劉利花??楊永福??李全新

摘要：耕地是糧食安全的重要保障，保護已有的耕地，平衡好耕地與其他行業(yè)發(fā)展對土地需求之間的矛盾，激發(fā)地方政府、農戶與農村集體耕地保護的積極性，是目前亟需解決的問題。以湖南省作為研究區(qū)域，測算出湖南省耕地盈余、耕地赤字的市域均為7個。耕地赤字的市域將耕地保護的任務轉嫁給了耕地盈余市域，需要對耕地盈余市域支付補償。采用機會成本法，測算出地方政府耕地保護的補償標準為7.1萬元/ 公頃。其中，耕地赤字最嚴重的為長沙市，耕地標準面積赤字量為108.56×103公頃，需要支付的補償額度為77.08億元。耕地盈余最大的為常德市，耕地標準面積盈余量為162.72×103公頃，需要接受的補償額度為115.53億元。以耕地資源價值分類為基礎，采用當量因子法、替代法等方法，測算出湖南省耕地資源的生態(tài)價值、社會價值分別為19.18萬元/公頃和107.51萬元/公頃，并引入政府支付能力指數和區(qū)域社會發(fā)展階段系數進行動態(tài)修正，以該值為依據，測算出湖南省農戶和農村集體耕地保護的補償標準為28.87萬元/公頃。以期為地方政府制定切實可行的耕地保護補償政策提供科學依據和技術支撐。

關鍵詞：糧食安全；耕地保護；補償標準

中圖分類號：F301.21文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0030-09

收稿日期：20160522DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.05

基金項目：教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目（14YJA630033）；中國博士后科學基金項目（2016M600704）；中國農業(yè)科學院創(chuàng)新工程項目（523-1）

作者簡介：劉利花（1981 -），女，中山大學廣東決策科學研究院助理研究員，博士，主要研究方向為人口、資源與環(huán)境經濟學。

*通訊作者

引言

糧食安全是社會經濟發(fā)展的重要基礎。十八大以來，黨中央始終把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了新時期國家糧食安全的新戰(zhàn)略，“飯碗論”“底線論”“紅線論”等觀點形成了一系列具有重要意義的糧食安全理論與實踐創(chuàng)新。而耕地是維護國家糧食安全和生態(tài)安全的重要保障，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的雙重推進，耕地面積不斷減少，建設用地侵占了大量優(yōu)質農田。根據現(xiàn)有的統(tǒng)計資料，1997-2008年，全國的耕地面積從130 039.2×103公頃減少至121 715.9×103公頃，絕對數減少8 323.3×103公頃，下降6.4%。由于沒有建立完善的耕地保護補償機制，雖然國家實施了最嚴格的耕地保護政策，但并未從根本上遏制耕地日趨減少的態(tài)勢。其中核心問題便是耕地保護補償標準的制定尚不明確。

目前，耕地保護補償標準的確定多依據耕地資源的價值、耕地保護的機會成本和投入成本、耕地發(fā)展權價格、耕地保護的外部效益等方面[17]。其中，耕地資源綜合價值作為實施耕地保護與補償決策的前提，具有很強的說服力[810]。根據眾多學者的研究，耕地資源價值分為經濟價值、生態(tài)價值和社會價值[1113]。但由于所采用方法的不同，導致對同一地區(qū)耕地資源的價值測算結果差異較大，如賀錫平等測算出全國耕地資源價值為2.34萬億元[14]，而周建春測算的該值為139.6萬億元[15]，后者是前者的59.66倍。

因此，建立科學合理的耕地資源價值測算方法體系十分重要，通過結合所研究地區(qū)的實際情況進行動態(tài)調整，測算的結果將更貼近客觀現(xiàn)實，從而使制定的耕地保護補償標準具有實踐可操作性。地方政府財政收入來源主要是稅收和土地出讓金，其保護耕地的機會成本損失等于將耕地轉為建設用地出讓的純收益。農戶保護耕地用于糧食生產，不僅使他們失去了出去務工的收入，也失去了將耕地用于種植其他收入更高的經濟作物的機會。由于我國當前的農業(yè)補貼政策主要基于產品數量目標，而且是普惠性，沒有體現(xiàn)區(qū)域差異性，僅從經濟利益的角度確定農業(yè)生產補償額度，仍采用傳統(tǒng)GDP核算方式核算農業(yè)利益和價值。因此，僅僅依靠生產者出售糧食的單一經濟收益和國家較低的農業(yè)生產補貼，難以調動農戶保護耕地的積極性。

本文基于糧食安全目標，以湖南省為例，依據機會成本損失測算地方政府耕地保護的補償標準。由于農戶已經獲得了耕地的經濟價值，依據動態(tài)調整后的耕地資源的生態(tài)價值和社會價值作為農戶和農村集體耕地保護的補償標準，希望利用有效的經濟補償手段提高地方政府和農民保護耕地的積極性，為出臺相關政策提供思路，促使耕地保護的補償真正進入可操作階段。

二、實證分析

（一）湖南省各市域耕地面積標準化折算系數

根據公式（2）、（3）、（4），可計算得出湖南地區(qū)各市域耕地面積標準化折算系數（見表2），該系數最大的為湘潭市，為1.37，耕地標準面積糧食單產為9 968.99 千克/公頃。該系數最小的為湘西州，為0.58，耕地標準面積糧食單產僅為4 244.39 千克/公頃。

（二）湖南省各市域耕地赤字/盈余量測算

2014年湖南省糧食總產量為3 001.26×104噸，按照糧食自給率100%，結合湖南省常住人口數，可得出湖南省人均糧食消費量為445.47千克/人。根據公式（1）、（5）、（6）、（7）、（8），首先測算出湖南省各市域的糧食需求量，進而測算出湖南省各市域耕地赤字/盈余量，確定耕地保護的支付補償地區(qū)與接收補償地區(qū)。在湖南省14個市域中，耕地盈余、耕地赤字的市域均為7個（見表3）。耕地赤字的市域將耕地保護的任務轉嫁給了耕地盈余市域，需要對耕地赤字市域支付補償。其中，耕地赤字最嚴重的為長沙市，耕地標準面積赤字量為108.56×103公頃，需要支付的補償額度為77.08億元，其次為懷化市。耕地盈余最大的為常德市，耕地標準面積盈余量為162.72×103公頃，需要接受的補償額度為115.53億元，其次為永州市。

（三）湖南省耕地盈余市域耕地保護的地方政府補償標準

1.土地出讓平均純收益（P1）。土地出讓金是政府出讓土地使用權的所有權收益。財政部、國土資源部印發(fā)的《用于農業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》（財綜[2004]49號）以縣、縣級市、區(qū)為單位，將土地出讓平均純收益標準分為15個等級。

其中，湖南省各區(qū)、縣土地出讓平均純收益集中在第四、第六至第十四等級。通過加權平均計算，可得出2004年湖南省各區(qū)、縣土地出讓平均純收益標準為36.11萬元/公頃。根據統(tǒng)計資料，2004年至今，各年土地出讓凈收益占土地出讓總價款的比例比較穩(wěn)定。由此可假設各年土地出讓凈收益占土地出讓價格的比例相等，則2014年湖南省土地出讓平均純收益計算公式如下：

2014年湖南省綜合地價指數/2004年湖南省綜合地價指數=2014年湖南省土地出讓平均純收益/2004年湖南省土地出讓平均純收益（18）

式（18）中，地價指數=報告期地價/基期地價×100%，地價指數是反映地價波動情況和評定合理地價的重要指標。

由于缺乏2004年和2014年湖南省綜合地價指數的數據資料，以全國的綜合地價指數代替，并根據當年湖南省人均GDP與全國人均GDP的比值進行修正，使計算結果更接近客觀實際。根據中國城市地價監(jiān)測網顯示，2004年和2014年全國綜合地價指數分別為124和234，2004年和2014年湖南省人均GDP與全國人均GDP的比值分別為0.74和0.86，則修正后的2004年和2014年湖南省綜合地價指數分別為92和201，將其代入公式（18）可得出：2014年湖南省土地出讓平均純收益為P1=78.89萬元/公頃。

2.土地使用權出讓契稅（P2）。耕地主要分布在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），其建設用地價格水平更接近于建制鎮(zhèn)。根據已有研究和中國的地價分布情況，包括建制鎮(zhèn)在內的城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)交錯帶平均地價水平約為城市水平的1/9[15]。由于缺乏湖南省各地類綜合地價的數據，本研究仍以全國的綜合地價數據代替，并根據2014年湖南省人均GDP與全國人均GDP的比值進行修正。根據國土資源部《2014年第四季度各地類地價動態(tài)監(jiān)測價格》可知，全國各地類綜合地價為1 470元/平方米，修正后的各地類綜合地價為1 264元/平方米。由《契稅暫行條例》可知：土地使用權轉讓的成交價格為契稅的計稅依據，稅率為3%，則土地使用權出讓契稅為P2=（1 264/9×3%）×104=4.2（萬元/公頃）。根據《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例實施細則》（財政部令第49號）可知，湖南省耕地占用稅平均稅額為25元/平方米，則耕地占用稅稅額為P3=25萬元/公頃。

將P1、P2、P3代入公式（9），可計算出建設用地使用權年收益α為14.2萬元/公頃，可進一步得出湖南省耕地盈余市域耕地保護的地方政府補償標準為7.1萬元/公頃。

（四）對湖南省農戶及農村集體耕地保護的補償

1.湖南省耕地資源生態(tài)價值測算。根據公式（16）、（17），計算出湖南省耕地資源生態(tài)價值。首先計算出Ea，2014年湖南省主要農作物產出情況如表4所示。湖南省的稻谷品種主要為早秈稻、中秈稻、晚秈稻，出售價格分別為2.63元/千克、2.65元/千克和2.68元/千克，則湖南省稻谷的出售價格按照三者的均值來計算，為2.65元/千克。最終得出Ea=2 104.78元/公頃，Ji為1.73，進一步得出2014年湖南省耕地資源生態(tài)價值為19.18萬元/公頃。

2.湖南省耕地資源社會價值測算。根據表1公式，首先計算出湖南省耕地資源的社會穩(wěn)定價值VW。由上文可知，耕地占用稅P3=25萬元/公頃。根據《關于調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的通知》（財綜[2006]48號），按照加權平均法，可知湖南省新增建設用地土地有償使用費征收標準Z1為26.46萬元/公頃。根據湖南省人民政府辦公廳《湖南省耕地開墾費征收使用管理辦法》（湘政辦發(fā)[2010]47號）可知，湖南省耕地開墾費的征收標準分為4個區(qū)域等級，分別為1.6萬元/畝、1.4萬元/畝、1.2萬元/畝、1萬元/畝，并將水澆地的征收標準歸入旱地，按照加權平均法，可求得湖南省耕地開墾費的征收標準為1.21萬/畝，即Z2=18.15萬元/公頃。將以上數據代入表1公式，可得出湖南省占取耕地收取的費用Z為69.61萬元/公頃。根據《2015年湖南省投資歷史遺留和自然災害損毀土地復墾項目資金明細表》，可知湖南省土地復墾建設規(guī)模為7 542.05畝，復墾資金為3 985.71萬元，即災毀耕地復墾費C1=7.93萬元/公頃。根據湖南省發(fā)改委、湖南省財政廳2014年12月20日聯(lián)合發(fā)布的《關于水土保持補償費收費標準的通知》可知：對一般性生產建設項目，水土保持費按照征占用土地面積每平方米1.5元一次性計征，即C2=1.5萬元/公頃。則湖南省保護耕地支出的費用C=9.43萬元/公頃，進一步可得出湖南省耕地資源的社會穩(wěn)定價值為VW=79.04萬元/公頃。

3.計算湖南省耕地資源的社會保障價值 VB。根據湖南省2014年政府信息公開情況專欄可知，2014年湖南省農村最低生活保障標準k為204元/月。鄉(xiāng)村戶籍人口為3 653萬人，耕地面積為4 153.2×103 公頃，即s=0.11 公頃/人。根據《湖南省人民政府關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的實施意見》（湘政發(fā)〔2014〕24號）的要求，2014年湖南省已經建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。根據《湖南省2014年預算執(zhí)行情況與2015年預算草案的報告》可知，2014年，湖南省基本養(yǎng)老保險參保人數為4 398萬人，社會保險基金支出1 120.4億元，則人均養(yǎng)老保險支出為2 547.52元/人，即E1=E2=2 547.52元/人。則湖南省耕地資源的養(yǎng)老保障價值Y=17.65萬元/公頃。采用任綱核算的人均農民年培訓費用為1 262 元/年[22]，結合2014 年財政部公布的20 年期國債利率：t=4.77%，可計算得出湖南省耕地資源的就業(yè)保障價值L=10.82萬元/公頃。進一步可得出湖南省耕地資源的社會保障價值VB=28.47萬元/公頃。則湖南省耕地資源的社會價值V2i=107.51萬元/公頃。根據公式（11），可計算得出湖南省農民和農村集體耕地保護的補償標準為28.87萬元/公頃，即1.92萬元/畝。

三、結論與討論

（一）結論

1.本研究從糧食安全的角度，采用機會成本法，測算了地方政府耕地保護的機會成本，確立了地方政府耕地保護的補償標準。采用當量因子法、替代法等方法，測算了耕地資源的生態(tài)價值和社會價值，并引入政府支付能力指數和區(qū)域社會發(fā)展階段系數進行動態(tài)修正，使計算結果更接近客觀實際，以此結果為依據，確立了農戶和農村集體耕地保護的補償標準。該思路與方法具有較強的可操作性，為構建和完善耕地保護補償機制、出臺相關政策提供了科學依據。

2.以湖南省作為研究區(qū)域，測算出湖南省耕地盈余、耕地赤字的市域均為7個。耕地赤字的市域將耕地保護的任務轉嫁給了耕地盈余市域，需要對耕地盈余市域支付補償。地方政府耕地保護的補償標準為7.1萬元/公頃。其中，耕地赤字最嚴重的為長沙市，耕地標準面積赤字量為108.56×103公頃，需要支付的補償額度為77.08億元，其次為懷化市。耕地盈余最大的為常德市，耕地標準面積盈余量為162.72×103公頃，需要接受的補償額度為115.53億元，其次為永州市。

3. 以耕地資源價值分類為基礎，測算出湖南省耕地資源的生態(tài)價值、社會價值分別為19.18萬元/公頃、107.51萬元/公頃，后者是前者的5.61倍，說明耕地資源在社會保障與穩(wěn)定方面具有極其重要的地位，兩者之和為126.69 萬元/公頃，結合2014年湖南省的耕地面積4 153.22×103公頃，可知2014年湖南省耕地資源的生態(tài)價值和社會價值為5 261.71億元，是當年地區(qū)生產總值的19.45%。以該值為依據，測算出湖南省農戶和農村集體耕地保護的補償標準為28.87萬元/公頃，即1.92萬元/畝。

（二）討論

1.耕地是中國具有戰(zhàn)略性的稀缺資源，如何對耕地保護主體進行補償，提高耕地保護主體的收益，激發(fā)地方政府、農戶與農村集體耕地保護的積極性，抑制其將耕地非農化的沖動，具有重要的意義。因此，需要在糧食主產區(qū)、耕地保護集中區(qū)進行耕地保護補償試點，在實踐中進一步探索和研究。耕地資源的價值評估較為復雜，涉及到經濟、社會和生態(tài)環(huán)境等諸多問題，在以后的研究中，需要進一步建立動態(tài)的標準化評估指標體系，為耕地保護補償標準確定提供技術支撐。在現(xiàn)有的研究中，將耕地保護分為耕地數量保護和耕地質量保護，

耕地質量保護是建立在對其數量保護的基礎之上。本文是從糧食安全的角度，研究耕地數量的保護。在未來的研究中，可以結合地區(qū)耕地質量的保護、種植方式的合理化等因素，探討如何更好地進行耕地全要素保護。

2.建立專門的耕地保護補償基金委，設立專項基金，負責收繳和管理耕地保護補償資金。將耕地保護補償資金納入各級政府財政預算，保障補償資金來源的長期穩(wěn)定。建立耕地保護契約式管理機制和監(jiān)管機制，逐級簽訂耕地保護合同。省財政統(tǒng)一調控耕地赤字市域上繳的補償資金，按照地方政府耕地保護補償標準，在耕地盈余市域之間合理分配，形成對耕地赤字地區(qū)與耕地盈余地區(qū)的雙重激勵。并按照農戶和農村集體耕地保護補償標準，將補償資金劃撥到保護耕地的農戶和農村集體賬戶中。

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