王池美慧

(河南財經政法大學 工程管理與房地產學院，河南 鄭州 450046)

論中國失地農民的就業(yè)和生活保障問題

王池美慧

(河南財經政法大學 工程管理與房地產學院，河南 鄭州 450046)

隨著我國國民經濟的快速發(fā)展，國家城市化和工業(yè)化進程也逐步加快，失地農民數(shù)量逐年增加成為當前特殊的社會現(xiàn)象。當賴以生存的土地被征用后，不少失地農民陷入了失地又失業(yè)的雙重困境。有效促進失地農民就業(yè)及保障失地農民的生活，成為影響城鎮(zhèn)化進程和社會穩(wěn)定發(fā)展的重要問題。綜合素質偏低導致失地農民收入不高、再就業(yè)困難；同時，較低的征地補償、尚不完善的政策使得失地農民權益較難得到保障。我國各級政府也出臺了一系列辦法改變這一現(xiàn)狀，但收效并不顯著。在失地農民群體不斷增加的特殊歷史時期，我們應當適度借鑒國外經驗、揚長避短，盡快找到適合國情的解決辦法。

失地農民；就業(yè)；生活保障

0 引言

自20世紀90年代開始，中國加快了工業(yè)化和城市化進程，一些農民的部分或者全部可耕地被轉化為非農用地，隨著 “科教興國”戰(zhàn)略的提出與實施，我國的教育投入持續(xù)增加、高等教育規(guī)模不斷擴大，不少城市開建大學城。大學城建設用地多是農村居民的耕地和居住用地，更是加劇了失地農民問題。每年我國至少300萬農民被迫成為失地農民。有些完全失去土地的農民被直接轉化為城市居民，有些失去部分土地的農民則變成了農民工。失地農民與普通農民、城市居民均不同，多數(shù)逐漸會成為社會邊緣群體的成員。以農業(yè)收益為生的農民失去土地后，面臨的最嚴峻問題為就業(yè)困難。據(jù)估計，目前我國失地農民已達5000萬，其中完全失去土地且尚未就業(yè)者超過2000萬，占失地農民總數(shù)的40%。調查顯示，46%的失地農民失地之后出現(xiàn)生活水平下降問題。當前，我國失地農民問題主要集中在以下三個方面：一是失地農民數(shù)量過多；二是失地農民的生活成本相對增加但獲得的補償相對較低；三是失地農民就業(yè)及生活保障制度措施不健全，安置失地農民的建設項目中基礎設施及公共配套設施不完善。

1 文獻回顧

劉易斯(Lewisa)的剩余勞動力轉移理論認為，在二元經濟結構、勞動力無限供給條件下，勞動力轉移的根本動機是尋求更多的經濟機會(就業(yè)機會和經濟收入)[1]。沈曉文在比較了失地農民失去土地前后的生活狀況之后指出，失地農民就業(yè)困難的原因主要是他們在農業(yè)生產方面的比較優(yōu)勢完全喪失，文化素質普遍偏低與就業(yè)技能單一，專業(yè)知識匱乏導致他們難以滿足社會發(fā)展對工作技能的要求，小農意識及思想保守導致失地農民在城市產業(yè)布局日益高級化過程中的結構性失業(yè)[2]。吳堅認為，在失地農民就業(yè)培訓方面，我國失地農民接受就業(yè)教育培訓的意識和主動性不強，培訓的專項資金缺乏、勞動力就業(yè)教育培訓質量不高、教育培訓內容難以滿足企業(yè)的需求，政府和市場監(jiān)管機制缺失等一系列問題；失地農民的就業(yè)培訓以及教育普及范圍小、就業(yè)效果不佳、與就業(yè)安置銜接較差[3]。趙國慶稱，目前我國缺乏失地農民社會保障制度[4]。鄧雅丁認為，當前我國各地廣泛使用的按照征用土地數(shù)量給予失地農民一次性貨幣補償補助失地農民的工作機制過于簡單，未完全考慮失地農民的長遠生計問題；政府沒有承擔起促進失地農民就業(yè)方面的責任，對待失地農民像對待普通農民一樣，基本上是任其自由就業(yè)；失地農民與一般的城市下崗工人所享有的權益存在差異；征地補償制度和失地農民的社會保障制度不健全等。鄧雅丁提出了解決這些問題的措施：政府健全征地補償制度；構建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務體系；大力扶持、發(fā)展勞動密集型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體私營企業(yè)及第三產業(yè)等[5]。傅建等在調研了浙江省欠發(fā)達地區(qū)失地農民的就業(yè)現(xiàn)狀后提出，各地應加快發(fā)展二、三產業(yè)，以吸納失地農民；將勞動密集型行業(yè)作為集體經濟發(fā)展的方向；加強對失地農民的職業(yè)技能培訓，引導失地農民樹立正確的就業(yè)、擇業(yè)觀等[6]?？傊?，現(xiàn)有文獻對中國失地農民的就業(yè)、生活保障問題，及其解決路徑的研究尚不夠深入，筆者就此問題做進一步探討，期望為我國失地農民就業(yè)和生活保障問題的化解提供一些理論支撐。

2 失地農民就業(yè)及生活保障現(xiàn)狀

為進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和國民經濟的可持續(xù)發(fā)展，促進社會的健康和諧穩(wěn)定，深入了解失地農民所處的現(xiàn)實困境，維護失地農民的利益，筆者對所處城市某大學城周邊的失地居民進行了實地調研，發(fā)現(xiàn)本地區(qū)失地農民主要面臨以下幾個問題。

2.1 失地農民綜合素質低，再就業(yè)困難

土地是農民最基本的生產生活資料，失去土地也就意味著農民失去了基本的生活保障[7]。綜合素質相對較高的失地農民更容易得到相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入，但多數(shù)失地農民思想保守，觀念落后，限制了其就業(yè)。

思想保守落后。在小農經濟的長期影響下，我國農民習慣了簡單的農業(yè)生產，勞動技能單一，缺乏完整的職業(yè)規(guī)劃和積極進取的職業(yè)精神。 土地被征收后，多數(shù)農民認為政府會負責他們今后的生活，更加依賴政府和企業(yè)的安置，等待政府的補償、救濟和善后，甚至少數(shù)農民認為依靠拆遷安置費和房租總會有飯吃，不愿再次就業(yè)。

綜合素質較低，缺乏就業(yè)技能。隨著經濟的快速發(fā)展，社會對勞動者素質的要求日益提高。多數(shù)失地農民老齡化嚴重，受教育水平普遍偏低，缺少就業(yè)所需技能，掌握新的就業(yè)技術難度較大，在就業(yè)市場競爭力很低，就業(yè)難度大，進而影響了他們的就業(yè)積極性。

參加就業(yè)培訓不積極。農村的土地城市化很容易，但農民市民化很難，多數(shù)失地農民的思想觀念難以隨著土地的城市化而改變。自身素質不高，難以接受新鮮事物等導致相當一部分失地農民參加就業(yè)技能培訓的積極性不高。甚至有部分失地農民愿意花精力爭取更多拆遷補償，也不愿意參加就業(yè)技能培訓。

就業(yè)環(huán)境的限制。就政府工作重心和政策環(huán)境看，政府不夠重視失地農民的就業(yè)問題，引導失地農民就業(yè)的制度缺失，相關政策措施不完善，未把失地農民納入再就業(yè)體系，失地農民不能享受普通下崗失業(yè)工人的政策待遇。從失地農民的就業(yè)和收入來源看，多數(shù)實現(xiàn)就業(yè)的失地農民主要從事保安、保潔、園藝、快遞收發(fā)工作，也有失地農民在大學周邊開三輪車送人送貨等，這些工作收入較低，失業(yè)風險較大，勞動力資源面臨巨大浪費。

2.2 征地補償較低，失地農民權益保障不到位

對失地農民來說，失地就面臨失業(yè)，意味著他們失去了基本生存保障。部分失地農民面臨“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的困難，他們缺乏經濟基礎，生活水平下降。我國長期實行的城鄉(xiāng)二元分割體制，使得失地農民不能享受城市居民下崗失業(yè)的福利政策，加上城市居住成本高，生活環(huán)境變化大，失地農民難以順利融入城市生活。

征地補償較低，沒有科學合理而且統(tǒng)一的征用補償標準?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定：我國的征地補償費由三部分組成：土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費。地上附著物及青苗補償費按實際價值計算，土地補償費、安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均產值的6—10倍[8]。調查結果顯示，征地時間、被征地的區(qū)位以及用途不同，政府對被征用土地的補償標準也不同。2003年前后被征用的土地，每畝僅補償600元左右的青苗費，而2016年征用土地的青苗補償費在每畝35 000元左右，差距較大。對房屋拆遷補償?shù)恼{查顯示，各村居民可申請70平方米的安置房，但安置房沒有產權證。

對失地農民權益的保障不到位。隨著失地農民與日俱增，急需解決的問題與矛盾也隨之增加，涉及戶籍、計劃生育、義務教育、住房安置、就業(yè)培訓、社會保障、社會救助等多個方面。但至今為止，我國還未建立統(tǒng)一的失地農民社保制度，對失地農民的生活缺乏一套完善的支持政策和機制。目前，我國失地農民享有的待遇主要有：一次性土地征用補償和住房安置；男滿60周歲和女滿45周歲的失地農民每月發(fā)放養(yǎng)老補助金380元，女滿60周歲后標準提高至400元；失地農民參加新農合醫(yī)療的資金由政府統(tǒng)一支付。

3 對策建議

農民的失地問題既是經濟問題，又是社會問題，更是政治問題。解決好失地農民的就業(yè)和生活保障問題，有利于維護社會的和諧穩(wěn)定，也利于實現(xiàn)全社會共享發(fā)展成果。發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的經驗和教訓，為我們研究新型城鎮(zhèn)化過程中大學城周邊失地農民就業(yè)問題，能提供有益參考。筆者認為，政府應該加強對失地農民的職業(yè)教育及技能培訓，以提高他們的就業(yè)能力，增強其自身的造血功能。

3.1 建立具有造血功能的就業(yè)保障制度

政府應該積極制定和完善相關就業(yè)政策。一是政府應該積極制定和完善相關就業(yè)政策，將解決失地農民這一弱勢群體的就業(yè)問題視為工作的重中之重。二是盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，為失地農民提供更多的就業(yè)機會及崗位，針對失地農民建立失業(yè)補償制度。

培養(yǎng)失地農民的創(chuàng)業(yè)精神。政府應當結合大學城優(yōu)勢，鼓勵征地的學?；蚱髽I(yè)為失地農民提供一定數(shù)量的就業(yè)崗位，接收一些當?shù)厥У剞r民到本單位工作。在大學城規(guī)劃和發(fā)展的同時，政府可以有條件地為失地農民預留一定創(chuàng)業(yè)、就業(yè)空間，引導失地農民實現(xiàn)自主就業(yè)，培養(yǎng)失地農民的創(chuàng)業(yè)精神。在小額貸款、房屋租賃等方面給失地農民一定的優(yōu)惠，也可以將稅收優(yōu)惠作為安置補償方式的一種，加大對失地農民創(chuàng)業(yè)的資金支持及政策扶持。

建立就業(yè)服務組織，加大就業(yè)培訓力度。政府應當考慮失地農民的長遠利益，在失地農民所在社區(qū)建立就業(yè)服務組織，組織失地農民參加免費的轉崗職業(yè)培訓，以提高自身素質，多層次、多方位的培訓應突出針對性和實用性，如加強文化知識、信息技術、經營管理等培訓，推動失地農民再就業(yè)。

3.2 改革征地制度，建立合理的利益分配制度

同價同權應是我國農村集體耕地和建設經營用地入市制度改革的重要目標，使集體土地在法律層面取得與國有土地相平等的產權地位是改革的另一個重要目標。我國農村集體土地所有權在實踐上是不完全的，為改變這一不合理現(xiàn)狀，我國應把集體土地變更為國有土地的過程看作平等集體土地和國有土地財產權利的交易過程。政府必須完善相關法律法規(guī)，避免征地主體征地行為的隨意性，確保農村集體土地所有權的完整性，實現(xiàn)農村集體土地與國有土地產權及其收益兩個方面的平等。

適當提高征地補償標準。政府應該根據(jù)經濟發(fā)展水平及市場的供需狀況、物價指數(shù)的高低，結合周邊房地產市場價格，采用科學、合理的評估方法,制定符合當?shù)貙嶋H情況且富有彈性的土地價格評估標準。適當提高征地補償標準,保證失地農民不會因為失去土地而失去生活保障,確保他們擁有足以維持生計的穩(wěn)定收入。

加快建立失地農民社會保障體系。加快建立失地農民社會保障體系是我國城鎮(zhèn)化進程中必須解決的問題之一，各地政府應當盡快將失地農民納入社會保障體系，為失地農民提供基本的生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、法律援助等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權利共享、收入分配公平和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，解決失地農民的生活之憂。

4 結語

失地農民的就業(yè)以及生活保障問題關系我國城市化進程能否順利推進，也關系全社會的穩(wěn)定和諧團結。解決失地農民的就業(yè)及長久生計問題是一項較為復雜的系統(tǒng)工程，需要政府及相關部門合作，共同推進。當然，受地理位置及多方面因素的影響，我國不同地區(qū)所處的發(fā)展階段和面臨的問題存在巨大差異，各地解決失地農民問題的模式也會有所不同。我國解決失地農民的就業(yè)及生活問題，應因地制宜，綜合考慮多方面因素，積極借鑒國內外成功經驗，大膽探索具有地方特色的解決問題的模式。本文在具體操作層面探討失地農民社會保障體系的深度上有所欠缺,還需要在今后的研究工作中將對此問題的探討進一步完善。

[1] LEWIS, ARTHUR W. A model of dualistic economics[J].American economic review,1996 (36):46-51

[2] 沈曉文.呈貢新區(qū)“一步城市化”進程中失地農民就業(yè)研究[D].昆明：云南財經大學，2015.

[3] 吳堅.城市化進程中失地農民就業(yè)培訓探析——以浙江省湖州市為例[J].生產力研究，2011(5)：36-37,95.

[4] 趙國慶. 土地征收中失地農民權益保障問題研究[D].泰安：山東農業(yè)大學，2010.

[5] 鄧雅丁.淺析失地農民再就業(yè)過程中的政府責任[J].人口與經濟,2009(S1):130-131.

[6] 傅建，魏水英，毛劍升，等. 寧波市失地農民就業(yè)現(xiàn)狀及特征分析——基于鄞州區(qū)的實證調查 [J]. 浙江萬里學院學報，2010(6)：7-11.

[7] 韓俊. 失地農民的就業(yè)和社會保障[N].經濟參考報，2005-06-25(6).

[8] 段進軍，陸田.城市化進程中失地農民問題對策探析[J].宏觀經濟管理，2006(6)：37-39.

ON THE EMPLOYMENT AND LIFE SECURITYOF LAND-LOST PEASANTS IN CHINA

WANG Chimeihui

(School of Engineering Management & Real Estate, Henan University of Economics & Law, Zhengzhou 450046, China)

With the rapid development of China's national economy and the acceleration of the process of urbanization and industrialization, the number of land-lost peasants has been increasing year by year, which has become an inevitable social phenomenon. When the land on which the peasants lived was expropriated, the peasants were caught in the double dilemmas of losing both their land and their jobs. How to effectively promote the employment of land-lost peasants and ensure their livelihood has become an important problem affecting the process of urbanization and social stability and development. The fact that these rural residents are of low comprehensive quality makes it difficult for them to obtain well-paid re-employment; meanwhile, lower land acquisition compensation and imperfect policies make it difficult to guarantee the rights and interests of land-lost peasants. Though the government has introduced a series of measures to change the present situation, the effect is not significant. With the increase in the number of land-lost peasants, some experience of foreign countries can be used for reference by making best use of their advantages and bypassing their disadvantages so as to find appropriate solutions.

and-lost peasant; employment; life security

2017-04-01

王池美慧(1991-)，女，河南滑縣人，碩士研究生，主要從事房地產管理等研究工作。

1673-1751(2017)04-0125-04

C912.82

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