■ 文 / 吳 彬

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的一點(diǎn)認(rèn)識(shí)

■ 文 / 吳 彬

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)一直是我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是構(gòu)成我國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。不過(guò)，需要指出的是，從20世紀(jì)90年代全國(guó)多數(shù)地區(qū)（尤其是東部沿海地區(qū)）全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)改制轉(zhuǎn)型以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在一般意義上就主要表現(xiàn)為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)?？梢哉f(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著巨大的作用，它既是保證農(nóng)村基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村公共產(chǎn)品有效提供的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是完善家庭承包經(jīng)營(yíng)體制、強(qiáng)化社會(huì)化服務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的重要保障。

然而，在新的歷史條件下，尤其是在全面市場(chǎng)化和快速城市化的背景下，一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，資本積累日趨增加，集體經(jīng)濟(jì)收益分配穩(wěn)步增長(zhǎng)；另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員加速流動(dòng)，集體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和集體資產(chǎn)的表現(xiàn)形態(tài)發(fā)生了很大的變化，這使得現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度越來(lái)越不適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)，在集體資產(chǎn)所有權(quán)及其處置、組織成員資格界定、集體資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)等方面引發(fā)了一系列不容忽視的問(wèn)題。

為此，2017年中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》承續(xù)往年1號(hào)文件精神，單列一節(jié)，再次明確了深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的多項(xiàng)政策，這也是前不久印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》的高度凝練，無(wú)疑為今后較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革明確了細(xì)致方向。

其一，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，改革提供動(dòng)力，法治提供保障，而立法是法治的前提和基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。為此，對(duì)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革而言，1號(hào)文件著重提出，要“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格”。在當(dāng)前的各主要農(nóng)村基層組織中，村黨組織依據(jù)《黨章》設(shè)立，村民委員會(huì)由《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行調(diào)整，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社由《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》進(jìn)行規(guī)范，而唯獨(dú)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位始終沒(méi)有得到明確。

對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，當(dāng)前主要集中于憲法、土地承包法、土地管理法、民法通則、物權(quán)法等法律法規(guī)有所提及，但相關(guān)條文并沒(méi)有對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的概念、涵義進(jìn)行法律上的明確。地位不清、概念模糊、功能混亂等立法缺陷，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展過(guò)程中缺乏有效的法律支撐和保障。因此，很難確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在法律框架內(nèi)規(guī)范運(yùn)行，必然出現(xiàn)與其他基層組織職能交叉不分，無(wú)法明晰各主體間權(quán)利義務(wù)，無(wú)法履行自身的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，也無(wú)法維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的其他合法權(quán)益。而隨著農(nóng)村富余勞動(dòng)力的逐步轉(zhuǎn)移，特別是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展成為現(xiàn)實(shí)的條件下，過(guò)去我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所承載的非經(jīng)濟(jì)職能和土地的社會(huì)保障功能已經(jīng)有可能解脫，所以，應(yīng)該創(chuàng)造條件，把握時(shí)機(jī)，加快有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法。與此同時(shí)，各地（尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)）也應(yīng)盡快啟動(dòng)地方立法程序。在立法過(guò)程中，尤其要著重對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得、喪失條件、確認(rèn)主體及法律救濟(jì)等方面作出明確規(guī)定。

其二，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本目標(biāo)是逐步構(gòu)建“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的新型農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。其中，“歸屬清晰、權(quán)能完整”是關(guān)鍵，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)以推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革為重點(diǎn)任務(wù)，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向。1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，要“穩(wěn)妥有序、由點(diǎn)及面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，確認(rèn)成員身份，量化經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)利?！惫煞莺献髦剖枪煞葜?、合作制和集體制三重基因重組下產(chǎn)生的一種混合經(jīng)濟(jì)組織形式，始于20世紀(jì)80年代我國(guó)部分地區(qū)（最早可能是廣東南海），其既有別于傳統(tǒng)的股份制，也有別于合作制，與傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)管理模式也存在一定差別。但需要承認(rèn)，在我國(guó)農(nóng)村集體所有制框架下，農(nóng)村股份合作制是完善和改革以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的一種制度創(chuàng)新，是集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，社區(qū)股份合作社是其主要現(xiàn)實(shí)形態(tài)。

確實(shí)，不同于工商企業(yè)的股份制改造，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革必須要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，因此，只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行。從正在開(kāi)展的改革試點(diǎn)來(lái)看，股權(quán)管理絕大部分實(shí)行的是不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整的靜態(tài)管理模式。這樣的管理模式可以有效防止農(nóng)村集體資產(chǎn)流失，集體資產(chǎn)被外來(lái)資本控制，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。從今年開(kāi)始，有關(guān)部門(mén)將力爭(zhēng)先用3年時(shí)間基本完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，再由點(diǎn)及面力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間基本完成將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份量化工作。需要指出，應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的情況試點(diǎn)先行、分類(lèi)推進(jìn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、村集體資產(chǎn)較多的地區(qū)，應(yīng)積極推進(jìn)股份合作制改革，建立起現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理制度，使集體組織成員能夠按照股份分享集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的收益。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，集體資產(chǎn)較少甚至負(fù)債的地區(qū)，改革的重點(diǎn)則是還權(quán)賦能。

正如農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在解讀《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》精神時(shí)指出的，只有群眾公認(rèn)了，這項(xiàng)改革才能健康進(jìn)行，才能夠保持農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。因此，改革首先要充分尊重農(nóng)民自愿選擇，尊重農(nóng)民和基層的自主性和創(chuàng)造性。推進(jìn)農(nóng)村股份合作，是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制和集體資產(chǎn)管理體制的重大變革，以及收益分配格局的重新調(diào)整，涉及廣大農(nóng)民的切身利益。搞不搞股份合作、怎么搞股份合作制，都要充分尊重農(nóng)民意愿和首創(chuàng)精神。集體資產(chǎn)清產(chǎn)結(jié)果、改制方案的確定、成員資格界定與勞齡核實(shí)、股份量化、企業(yè)章程制訂及董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)人員等重大問(wèn)題都要經(jīng)由農(nóng)民群眾民主討論、民主決策。尤其是在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定上，必須做細(xì)、做實(shí)工作，妥善處理農(nóng)嫁女、農(nóng)轉(zhuǎn)非、外來(lái)戶等新衍生人口問(wèn)題。

其三，農(nóng)民集體所有的土地是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，無(wú)論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制與否，都不能將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。要警惕以產(chǎn)權(quán)制度改革之名，行改變集體土地所有權(quán)屬性、流失集體資產(chǎn)之實(shí)。對(duì)此，1號(hào)文件大加著墨，指出要繼續(xù)落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”辦法，以此落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。同時(shí)，在當(dāng)前休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)用地需求日益旺盛的背景下，文件提出允許通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。當(dāng)然，文件也明確規(guī)定，這些村莊整治、宅基地整理節(jié)約出來(lái)的集體建設(shè)用地，嚴(yán)禁違規(guī)違法開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)或建私人會(huì)所。

文件還強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。因此，在改革進(jìn)程中，要充分運(yùn)用集體土地及土地衍生產(chǎn)業(yè)的價(jià)值發(fā)掘。要在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，著力盤(pán)活集體土地資源，用好村級(jí)留用地，這是發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑，也是最為現(xiàn)實(shí)的選擇。

最后，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過(guò)程中，還要規(guī)范政府組織引導(dǎo)，完善配套政策。為此，1號(hào)文件指出，要“研究制定支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收政策”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)（尤其是經(jīng)過(guò)股份合作制改造之后）具有合作經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)享受類(lèi)似于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的稅收優(yōu)惠政策，或者采取先征后返/獎(jiǎng)的方式予以支持?？傊r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)還權(quán)于民、還利于民的工作，意味著對(duì)廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益的尊重和維護(hù)，意味著為農(nóng)村集體資產(chǎn)重構(gòu)一個(gè)相對(duì)合理的初始產(chǎn)權(quán)，意味著對(duì)各級(jí)政府的執(zhí)政能力、執(zhí)政方式和社會(huì)公信力的集中考驗(yàn)。如果改革工作順利、成功，將對(duì)我國(guó)農(nóng)村工作的制度環(huán)境有一個(gè)很好的改善，也將成為真正意義上農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的一個(gè)發(fā)端。

（作者單位：杭州電子科技大學(xué)人文與法學(xué)院）