陳叢笑

[摘要]《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》實(shí)施7年以來，對(duì)提高資源利用效率、促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)和改善環(huán)境發(fā)揮了一定作用。然而，距離本法的目的和宗旨依然還存在許多問題，如規(guī)定比較原則籠統(tǒng)、法律的修改工作跟不上需要、將所謂新興產(chǎn)業(yè)模式為主構(gòu)建法律內(nèi)容，并沒有將資源戰(zhàn)略作為基礎(chǔ)和核心。因此，有必要客觀分析本法實(shí)施過程中存在的具體障礙及其形成原因，提出對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]循環(huán)經(jīng)濟(jì)法 實(shí)施障礙 解決對(duì)策

[中圖分類號(hào)]D922.29 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）20-0024-02

“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”一詞，最先由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家波爾?。↘.E.Boulding）在《宇宙飛船經(jīng)濟(jì)觀》中提出。他的觀點(diǎn)是，地球像飛行中的宇宙飛船，這艘“飛船”以消耗自身有限的資源而生存，如若不合理開發(fā)資源，強(qiáng)度超過地球的承載能力，地球就會(huì)像飛船一樣走向毀滅。因此，必須進(jìn)入經(jīng)濟(jì)過程思考環(huán)境問題產(chǎn)生的根源，以新的“循環(huán)式經(jīng)濟(jì)”代替舊的“單程式經(jīng)濟(jì)”。①中國(guó)于20世紀(jì)90年代最先引入循環(huán)的理論，2009年1月1日施行《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，嘗試用法制的形式發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。7年的運(yùn)行之后，環(huán)境資源與中國(guó)經(jīng)濟(jì)間的平衡發(fā)生了巨大的變化，實(shí)踐中也暴露出各種問題亟待解決。

一、該法的應(yīng)然功能與實(shí)然狀態(tài)之對(duì)比

經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，中國(guó)的環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾越來越突出，采取一種可持續(xù)發(fā)展的必然之路，在經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)和發(fā)展下保護(hù)與恢復(fù)自然生態(tài)功能。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)離不開法制，該法的構(gòu)建可以引導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)范化實(shí)施。②“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”被設(shè)計(jì)成一個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策法規(guī)，促進(jìn)法，引導(dǎo)和指導(dǎo)中國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。當(dāng)代法律的調(diào)整范圍和作用越來越大，法律不僅具有強(qiáng)制作用，也具有指導(dǎo)作用、引導(dǎo)作用。這種法律，并沒有否定法律的強(qiáng)制性、可訴性的作用，只不過其包含的強(qiáng)制性和制裁性條款較少，并沒有完全失去法律作為社會(huì)行為規(guī)范的作用，而是根據(jù)法律調(diào)整的對(duì)象強(qiáng)調(diào)對(duì)有關(guān)行為的指導(dǎo)性、引導(dǎo)性。③我國(guó)關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法，而不是依靠法律迅速建立一個(gè)在社會(huì)領(lǐng)域的循環(huán)經(jīng)濟(jì)。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)以宏觀調(diào)控為主的不斷“激勵(lì)”的過程，為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，“供應(yīng)切實(shí)可行的法令支撐與保障設(shè)施”的職責(zé)應(yīng)落在各特別法之上，而不是由基本法來完成。從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在層面看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是生態(tài)經(jīng)濟(jì)，推廣循環(huán)經(jīng)濟(jì)務(wù)必樹立新的系統(tǒng)觀，從整個(gè)生態(tài)的大體系來建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)。它再也不局限于某個(gè)范疇或某個(gè)行業(yè)，奉行循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法目標(biāo)也就不可只以某個(gè)特別法為限，特別法之上必須有一個(gè)最高的法律，以指導(dǎo)整體情況。于是，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》應(yīng)運(yùn)而生，在全部循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律整體中，該法位于《憲法》之下、在各單行循環(huán)經(jīng)濟(jì)法之上，對(duì)各單行法有統(tǒng)領(lǐng)作用，它指引著整個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的方向。

目前，在區(qū)域或跨區(qū)域的水平，中國(guó)已確定了一批循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范省、城市，將石化、冶金、化工、輕工確定為全國(guó)清潔生產(chǎn)試點(diǎn)行業(yè)。在跨地區(qū)的廢舊物資的回收、再利用和再生已出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)模化的模式，但是跟發(fā)達(dá)國(guó)家相比，再生和回收廢物和包裝材料，在中國(guó)有幾個(gè)問題：一是城市垃圾和工業(yè)廢物的產(chǎn)生和積累，另一方面是能夠轉(zhuǎn)廢為寶廢棄物回收、再利用工作進(jìn)展十分緩慢。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境的矛盾凸顯，環(huán)境資源約束趨緊。其主要原因是資源的不合理利用，一方面導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)，另一方面也造成了對(duì)環(huán)境的污染，造成資源的短缺；而獲取資源的過程中，無論是購(gòu)買，還是挖掘，都會(huì)導(dǎo)致不同層次的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的破壞。處理上述問題的首要環(huán)節(jié)，便是從資源利用的方法著手，合理的資源利用方法能夠保證資源的高效使用，降低資源的污染水平，達(dá)成經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的共贏，這是“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”的立法目的。一般來說，當(dāng)前中國(guó)資源綜合利用和環(huán)境保護(hù)的法律制度仍主要是基于分段治理或者末端治理，對(duì)于廢棄物的減少方法顯然重視不夠。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的頒布雖說是個(gè)很大的進(jìn)步，但它未體現(xiàn)其真正的強(qiáng)制約束力。

二、該法實(shí)施過程中的具體障礙及其形成原因

我國(guó)目前循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制保障尚處于探索階段?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在實(shí)施過程中體現(xiàn)了下列問題：

第一，現(xiàn)有的立法缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。法律之間的協(xié)調(diào)和互補(bǔ)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系發(fā)揮效能的關(guān)鍵，盡管目前我國(guó)已經(jīng)制定了一定數(shù)量的、與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律法規(guī)，但從總體上看現(xiàn)有立法由于欠缺清晰的立法思路作為指引，在內(nèi)容上較為零散和籠統(tǒng)，缺乏可操作性；循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要活動(dòng)的一部分還沒有被列入法律的角度，是一個(gè)空白狀態(tài)，并沒有形成一個(gè)法律制度體系。從“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”的內(nèi)容看，有許多條款的循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度的原則規(guī)定，一些規(guī)定缺乏相應(yīng)的責(zé)任，特別立法拖延出臺(tái)。例如，在我國(guó)“環(huán)境預(yù)防”④的概念已初步確定，但立法上的規(guī)定只是一個(gè)原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)，甚至缺乏法律責(zé)任條款。

第二，法律責(zé)任的規(guī)定不夠具體。在我國(guó)的一些立法實(shí)踐中，大部分的法律規(guī)定基本上都很完備，但法律責(zé)任的規(guī)定“偷工減料”。從環(huán)境資源的嚴(yán)峻狀況和法治狀況看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法不能只是純粹的“政策法”，而應(yīng)當(dāng)是一部“硬法”。在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中專門設(shè)了法律責(zé)任這一章，對(duì)各種主體不實(shí)行法定義務(wù)的作為規(guī)制了對(duì)應(yīng)的責(zé)任，以保證循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的有效施行，這是使《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》有“硬約束”的根源所在，因此，該法關(guān)于法律責(zé)任的條款不僅要全面，更要清晰、具體。但是，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中唯有第49條規(guī)定了關(guān)于執(zhí)法部門的責(zé)任，而這唯一的一條對(duì)于應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的情形也是僅有三款規(guī)定，內(nèi)容并不全面。如發(fā)現(xiàn)違反本法或接到舉報(bào)違法行為的舉報(bào)后不予追究的（應(yīng)追究其責(zé)任），對(duì)違法行為的舉報(bào)受理后雖然調(diào)查，但查處錯(cuò)誤或者查處不及時(shí)的是否應(yīng)該追究責(zé)任？而且“有關(guān)主管部門”究竟是何部門也未道詳盡，宏觀調(diào)控行為的不可訴性特點(diǎn)本來就比較突出，如果我們?cè)诜韶?zé)任的規(guī)定上太過簡(jiǎn)單，反而會(huì)增加這種不可訴性的危險(xiǎn)。市場(chǎng)“違法管理”的責(zé)任，管理的過程應(yīng)該更詳細(xì)，更具操作性。筆者還發(fā)現(xiàn)，第49～57條只涉及“企業(yè)”，難道“其他社會(huì)組織”對(duì)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)沒有應(yīng)該履行的法定義務(wù)嗎？比如第9條規(guī)定的“建立健全管理制度，采取措施，降低資源消耗，提高廢物的再利用和資源化水平，減少?gòu)U物的產(chǎn)生和排放量”。如果有，那它們違反法定義務(wù)是否都應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任呢？答案應(yīng)該是肯定的。但是《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》沒有涉及此類重要主體的承責(zé)問題，實(shí)屬重大缺漏。

第三，配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則尚待健全?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》由于許多專業(yè)和技術(shù)問題的要求，所以在法律上有許多許可性要求，許可有關(guān)當(dāng)局制定支持行政法規(guī)、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等，但上述許可立法并未設(shè)定明確的“時(shí)間表”。在法律的制定和實(shí)施過程中，部分配套的制度和規(guī)定得到了制定，但這些法律法規(guī)之間不存在相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的問題，法律規(guī)定缺乏合理和清晰的邏輯結(jié)構(gòu)。并且，由于我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持“宜粗不宜細(xì)”的立法原則，立法質(zhì)量不高，導(dǎo)致我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范不能有效保障經(jīng)濟(jì)的“循環(huán)”發(fā)展。⑤當(dāng)前，中國(guó)的城市垃圾回收主要是靠農(nóng)民工融入城市，基本處于無序的狀態(tài)。農(nóng)民工沒有一個(gè)回收培訓(xùn)的特殊知識(shí)，它導(dǎo)致了二次污染和嚴(yán)重的浪費(fèi)，回收效率低。關(guān)于這一點(diǎn)，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》只在第37條劃定：“國(guó)家鼓勵(lì)和推進(jìn)廢物回收體系建設(shè)。地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理布局廢物回收網(wǎng)點(diǎn)和交易市場(chǎng)，支持廢物回收企業(yè)和其他組織開展廢物的手機(jī)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸及信息交流。廢物回收交易市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家環(huán)境保護(hù)、安全、消防等規(guī)定?！辈簧婕皬U物回收利用過程的監(jiān)管，以及對(duì)回收人員的專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)和組織。

第四，公眾缺乏參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效機(jī)制。首先，公眾直接參與的循環(huán)經(jīng)濟(jì)渠道的發(fā)展是不順利的，在目前的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法，如何參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的決策，管理和治理方面的法律缺位。并在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《節(jié)約能源法》等重要法律，雖然有對(duì)公民的監(jiān)督權(quán)的規(guī)定，但并未具體規(guī)定如何行使監(jiān)督權(quán)的方式、方法、程序，致使在實(shí)踐中因缺乏操作性而流于形式。其次，為公眾參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)承擔(dān)一個(gè)明確的責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定。當(dāng)前中國(guó)環(huán)境立法對(duì)消費(fèi)者在消費(fèi)產(chǎn)品的過程中，并未明確規(guī)定消費(fèi)的產(chǎn)品所必須承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，并且在消費(fèi)環(huán)節(jié)上，現(xiàn)有的法律只為列入國(guó)家強(qiáng)制性產(chǎn)品或包裝的回收清單，消費(fèi)者需要收回，而對(duì)在廢棄包裝物回收、利用、垃圾分類、處置或者支付費(fèi)用等環(huán)境責(zé)任缺少規(guī)定。在世界循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，各種社會(huì)組織，如行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織、機(jī)構(gòu)和非政府組織，是促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。當(dāng)前中國(guó)NGO的規(guī)模、數(shù)量、影響力和實(shí)力與發(fā)達(dá)國(guó)家存在不小差距，對(duì)于推廣發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的作用也是很有限的。

三、針對(duì)上述問題的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律設(shè)計(jì)優(yōu)化

首先，從系統(tǒng)論的角度說，立法同法制運(yùn)行的其他各個(gè)環(huán)節(jié)密切相關(guān)，并會(huì)形成多種層次的信息反饋渠道，以促進(jìn)其自身的不斷改進(jìn)，表現(xiàn)為循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法要從執(zhí)法、司法、手法等環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)問題，并提出立法上的完善方略。循環(huán)經(jīng)濟(jì)不局限于一種經(jīng)濟(jì)模式，同時(shí)也是一種生活理念，發(fā)展建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要的是一個(gè)良好的集體氛圍，而使發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)變成公眾的整體意志，確立社會(huì)公眾綠色的消費(fèi)觀。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第10條第1款規(guī)定：“公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)意識(shí)，合理消費(fèi)，節(jié)約資源?！惫P者認(rèn)為法律條款對(duì)于公民循環(huán)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的培養(yǎng)強(qiáng)調(diào)不夠，應(yīng)當(dāng)在第10條第1款之后加上一句話，即“倡導(dǎo)節(jié)儉的生活方式”。這并非一句可有可無的話，循環(huán)經(jīng)濟(jì)必須走進(jìn)生活，在理念層次上優(yōu)化法律，我們應(yīng)該回避那些我們不需要產(chǎn)品的生產(chǎn)與購(gòu)買，并過一種“資源簡(jiǎn)單性”的生活，落實(shí)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中所提出的要求。國(guó)家一定要督促公民倡導(dǎo)節(jié)儉的生活方式，這在法律條款中應(yīng)當(dāng)予以表達(dá)?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》明確關(guān)注生產(chǎn)和流通的資源和能源的循環(huán)利用、回收，但在生活中的循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)定是不夠的。比如：“如何減少?gòu)U棄物？如何再利用家庭中的廢棄物（一次性杯子、洗漱用品、餐具、塑料袋等）？”在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中應(yīng)該做出專門規(guī)定。

其次，明確政府在推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)工作中的職能定位，是確保循環(huán)經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的關(guān)鍵。政府在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的角色應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“主導(dǎo)者”向“引導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變，其主要責(zé)任在于政策的制定和執(zhí)行，而非具體的循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)者或?qū)嵤┱?。政府在循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中具有雙重身份：一方面，政府作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的制定主體，肩負(fù)著通過政策設(shè)計(jì)引導(dǎo)其他經(jīng)濟(jì)主體行為活動(dòng)的責(zé)任；另一方面，政府作為綠色采購(gòu)政策的客體，在促進(jìn)循環(huán)型消費(fèi)方面具有重要的引導(dǎo)作用。在非制度設(shè)計(jì)層面，政府可以利用電視傳媒等多種途徑加強(qiáng)對(duì)資源循環(huán)利用的宣傳，整體上強(qiáng)化發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的意識(shí)，增強(qiáng)企業(yè)與公眾主動(dòng)參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的積極性。

此外，立法中還應(yīng)重視行業(yè)組織和環(huán)保NGO在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重要作用。具有指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展歷史資源和具備運(yùn)籌能力的各種類型的行業(yè)組織，與政府和其他組織相比，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的發(fā)展，循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)，會(huì)計(jì)制度和循環(huán)經(jīng)濟(jì)典型設(shè)計(jì)的典型企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建立上具有明顯優(yōu)勢(shì)。環(huán)保NGO可在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮極其重要的作用，包括群眾性環(huán)境教育宣傳活動(dòng)、對(duì)環(huán)保項(xiàng)目進(jìn)行資助活動(dòng)、專項(xiàng)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)、對(duì)環(huán)境受害者法律支援活動(dòng)等。⑥應(yīng)完善法律法規(guī)，鼓勵(lì)環(huán)保非政府組織的發(fā)展，提供一個(gè)良好的系統(tǒng)環(huán)境，有效地利用其職能。

注釋；

①朱伯玉.循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制論[M].北京：人民出版社，2007：

07.

②朱伯玉.循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制論[M].北京：人民出版社，2007：

74.

③蔡守秋.論循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法[J].南陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2005

（01）：6-7.

④循環(huán)經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)的是一種“資源——產(chǎn)品——再生資源”的多寵閉環(huán)反饋式集約型經(jīng)濟(jì)模式，強(qiáng)調(diào)資源的綜合利用、清潔生產(chǎn)，倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)在源頭防止污染的產(chǎn)生，這種在源頭防止污染物產(chǎn)生的思想，稱為“環(huán)境預(yù)防”.

⑤俞金香，何文杰，武曉紅著.循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制保障研究[M].北京：法律出版社，2009：145.

⑥倪秋思，孫其昂.論我國(guó)環(huán)保NGO對(duì)制度環(huán)境的訴求[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2011，10（03）.

責(zé)任編輯：楊柳