湯懷志++梁夢(mèng)茵++范金梅++關(guān)小克

摘要：土地整治規(guī)劃是土地整治活動(dòng)的基本依據(jù)和行動(dòng)指南。通過(guò)全面梳理我國(guó)土地整治規(guī)劃發(fā)展基本脈絡(luò)和發(fā)展趨勢(shì)，發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前土地整治規(guī)劃編制實(shí)施中存在重戰(zhàn)略輕實(shí)施、重建設(shè)輕利用、重政策輕技術(shù)、重整體輕差異的問(wèn)題。因此，應(yīng)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)良田建設(shè)計(jì)劃和建設(shè)用地整治提升計(jì)劃，加強(qiáng)土地整治重大工程和土地整治示范點(diǎn)建設(shè)，實(shí)施差異化的土地整治辦法，以及實(shí)施工程技術(shù)創(chuàng)新和政策機(jī)制創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)模式。

土地整治是綜合運(yùn)用工程、技術(shù)、政策等多種手段，重新調(diào)整土地資源配置，以適應(yīng)當(dāng)前和未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的一項(xiàng)活動(dòng)，是解決土地利用失當(dāng)、利用過(guò)度和利用不足問(wèn)題的重要工具[1- 2]。由于土地整治活動(dòng)涉及面廣、系統(tǒng)性強(qiáng)，因此需要以土地整治規(guī)劃為基本依據(jù)和行動(dòng)指南，合理有序地進(jìn)行土地整治。

目前，我國(guó)已編制實(shí)施了兩輪土地整治規(guī)劃，形成了從上至下、國(guó)家—省—市—縣四級(jí)規(guī)劃體系，頒布了土地整治規(guī)劃編制規(guī)程等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，形成了政府組織、專家領(lǐng)銜、公眾參與、上下銜接的規(guī)劃編制方法，積累了大量規(guī)劃編制和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)。[3]近20年來(lái)，土地整治規(guī)劃的內(nèi)容不斷充實(shí)完善，可操作性和編制水平不斷提高，為有效指導(dǎo)土地整治活動(dòng)提供了依據(jù)。目前，全國(guó)各地、各部門依據(jù)規(guī)劃，積極推進(jìn)土地整治，在促進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以及改善農(nóng)村人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境等方面取得了顯著成效。[4]然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，土地整治的內(nèi)涵、范圍等也不斷快速拓展和深化，土地整治規(guī)劃的編制任務(wù)、目標(biāo)定位、實(shí)施手段等也都發(fā)生了劇烈變化，不少學(xué)者從戰(zhàn)略發(fā)展的宏觀角度，探討了國(guó)家需求與土地整治規(guī)劃之間的關(guān)系。同時(shí)，由于我國(guó)自然條件差異大，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不盡相同，地方政府、當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)土地整治的需求復(fù)雜多樣，如果不考慮實(shí)際情況，采取不合理的方式盲目推進(jìn)土地整治，就有可能給區(qū)域發(fā)展和人民生活造成不小的負(fù)擔(dān)，因此必須結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)、土地整治重點(diǎn)，按照土地整治類型和發(fā)展階段等開展差異化研究。圍繞上述兩大方面的問(wèn)題，眾多學(xué)者在土地整治規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)制定[3，5-11]、規(guī)劃體系和尺度差異[12-17]、土地整治潛力和規(guī)劃分區(qū)技術(shù)[15，17-18]、不同類型的土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)方法[19-23]、規(guī)劃實(shí)施成效[24-27]等方面開展了廣泛研究，普遍認(rèn)為我國(guó)土地整治工作發(fā)展迅速、內(nèi)涵和范圍變化大、區(qū)域差異特征明顯。因此，厘清土地整治規(guī)劃發(fā)展脈絡(luò)，梳理不同條件下土地整治的目標(biāo)和特征，總結(jié)其一般規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)土地整治工作健康發(fā)展和地方土地整治規(guī)劃編制的實(shí)施具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)土地整治規(guī)劃發(fā)展歷程回顧

1.土地整治規(guī)劃的淵源

“土地整治”首次出現(xiàn)在我國(guó)的國(guó)家規(guī)劃中，可追溯到1993年發(fā)布的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（1987—2000年）》。[28]土地整治作為該規(guī)劃的重要內(nèi)容，其主要任務(wù)是落實(shí)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，即通過(guò)土地整理與開發(fā)復(fù)墾，增加可耕地?cái)?shù)量，及時(shí)彌補(bǔ)耕地?fù)p失；或通過(guò)土地整理與開發(fā)復(fù)墾，提供其他農(nóng)用地和建設(shè)用地，減少耕地占用。

2.土地整治規(guī)劃的出臺(tái)

1994年，《誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)人？》一文引發(fā)全國(guó)上下對(duì)耕地保護(hù)問(wèn)題的熱烈討論，土地整治作為耕地保護(hù)最主要的手段，其作用逐步顯現(xiàn)并逐漸為人們所認(rèn)知。1997年，中共中央11號(hào)文明確提出“積極推進(jìn)土地整理，搞好土地建設(shè)”，成為土地整治工作的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。1999年，國(guó)土資源部《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》提出要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃編制好土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃，并發(fā)布了規(guī)劃編制規(guī)程，以及一系列規(guī)劃編制實(shí)施的相關(guān)文件。經(jīng)過(guò)3年的謀劃研究，2003年我國(guó)首個(gè)《全國(guó)土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001—2010年）》正式印發(fā)實(shí)施，確立了土地整治規(guī)劃在土地整治工作中的龍頭地位。

3.土地整治規(guī)劃的發(fā)展

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)耕地后備資源在持續(xù)、大規(guī)模的土地開發(fā)中，數(shù)量快速減少，而現(xiàn)有耕地基礎(chǔ)設(shè)施條件很差，且利用率低下。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過(guò)程的不斷推進(jìn)，城市建設(shè)用地快速擴(kuò)張，村莊等用地卻沒(méi)有隨之減少，形成土地粗放、低效利用的“雙擴(kuò)張”局面。2012年，“十二五”全國(guó)土地整治規(guī)劃即第二輪規(guī)劃對(duì)土地整治工作進(jìn)行了重新定位，提出建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并將建設(shè)用地整治納入整治范圍，明確了五大整治類型（見(jiàn)表1）。隨著“十二五”土地規(guī)劃實(shí)施期結(jié)束，我國(guó)正在編制“十三五”全國(guó)土地整治規(guī)劃，總領(lǐng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾等主要工作，并將突出土地生態(tài)整治、傳統(tǒng)文化村落保護(hù)性整治農(nóng)用地整理（含高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)）在以農(nóng)用地（主要是耕地）為主的區(qū)域，通過(guò)實(shí)施土地平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持工程，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境等活動(dòng)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》（GBT30600-2014）黑龍江三江平原東部土地開發(fā)整理重大工程（糧食主產(chǎn)區(qū)）、湖南環(huán)洞庭湖區(qū)基本農(nóng)田建設(shè)重大工程

未利用地開發(fā)對(duì)宜耕后備土地資源采取整治措施，增加耕地面積，改善生態(tài)環(huán)境為主要目的的活動(dòng)《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》新疆伊犁河谷土地開發(fā)整理重大工程、寧夏等地低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)

農(nóng)村建設(shè)用地整理對(duì)農(nóng)村地區(qū)散亂、廢棄、閑置和低效利用的建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整改造，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提高農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件等活動(dòng)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕138號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)）、《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕2號(hào)）山東“多村一社區(qū)”建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)、成都增減掛鉤

城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理對(duì)低效利用的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地進(jìn)行改造，完善配套設(shè)施，加強(qiáng)節(jié)地建設(shè)，拓展發(fā)展空間，提升土地價(jià)值，改善人居環(huán)境，提高節(jié)約集約用地水平等活動(dòng)《關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕47號(hào)）、《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2013〕3號(hào)）廣東三舊改造、深圳城市更新

土地復(fù)墾對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)等活動(dòng)《土地復(fù)墾條例》、《國(guó)土資源部關(guān)于開展工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕45號(hào)）山西平朔煤礦復(fù)墾、徐州采煤塌陷地復(fù)墾

土地生態(tài)整治*對(duì)水土流失、土地沙化、土地鹽堿化、土壤污染和土地生態(tài)衰退嚴(yán)重的土地采取措施，提高退化土地生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力，在土地整治活動(dòng)中采取措施改善生態(tài)環(huán)境，美化景觀等活動(dòng)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》上海市青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)生態(tài)景觀型工程、湖南省長(zhǎng)沙市生物多樣性保護(hù)生態(tài)型土地整治示范工程

*土地生態(tài)整治是生態(tài)理念下的土地整治，貫穿于各個(gè)類型的土地整治中，不屬于單獨(dú)的土地整治類型。

等內(nèi)容。

4.土地整治規(guī)劃的實(shí)施成效

2003年以來(lái)，土地整治在我國(guó)耕地保護(hù)、節(jié)約集約用地、改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用，特別是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》后，極大提高了規(guī)劃執(zhí)行效力?！笆濉逼陂g，通過(guò)土地綜合整治，全國(guó)增加耕地面積2700多萬(wàn)畝，超過(guò)同期建設(shè)占用和自然災(zāi)害損毀耕地面積，保證了全國(guó)耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定；建成了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田403億畝，并加大了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，明顯改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，有效提高了耕地質(zhì)量。經(jīng)整治和建設(shè)后的耕地畝產(chǎn)平均提高10%～20%，土地整治有效夯實(shí)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，為我國(guó)糧食產(chǎn)量“十二連增”奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，開展建設(shè)用地整理，盤活利用農(nóng)村閑置、散亂、粗放建設(shè)用地233.7萬(wàn)畝，復(fù)墾工礦廢棄地9366萬(wàn)畝，改造開發(fā)城鎮(zhèn)低效用地150萬(wàn)畝[19]，提高了節(jié)約集約用地水平，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、土地整治規(guī)劃發(fā)展趨勢(shì)展望

1.發(fā)展特點(diǎn)

一是目標(biāo)更多元，內(nèi)容更豐富。從首輪規(guī)劃到“十三五”規(guī)劃，土地整治規(guī)劃內(nèi)容更加豐富多元、重點(diǎn)突出。在規(guī)劃內(nèi)容上，從關(guān)注補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，到加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量保護(hù)和質(zhì)量建設(shè)，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，以及建設(shè)形成集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；在規(guī)劃任務(wù)上，從農(nóng)用地整理和未利用地開發(fā)，擴(kuò)展到農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理，以及土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治等各類土地整治活動(dòng)；在規(guī)劃理念上，堅(jiān)持綠色發(fā)展，強(qiáng)調(diào)土地整治與生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)相統(tǒng)一。

二是突出區(qū)域特色，強(qiáng)調(diào)因地制宜。土地整治規(guī)劃在總結(jié)和綜合各地方土地整治工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，空間布局更強(qiáng)調(diào)分區(qū)域和差別化的土地整治，立足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，統(tǒng)籌安排、突出重點(diǎn)、循序漸進(jìn)推進(jìn)各項(xiàng)土地整治活動(dòng)。針對(duì)不同區(qū)域特點(diǎn)和土地整治需求，劃分土地整治分區(qū)，在闡明各區(qū)自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和土地資源優(yōu)劣勢(shì)的基礎(chǔ)上，確定區(qū)域土地整治的現(xiàn)狀、特點(diǎn)、需求與問(wèn)題，揭示各區(qū)土地整治的發(fā)展方向和重點(diǎn)內(nèi)容，實(shí)行更有針對(duì)性的管理。

三是抓手更有效，政策更有利。隨著兩輪土地整治規(guī)劃的實(shí)施，土地整治示范建設(shè)和重大工程成為規(guī)范、引領(lǐng)全國(guó)土地整治工作的重要抓手。近年來(lái)，國(guó)家先后安排了116個(gè)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)、10個(gè)農(nóng)村土地整治示范省、500個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣建設(shè)和一批土地整治重大工程，取得了良好的成效，成為發(fā)揮土地整治規(guī)模效應(yīng)、規(guī)范引領(lǐng)土地整治發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)全國(guó)土地整治工作的有效抓手，成為傳播土地整治先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)的重要載體。所以，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)定不移地推進(jìn)重大工程實(shí)施和示范建設(shè)，以推進(jìn)土地綜合整治為目標(biāo)，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)等政策手段進(jìn)行統(tǒng)籌整合，發(fā)揮政策組合的整體效應(yīng)，整體推進(jìn)山水林田湖綜合整治。

2.“十三五”時(shí)期土地整治的總體思路

“十三五”時(shí)期，土地整治應(yīng)全面貫徹落實(shí)中共十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，緊緊圍繞全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求，遵循五大發(fā)展新理念，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，實(shí)施藏糧于地和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，以提升糧食產(chǎn)能為目標(biāo)，大力推進(jìn)農(nóng)用地整理和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)；應(yīng)以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)散亂、閑置、低效建設(shè)用地整理，推動(dòng)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展；應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為要求，大力推進(jìn)貧困地區(qū)土地綜合整治，加大政策、項(xiàng)目、資金支持，助力脫貧攻堅(jiān)；應(yīng)以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，大力推進(jìn)廢棄、退化、污染、損毀土地的治理、改良和修復(fù)，促進(jìn)土地資源永續(xù)利用?？傮w思路如圖1所示。

其一，實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略，大力推進(jìn)農(nóng)用地整理。耕地是保障國(guó)家糧食安全的資源基礎(chǔ)，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是當(dāng)前確保國(guó)家糧食安全、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的全局性和戰(zhàn)略性重大問(wèn)題。近年來(lái)，按照耕地保護(hù)要實(shí)現(xiàn)數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)“三位一體”的戰(zhàn)略部署，土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)已經(jīng)成為保護(hù)耕地的重要抓手和基礎(chǔ)手段?！笆濉睍r(shí)期，仍應(yīng)堅(jiān)守耕地紅線，全面劃定永久基本農(nóng)田，大規(guī)模開展農(nóng)用地整理，加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確保建成4億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，力爭(zhēng)建成6億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，經(jīng)整治的基本農(nóng)田質(zhì)量應(yīng)平均提高1個(gè)等級(jí)，糧食畝產(chǎn)增加100公斤以上，積極實(shí)施土地整治重大工程，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)向糧食生產(chǎn)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)傾斜。應(yīng)加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量保護(hù)，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展基礎(chǔ)，落實(shí)藏糧于地戰(zhàn)略。應(yīng)通過(guò)農(nóng)用地整理，低效、損毀和廢棄建設(shè)用地整理，以及還耕和耕地后備資源開發(fā)等手段，補(bǔ)充不少于 2000 萬(wàn)畝耕地。同時(shí)，應(yīng)大力推進(jìn)中低等級(jí)耕地的改造，對(duì)新增耕地采取耕作層剝離等，全面提高補(bǔ)充耕地的質(zhì)量。

其二，圍繞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，規(guī)范開展農(nóng)村建設(shè)用地整理。我國(guó)的農(nóng)村建設(shè)用地基數(shù)大，農(nóng)村人口人均居民點(diǎn)用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)現(xiàn)行人均150平方米的高限，廢棄、閑置和低效利用居民點(diǎn)用地問(wèn)題突出，“散”“亂”“空”現(xiàn)象普遍存在，因此應(yīng)開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，提高建設(shè)用地利用效率，進(jìn)一步提升土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的支撐能力。“十三五”時(shí)期，應(yīng)按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求，規(guī)范開展農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，改善農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。應(yīng)根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，以農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為重要手段，整理農(nóng)村建設(shè)用地600萬(wàn)畝，推進(jìn)農(nóng)村閑置低效土地整理，同時(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)村特色景觀保護(hù)。

圖1 “十三五”時(shí)期土地整治總體思路

其三，落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，有序推進(jìn)城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化是國(guó)家和區(qū)域發(fā)展的根本動(dòng)力與必然要求，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)粗放利用土地資源的方式不可持續(xù)，為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新特點(diǎn)，亟需加大盤活存量建設(shè)用地，節(jié)約集約用地，從區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)安全等多角度重新塑造結(jié)構(gòu)更合理、效率更高、生態(tài)自我恢復(fù)能力更強(qiáng)的空間格局，讓土地整治成為優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)布局的重要手段?！笆濉睍r(shí)期，應(yīng)堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和舊工廠改造，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。應(yīng)通過(guò)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和舊工礦改造利用等途徑，改造開發(fā)城鎮(zhèn)低效用地600萬(wàn)畝，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的建設(shè)用地規(guī)模降低20%，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)布局。

其四，貫徹環(huán)境保護(hù)國(guó)策，積極推進(jìn)土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治。我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)水平總體上仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，自然生態(tài)系統(tǒng)脆弱，土地退化和污染嚴(yán)重，資源環(huán)境承載能力面臨巨大壓力。因此，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)加強(qiáng)土地生態(tài)保護(hù)和修復(fù)?！笆濉睍r(shí)期，應(yīng)堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，加大損毀土地復(fù)墾力度，努力做到“快還舊賬、不欠新賬”，歷史遺留損毀土地復(fù)墾率達(dá)到45%以上，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)新?lián)p毀土地全面復(fù)墾，自然災(zāi)害損毀土地及時(shí)復(fù)墾，保障土地可持續(xù)利用；應(yīng)加強(qiáng)土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)，實(shí)施山水林田湖綜合整治，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，推進(jìn)綠色發(fā)展方式，促進(jìn)人與自然和諧共生。

三、地方土地整治規(guī)劃實(shí)施中存在的問(wèn)題與對(duì)策建議

1.地方土地整治規(guī)劃實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

一是重戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，輕戰(zhàn)術(shù)實(shí)施。經(jīng)過(guò)兩輪土地整治規(guī)劃編制的實(shí)施和試點(diǎn)探索，土地整治的目標(biāo)定位逐步明確，未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)土地整治的戰(zhàn)略目標(biāo)是基本穩(wěn)定的，即耕地保護(hù)、節(jié)約集約用地和生態(tài)建設(shè)。圍繞上述三大目標(biāo)，各級(jí)地方政府土地整治規(guī)劃雖設(shè)計(jì)了具體任務(wù)和實(shí)施手段，但從主要抓手的設(shè)計(jì)及其實(shí)施情況來(lái)看，與預(yù)期效果相比依然存在一定差距，如土地生態(tài)整治雖然在規(guī)劃中早有謀劃，但至今仍未在全國(guó)層面形成定量化的整治目標(biāo)、具體工程和實(shí)施范圍，更缺乏區(qū)域性示范建設(shè)，甚至缺乏相關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。總的來(lái)看，規(guī)劃在針對(duì)具體任務(wù)尤其是土地生態(tài)整治、建設(shè)用地整理時(shí)，缺乏系統(tǒng)性的抓手設(shè)計(jì)，而規(guī)劃中布署開展的一些示范建設(shè)、土地整治工程等，也由于管理機(jī)制、實(shí)施機(jī)制不到位等進(jìn)展緩慢，從而影響了規(guī)劃實(shí)施的效果。

二是重基礎(chǔ)建設(shè)，輕建后利用。根據(jù)規(guī)劃，“十二五”時(shí)期全國(guó)已經(jīng)建成4億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，“十三五”時(shí)期將再建設(shè)4億～6億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。為完成上級(jí)下達(dá)的目標(biāo)，各地在規(guī)劃編制過(guò)程中，往往過(guò)度注重規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量等硬要求，想方設(shè)法達(dá)到指標(biāo)要求，忽視地方的土地資源特點(diǎn)和對(duì)未來(lái)土地利用方向的引導(dǎo)；在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，往往遵照建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)開展設(shè)計(jì)施工，以項(xiàng)目合格驗(yàn)收為最終目標(biāo)，缺乏項(xiàng)目的后期維護(hù)，更缺乏對(duì)建成后生產(chǎn)過(guò)程的參與設(shè)計(jì)。土地資源需回歸本質(zhì)，以“利用”為規(guī)劃編制實(shí)施的目的，應(yīng)形成建設(shè)—管護(hù)—利用“三位一體”的長(zhǎng)效機(jī)制。

三是重政策調(diào)控，輕技術(shù)革新。近年來(lái)，隨著農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾等一系列土地整治試點(diǎn)政策的實(shí)施，從多種途徑擴(kuò)展了建設(shè)用地新空間，滿足了地方用地需求，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)明顯支撐。再加上高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地占補(bǔ)平衡等相關(guān)政策的實(shí)施，各地尤其是基層越來(lái)越熱衷于通過(guò)規(guī)劃爭(zhēng)取相關(guān)政策支持，甚至不顧實(shí)際情況，突破政策開展整治活動(dòng)，這樣一方面造成了新的尋租空間，另一方面弱化了土地整治規(guī)劃的工程性、技術(shù)性屬性，偏離了規(guī)劃的實(shí)施型本質(zhì)。

四是重整體統(tǒng)籌，輕區(qū)域差異。靜態(tài)藍(lán)圖式規(guī)劃和目標(biāo)式管理，容易減少規(guī)劃成本，達(dá)到統(tǒng)一目標(biāo)，但容易造成“一刀切”情況，忽略地方需求的差異性，難以激發(fā)土地整治活力。因此，土地整治規(guī)劃應(yīng)至少重視三個(gè)方面的差異：一是地域差異；二是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)差異；三是城鄉(xiāng)差異。只有基于對(duì)土地整治的一般規(guī)律和區(qū)域差異的認(rèn)識(shí)，才能通過(guò)土地整治優(yōu)化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率。

2.對(duì)規(guī)劃編制實(shí)施的建議

一是實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)良田建設(shè)計(jì)劃和建設(shè)用地整治提升計(jì)劃。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，始終是土地整治規(guī)劃的核心。在土地整治規(guī)劃編制中，應(yīng)圍繞上述兩大任務(wù)，明確長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和實(shí)施路徑，有步驟、有計(jì)劃地穩(wěn)步推進(jìn)。高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)良田建設(shè)計(jì)劃應(yīng)以鞏固糧食安全的耕地資源為基礎(chǔ)，通過(guò)10～15年時(shí)間的持續(xù)建設(shè)，將我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比例提高到80%以上；建設(shè)用地整治提升計(jì)劃應(yīng)圍繞提高建設(shè)用地利用效率，通過(guò)市地整理、村莊整理等手段，調(diào)整城鎮(zhèn)用地、工業(yè)用地、村莊用地比例，形成結(jié)構(gòu)更優(yōu)、效率更高的空間格局。

二是加強(qiáng)土地整治重大工程和土地整治示范點(diǎn)的建設(shè)。土地整治重大工程和示范點(diǎn)建設(shè)，是土地整治規(guī)劃實(shí)施最重要的手段，在空間上是優(yōu)質(zhì)土地資源集中區(qū)域，是最需要進(jìn)行全域規(guī)劃、整體推進(jìn)、整合資金集中投入的區(qū)域。在“十二五”期間，土地整治重大工程和示范點(diǎn)建設(shè)有效發(fā)揮了帶動(dòng)效應(yīng)，引領(lǐng)了各類土地整治活動(dòng)。在“十三五”時(shí)期，我們應(yīng)總結(jié)示范經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)引領(lǐng)區(qū)域土地整治方向。

三是實(shí)施差異化的土地整治辦法。差異化的土地整治辦法是基于區(qū)域特點(diǎn)和土地整治的現(xiàn)實(shí)需求，將不同的工程改造方案、政策手段進(jìn)行組合，形成各具特色的規(guī)劃方案，并在規(guī)劃中以網(wǎng)格化方式落實(shí)到空間上。總的來(lái)說(shuō)，在大城市群和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)探索都市型多功能土地整治辦法，提升土地的綜合服務(wù)能力；在鄉(xiāng)村地區(qū)，應(yīng)以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和人居環(huán)境為目的，提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平，引導(dǎo)鄉(xiāng)村居民集中居住，構(gòu)建農(nóng)村土地利用格局；在城鄉(xiāng)結(jié)合帶作為連接城鄉(xiāng)空間的特殊區(qū)域，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)景觀建設(shè)和生態(tài)建設(shè)，以形成效率高、景觀優(yōu)美、自我調(diào)節(jié)能力強(qiáng)的區(qū)域性格局；在山地丘陵地區(qū)，應(yīng)合理發(fā)展旱作高效農(nóng)業(yè)體系，同時(shí)開展土地生態(tài)整治，以提高退化土地生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力。

四是實(shí)施工程技術(shù)創(chuàng)新和政策機(jī)制創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)模式。優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局，提高土地利用效率，是土地整治的根本目的。好的政策調(diào)控手段雖可以激發(fā)利益相關(guān)者的積極性，減少土地整治的成本，提高規(guī)劃執(zhí)行效率，但本質(zhì)上還需要依賴土地整治的工程技術(shù)手段來(lái)實(shí)施建設(shè)和改造。政策機(jī)制創(chuàng)新能合理地引導(dǎo)工程建設(shè)，而工程技術(shù)創(chuàng)新則可從根本提升土地整治的效率和成效。因此，不同時(shí)期、不同區(qū)域、不同類型的土地整治，都需要進(jìn)行不同形式的創(chuàng)新，應(yīng)聚焦長(zhǎng)期戰(zhàn)略和短期現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，建立科技和制度雙創(chuàng)新支撐體系。

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