朱晨瑜

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

論農(nóng)村宅基地用益物權(quán)制度的實(shí)現(xiàn)

朱晨瑜

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

我國現(xiàn)有的宅基地用益物權(quán)制度存在權(quán)利配置不當(dāng)問題，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)社會屬性受到諸多限制，從而引起理論爭議及實(shí)踐的不知所措。文章對農(nóng)村宅基地用益物權(quán)制度的形成歷史進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)在集體所有權(quán)與宅基地使用權(quán)“兩權(quán)分置”的境遇下，現(xiàn)有的宅基地用益物權(quán)制度不能滿足我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及實(shí)踐需要，文章認(rèn)為急需厘定現(xiàn)有農(nóng)村宅基地用益物權(quán)制度存在的法律價(jià)值，確立以兩權(quán)相融為導(dǎo)向的權(quán)利配置體系，并在立法上從權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容及權(quán)利行使三個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制；并提出了農(nóng)村宅基地用益物權(quán)制度立(修)法的實(shí)現(xiàn)路徑。

農(nóng)村宅基地；用益物權(quán)；權(quán)利配置；實(shí)現(xiàn)路徑

農(nóng)村住房是農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，同時(shí)也是農(nóng)民居住權(quán)重要的物質(zhì)載體。由于宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，導(dǎo)致農(nóng)民的個(gè)人資產(chǎn)沉睡現(xiàn)象突出，同時(shí)也造成了農(nóng)民維權(quán)困難。這在農(nóng)村引發(fā)了大量糾紛，影響到農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定且制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展。對于這些問題，實(shí)踐中一般予以回避。

中共中央、國務(wù)院在2017年的中央一號文件 《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》(以下簡稱《意見》)中提出：“要加快房地一體的農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證工作，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入?！盵1]該《意見》明確了農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的基本屬性，并從方向上奠定了對農(nóng)民用益物權(quán)的政策保障。但由于該《意見》提出的對策還處于探索階段，因此具體的實(shí)踐路徑并未予以釋明。

一、宅基地用益物權(quán)制度的立法演化

宅基地用益物權(quán)的提法之所以為大眾所知，可能更多的是由于2007年第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)。在其第三編“用益物權(quán)”內(nèi)以專章的形式確立了宅基地的用益物權(quán)制度。但該法只是宣示了宅基地使用權(quán)人對宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，其他并無多少新意。作為他物權(quán)，沒有對宅基地所有權(quán)人及其權(quán)利行使方式等作出規(guī)定，這不能不說是一個(gè)遺憾。

在《物權(quán)法》未頒行之前，不管是“宅基地使用權(quán)”還是“宅基地用益物權(quán)制度”的概念，并未出現(xiàn)。“建國后最早涉及宅基地規(guī)定的是《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第16條，不過使用的是地基概念而非宅基地?！盵2]隨著人民公社化運(yùn)動的持續(xù)，在1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例修正案》中將自留地、自留山和宅基地放在了一起并強(qiáng)調(diào)不能出租和買賣。可以看出農(nóng)村宅基地術(shù)語出現(xiàn)在人民公社化運(yùn)動之時(shí)，同時(shí)也對現(xiàn)有宅基地法律制度的形成打下了深深的歷史印記。

改革開放以后，國家加快了涉及宅基地使用及管理方面的立法，包括1982年的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，1986年的《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《通則》)，1986年的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)，1995年的《中華人民共和國擔(dān)保法》(以下簡稱《擔(dān)保法》)，以及前述的《物權(quán)法》。這些條例及法律的頒行，在客觀上將農(nóng)村宅基地的管理及利用納入了法治軌道，但在立(修)法上依然缺少對實(shí)踐的關(guān)注。

在這期間，不少學(xué)者開始討論宅基地使用權(quán)的問題，特別是針對宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓的爭論讓現(xiàn)行宅基地用益物權(quán)制度飽受爭議。對于宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)國內(nèi)學(xué)界的觀點(diǎn)可大致分為三種，一是孟勤國[3]、陳柏峰[4]等學(xué)者主張禁止流轉(zhuǎn)，其主要理由在于宅基地使用權(quán)是農(nóng)民生存權(quán)的保障,允許其自由流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致城市居民大規(guī)模剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利、致使農(nóng)民流離失所并危及糧食安全。二是王崇敏[5]、郭明瑞[6]等主張宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，認(rèn)為應(yīng)逐步剝離宅基地的社會保障功能，允許宅基地自由流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益。三是朱巖[7]等認(rèn)為從發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)出發(fā)，且考慮到宅基地使用權(quán)具有一定的身份性質(zhì)，在維持農(nóng)村穩(wěn)定的前提下可以規(guī)定有限制的宅基地流轉(zhuǎn)政策和有償收費(fèi)制度。

從立法活動的歷史演化脈絡(luò)來看，現(xiàn)有宅基地法律制度是與社會主義公有制相適應(yīng)的。正如有學(xué)者提到的那樣，“以保障農(nóng)民基本居住需要為價(jià)值目標(biāo)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度必然體現(xiàn)出身份性、以戶為單位行使宅基地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)具有從屬性、宅基地使用權(quán)具有無償性、宅基地使用權(quán)具有平等性”[8]等五個(gè)突出的法律特點(diǎn)，這也在一定程度上契合了歷史發(fā)展的需要。

從學(xué)界的爭論來看，目前多數(shù)學(xué)者對自由流轉(zhuǎn)持開放態(tài)度。即希望賦予宅基地使用權(quán)更多的權(quán)能以實(shí)現(xiàn)其用益物權(quán)制度下的收益權(quán)，而不僅僅是《物權(quán)法》第153條所規(guī)定的占有和使用兩項(xiàng)權(quán)能。在目前加速城鎮(zhèn)化的大背景下，如何在現(xiàn)有法律制度的基礎(chǔ)上完善和創(chuàng)新宅基地用益物權(quán)制度，不僅僅關(guān)系到學(xué)界爭議的法律理論問題，也是立法者和實(shí)踐者應(yīng)審慎考慮的社會問題。

二、宅基地用益物權(quán)制度的立法現(xiàn)狀分析及實(shí)踐悖離

(1) 宅基地用益物權(quán)的立法現(xiàn)狀分析 宅基地用益物權(quán)制度是在《物權(quán)法》上所確立的一項(xiàng)他物權(quán)制度。除了《物權(quán)法》以外，還有《土地管理法》《擔(dān)保法》等法律法規(guī)以及通過轉(zhuǎn)介條款賦予法律效力的國家規(guī)定共同構(gòu)成了我國宅基地用益物權(quán)制度。對我國現(xiàn)有的宅基地用益物權(quán)制度的立法現(xiàn)狀分析，可以從權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容及權(quán)利行使三個(gè)方面為切入點(diǎn)，剖析現(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度存在的立法缺陷，從而為宅基地用益物權(quán)制度的實(shí)現(xiàn)提供立(修)法回應(yīng)。

一是從所有權(quán)主體來看，宅基地所有權(quán)主體地位及權(quán)利如何行使并未在《物權(quán)法》上予以明確界定?！稇椃ā返?0條及《土地管理法》第10條第2款規(guī)定了農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，《物權(quán)法》第60條第1款規(guī)定了村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會代表集體行使所有權(quán)以及《土地管理法》第10條規(guī)定了其經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)。除上述法條中有對所有權(quán)主體及權(quán)利行使的粗略規(guī)定以外，很難再找出與宅基地所有權(quán)行使相關(guān)的具體法律規(guī)定，即使有也體現(xiàn)出儀式性的特點(diǎn)。因此，對《意見》中提出要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的要求，在法律中并沒有得到相應(yīng)的體現(xiàn)，這也造成了現(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度產(chǎn)權(quán)的模糊。

從宅基地使用權(quán)主體來看，《物權(quán)法》第152條僅有宅基地使用權(quán)人的提法，而《物權(quán)法》第153條作為轉(zhuǎn)介條款將宅基地使用權(quán)取得、行使、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利主體界定給了《土地管理法》及國家規(guī)定。在《土地管理法》中界定宅基地使用權(quán)主體的依據(jù)主要是第43條及第62條，其中第62條是關(guān)于村民住宅用地的規(guī)定，這也是學(xué)界[9]普遍認(rèn)為宅基地使用權(quán)主體具有身份性的法律依據(jù)。有學(xué)者認(rèn)為：“即使宅基地分配具有身份性(基于宅基地的福利性)，也僅僅表明宅基地使用權(quán)初始取得時(shí)具有身份性，并不表明宅基地使用權(quán)不能由他人轉(zhuǎn)移取得。”[10]可見，如何處理宅基地使用權(quán)主體的身份性問題，是關(guān)系到宅基地用益物權(quán)制度能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵問題之一。

二是從宅基地使用權(quán)內(nèi)容來看，《物權(quán)法》第152條賦予了宅基地使用權(quán)人對集體所有土地享有占有和使用兩項(xiàng)權(quán)能。同時(shí)在《土地管理法》第62條第3款中對村民出賣、出租住房行為進(jìn)行法律規(guī)制，其主要目的是通過限制其再次申請阻遏其流轉(zhuǎn)行為。但也有學(xué)者認(rèn)為：“其未禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和出租，只是轉(zhuǎn)讓、出租后不能再申請宅基地?！盵11]還有《擔(dān)保法》第37條第2款規(guī)定宅基地使用權(quán)不能抵押。通過立法梳理發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)內(nèi)容是非常有限的，其主要是強(qiáng)調(diào)使用權(quán)和占有權(quán)。

三是從宅基地所有權(quán)及宅基地使用權(quán)行使來看，《物權(quán)法》第152條規(guī)定了宅基地使用權(quán)人依法利用該土地建造住宅及附屬設(shè)施的權(quán)利。此外，除了《土地管理法》第62條粗略地規(guī)定了宅基地使用權(quán)人義務(wù)以及行政機(jī)關(guān)在宅基地申請的權(quán)限劃分以外，再無其他法律條款對權(quán)利主體如何分別行使所有權(quán)及用益物權(quán)予以規(guī)定?，F(xiàn)行宅基地用益物權(quán)制度側(cè)重于對靜態(tài)權(quán)利的規(guī)定，而對同樣重要的動態(tài)權(quán)利采取回避態(tài)度，導(dǎo)致在實(shí)踐中易出現(xiàn)無權(quán)可依、無責(zé)可擔(dān)的窘境。

(2) 宅基地用益物權(quán)的實(shí)踐悖離 一是社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。改革開放以來我國經(jīng)歷了高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)流動造成了大量的空閑農(nóng)房及宅基地，說明現(xiàn)行宅基地用益物權(quán)法律制度設(shè)計(jì)已與社會實(shí)踐之間出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。有學(xué)者提出隱形市場[12]的概念，認(rèn)為現(xiàn)行法律禁止流轉(zhuǎn)而交易卻客觀存在，造成交易不受法律保護(hù)的尷尬局面?？陀^上，農(nóng)民有通過流轉(zhuǎn)房屋獲得收益的期望。有學(xué)者通過問卷調(diào)查得出“限制宅基地流轉(zhuǎn)的政策并不能得到農(nóng)民的廣泛贊同，也不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”[13]的結(jié)論。此外對于進(jìn)城定居的農(nóng)民來說也很無奈，正如學(xué)者指出的那樣：“很難找到處置其農(nóng)村房屋和宅基地(使用權(quán))的合理方案，閑置往往成為不是辦法的辦法?！盵14]這些因素的存在造成了土地資源的巨大浪費(fèi)，有違我國《物權(quán)法》強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮物效用”的立法宗旨。

二是司法實(shí)踐的對立。筆者于2017年2月12號在中國裁判文書網(wǎng)上以“房屋買賣”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，檢索時(shí)間選擇“2008年1月1日至2009年12月31日”，案件類型選擇“民事判決書”，共收集到7份推薦典型案例。在初步閱讀后選取了兩個(gè)典型案例作為樣本分析，以期說明現(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度衍生出的問題在司法實(shí)踐中造成的混亂。

李某某與鄭某某農(nóng)村房屋買賣合同糾紛一案(參見浙江省高級人民法院(2009)浙民再字第129號民事判決書)。首先，一審法院根據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定，認(rèn)為房屋轉(zhuǎn)讓勢必引起宅基地使用權(quán)主體的變更，而宅基地本就是建設(shè)用地，其主體變更并不導(dǎo)致農(nóng)用地的減少。且《土地管理法》第62條的規(guī)定是禁止農(nóng)村集體土地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，在并未禁止農(nóng)村房屋所有權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，其宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，只是出賣后不可再申請宅基地，故不存在法定無效事由。其次，爭議宅基地的使用權(quán)由村委會同意變更，但所有權(quán)仍屬村委會，即在權(quán)利屬性上沒有動搖農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)。再次，就是鄭某某是農(nóng)村戶籍且沒有在本村(或其他地方)申請宅基地建造住房，受讓主體是合格的。即原始取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)時(shí)有身份限制，但轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地不再涉及身份限制。

二審主要是從受讓主體資格是否適格以及村委會出具同意轉(zhuǎn)讓的書面證明是否合法有效兩個(gè)方面進(jìn)行論辯，二審法院在受讓主體資格的說理同一審并無二致。在同意轉(zhuǎn)讓證明的合法性上，二審法院認(rèn)為村委會的證明是否經(jīng)過民主議定程序及是否侵犯村民的知情權(quán)屬村內(nèi)部事務(wù)，與鄭某某無涉，且該房屋與款項(xiàng)已實(shí)際交付，至今未有其他村民提出異議，故此維持一審判決。

再審中檢察院提出了兩點(diǎn)抗訴意見。一是兩審法院判決未將房屋和宅基地作為兩個(gè)不同的物來作出評價(jià)，應(yīng)堅(jiān)持房地分離原則，認(rèn)為《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于房地一體原則的規(guī)定不適用于農(nóng)村住房，因此農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓有效不能得出宅基地轉(zhuǎn)讓有效的結(jié)論。二是村委會無權(quán)同意李某某與鄭某某轉(zhuǎn)讓房屋的行為。但浙江省高院卻回避了房地一體原則，而是認(rèn)為在適用法律方面原判僅僅引用了《合同法》，卻并未直接適用《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定。村委會同意轉(zhuǎn)讓不是必須經(jīng)過村民代表大會同意的事項(xiàng)，故認(rèn)為原協(xié)議有效。

與上述案件情形大致相同的是周某某與曹某某房屋買賣合同糾紛一案(參見浙江省嘉興市中級人民法院(2008)嘉民一再字第2號民事判決書)。法院認(rèn)為土地管理法規(guī)定宅基地屬于農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會經(jīng)營、管理?？梢?，宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，與特定的身份關(guān)系相聯(lián)系，不允許轉(zhuǎn)讓，除非買賣雙方都是同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，且經(jīng)過了宅基地審批手續(xù)。故雙方所簽協(xié)議已違反法律的禁止性規(guī)定，因此無效。

通過上述同一省兩個(gè)類似案件的司法判決可以看出，即使判決所引用的法條幾乎一樣，但判決結(jié)果卻不一樣。正如有學(xué)者對司法實(shí)踐的實(shí)證研究之后，得出“現(xiàn)行法律規(guī)范和政策文件無法形成邏輯自洽的解釋框架來禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”[15]的結(jié)論一樣，不得不反思現(xiàn)行用益物權(quán)制度能否實(shí)現(xiàn)《意義》所提出的愿景，即充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的愿景。

三、宅基地用益物權(quán)制度的實(shí)現(xiàn)路徑

(1) 立(修)法：宅基地用益物權(quán)制度實(shí)現(xiàn)的必由之路 正如上文分析的那樣，我國宅基地用益物權(quán)制度的形成是有其自身特殊的歷史成因，形成了以保障性為價(jià)值目標(biāo)的中國宅基地用益物權(quán)制度?，F(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度可以說是對我國歷史實(shí)踐的法律確認(rèn)，但在面對當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的快速變化時(shí)就顯得那么地不合時(shí)宜，同時(shí)在司法實(shí)踐中造成法律價(jià)值與公眾期望的對立。因此，在厘定現(xiàn)有用益物權(quán)制度存在價(jià)值的基礎(chǔ)上革新現(xiàn)有的用益物權(quán)制度，才有可能將保障性與財(cái)產(chǎn)性相融于我國的宅基地用益物權(quán)制度。

現(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度隨著《物權(quán)法》的頒布而在法律上予以正式確立。由上文的立法現(xiàn)狀分析和實(shí)踐悖離論述可知，一是涉及宅基地用益物權(quán)制度各法條之間未能形成一致的邏輯鏈條，導(dǎo)致“公說公有理婆說婆有理”的不正?，F(xiàn)象。二是宅基地使用權(quán)用益物權(quán)制度涉及面廣，各方利益博弈日趨尖銳化，影響社會和諧穩(wěn)定。只有通過法律制度的變遷，才能一定程度上改善目前的實(shí)踐窘境?！胺芍贫鹊淖冞w不是靠立法者的主動推動，而是在現(xiàn)實(shí)面前得到合乎正義的立法實(shí)踐”[16]，因此宅基地用益物權(quán)制度的實(shí)現(xiàn)，需要從立法實(shí)踐層面來回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題。

針對宅基地用益物權(quán)制度需要進(jìn)行專門立法。從立法的必要性來看，宅基地用益物權(quán)與集體農(nóng)用地(包括集體建設(shè)用地)在性質(zhì)上有很大的區(qū)別，其價(jià)值取向并不完全一致。單靠《物權(quán)法》《土地管理法》等單行法規(guī)來配置權(quán)利在立法技術(shù)上有很大難度，況且宅基地涉及的法律內(nèi)涵本身就很豐富，不但涉及民事權(quán)利的行使與保障，也涉及行政(經(jīng)濟(jì))管理職能及權(quán)限劃分，其內(nèi)容本身就已超出了一部單行法的調(diào)整范圍。

(2) 立(修)法的路徑選擇 從宅基地所有權(quán)主體來看，需強(qiáng)化宅基地所有權(quán)主體的管理職能。應(yīng)在立法中確立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織代行宅基地所有權(quán)職能的優(yōu)先性，即在沒有設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織而只有村民委員會的農(nóng)村地區(qū)，村民委員會才能代行所有權(quán)職能。落實(shí)宅基地所有權(quán)主體的性質(zhì)、管理權(quán)限及義務(wù)承擔(dān)機(jī)制。在性質(zhì)上宅基地所有權(quán)主體不是公法人，沒有執(zhí)法權(quán)。因此當(dāng)宅基地使用權(quán)人違反法律的禁止性規(guī)定時(shí)，宅基地所有權(quán)主體不能進(jìn)行強(qiáng)行拆遷等執(zhí)法活動，但可以依法請求有執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)或訴請法院執(zhí)行。同時(shí)要確立農(nóng)民集體與宅基地使用權(quán)人就流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生收益進(jìn)行合理分配的機(jī)制，但所有權(quán)人只能將收益用于公共事業(yè)建設(shè)，不得挪作他用或個(gè)人消費(fèi)，這也體現(xiàn)了集體所有的互助性質(zhì)。

從宅基地使用權(quán)主體來看，立法上應(yīng)該區(qū)分申請主體和轉(zhuǎn)讓主體，主體二分法對宅基地用益物權(quán)制度實(shí)現(xiàn)有重大意義。首先，申請主體只能是本集體成員，具有嚴(yán)格的身份限制，申請資格不能轉(zhuǎn)讓，但持有或轉(zhuǎn)讓主體不受此限。同時(shí)所有權(quán)人有權(quán)對使用權(quán)人的轉(zhuǎn)讓行為有知情權(quán)并依法予以監(jiān)督，必要時(shí)可以向法院申請轉(zhuǎn)讓無效。要明確申請權(quán)法定無效的情形，如申請了之后再轉(zhuǎn)讓或出租房屋后，就不再具有申請資格等。其次，在同等情況下本集體成員或集體具有優(yōu)先受讓權(quán)。再次，本集體成員在符合法定條件的情況下，以“戶”為單位申請宅基地使用權(quán)。因?yàn)橐浴皯簟睘閱挝簧暾堈伢w現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的社會保障性。此外，所有權(quán)人不得以非法定理由拒絕其申請，審核通過后必須予以公示，體現(xiàn)了宅基地使用權(quán)對本集體成員的公平公開性。

從宅基地使用權(quán)內(nèi)容來看，立法上應(yīng)確認(rèn)“房地一體”原則。為賦予宅基地使用權(quán)人取得、占有、使用、收益、處分五項(xiàng)權(quán)能提供正當(dāng)性依據(jù)，這也使流轉(zhuǎn)雙方獲得法律上的保障，提升流轉(zhuǎn)雙方的安全感。像浙江省高級檢察院所抗訴的理由那樣，堅(jiān)持房地分離原則會使權(quán)利結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，“進(jìn)而產(chǎn)生各種權(quán)屬糾紛，導(dǎo)致糾紛處理耗費(fèi)巨額社會成本”[17]。

宅基地用益物權(quán)制度要實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)屬性是制度實(shí)現(xiàn)的重要內(nèi)容，而財(cái)產(chǎn)屬性是要在流轉(zhuǎn)中體現(xiàn)出來的。雖然宅基地是無償申請，但并不影響其有償轉(zhuǎn)讓，因?yàn)樯暾埍旧砭陀匈Y格限制，而轉(zhuǎn)讓沒有，不過流轉(zhuǎn)收益在集體與農(nóng)民之間要進(jìn)行合理分配。此外，宅基地使用權(quán)若沒有期限，其本質(zhì)與所有權(quán)無異。因此宅基地使用權(quán)要有期限，起算點(diǎn)可從初始申請登記之日開始。至于期限多長，需結(jié)合社會平均壽命等多重因素予以考量。

鑒于現(xiàn)階段農(nóng)民的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況，特別是廣大的中西部農(nóng)村地區(qū)，初始申請宅基地應(yīng)繼續(xù)實(shí)行無償申請取得制度。在前文中已經(jīng)提到，初始申請主體是有嚴(yán)格身份限制的，其中一個(gè)很重要的原因就在于農(nóng)村用益物權(quán)制度內(nèi)含的保障性價(jià)值目標(biāo)。目前我國城鄉(xiāng)二元制的社會保障體系依然客觀存在的情況下，農(nóng)民的居住保障就只能靠他們自己解決。若將初始無償申請變更為有償申請，無益于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，加重農(nóng)戶負(fù)擔(dān)本身就不符合《意見》的精神，即富農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策。

立法上應(yīng)將“農(nóng)戶”申請取得條件法定化。要繼續(xù)堅(jiān)持“一戶一宅”的基本底線。“一戶一宅”原則有其立法先例可循，在實(shí)踐中也證明了其存在的必要性。首先，目前“一戶一宅”原則實(shí)行的是按戶的人口數(shù)來確定宅基地使用面積，體現(xiàn)了最淳樸的公平原則，很容易得到農(nóng)民的認(rèn)可與支持。其次，該原則一定程度上防止了農(nóng)用地的占用，有利于節(jié)約寶貴的土地資源。

在現(xiàn)實(shí)中存在“一戶多宅”的現(xiàn)象，從表面上來看，是對現(xiàn)有 “一戶一宅”原則的悖離。但主要是繼承、流轉(zhuǎn)的原因造成的，而非初始申請的結(jié)果。因此，可以讓村集體經(jīng)濟(jì)組織通過協(xié)商的方式有償收回(參見山東省《泰安市農(nóng)村村民住宅管理辦法》第10條)或在同等條件下，讓沒有申請過宅基地的集體成員優(yōu)先受讓本集體多余的宅基地。 收回后若滿足復(fù)墾條件，村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會應(yīng)主動將其復(fù)墾為農(nóng)地，其經(jīng)費(fèi)來源政府應(yīng)予以補(bǔ)助。這樣可以在尊重農(nóng)村宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性的基礎(chǔ)上遏制“一戶多宅”的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)宅基地用益物權(quán)制度所蘊(yùn)含的公共利益。從宅基地使用權(quán)行使來看，立法上要重申農(nóng)村宅基地確權(quán)登記的法定性。確權(quán)登記是宅基地用益物權(quán)的應(yīng)有之義，具有公信力的權(quán)利外觀不僅方便流轉(zhuǎn)，更在一定程度上利用物權(quán)的排他效力阻遏公權(quán)力的非法侵害，為宅基地使用權(quán)行使提供制度保障。對于多占用的宅基地，應(yīng)在立法上明確其有償使用作為登記的前置條件，對超過一定比例的多占宅基地，應(yīng)明確不予登記，即不享有用益物權(quán)制度的法律保護(hù)。

在流轉(zhuǎn)中賦予進(jìn)城農(nóng)民請求村集體經(jīng)濟(jì)組織(村民委員會)依市場價(jià)值回購其農(nóng)村住房及宅基地的權(quán)利，通過回購獲得的資金對進(jìn)城農(nóng)民融入城市提供了資金支持，可以較好地消除“對于農(nóng)民來說，其很難通過城市務(wù)工來獲得相對體面的城市生活”[18]的擔(dān)憂。至于市場價(jià)值的確定，涉及地域因素等諸多方面的影響。有研究者提出“浙江兩分兩換模式及重慶地票模式”[19]的實(shí)踐模式也不失為一種可行的辦法，但流轉(zhuǎn)收益只能在所有權(quán)人和宅基地使用權(quán)人之間予以分配。

立法上須強(qiáng)調(diào)土地管理(登記)機(jī)關(guān)的管理服務(wù)職責(zé)。要提供必要的技術(shù)、資金及法律知識援助支持宅基地使用權(quán)有效行使。在一些具備條件的農(nóng)村，土地規(guī)劃部門對宅基地使用應(yīng)予以規(guī)劃。既要充分考慮到宅基地使用權(quán)行使所具備的便利性，也要對宅基地使用加強(qiáng)規(guī)劃管理，使宅基地利用更加科學(xué)，從而集約使用宅基地。我國有些山區(qū)的農(nóng)戶由于耕作方便需要散居，因此在立法上不能搞一刀切的方式予以強(qiáng)行規(guī)劃，可以在立法上授權(quán)地方人大根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況予以規(guī)定。

[1] 新華社.中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見[EB/OL].(2017-02-05)[2017-02-08].http://news.xinhuanet.com/politics/2017-02/05/c_1120413568_3.htm.

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(責(zé)任編輯 謝媛媛)

On the Implementation of Rural Homestead Usufructuary Right System

ZHU Chenyu

(School of Law,Anhui University of Finance and Economics,Bengbu 233030，China)

Because of the improper disposition of rights in the existing system of usufructuary right of homestead,its economic and social properties are restricted,which causes theoretical controversy and many difficulties in its practice.This paper reviews the history of the formation of the rural homestead usufructuary right system,and points out that it can not meet the needs of Chinese social and economic development and practice under the situation of two rights division of collective ownership and rural homestead usufructuary right.On this account,efforts should be made to find out the legal value of the existing rural homestead usufructuary right system,to establish the right allocation system based on the integration of the two rights,and to regulate the holders of rights,content of rights and exercise of rights.Suggestions on the implementation approaches of the legislation(law amendment) of the rural homestead usufructuary right system are also put forward.

rural homestead; usufructuary right; right disposition; implementation approach

D922

：A

：1008-3634(2017)04-0055-5.5

2017-03-27

收稿日期：朱晨瑜(1989-)，男，四川巴中人，碩士生。