jiān)督權(quán)成為滋生腐敗問題的土壤。就內(nèi)部監(jiān)督與制約而言，監(jiān)察委員會內(nèi)部可效仿香港廉政公署的L組，建立內(nèi)控機(jī)制，專門對反腐敗機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員的工作進(jìn)行調(diào)查與監(jiān)察，并對違紀(jì)者予以內(nèi)部行政或紀(jì)律處分。監(jiān)察委員會的工作人員涉嫌腐敗犯罪者，應(yīng)毫不留情地對之進(jìn)行偵查取證。除了執(zhí)法監(jiān)督之外，還可以設(shè)立道德委員會，要求內(nèi)部工作人員恪守最高的誠信水平，通過對其產(chǎn)生巨大的道德壓力，從而強(qiáng)化職業(yè)倫理。[18]

在外部監(jiān)督與制約上，應(yīng)當(dāng)考慮人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督與社會監(jiān)督。在人大監(jiān)督方面，監(jiān)察委員會要向同級人民代表大會匯報工作并接受監(jiān)督。就司法監(jiān)督而言，由于監(jiān)察委員會只擁有偵查權(quán)，而對腐敗犯罪的起訴權(quán)和審判權(quán)仍然分別保留在檢察院的公訴機(jī)關(guān)與法院，故二者能夠在正常的反腐敗犯罪司法程序中對反腐敗機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行制衡。對于監(jiān)察委員會提出的逮捕申請，檢察院經(jīng)審查認(rèn)為不符合逮捕條件的，應(yīng)當(dāng)不予批捕；對于監(jiān)察委員會移送的案件，檢察院經(jīng)審查認(rèn)為不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)不予起訴。監(jiān)察委員會對檢察院的相關(guān)決定存在異議的，也能夠通過相關(guān)渠道提出意見。此外，作為我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院，也應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察委員會工作人員所可能涉嫌的濫用職權(quán)、玩忽職守等問題進(jìn)行調(diào)查與監(jiān)督。

除了黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約之外，反腐敗機(jī)構(gòu)的運(yùn)行還離不開廣大人民群眾，特別是新聞媒體的監(jiān)督。在當(dāng)今這個信息無比發(fā)達(dá)的社會，媒體的監(jiān)督能夠發(fā)揮出舉足輕重的作用，甚至被稱為與立法、司法、行政并立的“第四權(quán)力”。因此，我們應(yīng)當(dāng)對當(dāng)前的部分新聞審批制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，放寬對媒體履行輿論監(jiān)督機(jī)能的限制，從而更好發(fā)揮其在反腐敗斗爭中的監(jiān)督作用，不斷加強(qiáng)反腐敗機(jī)構(gòu)對公眾的問責(zé)性。此外，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人民群眾的力量，通過反腐敗機(jī)構(gòu)運(yùn)行流程與處理事項(xiàng)的透明化，如定期公布反腐敗報告等方式，使大家能夠在充分了解的基礎(chǔ)上對公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。要使普通民眾擁有參與反腐敗的合理途徑，應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)察委員會投訴委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)察、復(fù)檢所有涉及監(jiān)察委員會及人員的投訴，并提供信訪、電話、信件、網(wǎng)絡(luò)、社交媒體等多種通暢的表達(dá)意見渠道。如果社會公眾或單位對監(jiān)察委員會的工作常規(guī)及程序有任何不滿、投訴或檢舉意見的，均可通過這些途徑上報給監(jiān)察委員會的監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)察或復(fù)檢，并得到及時的回應(yīng)。當(dāng)然，必須對監(jiān)督、舉報的公民身份信息進(jìn)行嚴(yán)格保密，以消除打擊報復(fù)之虞。

四、余論

當(dāng)前，我國的反腐敗工作正處于由“人治反腐”“運(yùn)動式反腐”向“法治反腐”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。在人治反腐中，少數(shù)關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)的意志能夠直接決定反腐敗斗爭的強(qiáng)度與力度——領(lǐng)導(dǎo)人的反腐決心越大，反腐機(jī)構(gòu)的地位就越高，查處案件的力度就越大，反之亦然。盡管領(lǐng)導(dǎo)人的重視程度和政治決心是影響反腐成敗的核心要素，但這種依靠個人地位與威望推進(jìn)反腐斗爭開展的模式缺陷也十分明顯，缺乏持續(xù)性與穩(wěn)定性。一旦領(lǐng)導(dǎo)人卸任或轉(zhuǎn)移工作重心，反腐敗機(jī)構(gòu)的地位就會發(fā)生變化。因此，用法治思維和法治方式反對腐敗，加強(qiáng)反腐敗國家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行的法治反腐才是我們的必然選擇。監(jiān)察體制改革以及監(jiān)察委員會的設(shè)立，是對中紀(jì)委巡視組這種非制度化反腐模式的進(jìn)一步創(chuàng)新與完善。通過試點(diǎn)先行與法律修改，在法律框架內(nèi)賦予監(jiān)察委員會較高的級別與地位，將我國的監(jiān)察體制由權(quán)力邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ芜壿嫞⒁苑尚问奖Ｕ掀錂?quán)威性與工作的深入開展，正體現(xiàn)出法治反腐的價值內(nèi)涵。相信隨著改革的持續(xù)深入，我國的法治建設(shè)與反腐敗斗爭必將取得新的更大成就。

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