潘 佳 馬寧瞡

一、問題的提起

2017年10月中共十九大報告明確指出，建立多元共治的環(huán)境治理體系。其中，環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)境治理的依據(jù)，不僅是預(yù)測環(huán)境影響與評價環(huán)境狀況的基礎(chǔ)，亦是擬定環(huán)境規(guī)劃與計劃、制定環(huán)境政策法規(guī)標準、實施監(jiān)管與開展研究的重要基礎(chǔ)。然而，我國當前的環(huán)境監(jiān)測制度卻面臨著法律依據(jù)不充分、制度體系不健全、監(jiān)測規(guī)范不統(tǒng)一、能力建設(shè)不完善等問題［1］。從域外看，早在20世紀90年代，日本便確立了完備的環(huán)境監(jiān)測法律和標準體系，且取得了很好的實施效果，遺憾的是，國內(nèi)有關(guān)日本環(huán)境監(jiān)測制度的研究鮮有論及。

目前，制定專門的高位階的環(huán)境監(jiān)測法律法規(guī)已成為普遍呼吁的共識。環(huán)境監(jiān)測主體的確定，是環(huán)境監(jiān)測相關(guān)制度與規(guī)定亟待解決的基本前提。環(huán)境監(jiān)測主體主要包括環(huán)境監(jiān)測的管理主體和進行環(huán)境監(jiān)測活動的主體(即實施主體)兩類，環(huán)境監(jiān)測主體制度即前述有關(guān)主體的規(guī)范性安排。在環(huán)境監(jiān)測體系中，主體制度不僅是環(huán)境監(jiān)測基本法的核心內(nèi)容，還是建構(gòu)環(huán)境監(jiān)測法律關(guān)系的關(guān)鍵，鑒于此通過不同文明背后的制度背景，比較中日在環(huán)境監(jiān)測主體制度方面的共性與差異，既有助于我們辨析不同法治文明下環(huán)境監(jiān)測主體制度的特色，還能夠發(fā)現(xiàn)和生態(tài)文明發(fā)達地區(qū)的差距所在，最終為國內(nèi)的制度改革提供借鑒依據(jù)，這便是本研究的意義所在。

二、中日環(huán)境監(jiān)測管理主體制度比較

1．日本的環(huán)境監(jiān)測管理主體制度

二戰(zhàn)后隨著著名的“四大公害事件”的出現(xiàn)，日本的經(jīng)濟、環(huán)境與居民健康付出了巨大的代價，此后日本政府才真正認識到環(huán)境問題的嚴重性，應(yīng)急性地進行了大量環(huán)境立法與機構(gòu)設(shè)立，初步建構(gòu)起了環(huán)境管理體制與制度?？傮w而言，從戰(zhàn)后自60年代末，日本的環(huán)境保護管理一直政出多門，包含環(huán)境監(jiān)測在內(nèi)的環(huán)境管理權(quán)力設(shè)置分散、權(quán)能模糊，難以應(yīng)對日益惡化的環(huán)境保護需要。為此，自1970年日本成立國家層面的環(huán)境管理行政主管部門以來，環(huán)境監(jiān)測管理主體依托大的環(huán)境保護管理機構(gòu)發(fā)展變遷，一方面不斷強化環(huán)境省的綜合管理職能，另一方面，賦予環(huán)保部門包括監(jiān)測在內(nèi)的更多地綜合決策權(quán)，此外，對環(huán)保主管部門的權(quán)力逐漸地涵蓋越來越多的綜合管理生態(tài)環(huán)境要素?？梢哉f，經(jīng)過多年的環(huán)保行政體制改革實踐，日本探索出了一條成功的路徑，良好的環(huán)境與生態(tài)及其治理經(jīng)驗成為世界各國學(xué)習(xí)與借鑒的典范。

目前，日本的環(huán)境監(jiān)測體制分為中央和地方兩部分，覆蓋國家、都道府縣和市町村三個層級。中央環(huán)境監(jiān)測主體是環(huán)境省，地方的環(huán)境監(jiān)測主體為都道府縣，其中惡臭和振動的環(huán)境監(jiān)測由市町村長官負責(zé)。

環(huán)境省是日本國家環(huán)境行政主管部門。依據(jù)《環(huán)境省設(shè)置法》，環(huán)境省的主要任務(wù)是保護地球環(huán)境、防止公害發(fā)生、保護自然環(huán)境等，其職責(zé)包括為掌握環(huán)境狀況而對因放射性物質(zhì)造成的環(huán)境污染狀況進行監(jiān)測?！董h(huán)境省組織令》第一章第四節(jié)規(guī)定，環(huán)境省內(nèi)設(shè)水·大氣環(huán)境局為環(huán)境監(jiān)測管理機構(gòu);水·大氣環(huán)境局又內(nèi)設(shè)大氣環(huán)境課、水環(huán)境課、土壤環(huán)境課，分別負責(zé)放射性物質(zhì)對大氣、水、土壤所造成污染的環(huán)境監(jiān)測管理工作。另外，環(huán)境省通過發(fā)布告示等方式統(tǒng)一監(jiān)測方法［2］。

地方層面，日本的公共團體也設(shè)有相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測管理機構(gòu)，各都道府縣都設(shè)有環(huán)境監(jiān)測部(局)。其中，東京都設(shè)有環(huán)境局，環(huán)境局內(nèi)設(shè)的環(huán)境改善部下的大氣保全課負責(zé)大氣污染、惡臭、噪音·振動的日常監(jiān)測;環(huán)境局內(nèi)設(shè)的自然環(huán)境部下的水環(huán)境課負責(zé)水域環(huán)境、河流、東京灣的水質(zhì)污染監(jiān)測和地下水質(zhì)監(jiān)測。北海道設(shè)有環(huán)境生活部，環(huán)境生活部內(nèi)設(shè)有環(huán)境推進課，環(huán)境推進課具體負責(zé)公共用水域、地下水、大氣、噪音、土壤等的環(huán)境監(jiān)測。京都府設(shè)有文化環(huán)境部，文化環(huán)境部下設(shè)的環(huán)境管理課具體負責(zé)防止環(huán)境污染以及進行環(huán)境監(jiān)測;大阪府設(shè)有環(huán)境農(nóng)林水產(chǎn)部，環(huán)境農(nóng)林水產(chǎn)部內(nèi)設(shè)的環(huán)境管理室具體負責(zé)大氣、水環(huán)境、土壤、惡臭、噪音、振動等的環(huán)境監(jiān)測［3］。各縣設(shè)有生活環(huán)境部。地方政府機構(gòu)設(shè)置縣民生活·環(huán)境部，生活·環(huán)境部一般下設(shè)環(huán)境企劃課、環(huán)境保全課、環(huán)境對策課、廢棄物對策課等。由具體某個課來負責(zé)環(huán)境監(jiān)測事項。

除環(huán)境省外，日本其他的行政機關(guān)中，僅在《國土交通省組織令》第229條規(guī)定了氣象廳觀測部負有對氣象、地象、陸地水象的輻射等相關(guān)信息進行收集并公布的職責(zé);第250條規(guī)定了海上保安廳的海洋情報部負有為防止海洋污染而測量水路、觀測海象，并對此展開調(diào)查的職責(zé)。

2．環(huán)境監(jiān)測管理主體制度的中日對比

中日兩國雖屬于不同的國體與政體，但均屬于儒家文化圈，具有文化認同方面的共同性。此外，我國的環(huán)境治理經(jīng)歷了先污染后治理，到經(jīng)濟與環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展，再到當前“環(huán)保優(yōu)先”“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”等理念和思想的指導(dǎo)，與日本的環(huán)境治理理念發(fā)展極為相近，即從堅持“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”到“環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展同等重要”再到“環(huán)境保護先行”的執(zhí)政理念變化［4］。除此以外，我國環(huán)境監(jiān)測管理政出多門的配置模式，與日本70年代以前的狀況即為相似，正是由于該機制在發(fā)達國家遇到了與我國環(huán)境監(jiān)測管理相同的環(huán)境監(jiān)測治理困境，而恰通過改革后日本取得了很好的效果，才使得制度的比較與借鑒顯得實際且有必要。

在我國，雖然環(huán)保部門一直都是環(huán)境監(jiān)測的主要管理部門，但其他一些主管部門也有環(huán)境監(jiān)測的職責(zé)。在國家層面，環(huán)保部、水利部、國家海洋局、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、交通運輸部和衛(wèi)生與計劃生育委員會7個部門在環(huán)境監(jiān)測方面都有相應(yīng)的職責(zé)。2016年之前，我國地方環(huán)境監(jiān)測管理主體也作出了與國家層面一致的對應(yīng)性安排。

具體而言，《環(huán)境保護法》(2014)及各環(huán)境基本要素的相關(guān)法律對若干個環(huán)境基本要素的環(huán)境監(jiān)測作出總領(lǐng)性的規(guī)定，此外，環(huán)境保護主管部門還通過《全國環(huán)境監(jiān)測管理條例》(1983)、《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》(2007)對環(huán)境監(jiān)測工作單獨作出了規(guī)定。根據(jù)這些規(guī)范性文件，環(huán)境保護部門主要負責(zé)環(huán)境監(jiān)測和信息發(fā)布，組織進行環(huán)境質(zhì)量調(diào)查評估與預(yù)測預(yù)警等，監(jiān)測范圍包括大氣、水體、土壤、生物、噪聲、放射性等各種環(huán)境要素的質(zhì)量狀況。其他部門的環(huán)境監(jiān)測職責(zé)包括:水利部門針對重點流域的跨省界水質(zhì)監(jiān)測斷面;海洋部門針對海洋環(huán)境開展專項監(jiān)測;農(nóng)業(yè)部門主要負責(zé)農(nóng)業(yè)資源方面的監(jiān)測;國土資源部門主要負責(zé)地質(zhì)環(huán)境(地下水)監(jiān)測;交通運輸部門主要負責(zé)交通運輸行業(yè)公路、水路環(huán)境和鐵路環(huán)境監(jiān)測;衛(wèi)生與計劃生育部門主要負責(zé)衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測和突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測以及飲用水水質(zhì)監(jiān)測。

2015年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，提出環(huán)保部適度上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)。2015年10月中共十八屆五中全會提出環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)實行省以下垂直管理。2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》。隨后，河北、上海等12個省市先后提出試點申請并進入改革階段。截至2017年10月，試點仍在穩(wěn)步推進，實施效果有待檢驗。

中日環(huán)境監(jiān)測管理模式存在很大差異，首先，日本的環(huán)境監(jiān)測管理模式可概括為直線式，環(huán)境監(jiān)測事業(yè)由環(huán)境省統(tǒng)一管理，地方公共團體在環(huán)境監(jiān)測職責(zé)方面對環(huán)境省負責(zé);我國的環(huán)境監(jiān)測管理模式總體上仍為分散式，包括多個環(huán)境監(jiān)測管理部門。

其次，與日本相比，我國有關(guān)部門之環(huán)境監(jiān)測職責(zé)存在含混和不明確的問題。我國相關(guān)法律規(guī)定了某些部門的環(huán)境監(jiān)測職能，實際上這些部門也履行了部分環(huán)境監(jiān)測職能，但劃定部門職能職責(zé)的國務(wù)院“三定方案”卻沒有規(guī)定其環(huán)境監(jiān)測職能。比如交通環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域，《環(huán)境保護法》規(guī)定了國家海洋行政主管部門、交通、民航漁政等多部門管理機制。根據(jù)《交通部環(huán)境監(jiān)測工作條例實施細則》，監(jiān)測的內(nèi)容分為環(huán)境監(jiān)測、污染源監(jiān)測和污染事故監(jiān)測，環(huán)境監(jiān)測包括水環(huán)境監(jiān)測、大氣環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境噪聲監(jiān)測，污染源監(jiān)測又分成水污染物、大氣污染物、固體廢棄物和噪聲。此外，《交通運輸行業(yè)公路水路環(huán)境監(jiān)測管理辦法》規(guī)定的交通運輸行業(yè)公路水路環(huán)境監(jiān)測范圍包括公路、港口、場站、航道等轄區(qū)內(nèi)排放廢水、廢氣、噪聲、固體廢棄物等污染源監(jiān)測和陸域、水域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。

但是，作為交通運輸部職能來源依據(jù)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)交通運輸部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》卻沒有對交通運輸部環(huán)境監(jiān)測職能的規(guī)定。而且，《鐵路環(huán)境監(jiān)測管理辦法》是鐵路單位環(huán)境監(jiān)測站設(shè)立的法律依據(jù)，還規(guī)定了鐵路環(huán)境監(jiān)測站參加全路、地方環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)。但現(xiàn)實中無法查找到關(guān)于鐵路環(huán)境監(jiān)測的任何信息，鐵路環(huán)境監(jiān)測也未納入交通運輸部環(huán)境保護中心統(tǒng)一管理，調(diào)研所知交通運輸部環(huán)境保護中心對鐵路環(huán)境監(jiān)測的情況和工作開展無所了解。

為此，相較于日本單一的環(huán)境監(jiān)測管理主體，雖然環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管與有關(guān)部門分工負責(zé)的機制已經(jīng)被我國所明確，然而，因各部門職責(zé)界分不清等導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測管理難以有效統(tǒng)一進行的問題長期存在，環(huán)境監(jiān)測工作也一直缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。

三、中日環(huán)境監(jiān)測實施主體制度比較

1．日本的環(huán)境監(jiān)測實施主體制度

環(huán)境監(jiān)測的實施主體是指具體從事環(huán)境監(jiān)測活動的單位。日本的環(huán)境監(jiān)測主體分為四大類分別是:承擔政府環(huán)境監(jiān)測職責(zé)的獨立行政法人和地方獨立行政法人;接受政府委托進行環(huán)境監(jiān)測的財團法人;排污主體自身;受委托的第三方環(huán)境監(jiān)測主體。

(1)第一類環(huán)境監(jiān)測主體是承擔政府環(huán)境監(jiān)測職責(zé)的獨立行政法人和地方獨立行政法人

在承擔政府環(huán)境監(jiān)測職責(zé)的環(huán)境監(jiān)測主體中，大氣污染物質(zhì)監(jiān)測體系較具獨特性。日本大氣污染物質(zhì)的監(jiān)測由環(huán)境省下設(shè)的國設(shè)大氣測定網(wǎng)和地方公共團體的大氣污染監(jiān)測體系組成。國設(shè)大氣測定網(wǎng)包括國設(shè)大氣環(huán)境測定所和自動車交通環(huán)境測定所。國設(shè)大氣環(huán)境測定所和國設(shè)自動車交通環(huán)境測定所的性質(zhì)是獨立行政法人。日本的獨立行政法人是基于《獨立行政法人通則法》設(shè)立的。

地方公共團體的大氣污染監(jiān)測體系包括三部分，一是基于《大氣污染防止法》所要求對大氣污染狀況進行日常監(jiān)測而在都道府縣設(shè)置的一般局及自排局;二是借助大氣污染物質(zhì)廣域監(jiān)測體系收集的大氣污染物質(zhì)的速報值，這些速報值可通過網(wǎng)絡(luò)及手機提供給國民;三是自2008年始設(shè)定環(huán)境標準、2009年開始納入《大氣污染防止法》監(jiān)測范圍的PM 2．5 數(shù)值監(jiān)測。

(2)第二類環(huán)境監(jiān)測主體是接受政府委托進行環(huán)境監(jiān)測的財團法人

除獨立行政法人和地方獨立行政法人外，承擔政府環(huán)境監(jiān)測職能的監(jiān)測主體一般是受政府委托的有資質(zhì)的監(jiān)測機構(gòu)，其性質(zhì)大多是財團法人中的公益財團法人。承擔政府環(huán)境監(jiān)測職能的監(jiān)測主體一般是依《公益社團法人和公益財團法人認定法》認定的公益財團法人，全體國民個人或團體皆可成為其會員，會員有每年繳納會費的義務(wù)，所繳納會費用于支持監(jiān)測機構(gòu)的正常運行。

日本全國范圍內(nèi)的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)有環(huán)境監(jiān)視研究所，其余各地方公共團體也都有環(huán)境監(jiān)視中心。例如，具體承擔東京環(huán)境局環(huán)境監(jiān)測與研究工作的是東京都環(huán)境會社，東京都環(huán)境會社是公益財團法人，其下設(shè)有東京都環(huán)境科學(xué)研究所，專門進行環(huán)境問題的調(diào)查研究。又如橫濱市的環(huán)境監(jiān)測工作委托給橫濱市環(huán)境監(jiān)視中心負責(zé)，由其具體進行大氣、水質(zhì)(河流、海域、地下水)、交通噪聲的日常環(huán)境監(jiān)測［5］。新瀉縣的具體監(jiān)測工作委托新瀉公共健康與環(huán)境科學(xué)研究所負責(zé)。

(3)第三類環(huán)境監(jiān)測主體是排污企業(yè)本身

企業(yè)進行環(huán)境監(jiān)測主要依托公害防止管理員制度。公害防止管理員制度是指，企業(yè)選拔并聘任公害防止管理員，公害防止管理員在經(jīng)過專門的資格考試后，負責(zé)測定本企業(yè)排放的污染物，管理污染處理設(shè)施，記錄、整理并向有關(guān)的行政部門匯報測定的數(shù)據(jù)［6］。由于進行環(huán)境監(jiān)測要投入大量的設(shè)備費和技術(shù)人員，因此便產(chǎn)生了委托專業(yè)機構(gòu)進行環(huán)境監(jiān)測的需求。

當企業(yè)無法自己進行環(huán)境監(jiān)測時，便應(yīng)當依據(jù)厚生勞動省令的規(guī)定，委托環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)進行環(huán)境監(jiān)測。但由厚生勞動大臣指定應(yīng)當委托給國家或者地方公共團體等其他機關(guān)進行環(huán)境監(jiān)測的除外。

另外，作為一般社團法人的日本環(huán)境監(jiān)測協(xié)會是為負責(zé)保證全國環(huán)境監(jiān)測士的整體業(yè)務(wù)質(zhì)量，提高環(huán)境監(jiān)測士和環(huán)境監(jiān)測機關(guān)業(yè)務(wù)的進步和改善，指導(dǎo)全國范圍內(nèi)環(huán)境監(jiān)測以及環(huán)境監(jiān)測機關(guān)的工作并為保持工作聯(lián)絡(luò)而成立的事業(yè)團體。

2．環(huán)境監(jiān)測實施主體制度的中日對比

我國從事環(huán)境監(jiān)測的實施主體分三類:第一類環(huán)境監(jiān)測主體是各環(huán)境監(jiān)測部門直屬的事業(yè)單位性質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu);第二類為排污企業(yè)本身;第三類為社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，即第三方主體。

我國的環(huán)境監(jiān)測分為環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)測和應(yīng)急監(jiān)測。首先，環(huán)境質(zhì)量和應(yīng)急監(jiān)測主體全部為第一類環(huán)境監(jiān)測主體。依據(jù)《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》(2007)第5條規(guī)定，環(huán)保部門所屬監(jiān)測機構(gòu)承擔環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測任務(wù)。此外，環(huán)境保護部、水利部、國家海洋局、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、林業(yè)部、衛(wèi)生與計劃生育委員會等也都建立了各自的監(jiān)測站點(網(wǎng))，形成了各自的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)體系。除環(huán)境保護部門所屬的環(huán)境監(jiān)測站分為四級外，有的分為國家、省、地(縣)三級，如交通運輸行業(yè)公路水路環(huán)境監(jiān)測站、農(nóng)業(yè)部門環(huán)境監(jiān)測站;有的設(shè)立區(qū)域(流域)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，如海洋部門的海區(qū)環(huán)境監(jiān)測中心。

污染源監(jiān)測主體是第二類環(huán)境監(jiān)測主體?！董h(huán)境保護法》第42和55條明確了企業(yè)具有排污監(jiān)測和信息公開的法定職責(zé)。在此之前，《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》(2007)和《污染源監(jiān)測管理辦法》(1999)也規(guī)定，污染源自行監(jiān)測是排污單位的法定職責(zé)，環(huán)保部門負責(zé)對排污單位的污染源排放進行監(jiān)督性監(jiān)測。排污單位有責(zé)任定期向政府環(huán)保部門提供污染物排放數(shù)據(jù)，并保證數(shù)據(jù)的準確性、真實性和及時性，排污單位同時建立污染源數(shù)據(jù)檔案，說明污染物排放總量情況。排污單位自身沒有監(jiān)測能力的，應(yīng)委托社會有資質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)監(jiān)測。自2009年開始，環(huán)保部每年都會印發(fā)年度《國家重點監(jiān)控企業(yè)名單》，2013年7月環(huán)保部還頒布了《國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法(試行)》，規(guī)定企業(yè)自行監(jiān)測內(nèi)容應(yīng)當包括水污染物排放監(jiān)測，大氣污染物排放監(jiān)測，廠界噪聲監(jiān)測，以及環(huán)境影響評價報告書(表)及其批復(fù)有要求的，開展周邊環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測。

第三類環(huán)境監(jiān)測主體是社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)。隨著環(huán)境監(jiān)測市場需求逐步形成，一部分具備實力高等院校、科研院所、行業(yè)監(jiān)測站和國內(nèi)外檢測機構(gòu)等開始進入環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)領(lǐng)域。在各級環(huán)境監(jiān)測站的組織監(jiān)管和質(zhì)量控制下，通過委托、競標等形式承擔一部分自動站運行維護、檢驗檢測等服務(wù)性監(jiān)測項目，并對監(jiān)測方法、過程和結(jié)果的完整準確性負責(zé)。這類主體目前在我國尚處于探索階段，數(shù)量規(guī)模都較小。

從《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》(2007)的規(guī)定來看，社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)是只能由企業(yè)進行委托的，且實踐中發(fā)生的第三方服務(wù)委托方也大多是企業(yè)。但從我國環(huán)境監(jiān)測的實際需求及近年來的實踐來看，各環(huán)境監(jiān)測管理有關(guān)部門也有委托第三方服務(wù)的趨勢。

通過對比中日環(huán)境監(jiān)測實施主體制度，可以發(fā)現(xiàn)兩者相似之處包括三方面:第一，日本的第一類環(huán)境監(jiān)測主體與我國的第一類事業(yè)單位性質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)在機構(gòu)性質(zhì)方面類似，都是政府部門設(shè)立的，事業(yè)經(jīng)費來源于國家財政，從事政府部門主管業(yè)務(wù)的具有政府行政性質(zhì)的主體;第二，環(huán)境監(jiān)測主體都包括了排污企業(yè)本身，由排污企業(yè)自行監(jiān)測污染源，并將監(jiān)測數(shù)據(jù)上報;第三，第三方環(huán)境監(jiān)測主體的存在和發(fā)展在兩國都有相應(yīng)的法律依據(jù)，都是具有監(jiān)測資質(zhì)，并接受排污企業(yè)委托的環(huán)境監(jiān)測主體。

兩者的不同之處表現(xiàn)為五方面。

第一，我國的第一類主體是我國環(huán)境監(jiān)測的主流，存在于所有環(huán)境監(jiān)測管理部門;而日本承擔環(huán)境監(jiān)測職責(zé)的獨立行政法人和地方獨立行政法人中，僅包括國設(shè)大氣環(huán)境測定所和自動車交通環(huán)境測定所，以及都道府縣為進行大氣污染狀況日常監(jiān)測而設(shè)置的一般局和自排局。

第二，日本有一類環(huán)境監(jiān)測主體是接受政府委托進行環(huán)境監(jiān)測的財團法人，并且其中大多數(shù)為公益財團法人，這是日本自上而下進行環(huán)境監(jiān)測的最主要力量。這一環(huán)境監(jiān)測主體在我國是不存在的。這樣的差別主要源于日本非政府組織的興盛以及政府對財團法人和社團法人發(fā)展的支持。對此，日本有專門的《一般社團法人和財團法人法》和《公益社團法人和公益財團法人認定法》專門對這類主體作出了規(guī)定。

第三，雖然我國和日本的排污企業(yè)都是環(huán)境監(jiān)測主體，但不同的是我國在企業(yè)自行監(jiān)測方面的法律依據(jù)過于籠統(tǒng)，并且我國的排污企業(yè)污染源監(jiān)測實際上僅存在于《國家重點監(jiān)控企業(yè)名單》中的水污染物排放監(jiān)測領(lǐng)域，目前明確規(guī)定污染源自行監(jiān)測義務(wù)的法律只有《水污染防治法》有所規(guī)定。雖然我國《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》(2007)中也要求企業(yè)對自身排污狀況開展監(jiān)測，但規(guī)定內(nèi)容過于籠統(tǒng);而日本的企業(yè)自行監(jiān)測則廣泛包含所有污染物質(zhì)排放企業(yè)，且日本頒布了《關(guān)于在特定工廠建立公害防止組織的法律》，對在企業(yè)從事環(huán)境監(jiān)測的專門人員作出了具體規(guī)定。這體現(xiàn)了兩國在企業(yè)自行監(jiān)測方面存在的巨大差距。

第四，雖然我國和日本都存在第三方監(jiān)測主體，但該類機構(gòu)在兩國環(huán)境監(jiān)測中的地位及發(fā)展規(guī)模不可同日而語。雖然我國環(huán)保主管部門頒布的《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》(2007)第21條規(guī)定了委托監(jiān)測，一些省市地區(qū)也頒布了社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)管理方面的規(guī)范性文件，但是，法律依據(jù)過于籠統(tǒng)，效力不強。而日本在此方面則有專門的《作業(yè)環(huán)境測定法》(昭和50年，法律第28號)，具體規(guī)定了第三方環(huán)境監(jiān)測方面的環(huán)境監(jiān)測制度和事業(yè)登記制度，有力地促進了第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的有序發(fā)展。

第五，我國出現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)測主管部門委托第三方監(jiān)測機構(gòu)進行環(huán)境監(jiān)測的探索，而日本不存在這種情況，因為日本政府一般都把環(huán)境監(jiān)測工作委托給公益財團法人。

進一步講，在環(huán)境監(jiān)測主體實施制度層面，上述具體的制度差異反映了制度實施有關(guān)的政治、經(jīng)濟等社會差異。具體而言，首先，日本當前的經(jīng)濟發(fā)展水平不僅高，而且均衡。企業(yè)自行監(jiān)測制度與第三方監(jiān)測制度不僅完善，而且這些市場主體擁有更多的監(jiān)測自主權(quán)。其次，日本不僅很早提出了環(huán)境優(yōu)先理念，而且貫徹到了各項具體實施主體制度中，為此，在主體監(jiān)測有關(guān)的權(quán)(利)力配置上，詳盡又便于操作，而且責(zé)任明確，能很好地發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測在預(yù)防環(huán)境問題方面的作用。再次，日本的環(huán)境監(jiān)測技術(shù)條件不僅成熟，而且有著更為完善的財稅等制度支持，使其不斷地迎合市場化發(fā)展。另外，因嚴格的執(zhí)法環(huán)境實然，日本的市場主體與居民自律情況遠遠高于我國，為市場化主體實施提供了很好的條件。與我國而論，一方面已經(jīng)逐漸在改變長期以來的官方壟斷環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的現(xiàn)實，使得越來越多的行政、事業(yè)性監(jiān)測主體逐漸轉(zhuǎn)型并于權(quán)力直接脫鉤，另一方面也在通過市場化的主體制度變革，培育和擴大市場化監(jiān)測主體。我們不能忽視的現(xiàn)實是，我國當前的社會環(huán)境下，官辦環(huán)境監(jiān)測實施主體在技術(shù)條件、主體能力、信息控制、守法與自律情況、人員構(gòu)成等諸多方面，具有社會監(jiān)測主體難以具備的優(yōu)勢，仍在一定時期內(nèi)處于主要地位。為此，在這一現(xiàn)實語境下，我們應(yīng)立足于兩國的基本國情差異，理性的進行制度改良。

簡言之，目前中日兩國環(huán)境監(jiān)測主體制度的主要差距源于第三方環(huán)境監(jiān)測市場的成熟度和企業(yè)對污染源自行監(jiān)測的發(fā)展程度。日本的環(huán)境監(jiān)測市場比較完善，社會化強，且有相關(guān)的法律依據(jù)，總體發(fā)展程度比較高。相對于日本，我國已經(jīng)存在一定的環(huán)境監(jiān)測市場，環(huán)境監(jiān)測市場需求也日益增大。目前，我國初步形成了政府環(huán)境監(jiān)測站為主，社會檢測作為補充的監(jiān)測體系，與之相應(yīng)的各類規(guī)定構(gòu)成了我國環(huán)境監(jiān)測實施主體的主要制度內(nèi)容。

四、借鑒及啟示

1．明確統(tǒng)一的監(jiān)測管理主體制度

(1)理順橫向部門間的關(guān)系與職權(quán)

我國現(xiàn)行的立法和國務(wù)院“三定方案”所確定的條件，尚不具備在全國形成統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測體制，考慮到目前重復(fù)建設(shè)、資源浪費和環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域混亂的現(xiàn)象，環(huán)境監(jiān)測體系的建立應(yīng)當堅持布局合理、資源共享、避免重復(fù)、兼顧當前和長遠需要的原則，以適應(yīng)當前和今后一段時期經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的要求。為此，日本的環(huán)境行政主管部門為主的環(huán)境監(jiān)測管理主體制度模式可以作為應(yīng)對上述問題的重要選擇。日本有關(guān)環(huán)境監(jiān)測主體機構(gòu)的規(guī)定都以設(shè)置或者完善相關(guān)組織法令及各領(lǐng)域法中有關(guān)權(quán)責(zé)配置的規(guī)定為條件，使得環(huán)境監(jiān)測的要求具體能落實到專門部門與機構(gòu)，從根本上保證了主管部門與多部門執(zhí)行的協(xié)調(diào)有序。當然了，對日本的借鑒不意味著全盤吸收，只能基于我國行政與立法現(xiàn)狀，從經(jīng)驗方面層面，創(chuàng)造性地吸收。

盡管日本歷年實行了環(huán)境管理的大部制改革，但是并不是只有環(huán)境省，而是專門環(huán)保機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和其他有關(guān)部門的分工負責(zé)相結(jié)合。對于我國而言，需要借鑒的也是這一體制方法。針對當前我國環(huán)境監(jiān)測職能分散、環(huán)境監(jiān)測設(shè)施重復(fù)建設(shè)、同一環(huán)境要素的監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致等問題，就近期目標而言，直接建立統(tǒng)一的單一部門的環(huán)境監(jiān)測主體制度存在難度，為此，近期重點是厘清不同部門之前的監(jiān)測職權(quán)，對于職能交叉的部門，可以參考日本做法，將職權(quán)劃歸一個部門，相關(guān)部門不得再享有類似職權(quán)。部門職權(quán)的理順和清晰界定旨在減少監(jiān)測工作中的矛盾、沖突以及數(shù)據(jù)難以適用的矛盾，與之相關(guān)的配套機制是，橫向部門之間的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)互聯(lián)互通與共享。

從中期及今后較長的一個時期看，今后的環(huán)境監(jiān)測主體管理制度完善的目標是國家環(huán)保部對環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)的統(tǒng)一布局和規(guī)劃。此方面的設(shè)置可借鑒日本在環(huán)境監(jiān)測由環(huán)境省統(tǒng)一管理的制度經(jīng)驗，由國務(wù)院環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一管理環(huán)境監(jiān)測事務(wù)，編制全國環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)總體規(guī)劃和國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)規(guī)劃，并負責(zé)組織實施，避免各環(huán)境監(jiān)測主管部門出現(xiàn)職能交叉現(xiàn)象。

(2)明確縱向府際間的監(jiān)測事權(quán)

根據(jù)之前的分析，日本中央與地方的環(huán)境監(jiān)測事權(quán)依法得以明確，這為縱向府際間環(huán)境監(jiān)事務(wù)的良性互動奠定了良好基礎(chǔ)。日本環(huán)境監(jiān)測央地權(quán)限的劃分不僅清晰，而且集約化，這為我國的縱向府際改革提供了可能的思路。但是，應(yīng)當注意到，我國是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)合了一定程度的地方分權(quán)的發(fā)展中國家。而日本是具有鮮明地方自治特點的發(fā)達國家，政治、經(jīng)濟與行政發(fā)展均衡，不僅央地關(guān)系中地方政府具有更多的自治權(quán)，而且國家與民眾關(guān)系中，民眾擁有更多的自主權(quán)。從我國的環(huán)境監(jiān)測來看，不僅要解決好央地的縱向權(quán)力配置問題，而且在監(jiān)測縱深到的廣大縣域政府及環(huán)保相關(guān)部門中，尤其要強調(diào)縣域部門的監(jiān)測能力強化，這一點，與日本是不同的。

目前，根據(jù)氣、水、土“三個十條”的要求，我國的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)基本完成了新一輪點位調(diào)整和事權(quán)的重新劃分，基本確定了中央與地方的事權(quán)清單。可以說，當前的改革正在吸收日本等發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，逐漸將適于國家層面的監(jiān)測事權(quán)收歸。今后改革需要落實的重點是，對涉及國家對地方環(huán)境質(zhì)量考核的數(shù)據(jù)生產(chǎn)，實現(xiàn)中國環(huán)境監(jiān)測總站對國控站點的直接管理，監(jiān)測數(shù)據(jù)第一時間直傳總站，保證數(shù)據(jù)生產(chǎn)的獨立性。在環(huán)境監(jiān)測的數(shù)據(jù)共享、技術(shù)研究、標準執(zhí)行、人才培養(yǎng)和應(yīng)急預(yù)警等方面發(fā)揮國家層面對全國環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)和環(huán)保監(jiān)測行業(yè)的技術(shù)引領(lǐng)作用［7］。

此外，對于具有鮮明特色的地方環(huán)境監(jiān)測垂直改革，應(yīng)當在立足我國基本國情的前提下，進行更多的自我反思?？傮w而言，環(huán)境監(jiān)測垂直管理在實踐中取得了一定成效，但仍存在干預(yù)環(huán)保執(zhí)法監(jiān)測、跨區(qū)域監(jiān)測協(xié)調(diào)難、基層監(jiān)測能力不平衡、不足等傳統(tǒng)問題，鑒于此垂直管理改革后的縣級環(huán)境監(jiān)測主體應(yīng)盡快實現(xiàn)人員轉(zhuǎn)型升級，強化執(zhí)法監(jiān)測職能，建立信息共享機制，樹立監(jiān)測風(fēng)險意識，走出一條“測管協(xié)同”的環(huán)境監(jiān)管新路［8］。除此之外，尤其應(yīng)細化省域范圍內(nèi)的監(jiān)測事權(quán)范圍、類型與責(zé)任，對省以下環(huán)境監(jiān)測派出單位授權(quán)監(jiān)測執(zhí)法的職責(zé)予以制度化的明確。并通過財稅機制對縣域及以下的環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法機構(gòu)在人員待遇、機構(gòu)能力建設(shè)等方面予以明確支持。

2．為促進第三方監(jiān)測主體的發(fā)展營造制度環(huán)境

(1)明晰環(huán)境監(jiān)測實施主體改革指向

作為有著多年環(huán)境現(xiàn)代化治理與環(huán)境市場化服務(wù)經(jīng)驗的發(fā)達國家，日本環(huán)境監(jiān)測的實施主體除企業(yè)自身外，幾乎全部為第三方主體，這樣既節(jié)省了政府行政開支，也避免了企業(yè)分散過多精力，為企業(yè)節(jié)約了生產(chǎn)成本，非常具有借鑒意義。我國當前的環(huán)境監(jiān)測的實施主體，多屬于環(huán)境監(jiān)測行政隸屬下的事業(yè)性環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，有關(guān)社會成本負擔沉重。我國自從明確市場在資源配置中的決定性作用后，環(huán)境監(jiān)測體制改革的總體指向也做出了相應(yīng)指向，即將環(huán)境監(jiān)測由政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能，以專業(yè)化的社會服務(wù)替代行政管理。同時，社會第三方監(jiān)測主體逐漸承擔不同類型的監(jiān)測活動，既順應(yīng)監(jiān)測市場化改革的趨勢，也是應(yīng)對環(huán)境監(jiān)測既有問題的主要路徑。既然是改革的方向，便不能全盤吸收日本當前的做法，過度超前，一蹴而就，否則必然因涉及過多的體制機制重大調(diào)整而適得其反，應(yīng)當在市場化的目標趨勢下，漸進式改革，逐步完善。在我國行政事業(yè)監(jiān)測主體仍占主要地位的現(xiàn)實語境下，當前的制度既要細化官辦監(jiān)測主體的職能與責(zé)任，更要為市場化主體的發(fā)展提供多元化的激勵機制與指導(dǎo)意見。

(2)構(gòu)建第三方環(huán)境監(jiān)測主體制度體系

日本的成功經(jīng)驗表明，首先需要改革第三方監(jiān)測的法律配套措施，制定第三方監(jiān)測機構(gòu)的管理辦法，完善環(huán)境監(jiān)測市場準入等制度，明確社會監(jiān)測機構(gòu)備案管理的基本條件、業(yè)務(wù)范圍、現(xiàn)場核實與評價、監(jiān)督檢查、違規(guī)處理等內(nèi)容，按照“誰監(jiān)測、誰負責(zé)”，“誰委托、誰把關(guān)”的原則，明確社會環(huán)境檢測機構(gòu)的主體責(zé)任，做好事前備案以及事中事后的監(jiān)督。其次，通過解決環(huán)境監(jiān)測行為不規(guī)范，監(jiān)測市場行為混亂，數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊的問題，使第三方環(huán)境監(jiān)測主體迅速成長為我國環(huán)境監(jiān)測的中堅力量，以緩解其他主體各方面的壓力。再次，明確社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)名錄管理需提交的工作流程與步驟。

3．自行監(jiān)測制度的改革

(1)自行監(jiān)測配套制度的完善

環(huán)境監(jiān)測實施主體方面，除第三方環(huán)境監(jiān)測市場之外，以日本的企業(yè)自行監(jiān)測的成熟度為目標，完善我國排污企業(yè)污染源自行監(jiān)測制度勢在必行。首先，學(xué)習(xí)日本的經(jīng)驗，將污染源自行監(jiān)測義務(wù)范圍擴大到各個環(huán)境要素的污染源排放企業(yè);其次，日本的實踐表明，應(yīng)重視自行監(jiān)測結(jié)果的管理與上報，確立自行監(jiān)測結(jié)果的法律約束力;再次，提高自行監(jiān)測結(jié)果的地位，將自行監(jiān)測結(jié)果作為其他相關(guān)事項的法定依據(jù);最后，處理好自行監(jiān)測和監(jiān)督性監(jiān)測的關(guān)系，增強監(jiān)督性監(jiān)測的效力。

(2)借鑒自行監(jiān)測企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督制度

如前所述，日本《在特定工廠設(shè)置公害防治組織法》的規(guī)定，設(shè)立了公害防止管理員制度。我國2014年環(huán)保法規(guī)定了排污單位應(yīng)當明確負責(zé)人，重點排污單位應(yīng)安裝使用監(jiān)測設(shè)備，保證監(jiān)測設(shè)備正常運行，保存原始監(jiān)測記錄等為環(huán)境監(jiān)測方面的監(jiān)督員制度奠定了制度基礎(chǔ)。日本的管理員制度是涉及監(jiān)測等事項的專門自我監(jiān)督制度，與企業(yè)負責(zé)人是分離的，而在我國卻與企業(yè)環(huán)保負責(zé)人混同處理，顯然，在該方面的兩權(quán)分離，亦是我國企業(yè)自行監(jiān)測制度的理念與目標。為此，可借鑒日本做法，實行企業(yè)內(nèi)部環(huán)境監(jiān)測管理權(quán)與日常生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的管理分離，以明確不同主體的職權(quán)職責(zé)，有利于監(jiān)督員在監(jiān)測等事務(wù)方面的履職，實現(xiàn)監(jiān)督事務(wù)的規(guī)范化、專業(yè)化。

4．完善監(jiān)測主體的法律責(zé)任

(1)嚴格追究環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的主體責(zé)任

我國《環(huán)境保護法》第65條規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)弄虛作假的法律責(zé)任，但這項規(guī)定不足以規(guī)制環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的行為。鑒于此，針對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為，2015年環(huán)保部頒布了《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》，該辦法細化了監(jiān)測儀器設(shè)備生產(chǎn)及銷售單位、社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備維護、運營的機構(gòu)、國家機關(guān)工作人員、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部等主體的法律責(zé)任。隨著風(fēng)險刑法理論的提出，刑法理論以及立法者，開始從重視行為造成的侵害結(jié)果轉(zhuǎn)向到對行為本身的關(guān)注［9］，這一點在環(huán)境犯罪的路徑調(diào)整方面得以體現(xiàn)，2016年兩高頒發(fā)了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的行為判定和責(zé)任追究制度。這些規(guī)定，有待于在實踐中嚴格落實。鑒于行政權(quán)具有強制性、單方性、自由裁量性和廣泛性等特點［10］，我國立法對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假主體行為的規(guī)制，已經(jīng)從單純規(guī)制企事業(yè)單位責(zé)任主體，側(cè)重于規(guī)制企事業(yè)單位主體到公權(quán)力黨政主體并重的模式轉(zhuǎn)換，且對后者的規(guī)制力度逐漸加大。

(2)強化監(jiān)測機構(gòu)管理層的注意義務(wù)

當涉及公司等企業(yè)主體的有關(guān)環(huán)境監(jiān)測法律責(zé)任時，無論是自行監(jiān)測，還是委托第三方監(jiān)測的企業(yè)實體，對環(huán)境監(jiān)測行為的決策與執(zhí)行產(chǎn)生重要影響的往往是作為內(nèi)部管理層的董事、監(jiān)事、經(jīng)理等自然人，而不是作為相對抽象的企業(yè)及其廣大股東代表，為此，過分地苛求對企業(yè)這一實體進行懲戒，極容易造成管理層營利卻由廣大股東承擔不必要的外部性問題。鑒于此，公司環(huán)境監(jiān)測法律責(zé)任的追究模式有必要轉(zhuǎn)換思路，將公司作為慣常環(huán)境監(jiān)測法律責(zé)任的主要承擔者，轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲沟脤Νh(huán)境監(jiān)測不法行為執(zhí)行產(chǎn)生實際決策影響的管理層主體。

我國2014年公司法第147條規(guī)定，董監(jiān)高應(yīng)當遵守法律法規(guī)和公司章程，對公司負有忠實義務(wù)和勤勉義務(wù)。由于環(huán)境監(jiān)測行為是否合規(guī)直接涉及公司的行為正當以及安全運轉(zhuǎn)等重要議題，所以147條同樣適用于公司制檢測機構(gòu)管理層在涉及環(huán)境監(jiān)測事務(wù)時的審慎注意義務(wù)，第148條規(guī)定了董事、高級管理人員的禁止行為，但涉及環(huán)境違法行為的并未明確談及。第149條規(guī)定了董事、監(jiān)事、高管違法后給公司造成損失應(yīng)承擔賠償責(zé)任。第152條進一步規(guī)定了，管理層違法后損害股東利益的，股東可提起代表訴訟。遺憾的是，管理層忠實及勤勉義務(wù)的追究只能由股東提起，這使得股東以外的廣大利益相關(guān)主體難以通過追究管理層的違法環(huán)境檢測行為，而強化對其注意義務(wù)的監(jiān)督約束。

在日本，公司與管理層是委任關(guān)系。日本《民法典》第644條規(guī)定，即受任人有義務(wù)根據(jù)委任的本旨善良、謹慎地處理委任事務(wù)。在日本法上，判斷標準應(yīng)為善良管理人的注意標準。此外，日本的《公司法》第355條還規(guī)定了董事的忠誠義務(wù)。一般地認為，忠誠義務(wù)和善管注意義務(wù)無實質(zhì)區(qū)別［10］。此外，日本還規(guī)定了日本的《公司法》第429條還專門規(guī)定了董事對第三人的責(zé)任。日本的這些做法，在實踐中取得了積極成效。依本文所見，一方面，對于環(huán)境監(jiān)測特別是環(huán)境服務(wù)公司中，應(yīng)在其內(nèi)部章程明確細化忠實與勤勉沒義務(wù)的范圍，另一方，借鑒管理層對第三人的侵權(quán)責(zé)任，使得管理層有關(guān)環(huán)境監(jiān)測不法行為可由利益相關(guān)者直接起訴，其中，管理層責(zé)任承擔的主觀條件為故意或重大過失。當涉及管理層行政違反行為時，由有關(guān)機關(guān)直接判決其承擔年薪幾倍的罰款。為了不加重管理層的義務(wù)負擔，侵權(quán)損失限于直接損失，且通過董事等責(zé)任保險制度來化解管理層的后顧之憂。

五、結(jié) 論

當代中國的社會主義生態(tài)文明建設(shè)有著巨大的潛能，環(huán)境監(jiān)測制度作為生態(tài)文明建設(shè)的基石，對其予以主體制度層面的比較借鑒，必將對推動生態(tài)文明發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

環(huán)境監(jiān)測主體制度包括管理主體制度與實施主體制度兩類，通過比較發(fā)現(xiàn)，中日兩國在此制度及生成背景方面相似與差異并存。通過辯證的分析，日本的環(huán)境監(jiān)測主體制度對我國的借鑒之處體現(xiàn)為:通過理順橫向部門間的關(guān)系及明確縱向府際監(jiān)測事權(quán)來建立統(tǒng)一的監(jiān)測管理主體制度;以明晰環(huán)境監(jiān)測實施主體的改革方向和建立完備的第三方環(huán)境監(jiān)測主體制度體系為重點，營造促進第三方監(jiān)測主體發(fā)展的制度環(huán)境;依托自行監(jiān)測配套制度的完善及借鑒自行監(jiān)測企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督制度來改革自行監(jiān)測制度;憑借嚴格追究環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假主體的法律責(zé)任與強化監(jiān)測機構(gòu)管理層的注意義務(wù)來完善監(jiān)測主體的法律責(zé)任。

本研究基于比較法的視角，旨在針對我國環(huán)境監(jiān)測主體制度層面的問題，借鑒性地吸收日本的成功經(jīng)驗，提供自身改革的制度基礎(chǔ)。作為一種理論探索，能否發(fā)揮實效，仍有待于實踐的檢驗。

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