◎ 周立山

立足本位主動作為 綜合督導(dǎo)評估見實(shí)效

◎ 周立山

近年來，國家高度重視教育督導(dǎo)工作，先后出臺了一系列法律法規(guī)與文件，賦予教育督導(dǎo)重要地位和一系列職能。作為地市級教育督導(dǎo)部門，面對地域經(jīng)濟(jì)差異，在督導(dǎo)規(guī)格、編制、經(jīng)費(fèi)、人員等尚未完全到位的情況下，如何依據(jù)上級政策，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，真正發(fā)揮督導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)督導(dǎo)職能，確實(shí)是個挑戰(zhàn)。2016 年，齊齊哈爾市教育局以綜合教育督導(dǎo)評估為抓手，從能做、容易做、容易做成的事入手，廣泛開展教育綜合督導(dǎo)評估，全力推進(jìn)教育綜合改革，全面提升育人質(zhì)量，受到社會、家長以及教育行政部門的廣泛好評。

一、督源頭：解決頂層認(rèn)識問題，確定任務(wù)與目標(biāo)

從某種意義上說，認(rèn)識是行動的先導(dǎo)，問題是改革的動力。因此，抓好督導(dǎo)重在領(lǐng)導(dǎo)。齊齊哈爾市借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)盯住各級政府領(lǐng)導(dǎo)，把督政放在首位，利用倒逼機(jī)制，對照政府應(yīng)當(dāng)履行的教育職責(zé)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，逐項(xiàng)列出清單，厘清教育督導(dǎo)評估要解決的具體問題。

第一，督促縣區(qū)政府履行教育職責(zé)。政府履行教育職責(zé)是教育發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。多年來，市級層面既未對縣區(qū)政府的教育投入進(jìn)行集中詳細(xì)的檢查與評估，也未能全面系統(tǒng)地了解縣區(qū)政府在對教育投入和經(jīng)費(fèi)使用是否履責(zé)到位，為此，在教育督導(dǎo)工作中，將縣區(qū)政府履責(zé)特別是各級政府對教育的投入作為評估重點(diǎn)，起到了督政作用。

第二，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。均衡發(fā)展是教育公平的基礎(chǔ)，是國家教育戰(zhàn)略的重點(diǎn)。是省、市政府必須完成的重要工作。按照黑龍江省的規(guī)劃，在 2019 年前，齊齊哈爾市所屬九縣七區(qū)將全部通過驗(yàn)收，時間短，任務(wù)重。而目前，只有兩個縣區(qū)通過國檢。對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，教育均衡發(fā)展是督導(dǎo)工作的“重頭戲”和“硬骨頭”。為此，齊齊哈爾市注重督問題、督進(jìn)度、督整改，督辦縣區(qū)按照國家的要求和均衡的標(biāo)準(zhǔn)，列出工作時間表和路線圖，做到建設(shè)達(dá)標(biāo)、內(nèi)涵達(dá)標(biāo)、驗(yàn)收達(dá)標(biāo)。

第三，保障教育綜合改革的實(shí)施。改革是教育發(fā)展和素質(zhì)教育的必由之路。為了提高辦學(xué)質(zhì)量，激活辦學(xué)主體，辦好百姓滿意教育，齊齊哈爾市于 2016 年啟動校長職級制改革。改革就可能會犧牲某部分人的利益，而改革的難點(diǎn)就在于打破傳統(tǒng)觀念、固有思維和陳舊體制。為了保障這項(xiàng)改革順利進(jìn)行，齊齊哈爾市把教育綜合改革列為督導(dǎo)的重點(diǎn)內(nèi)容，以此推動地方政府高度重視，增強(qiáng)實(shí)施改革的積極性和主動性。

第四，歸口管理各類檢查驗(yàn)收。著眼于改變以往教育行政部門對所屬縣區(qū)多頭檢查、重復(fù)檢查，干擾學(xué)校正常教育教學(xué)的問題，齊齊哈爾市實(shí)行綜合督導(dǎo)，教育局進(jìn)行歸口管理，將主要的各類檢查評比達(dá)標(biāo)納入到綜合督導(dǎo)之中，將各種專項(xiàng)檢查交由督導(dǎo)室牽頭實(shí)施，并與綜合督導(dǎo)掛鉤，逐步形成由督導(dǎo)室“一口檢查、一口管理、一口評比”的管理體制，減少了對學(xué)校正常教育教學(xué)的人為干擾，使學(xué)校擁有了更多的辦學(xué)自主權(quán)，讓學(xué)校心無旁騖地辦教育。

第五，提升管理水平和辦學(xué)質(zhì)量。把提高中小學(xué)校管理水平和教育教學(xué)質(zhì)量納入到對縣區(qū)教育綜合督導(dǎo)評估考核的重要內(nèi)容，督促學(xué)校實(shí)施規(guī)范化、制度化、精細(xì)化管理，推行多樣化、特色化辦學(xué)以及教育教學(xué)與教育信息化有機(jī)融合，同時，逐步解決大班額等問題，進(jìn)一步規(guī)范辦學(xué)行為。

第六，綜合評價縣區(qū)教育工作。作為市級教育督導(dǎo)部門，年末需要對所屬縣區(qū)的教育工作做出一個綜合評價，總結(jié)縣區(qū)工作成效，找出存在問題，為市級教育決策以及教育宏觀管理提供重要參考，有針對性地指導(dǎo)和引領(lǐng)全市教育工作。

二、督過程：制定可行性方案，精心組織，精準(zhǔn)操作

改變傳統(tǒng)教育督導(dǎo)中結(jié)果督導(dǎo)多、過程督導(dǎo)少，定性督導(dǎo)多、定量督導(dǎo)少的弊端，制定科學(xué)、規(guī)范、可操作的方案，降低定性評估的比重，能夠量化的內(nèi)容盡可能量化，減少主觀定性分析，重視客觀定量分析，形成過程督導(dǎo)與結(jié)果督導(dǎo)并重、數(shù)據(jù)督導(dǎo)與現(xiàn)場督導(dǎo)并重、定性督導(dǎo)與定量督導(dǎo)并重、專業(yè)評估和群眾評價并重的督導(dǎo)理念。

第一，把教育綜合督導(dǎo)評估列入項(xiàng)目管理。2016 年，市教育局精選 19 個教育重點(diǎn)項(xiàng)目，進(jìn)行項(xiàng)目推進(jìn)管理，教育綜合督導(dǎo)評估被列為其中的重中之重，配備項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)、專家、團(tuán)隊(duì)，年初實(shí)施領(lǐng)標(biāo)立項(xiàng)，一季度進(jìn)行一次工作匯報(bào)，半年進(jìn)行一次中期評估，年末進(jìn)行終期評估通報(bào)，既促進(jìn)了教育教學(xué)工作積極開展，又提升了督導(dǎo)在教育工作中的地位和作用。

第二，科學(xué)制定評估方案和評估標(biāo)準(zhǔn)。為了搞好教育綜合督導(dǎo)評估，制定科學(xué)的督導(dǎo)評估方案，齊齊哈爾市組織專家多次赴山東濰坊學(xué)習(xí)考察，現(xiàn)場觀摩那里的教育綜合督導(dǎo)評估全過程，認(rèn)真學(xué)習(xí)吸納濰坊市教育綜合督導(dǎo)評估工作經(jīng)驗(yàn)，并細(xì)化落實(shí)到督導(dǎo)評估工作中，努力推動齊齊哈爾市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量+輕負(fù)擔(dān)+高滿意度的辦學(xué)目標(biāo)。組織有關(guān)單位、教育專家、基層學(xué)校多方研究，反復(fù)征求意見，先后制定并以市政府名義印發(fā)《全市縣區(qū)教育工作綜合督導(dǎo)評估方案》及《全市教育工作綜合督導(dǎo)評估標(biāo)準(zhǔn)及記分辦法》，督導(dǎo)評估評分標(biāo)準(zhǔn)分為責(zé)任、創(chuàng)新、獎懲、滿意度 4 個 1 級指標(biāo)，23 個 2 級指標(biāo)，總計(jì) 1000 分。其中群眾滿意度作為權(quán)重系數(shù)，努力確保指標(biāo)科學(xué)客觀、符合實(shí)際、量化可操作。

第三，認(rèn)真做好中期綜合督導(dǎo)評估，即上半年工作督導(dǎo)評估。明確評估主體為市教育局機(jī)關(guān)相關(guān)責(zé)任部門，采取平時和自下而上相結(jié)合的評估方式，統(tǒng)籌相關(guān)部門，根據(jù)平時記載的工作開展情況及專項(xiàng)檢查，借助信息化管理手段，實(shí)施過程性評估，核查各縣區(qū)完成工作的情況，參考各縣區(qū)上報(bào)材料開展對標(biāo)查驗(yàn)，對照標(biāo)準(zhǔn)，打出分?jǐn)?shù)，上報(bào)督導(dǎo)室。

第四，科學(xué)進(jìn)行年終綜合督導(dǎo)評估。概括為“八步曲”：一是縣區(qū)開展自評。九縣七區(qū)按照市里的方案開展自評，打出自評分?jǐn)?shù)、上報(bào)自評報(bào)告。二是充分準(zhǔn)備。抽調(diào)局機(jī)關(guān)人員、專家及第三方機(jī)構(gòu)（會計(jì)師事務(wù)所）人員組成 6 個督導(dǎo)組，在評估前對評估人員進(jìn)行培訓(xùn)，印發(fā)教育綜合督導(dǎo)評估操作基本規(guī)程，制定《2016 年教育綜合督導(dǎo)評估工作手冊》，向縣（市）區(qū)下發(fā)評估通知。三是統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)。全市統(tǒng)一成立了評估領(lǐng)導(dǎo)組織，運(yùn)用一個標(biāo)準(zhǔn)，使用一把尺子，進(jìn)行科學(xué)客觀的年終評估。四是抽簽確定受檢學(xué)校。到縣區(qū)后召開小型碰頭會，雙方承諾，采取現(xiàn)場抽簽方法確定要檢查的學(xué)校。每個縣區(qū)查一所初中或高中、一所小學(xué)、一所農(nóng)村學(xué)校。五是通過現(xiàn)場對標(biāo)驗(yàn)證、實(shí)地踏查等方法開展評估，形成評估紀(jì)實(shí)，存在問題由受檢方簽字確認(rèn)。六是反饋質(zhì)疑。綜合督導(dǎo)評估打分成績匯總后，由市里反饋給縣區(qū)，允許縣區(qū)提出質(zhì)疑，而后給予答復(fù)，直至沒有疑義。七是嚴(yán)明督導(dǎo)評估紀(jì)律。對考核提出“雙承諾、三自、四禁”要求，即：評估專家和縣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)雙雙簽訂承諾書；人員自出、車輛自備、食宿自理；禁陪餐、禁飲酒、禁宴請、禁禮品。市局黨委作出決定，對評估中打人情分以及違反紀(jì)律的一經(jīng)查實(shí)就地免職，確保了評估的公平與公正。八是開展群眾滿意度調(diào)查。社會公眾對教育工作的滿意率是教育工作綜合督導(dǎo)評估的最終權(quán)重值。

三、督結(jié)果：確保評估結(jié)果客觀真實(shí)，實(shí)行社會輿論監(jiān)督

我們認(rèn)為，只有督導(dǎo)評估結(jié)果得到充分運(yùn)用，才能真正發(fā)揮督導(dǎo)評估的“督促、檢查、評估、指導(dǎo)”等作用，促動政府履責(zé)，調(diào)動中小學(xué)校自我調(diào)節(jié)、自我完善、自我發(fā)展的積極性，督導(dǎo)評估才能起到實(shí)實(shí)在在的督、促、改的作用，否則，興師動眾、辛苦得來的督導(dǎo)評估就會流于形式。

第一，通過教育綜合督導(dǎo)評估，凝聚了教育工作合力。隨著省管縣財(cái)政體制和縣級行政人事自行管理體制的形成，市級教育行政部門對縣級的管理和制約越來越弱化。通過綜合督導(dǎo)評估，對縣區(qū)教育工作做出綜合評價，形成了縣域與縣域、區(qū)域與區(qū)域以及教育行政部門之間的比較。通過向社會公布和通報(bào)教育綜合督導(dǎo)的評估結(jié)果，讓更多百姓了解教育中存在的問題哪些是政府的，哪些是教育行政部門的，哪些是學(xué)校的，在強(qiáng)大的輿論和社會監(jiān)督下，縣區(qū)政府和教育行政部門把存在問題和不足的壓力轉(zhuǎn)化為改進(jìn)和推動工作的動力。同時，有力推動了教育綜合改革，特別是校長職級制改革工作。市教育局直屬 7 所高中（含職高）、一縣一區(qū) 51 所中小學(xué)校完成了校長選聘與校長職級制改革工作，成為黑龍江省第一個實(shí)行校長職級改革的地級市，《人民教育》、人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)、搜狐網(wǎng)、黑龍江省人民政府網(wǎng)、東北網(wǎng)等主流媒體給予詳細(xì)報(bào)道和好評。

第二，通過教育綜合督導(dǎo)評估，掌握了縣區(qū)履責(zé)情況。通過檢查核對縣區(qū)財(cái)政局、教育局賬目，了解縣區(qū)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)、中職教育經(jīng)費(fèi)、特殊教育經(jīng)費(fèi)、普通高中教育經(jīng)費(fèi)的投入和使用情況，逐項(xiàng)進(jìn)行檢查校對，對投入和使用不到位項(xiàng)目、款項(xiàng)問題查得一清二楚，全面掌握了縣區(qū)在教育經(jīng)費(fèi)投入使用不到位的情況和不同程度的欠帳問題，為下一步解決問題掌握了第一手資料，真正發(fā)揮了督導(dǎo)的督政作用。

第三，通過教育綜合督導(dǎo)評估，有力地促進(jìn)了義務(wù)教育均衡和職業(yè)教育的發(fā)展。齊齊哈爾市是經(jīng)濟(jì)弱市，各縣區(qū)對教育投入能力不足，有限的資金往往投入到急需的領(lǐng)域，導(dǎo)致義務(wù)教育均衡發(fā)展推進(jìn)力度不大。然而，通過教育綜合督導(dǎo)評估，打分排名，通報(bào)曝光，促進(jìn)了各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的工作力度，各縣區(qū)均克服困難，優(yōu)先保障教育發(fā)展，特別是義務(wù)教育均衡發(fā)展的投入力度逐年增加。2016 年，全市教育總投入 65 億元，同比增長8%。全市各縣區(qū)新建（改擴(kuò)建）義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校 145 所，2 個縣區(qū)實(shí)現(xiàn)基本均衡國家驗(yàn)收，3 個縣區(qū)實(shí)現(xiàn)基本均衡省級驗(yàn)收，33 所學(xué)校新建或改擴(kuò)建運(yùn)動場地，完成 56 所學(xué)校教輔用房的規(guī)劃整理。政府先后投入 5396 萬元為 126 所學(xué)校配備了圖書、儀器、計(jì)算機(jī)等設(shè)施設(shè)備，有效改善了義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)條件。職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入也大幅增加，9 縣（市）職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入 3780 萬元，其中新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)經(jīng)費(fèi) 581 萬元。

第四，通過教育綜合督導(dǎo)評估，推動了管辦評分離。以市政府名義發(fā)文，借助第三方專家團(tuán)隊(duì)參與打分評判，對縣區(qū)年度教育辦學(xué)情況作出客觀公正的評價，并告知全社會，這既是管辦評分離的雛形，也為下一步實(shí)現(xiàn)管、辦、評分離進(jìn)行了有益探索，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第五，通過教育綜合督導(dǎo)評估，融洽了百姓和政府的關(guān)系。我們建立了教育微信公眾號平臺，首次利用教育微信公眾平臺開展公眾對教育滿意度調(diào)查，建立了百姓與教育行政部門的溝通渠道，暢通了社會參與監(jiān)督的渠道，取得非常好的社會效果。參與的家長人數(shù)達(dá)到 153940 人，占全市在校生人數(shù)的33%。近萬名家長在調(diào)查平臺中留言，提出誠懇的意見與建議。針對百姓提出的問題，市教育督導(dǎo)室組織縣區(qū)進(jìn)行了認(rèn)真梳理，積極回應(yīng)群眾關(guān)切的問題，并建立了群眾反映問題梳理回應(yīng)機(jī)制。通過群眾滿意度調(diào)查，搭建了百姓與政府溝通的平臺，融合了政府與家庭的關(guān)系，及時而客觀地掌握了廣大百姓對教育的評價和需求。

第六，通過教育綜合督導(dǎo)評估，提升了督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用的權(quán)威性。對于年終的教育綜合督導(dǎo)評估結(jié)果，按照年初市政府文件規(guī)定，進(jìn)行“三公開一使用”，“三公開”即：向社會公開，在《齊齊哈爾日報(bào)》《鶴城晚報(bào)》與教育信息網(wǎng)等媒介向全社會發(fā)布公報(bào)；向教育系統(tǒng)公開，在教育工作會議上公布，并作為評選年度教育工作優(yōu)秀縣（市）區(qū)的依據(jù)，綜合督導(dǎo)評估成績居前 50%的為優(yōu)秀單位；向縣（市）區(qū)領(lǐng)導(dǎo)公開，由市政府對縣（市）區(qū)政府以正式文件下發(fā)評估結(jié)果通報(bào)?！耙皇褂谩奔矗涸u估結(jié)果報(bào)市委組織部，作為考核縣（市）區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容，運(yùn)用到干部考核使用中，作為提拔任用的重要依據(jù)之一。這不僅對各級領(lǐng)導(dǎo)干部觸動很大，也對社會各界產(chǎn)生一定震動，對于今后更好地開展教育綜合督導(dǎo)評估工作起到了良好的示范效應(yīng)。評估結(jié)果的有效使用，將教育行政行為轉(zhuǎn)化為黨政行政行為。

第七，通過教育綜合督導(dǎo)評估，建立問題整改機(jī)制。齊齊哈爾市堅(jiān)持問題導(dǎo)向，樹立問題意識，督導(dǎo)評估后及時梳理問題，建立問題清單，向市政府匯報(bào)后，第一時間下發(fā)縣區(qū)政府和教育行政部門，特別是對于資金投入不到位、安全管理不到位的縣區(qū)，詳細(xì)列出細(xì)目，責(zé)令限期整改達(dá)標(biāo)，并向市政府教育督導(dǎo)室反饋，解決投入不足、工作進(jìn)展失衡、管理缺位問題，以發(fā)展性增量手段對縣區(qū)整體教育質(zhì)量進(jìn)行考評，考評結(jié)果作為縣區(qū)完善教育政策措施的依據(jù)，引起了各級領(lǐng)導(dǎo)的極大震動，達(dá)到了督導(dǎo)以評促建、以評促改、以評促發(fā)展的目標(biāo)。

四、對今后評估工作的思考

通過一年多的教育綜合督導(dǎo)評估，齊齊哈爾市積累了一定的工作經(jīng)驗(yàn)，但也發(fā)現(xiàn)一些深層次問題，需要在今后工作中繼續(xù)探索和不斷加以完善。

一是對縣（市）區(qū)政府和教育行政部門的評估是否分開進(jìn)行，讓責(zé)任邊界更為清晰，避免問題板子都打在教育身上。二是要加大對學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)以及教育教學(xué)質(zhì)量的評估力度，避免偏離育人軌道。三是評估要重視日常過程性紀(jì)實(shí)考核，避免因中期和年末兩次考核出現(xiàn)的不全面、不客觀的問題，實(shí)施常態(tài)化的綜合評估。四是評估應(yīng)重實(shí)際，輕材料文件，避免上面查文件材料，下面補(bǔ)文件材料，與客觀實(shí)際不符或造假問題的出現(xiàn)。五是對評估督導(dǎo)的獎勵機(jī)制需要進(jìn)一步完善，對優(yōu)秀的縣（市）區(qū)應(yīng)給予一定獎勵，避免只懲不獎的問題。六是評估應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立管理平臺，及時進(jìn)行工作情況和數(shù)據(jù)的填報(bào)，適時進(jìn)行過程的督導(dǎo)，使評估工作科學(xué)高效。

一年多來，我們開展綜合督導(dǎo)評估最大的體會和感受是，只要認(rèn)認(rèn)真真地做好教育督導(dǎo)評估，就能使教育督導(dǎo)特別是督政作用得到空前的發(fā)揮，使教育督導(dǎo)者的地位得到前所未有的凸顯。

（作者：黑龍江省齊齊哈爾市教育局副調(diào)研員）

［責(zé)任編輯：劉斌］

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