■曹素芳

“自然資源資產(chǎn)負債審計”與五大發(fā)展理念

■曹素芳

一、自然資源資產(chǎn)負債審計的提出和試點方案

黨的第十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核；探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

2015年11月9日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》，將自然資源資產(chǎn)納入領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計，標志著此項試點工作正式拉開帷幕。

方案提出，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點的主要目標，是探索并逐步完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，形成一套比較成熟、符合實際的審計規(guī)范，保障領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作深入開展，推動領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀、守規(guī)、盡責(zé)，切實履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，促進自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。審計試點期間，審計對象主要是地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部。

方案強調(diào)，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點，應(yīng)堅持因地制宜、重在責(zé)任、穩(wěn)步推進，要根據(jù)各地主體功能區(qū)定位及自然資源資產(chǎn)稟賦特點和生態(tài)環(huán)境保護工作重點，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位職責(zé)特點，確定審計內(nèi)容和重點，有針對性地組織實施。審計涉及的重點領(lǐng)域包括土地資源、水資源、森林資源以及礦山生態(tài)環(huán)境治理、大氣污染防治等領(lǐng)域。要對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任情況進行審計評價，界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

一方面，要揭示自然資源資產(chǎn)管理開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題以及影響自然資源和生態(tài)環(huán)境安全的風(fēng)險隱患，并推動及時解決；另一方面，要落實責(zé)任、強化問責(zé)，促進領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀，推動領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀、守規(guī)、盡責(zé)，切實履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，促進自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。

方案明確，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點2015年至2017年分階段分步驟實施，2017年制定出臺領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定，自2018年開始建立經(jīng)常性的審計制度。

方案要求，中央有關(guān)部門要加強對此項審計試點的支持和配合，加快推進相關(guān)改革，建立健全制度規(guī)范，為審計試點工作提供專業(yè)支持和制度保障。同時，地方黨委和政府要加強對本地區(qū)審計試點相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)，及時聽取本級審計機關(guān)審計試點工作情況匯報，并主動接受、配合上級審計機關(guān)審計，保障審計試點工作的順利開展。

二、江西省自然資源資產(chǎn)負債審計現(xiàn)狀

2016年9月22日，江西省出臺關(guān)于《編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案》的通知，選取宜春市、撫州市、興國縣和安福縣試點編制自然資源資產(chǎn)負債表工作，摸清自然資源資產(chǎn)的家底及其變動情況，為具有江西特色的生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)提供有力支撐。

自然資源資產(chǎn)負債表反映自然資源在核算期初、期末的存量水平以及核算期間的變化量。核算期為每個公歷年度1月1日至12月31日。在自然資源核算理論框架下，以自然資源管理部門統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，編制反映主要自然資源實物存量及變動情況的資產(chǎn)負債表。

江西省提出，將自然資源資產(chǎn)負債表編制納入生態(tài)文明制度體系，與資源環(huán)境生態(tài)紅線管控、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等重大制度相銜接。

新余市在2015年已經(jīng)開始此項工作的探索,省審計廳今年部署了2017年各地市開展自然資源資產(chǎn)負債審計工作。

三、我市自然資源資產(chǎn)負債審計的現(xiàn)狀

結(jié)合今年的“換屆年”關(guān)鍵期，市審計局開展了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作。通過對市里相關(guān)部門的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：自然資源資產(chǎn)負債表編制工作尚處于試點階段，我市相關(guān)部門均沒有開展此項工作，但在他們的工作中均或多或少有所體現(xiàn)，指標體系不健全、不完善，不具備任期前后的對比性。

我們借鑒其他地市的經(jīng)驗做法總結(jié)出自然資源資產(chǎn)負債審計主要內(nèi)容：

1.科學(xué)決策、能力保障和執(zhí)行方面。反映領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)在資源環(huán)境方面的決策情況，環(huán)保能力建設(shè)和執(zhí)行情況。主要有資源環(huán)保目標納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和計劃情況、公共財政用于環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)支出增幅、環(huán)保能力建設(shè)投入、重大環(huán)境事件應(yīng)急和處置情況，資源、環(huán)保領(lǐng)域違法案件查處數(shù)及結(jié)案數(shù)，以及綠色GDP、人民群眾對生態(tài)文明建設(shè)成果滿意度等。

2.資源保有和消耗方面。反映領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)地區(qū)主要資源存量、消耗量、利用效率等，主要有耕地保有面積、補充耕地面積、單位GDP建設(shè)用地占用下降率、單位GDP能耗下降率、單位GDP水耗（立方米/萬元）、地下水年開采量等。

3.資源環(huán)境損害及治理方面。反映領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)水、空氣、土地等資源受損、浪費及治理情況。主要有地表水好于Ⅲ類水質(zhì)的比例、水功能區(qū)水質(zhì)達標率、入海河口陸源污染物排放達標率、城市空氣質(zhì)量二級以上天數(shù)比重、閑置建設(shè)用地數(shù)及清理數(shù)等。

4.生態(tài)恢復(fù)和效益方面。反映領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)采取的各項生態(tài)修復(fù)性、保護性措施取得的成效。主要有生態(tài)紅線區(qū)面積、城鎮(zhèn)建成區(qū)綠化覆蓋率、林木覆蓋率、自然濕地保護率、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治率、農(nóng)作物桔桿綜合利用率、單位GDP二氧化碳排放降低率、主要污染物（分化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物）排放總量和削減率等。

我們在此次審計中,由于時間緊任務(wù)重,利用了現(xiàn)有的檢查結(jié)果，如國土部南京督察局、環(huán)保部督察組對我市各縣區(qū)檢查結(jié)果，主要關(guān)注以下幾點：

強化國土開發(fā)審計，重點突出，主體功能區(qū)規(guī)劃實施審計，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能區(qū)定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的國土開發(fā)利用格局；突出土地開發(fā)利用績效審計，尤其是耕地保護和用途控制情況審計，形成土地合理開發(fā)與利用，提高土地利用效率，促進土地資源進一步優(yōu)化配置。

繼續(xù)關(guān)注二氧化硫、化學(xué)需養(yǎng)量、氨氧含量等主要污染指標效益的審計，促進污染排放量的達標。

自然資源資產(chǎn)負債審計責(zé)任難界定：

自然資源資產(chǎn)負債審計中有關(guān)黨政兩位領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任界定是個難題，我們只能從初步的會議記錄中看問題定性到哪里，常委會和政府辦公會都有記錄那就是兩邊均負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，如果常委會會議記錄沒有記載，那就是政府領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；主管責(zé)任和直接責(zé)任比較難以界定。

四、探索“自然資源資產(chǎn)負債審計”與五大發(fā)展理念相結(jié)合

黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，為我國“十三五”乃至今后更長時期的發(fā)展指明了方向。習(xí)近平總書記強調(diào)，“全黨同志要把思想和行動統(tǒng)一到新的發(fā)展理念上來，崇尚創(chuàng)新、注重協(xié)調(diào)、倡導(dǎo)綠色、厚植開放、推進共享，努力提高統(tǒng)籌貫徹新的發(fā)展理念能力和水平”。審計機關(guān)要以“五大發(fā)展理念”引領(lǐng)自然資源資產(chǎn)負債審計,在探索“自然資源資產(chǎn)負債審計”中融入五大發(fā)展理念。

(一)創(chuàng)新審計發(fā)展理念

創(chuàng)新發(fā)展是“十三五”時期經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實現(xiàn)戰(zhàn)略性調(diào)整的關(guān)鍵驅(qū)動因素，創(chuàng)新是五大發(fā)展理念的第一動力。

自然資源資產(chǎn)負債審計是個全新的概念，我們審計機關(guān)必須用創(chuàng)新審計發(fā)展理念，創(chuàng)新審計思維方式，一改往日單兵獨斗情況，要切實利用相關(guān)職能部門技術(shù)力量和已有的海量數(shù)據(jù)。如環(huán)保部門的水氣監(jiān)測數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)部門的土壤監(jiān)測數(shù)據(jù)等。

(二)堅持審計事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展

在發(fā)展思路上，五大理念強調(diào)協(xié)調(diào)是持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，正確處理發(fā)展中的重大關(guān)系，不斷增強發(fā)展整體性;協(xié)調(diào)發(fā)展是全面建成小康社會之“全面”的重要保證，是提升發(fā)展整體效能、推進事業(yè)全面進步的有力保障。

堅持業(yè)務(wù)工作和基礎(chǔ)性建設(shè)工作協(xié)調(diào)發(fā)展。同步推進財政審計、民生審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、投資審計等審計工作。同時，推進信息化建設(shè)、審計質(zhì)量控制、黨風(fēng)廉政建設(shè)、文明創(chuàng)建、隊伍建設(shè)和審計宣傳等基礎(chǔ)性建設(shè)，提升全員戰(zhàn)斗力。注重人文關(guān)懷，保障審計事業(yè)可持續(xù)性發(fā)展。

(三)貫徹綠色發(fā)展審計理念

五大發(fā)展理念明確了綠色是永續(xù)發(fā)展的必要前提，綠色發(fā)展也是實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路的歷史選擇，是通往人與自然和諧境界的必由之路。

將自然資源環(huán)境審計納入經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容。在各項常規(guī)性審計中，將節(jié)能減排、污染防治、環(huán)境保護等綠色指標納入必審內(nèi)容。同時，積極探索實行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，審查地方領(lǐng)導(dǎo)干部在保護自然資源和生態(tài)環(huán)境方面的情況，推動領(lǐng)導(dǎo)干部不斷提高環(huán)境保護意識;探索建立資源環(huán)境審計項目年度計劃長效機制，加大資源環(huán)境審計力度，促進加快推進生態(tài)文明建設(shè)，為推進國家“綠色發(fā)展”提供堅實審計保障。借助中辦、國辦關(guān)于《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任試點方案》的機遇，重點加大對環(huán)境保護、土地資源利用、水污染防治等自然資源的審計力度，編制自然資源資產(chǎn)負債表，推動領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)保護責(zé)任，促進人與自然和諧共存，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系。

(四)注重審計開放發(fā)展

五大發(fā)展理念堅持開放是國家繁榮發(fā)展的必由之路，開放發(fā)展是中國基于改革開放成功經(jīng)驗的歷史總結(jié)，也是拓展經(jīng)濟發(fā)展空間、提升開放型經(jīng)濟發(fā)展水平的必然要求。

加大審計開放力度。按照政府信息公開條例的要求，積極穩(wěn)妥地推進審計信息公開，逐步實現(xiàn)審計事務(wù)公開。同時，加大審計宣傳力度，將審計工作的好做法、好經(jīng)驗、好典型等推介出去，樹立良好的審計形象。

(五)推動審計成果共享

五大發(fā)展理念揭示了共享是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。

推進經(jīng)濟責(zé)任審計信息和成果與紀檢監(jiān)察、組織、人事、財政等相關(guān)部門的互聯(lián)互通，充分發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的作用。推進審計成果在干部使用管理、反腐倡廉、公共資金公共資源公共資產(chǎn)管理等方面的共享及轉(zhuǎn)化應(yīng)用，提升審計工作的成效和影響力;促進強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，推進依法治國;審查政策執(zhí)行是否到位，揭示存在問題，分析體制機制性矛盾，研究合理化建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供思路依據(jù)，加大對重大違法違紀問題以及不作為、慢作為問題的揭露和查處力度，加大審計問題問責(zé)整改力度，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，推進全民共享發(fā)展成果。

（作者單位：九江市審計局）