文/徐進(jìn)

以法治方式化解社會(huì)矛盾糾紛的探索

文/徐進(jìn)

以法治方式化解社會(huì)矛盾糾紛是全面推進(jìn)依法治國的必然要求，但實(shí)踐中存在群眾信訪不信法、基層政府依法行政弱、基層法治隊(duì)伍建設(shè)不足等制約因素。正確依法解決社會(huì)矛盾糾紛，需從預(yù)防和減少矛盾糾紛發(fā)生、把解決矛盾糾紛納入法治軌道、暢通化解矛盾糾紛的渠道等方面著手。

黨的十八屆四中全會(huì)作出了全面推進(jìn)依法治國的決定，進(jìn)一步明確了法治在我國國家治理中的地位和作用。當(dāng)前，我國正處于全面建成小康社會(huì)的決勝階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，改革進(jìn)入深水區(qū)，因征地拆遷、企業(yè)破產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、生產(chǎn)安全、社會(huì)治安等問題引發(fā)的社會(huì)矛盾糾紛逐漸增多，如何在有效維護(hù)穩(wěn)定的前提下，更加理性地處理社會(huì)矛盾糾紛是一個(gè)重大課題。建設(shè)法治中國，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。化解社會(huì)矛盾糾紛，必須發(fā)揮好法治這個(gè)有效手段，以法治方式來預(yù)防和解決社會(huì)矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，這是建設(shè)法治國家的應(yīng)有之義。

法治是化解矛盾糾紛的最佳方式

法治是運(yùn)用法律治理國家權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利的基本方式。在社會(huì)矛盾糾紛化解的過程中運(yùn)用法治方式，是歷史的趨勢(shì)，也是發(fā)展的必然。從歷史角度看，無論是西方國家還是古代中國，法治都是解決矛盾糾紛的可選方式之一。人類社會(huì)自有糾紛產(chǎn)生以來，大體上有三種解決矛盾糾紛的方式。一是復(fù)仇方式。當(dāng)人們自身的利益受到外部侵犯時(shí)，都會(huì)產(chǎn)生一種本能反應(yīng)，進(jìn)而報(bào)復(fù)對(duì)方。除了憤怒的情緒表現(xiàn)外，更為直接的反應(yīng)就是從行動(dòng)上懲罰侵犯者。輕則斷絕交往，重則用自身力量使對(duì)方受傷、痛苦。恩格斯說：“同氏族人必須相互援助、保護(hù)，特別是在受到外族人傷害時(shí)，要幫助報(bào)仇。個(gè)人依靠氏族來保護(hù)自己的安全?！倍巧衽蟹绞健Ｉ衽惺且陨耢`為后盾的糾紛裁決方法，存在于世界上不同地區(qū)和不同文化之中。每個(gè)初民社會(huì)都存在著神靈和超自然力量，他們寄望于神靈，并堅(jiān)信它們會(huì)對(duì)人的任何一個(gè)特定的行為作出贊成或不贊成的反應(yīng)。一旦人們對(duì)某件事情難以決斷時(shí)，就借助于神靈和超自然的力量。由于社會(huì)發(fā)展階段和文明進(jìn)化程度的限制，相當(dāng)多的民族采用神明裁判的方式來解決疑難糾紛。三是法律方式。相比于復(fù)仇解決法和神判解決法，法律出現(xiàn)作為糾紛解決的方法，是人類文明的巨大進(jìn)步，這也是人類十分認(rèn)可的一種方式。三種方式中，最終能夠得到人們認(rèn)可并得以延續(xù)的也是法律方式。

以法治方式化解矛盾糾紛的制約因素

盡管我們一直在提倡運(yùn)用法治思維和法治方式來化解矛盾糾紛，但在實(shí)際操作中，真正做到用法治方式去解決矛盾糾紛問題還存在著很大阻礙，這既有執(zhí)法主體執(zhí)行力度不夠等因素，也有執(zhí)法客體法治意識(shí)不強(qiáng)等原因。具體而言，有以下幾個(gè)方面：

（一）群眾信訪不信法

信訪制度，從根本上講，其功能就是暢通民意、表達(dá)民情。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)矛盾的增多，特別是維穩(wěn)壓力越來越大，信訪變成了解決糾紛、化解矛盾的一種方式。在某一個(gè)特殊時(shí)期甚至變成了解決社會(huì)矛盾糾紛的一個(gè)主渠道。這樣就形成了群眾信訪不信法的一個(gè)心理態(tài)勢(shì)。從大量的群體上訪、鬧訪案件中可以看出，社會(huì)管理中最突出的問題就是群眾信訪不信法。這種行為使得社會(huì)矛盾糾紛的解決過于依賴行政方式，忽略了應(yīng)該發(fā)揮作用的多元的法律渠道，使得信訪壓力越來越大。造成這種現(xiàn)象的原因，有群眾法律意識(shí)淡薄，司法途徑程序繁瑣、時(shí)間長、成本高；司法部門公信力不夠，群眾對(duì)司法產(chǎn)生不信任；一些基層干部不懂法、不守法等因素。

（二）基層政府依法行政弱

法治的良好運(yùn)行，既需要公民的普遍懂法、守法、用法，更需要執(zhí)法主體自上而下地切實(shí)遵從、執(zhí)行。政府是法律權(quán)力的執(zhí)行主體，法律執(zhí)行力度的強(qiáng)弱體現(xiàn)著法治力量彰顯的深度?，F(xiàn)實(shí)中，基層政府往往使用法律來約束執(zhí)法對(duì)象，而在約束自身上卻大打折扣。一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念尚未轉(zhuǎn)變過來，做決策，出臺(tái)政策首先不考慮是否合法，片面地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與維護(hù)穩(wěn)定，不從根源上入手；一些基層干部不依法行政、不依法決策、不依法管理，瀆職、不作為或者亂作為的現(xiàn)象依然存在，濫用權(quán)力、權(quán)力越位、嚴(yán)重違反程序處罰的情形時(shí)有發(fā)生，在基層群眾中造成了惡劣影響，一定程度上還導(dǎo)致了矛盾問題激化，影響了黨群、干群關(guān)系；這些因素直接導(dǎo)致群眾對(duì)基層政府產(chǎn)生不信任甚至抵觸情緒，加深了矛盾糾紛化解的難度。

（三）基層法治隊(duì)伍建設(shè)不足

與社會(huì)矛盾糾紛逐漸增多相對(duì)應(yīng)，相應(yīng)的法制機(jī)構(gòu)建設(shè)以及所需的專業(yè)可靠的法治隊(duì)伍建設(shè)顯得十分不夠。目前，基層很多法制機(jī)構(gòu)、體制都有待健全、理順，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所及人員配置嚴(yán)重不足，影響了行政復(fù)議作用的有效發(fā)揮；基層法院法官力量薄弱，鼓勵(lì)法官到基層法庭工作、提高基層法庭人員待遇等方面的政策亟須完善，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)高素質(zhì)專業(yè)人才匱乏，嚴(yán)重影響了基層司法作用的發(fā)揮；目前基層人民調(diào)解員多數(shù)是兼職或志愿者，隊(duì)伍流動(dòng)性過大，影響工作效果；調(diào)解經(jīng)費(fèi)不足，調(diào)解員工作補(bǔ)貼長期不到位，影響積極性和穩(wěn)定性；非專業(yè)調(diào)解人員水平不高，調(diào)解方法簡(jiǎn)單，更多停留在說教和情感影響上，依法引導(dǎo)群眾解決矛盾的辦法不多。

以法治方式化解矛盾糾紛的基本策略

以法治方式化解矛盾糾紛是社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是全面推進(jìn)依法治國的必然要求。建立法治的根本目的在于健全體制機(jī)制，化解矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。正確、及時(shí)依法解決社會(huì)矛盾糾紛，確定解決社會(huì)矛盾糾紛的法治路徑，是提高黨的執(zhí)政能力的需要，也是維護(hù)人民權(quán)益的需要。

（一）著眼源頭，預(yù)防和減少矛盾糾紛發(fā)生

矛盾糾紛從何處來，就需要從何處著手，很多矛盾糾紛的產(chǎn)生都與執(zhí)法主體相關(guān)。作為執(zhí)法主體的政府，必須從自身著眼，既要做執(zhí)法者，更要做守法者。一是要依法全面履行職責(zé)。政府要切實(shí)抓好法治政府建設(shè)，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的基本原則，進(jìn)一步完善自由裁量權(quán)約束機(jī)制，勇于負(fù)責(zé)，敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，克服失職、瀆職、懶政、怠政的亂象。要按照制度管權(quán)管事管人的原則，著力抓好依法行政，強(qiáng)化黨員干部的依法用權(quán)意識(shí)，推行權(quán)力清單制度，進(jìn)一步明晰權(quán)力的邊界、行使權(quán)力應(yīng)該履行的程序以及承擔(dān)的責(zé)任，切實(shí)解決執(zhí)法缺位、越位、錯(cuò)位的問題。二是要健全依法決策機(jī)制。要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，要追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。三是要堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法。要進(jìn)一步完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度，明確具體操作流程，健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度。同時(shí)，還要落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的干預(yù)，從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛的發(fā)生。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行，把解決矛盾糾紛納入法治軌道

社會(huì)矛盾大都是法律糾紛，解決這些矛盾糾紛自然要靠法律手段。換言之，就是要把解決矛盾糾紛納入法治化的解決渠道。一是要嚴(yán)格貫徹法定救濟(jì)規(guī)則。通過調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、行政訴訟等法律途徑解決群眾訴求，對(duì)于落實(shí)化解矛盾糾紛的主體責(zé)任、釋放體制內(nèi)糾錯(cuò)的良好效應(yīng)以及引導(dǎo)群眾養(yǎng)成尊法守法意識(shí)等，都具有重要意義。對(duì)群眾反映的問題，有關(guān)職能部門應(yīng)按照職責(zé)范圍梳理甄別，確定解決訴求的責(zé)任歸屬、時(shí)限承諾等，細(xì)化解決訴求的工作流程，明確解決訴求的職責(zé)清單，讓群眾知道“誰來辦”、“怎么辦”。對(duì)應(yīng)當(dāng)通過法定途徑解決的，應(yīng)告知信訪人依照有關(guān)法律規(guī)定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出；對(duì)屬于本級(jí)人民政府或者其工作部門處理決定的事項(xiàng)，受理后要及時(shí)轉(zhuǎn)送并督促有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)妥善解決。二是要嚴(yán)格依法維護(hù)群眾權(quán)益。按照“群眾訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理”的要求，推動(dòng)責(zé)任主體認(rèn)真負(fù)責(zé)地解決群眾訴求。注重分類研究群體性利益矛盾，屬于法規(guī)政策不落實(shí)的，加大督查力度，確保落實(shí)到位；屬于訴求不合理不合法的，做好政策解釋和思想疏導(dǎo)工作，打消其不切實(shí)際的預(yù)期。同時(shí)，加大矛盾糾紛排查化解力度，妥善解決群眾合理訴求。對(duì)排查出的個(gè)案采取分級(jí)落實(shí)包案責(zé)任人，及時(shí)掌握工作動(dòng)態(tài)，分析問題、提出對(duì)策、落實(shí)措施，力求把矛盾化解在基層，做到小事不出村、大事不出鎮(zhèn)，難事不出區(qū)、矛盾不上交。三是要積極構(gòu)建大調(diào)解工作格局。要在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由綜治委及其辦公室組織協(xié)調(diào)，以司法行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，會(huì)同派出所、農(nóng)辦、計(jì)生、安監(jiān)等部門，借助特約調(diào)解員力量，整合各部門資源，完善聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高調(diào)解成功率，優(yōu)化調(diào)解運(yùn)作方式，按照“統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口辦理、依法處理、限期辦理”的運(yùn)作方式，強(qiáng)化“大調(diào)解”效果，有效實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的有機(jī)銜接。重點(diǎn)加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)爭(zhēng)議、物業(yè)管理、環(huán)境保護(hù)等行業(yè)性、專業(yè)性的人民調(diào)解組織建設(shè)，充分利用其熟知特定行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域的特點(diǎn)，有針對(duì)性地開展矛盾糾紛預(yù)防化解工作，把行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解工作納入“大調(diào)解”格局體系。

（三）完善機(jī)制，暢通化解矛盾糾紛的渠道

有些矛盾糾紛久拖未結(jié)甚至演變激化，大都與群眾訴求解決矛盾糾紛的渠道不暢有關(guān)?；饷芗m紛，還需要完善相應(yīng)的機(jī)制，把群眾解決矛盾糾紛的途徑盡量多渠道化、人性化，這也是運(yùn)用法治方式的相應(yīng)要求。一是要建立矛盾糾紛預(yù)警機(jī)制。要探索設(shè)立社會(huì)矛盾糾紛預(yù)警中心，切實(shí)做好各類矛盾糾紛的分析研判、預(yù)警處置工作，對(duì)收集上來的矛盾糾紛信息，預(yù)警中心根據(jù)矛盾的成因、性質(zhì)、類別、調(diào)處難度以及發(fā)展動(dòng)向等因素，組織有關(guān)人員進(jìn)行認(rèn)真分析研判，及時(shí)評(píng)估和發(fā)布研判結(jié)果。二是要健全群眾利益表達(dá)機(jī)制。訴求表達(dá)是憲法和法律賦予公民的基本權(quán)利。但是，這種權(quán)利必須在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。要優(yōu)化民生熱線、綠色郵政、視頻接訪、信訪代理等傳統(tǒng)信訪渠道，搭建起群眾反映利益訴求的“信、訪、網(wǎng)、電”多元化渠道；對(duì)采取上訪方式表達(dá)訴求的群眾，應(yīng)引導(dǎo)其到依法有權(quán)處理的本級(jí)或上一級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)立的接待場(chǎng)所表達(dá)訴求、主張權(quán)利，推動(dòng)來訪事項(xiàng)在應(yīng)有層級(jí)得到有效解決。三是健全群眾協(xié)商溝通機(jī)制。建立政府決策聽證制度，凡涉及群眾切身利益的重大決策，都要通過聽證方式廣泛聽取群眾意見。完善人大代表聯(lián)系群眾機(jī)制，通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系，聽取和反映群眾訴求。構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道，充分發(fā)揮協(xié)商民主在群眾利益表達(dá)和協(xié)商溝通中的獨(dú)特作用。發(fā)展基層民主，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，維護(hù)基層群眾利益。要積極開展基層民主協(xié)商，在“聽證會(huì)”、“民主懇談會(huì)”、“民情溝通日”和“村民議事會(huì)”等制度基礎(chǔ)上，探索實(shí)施黨員代表、黨員人大代表定期會(huì)見選區(qū)選民制度、定期匯報(bào)工作制度，推動(dòng)各種渠道之間的民主交流，對(duì)涉及群眾利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商、廣納群言、廣集民智、廣聚群力。

(作者系四川省達(dá)州市通川區(qū)人民法院院長）