■王小平

財(cái)政扶貧資金管理問題及對(duì)策

■王小平

最近，南城縣審計(jì)局在全市扶貧移民資金交叉審計(jì)中發(fā)現(xiàn)：財(cái)政扶貧資金存在項(xiàng)目多、資金少、使用散、不精準(zhǔn)等問題。究其原因，筆者認(rèn)為：財(cái)政扶貧資金管理方面存在一定問題，亟待于采取措施、認(rèn)真改進(jìn)。

1.財(cái)政扶貧項(xiàng)目審批機(jī)制亟待完善。一是審批方式要完善。目前扶貧項(xiàng)目的審批立項(xiàng)主要是由發(fā)改委負(fù)責(zé)，扶貧資金的撥付主要由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，具體扶貧項(xiàng)目的實(shí)施主要由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村負(fù)責(zé)。一方面，國(guó)家和省有關(guān)部門在項(xiàng)目審批、資金分配時(shí)，往往以年初預(yù)算資金總數(shù)及下級(jí)部門申報(bào)項(xiàng)目所需資金數(shù)為依據(jù)，采取打折的方式進(jìn)行，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)部門為爭(zhēng)取更多的資金，多報(bào)、虛報(bào)、重報(bào)項(xiàng)目情況有所發(fā)生；另一方面，由于上級(jí)審批部門大多數(shù)不了解下情，下級(jí)部門也沒有項(xiàng)目審批發(fā)言權(quán)，所批準(zhǔn)的項(xiàng)目可能不是下級(jí)部門最需要的項(xiàng)目，難以充分調(diào)動(dòng)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府加強(qiáng)扶貧資金管理的積極性，也常常導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目資金計(jì)劃下達(dá)后調(diào)整大、資金改變投向多。二是審批程序要精簡(jiǎn)。要得到一個(gè)財(cái)政扶貧項(xiàng)目資金，首先要主管部門提出意見，做好可行性報(bào)告、報(bào)財(cái)政審核，縣發(fā)改委立項(xiàng)后，層層報(bào)上級(jí)有關(guān)部門審核、審批、立項(xiàng)，項(xiàng)目審批和資金撥付鏈條長(zhǎng)、程序繁瑣、運(yùn)行成本高、資金運(yùn)作效率低。三是審批部門要?dú)w口。同一項(xiàng)目由不同部門審批，造成同一區(qū)域的不同部門之間常常協(xié)調(diào)不足，扶貧資金分散，難以形成合力。同時(shí)，扶貧資金與其他各種項(xiàng)目資金建設(shè)內(nèi)容相互重疊、交叉，既加大了項(xiàng)目監(jiān)管難度，也給地方部門重復(fù)申報(bào)、多頭申報(bào)、虛假申報(bào)項(xiàng)目套取財(cái)政扶貧資金以可乘之機(jī)。

2.財(cái)政扶貧項(xiàng)目?jī)?nèi)容亟待調(diào)整。一要調(diào)整貧困農(nóng)民投勞投工直接增加收入的項(xiàng)目。如“以工代賑”項(xiàng)目主要是通過貧困農(nóng)民投勞投工方式參加小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，獲得勞動(dòng)報(bào)酬，直接增加收入，但目前農(nóng)村普遍存在多數(shù)青年外出務(wù)工，留守在農(nóng)村普遍是婦女、兒童和老人，無力參加體力勞動(dòng)的現(xiàn)象，該項(xiàng)目已失去直接增加貧困農(nóng)民收入的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。二要調(diào)整“整村搬遷”“易地搬遷”的項(xiàng)目。過去該項(xiàng)目實(shí)施旨在將生活在先存條件較差、自然條件惡劣、社會(huì)發(fā)展程度低、社會(huì)服務(wù)水平差的貧困農(nóng)民，搬遷安置到生產(chǎn)生活條件較好的地區(qū)，并通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和拓展增收渠道，幫助搬遷人口逐步脫貧致富。然而，實(shí)際工作中，由于搬遷費(fèi)用高、后續(xù)扶持力度不足等原因，造成搬遷農(nóng)民缺乏可持續(xù)發(fā)展能力，特別是貧困地區(qū)的貧困人口因高額的搬遷費(fèi)用，根本無法享受該類政策的優(yōu)惠。三要調(diào)整“重當(dāng)前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)”明顯的項(xiàng)目。直接針對(duì)農(nóng)戶的生產(chǎn)和創(chuàng)收性的扶貧項(xiàng)目在短期內(nèi)效果明顯，而針對(duì)農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面的項(xiàng)目，卻需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能逐步發(fā)揮作用，如一味追求短期內(nèi)通過補(bǔ)貼資金等方式帶動(dòng)貧困農(nóng)民增產(chǎn)增收，卻無法提高農(nóng)民的思想觀念、教育水平、文化技能等綜合素質(zhì)，不能消除農(nóng)村貧困的根源。因此，既要重視增強(qiáng)扶貧項(xiàng)目中的“輸血”功能，更要重視增強(qiáng)扶貧項(xiàng)目中的“造血”功能。

3.財(cái)政扶貧資金管理方式亟待改進(jìn)。一是要改進(jìn)資金分配管理制度與相關(guān)部門管理方式的不銜接性。目前，有關(guān)部門在分配直補(bǔ)型扶貧資金時(shí)，未能完全利用農(nóng)村專用于發(fā)放政府補(bǔ)給的“一卡通”、“一折通”等資金分配渠道，既降低了行政運(yùn)行效益，又難以監(jiān)管先進(jìn)發(fā)放鏈條，也給個(gè)別部門和人員擠占挪用扶貧資金，甚至中飽私囊、貪污私分扶貧資金提供了便利。二是要改進(jìn)“重項(xiàng)目申報(bào)、輕資金監(jiān)管”的不依規(guī)性。當(dāng)前普遍存在扶貧項(xiàng)目前期缺乏有效論證，項(xiàng)目資金到位后倉(cāng)促上馬，扶貧辦既是項(xiàng)目實(shí)施單位、項(xiàng)目管理驗(yàn)收單位，扶貧項(xiàng)目的組織實(shí)施缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，容易出現(xiàn)個(gè)別部門和單位虛報(bào)冒領(lǐng)等手法套取扶貧資金情況。三是要改進(jìn)不脫貧有補(bǔ)助與等靠要的不合理性。按照現(xiàn)行的財(cái)政扶貧機(jī)制，被評(píng)為國(guó)家或省級(jí)扶貧工作重點(diǎn)單位，會(huì)獲得更多的財(cái)政資金支持，上級(jí)撥付的財(cái)政扶貧資金與本級(jí)扶貧工作的好壞沒有直接關(guān)系，在向農(nóng)戶分配資金時(shí)也存在“越窮越分、越分越窮”的現(xiàn)象，在一些人的眼中，貧困不再是一個(gè)窮與富的問題，而是一個(gè)上級(jí)補(bǔ)助有與無、多與少的問題，影響了貧困地方貧困人員脫貧致富的積極性。

針對(duì)以上問題，筆者認(rèn)為必須及時(shí)采取措施，加強(qiáng)扶貧資金管理，改進(jìn)扶貧管理方式，真正達(dá)到精準(zhǔn)扶貧，同步富裕的目標(biāo)。

一要改革財(cái)政扶貧項(xiàng)目審核審批機(jī)制。為提高資金使用效率，避免地方政府、各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)多頭申報(bào)項(xiàng)目，建議省對(duì)財(cái)政扶貧項(xiàng)目進(jìn)行審批權(quán)限分級(jí)管理和適當(dāng)下放。建立權(quán)責(zé)明晰分級(jí)負(fù)責(zé)、各司其職、各負(fù)其責(zé)、密切配合、財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政扶貧資金和項(xiàng)目管理責(zé)任體系。在加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目嚴(yán)格審查監(jiān)督的基礎(chǔ)上，審批權(quán)限逐步下放到項(xiàng)目實(shí)施同級(jí)政府，采取項(xiàng)目、資金、任務(wù)、責(zé)任下放到縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的辦法，充分調(diào)動(dòng)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）扶貧開發(fā)的主動(dòng)性和積極性。

二要改革財(cái)政扶貧項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。貧困地區(qū)致貧原因的多樣性和扶貧對(duì)象需求的復(fù)雜性，決定了扶貧項(xiàng)目需要具備負(fù)責(zé)的功能以與之相適應(yīng)，要在項(xiàng)目設(shè)置、運(yùn)作方式、配套設(shè)施等細(xì)節(jié)上下功夫，通過實(shí)地調(diào)研、結(jié)合貧困地區(qū)的不同特點(diǎn)，及時(shí)調(diào)整財(cái)政扶貧項(xiàng)目的設(shè)置，資金投入的方向和重點(diǎn)，使財(cái)政扶貧資金真正發(fā)揮作用，把國(guó)家扶貧政策真正落到實(shí)處。同時(shí)應(yīng)推進(jìn)專項(xiàng)扶貧向綜合扶貧發(fā)展，加強(qiáng)教育扶貧、醫(yī)療扶貧、技術(shù)扶貧，因地制宜設(shè)立創(chuàng)業(yè)扶貧。通過提升貧困地區(qū)的綜合能力，改善貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，留住人才、吸引人才，激發(fā)貧困地區(qū)自身活力和創(chuàng)造性，真正實(shí)現(xiàn)“造血式”扶貧。

三要改革財(cái)政扶貧項(xiàng)目資金分配機(jī)制。改革財(cái)政扶貧資金“一刀切”的分配方式，在兼顧公平的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化以績(jī)效為導(dǎo)向的資金競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制。財(cái)政扶貧資金分配，除保障中央和省級(jí)統(tǒng)一規(guī)劃和重大任務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目外，應(yīng)綜合考慮農(nóng)村貧困人口、農(nóng)民人均純收入、人均地方財(cái)力和績(jī)效考評(píng)結(jié)果等因素，實(shí)行評(píng)分制分配。在評(píng)分指標(biāo)體系中應(yīng)加大前期扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效的占分比重，形成“項(xiàng)目完成得越好、資金使用效益越高，得到的財(cái)政支持越多”的良性導(dǎo)向。

四要改革財(cái)政扶貧項(xiàng)目全面監(jiān)管機(jī)制。對(duì)財(cái)政扶貧項(xiàng)目的監(jiān)管應(yīng)覆蓋項(xiàng)目實(shí)施全過程，確保項(xiàng)目事前有預(yù)算、事中有跟蹤、事后有評(píng)估，形成上級(jí)審計(jì)部門抽審、本級(jí)審計(jì)部門輪審、同級(jí)審計(jì)部門交叉審以及項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)自審的全方位立體監(jiān)管模式。同時(shí)，健全項(xiàng)目公告公示制度，利用扶貧開發(fā)公眾信息網(wǎng)、縣政府網(wǎng)站、當(dāng)?shù)刂髁髅襟w、政務(wù)村務(wù)公開欄等平臺(tái)將扶貧項(xiàng)目計(jì)劃、分配、實(shí)施、驗(yàn)收等有關(guān)情況向社會(huì)公開，接受群眾監(jiān)督，增加扶貧項(xiàng)目資金使用效益。對(duì)限時(shí)內(nèi)不能達(dá)到脫貧目標(biāo)的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)不能提拔、重用、異地交流，達(dá)到不獲全勝，決不收兵的要求。

（作者單位：南城縣審計(jì)局）