■ 文 / 張照新

支持合作社成為建管主體提高財政支農(nóng)政策效能

■ 文 / 張照新

2017年中央1號文件明確要求：對各級財政支持的各類小型項目，優(yōu)先安排農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織等作為建設管護主體，強化農(nóng)民參與和全程監(jiān)督。這是國家涉農(nóng)項目優(yōu)化支持合作社這一政策導向的細化，是合作社支持政策體系的進一步完善，對于推動合作社健康發(fā)展，充分發(fā)揮財政支農(nóng)政策，推動我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有重要意義。

一、讓合作社優(yōu)先承擔小型財政項目，既是合作社支持政策體系的完善，也是財政支農(nóng)政策自身的優(yōu)化

強化農(nóng)民合作社支持政策，讓合作社承擔小型財政項目，是增強合作社服務功能，促進合作社健康持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用的重要舉措，也是新時期財政支農(nóng)政策完善和創(chuàng)新，更好發(fā)揮自身支撐作用的客觀要求。

（一）讓合作社承擔小型財政項目，有利于增強合作社服務功能

大多數(shù)合作社，特別是農(nóng)民自發(fā)組成的合作社，經(jīng)濟實力很弱，經(jīng)營管理和市場開拓能力不足，單純靠為農(nóng)戶提供服務難以生存，不得不把很大的精力放在合作社自有生產(chǎn)經(jīng)營方面，通過自身的生產(chǎn)經(jīng)營賺取部分利潤維持運轉(zhuǎn)并為成員提供服務，這也導致了合作社發(fā)展中存在的“重經(jīng)營、輕服務”的現(xiàn)象，影響了合作社服務功能的發(fā)揮。

讓合作社承擔小型財政項目，特別承擔農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施的管護職責，既為合作社拓展了自身服務功能，同時也為合作社生存拓展了空間。由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施管護由財政提供經(jīng)費支持，避免了合作社向成員收費的難題，有利于那些在發(fā)展初期的合作社持續(xù)發(fā)展。同時，由于承擔小型財政項目有一定的利潤空間，也為合作社專注為農(nóng)戶提供服務創(chuàng)造了環(huán)境和條件。因此，讓合作社承擔小型財政項目，將有利于合作社改變現(xiàn)存的“重經(jīng)營、輕服務”的傾向，更加注重服務功能，發(fā)揮自身帶動農(nóng)戶發(fā)展的作用。

（二）讓合作社承擔小型財政項目，有利于完善合作社支持政策體系

國家一向重視和支持農(nóng)民合作社發(fā)展，不斷加大對合作社的支持力度。在設立合作社發(fā)展專項資金的同時，中央也積極推動各項財政涉農(nóng)項目向合作社傾斜。在中央政策的推動下，眾多支農(nóng)項目相繼修改相關管理辦法，把合作社納入支持范圍，部分資金和項目甚至明確提出優(yōu)先讓合作社作為承擔主體。但從實踐看，由于合作社實力相對較弱，在項目設計、項目申報等方面能力偏弱，加上政策條款不夠明確，導致合作社在獲取財政涉農(nóng)項目上仍然處于不利地位。

2017年中央1號文件提出讓合作社承擔小型財政項目，正是基于合作社自身的特點，對于財政支農(nóng)項目支持合作社發(fā)展的一個細化。我國財政支農(nóng)項目眾多，在合作社自身資金、技術(shù)實力較弱的情況，讓合作社在所有項目中都作為實施主體是不現(xiàn)實的，也難以落實。在這種狀況下，提出讓合作社承擔小型財政項目，切合了合作社自身特點，為落實財政項目支持合作社這一政策指明了方向，必將推動政策的貫徹落實，進一步強化對合作社支持政策。

（三）讓合作社承擔小型財政項目，有利于增強財政支農(nóng)政策的精準性和指向性

以往的很多財政支農(nóng)政策，特別是涉及眾多傳統(tǒng)小規(guī)模農(nóng)戶的財政支農(nóng)項目，盡管政策目標是引導農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營行為，但由于把補貼發(fā)放與農(nóng)民生產(chǎn)行為相掛鉤的成本過高，項目只能簡化操作，以普惠的形式發(fā)放，導致項目實施效果大打折扣。如原來對種糧農(nóng)民的直接補貼政策，盡管其目標是促進農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)，由于核實眾多農(nóng)戶種糧面積難度大成本高，導致補貼只能按照二輪承包面積或者計稅面積發(fā)放，無法真正與農(nóng)民種糧行為掛鉤。隨著我國農(nóng)業(yè)發(fā)展進入新階段，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)競爭力成為財政支農(nóng)政策的主要目標。如何提升財政支農(nóng)項目的精準性、指向性成為財政支農(nóng)項目面臨的重要課題。2014年中央1號文件明確提出：提高補貼精準性、指向性。2015年中央1號文件提出：提高補貼政策效能。2017年中央1號文件再次要求：進一步提高農(nóng)業(yè)補貼政策的指向性和精準性。這就要求，財政補貼項目、財政支農(nóng)項目，要更與農(nóng)民生產(chǎn)行為相掛鉤，真正發(fā)揮財政項目在引導農(nóng)民生產(chǎn)方面的作用，實現(xiàn)推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的目的。

讓農(nóng)民合作社承擔財政項目，發(fā)揮其在組織引導農(nóng)民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)行為方面的作用，是財政涉農(nóng)項目提升自身精準性和指向性的現(xiàn)實選擇和創(chuàng)新方向。農(nóng)民合作社承擔小型財政項目，由合作社組織農(nóng)戶調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營行為，避免政府部門直接面對眾多小農(nóng)戶，降低了政策操作成本，同時又可以發(fā)揮政策對于農(nóng)民生產(chǎn)行為的引導作用，大幅度提高政策效能。如2016年實施的農(nóng)業(yè)休耕輪作試點項目中，部分地方就以合作社作為承擔主體，由合作社組織農(nóng)民開展休耕計劃，種植綠肥、豆類等培肥地力的作物，為該試點項目順利開展奠定了基礎。

（四）讓合作社承擔小型財政項目可以顯著提高農(nóng)民群眾參與水平

讓合作社承擔財政支農(nóng)項目，可以提高農(nóng)民群眾參與水平。由于大多數(shù)財政支農(nóng)項目與農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關，特別是小型財政項目，大多數(shù)是農(nóng)業(yè)設施或者生產(chǎn)類項目。以合作社為載體，組織農(nóng)民承擔財政項目建設，一方面作為農(nóng)民的組織，在參與項目建設中，可以發(fā)揮農(nóng)民在項目決策和管理中的作用，讓項目建設與農(nóng)民需求更加切合，從而提高財政項目的效果；另一方面，也能夠讓農(nóng)民參與項目，農(nóng)民充分了解項目和政策，可以實現(xiàn)農(nóng)民對整個項目的監(jiān)督，從而構(gòu)建更加有效的財政項目建設機制。

二、推動合作社優(yōu)先承擔小型財政項目政策落實的建議

（一）明確界定小型財政項目的范圍和邊界

我國財政支農(nóng)項目眾多，涵蓋了農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工和流通以及農(nóng)村公益事業(yè)等內(nèi)容，投資額也從幾萬元到上億元不等。不同類別的項目，建設方式也有很大差異，有些是完全的財政投入，有些則屬于對社會資本的引導性補助。要落實合作社承擔小型財政項目這一政策，首先明確哪些小型項目應當由合作社優(yōu)先承擔。從現(xiàn)實看，由財政投資的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施建設、土壤修復、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整類項目，以及各類農(nóng)業(yè)設施的管護項目，納入合作社優(yōu)先承擔的范圍。其次，要界定小型財政項目的標準，即投資金額范圍。當然，對于不同類別的項目，不同地區(qū)，金額邊界可以有所區(qū)別，應由各類項目管理部門進行研究制定。

（二）修改各類專項資金管理辦法

目前各類財政支農(nóng)項目都逐步出臺了相關的管理細則，對于投資方式、承擔主體有相對成型的制度。讓合作社作為優(yōu)先承擔主體，其投資方式、資金管理都應該進行相應的修改。因此，應在確定小型財政項目范圍和邊界的基礎上，積極推動各類財政支農(nóng)項目的管理部門修改原有的管理辦法，真正落實讓合作社優(yōu)先承擔這一政策?；诤献魃绨l(fā)展在各地已經(jīng)普及的現(xiàn)狀，建議小型農(nóng)業(yè)基礎設施建設、管護類以及農(nóng)業(yè)輪作休耕類的財政項目，應直接明確把合作社作為承擔主體。同時修訂財政項目的管理制度、資金管理辦法，適應合作社的特點，從而讓合作社優(yōu)先承擔這一政策真正貫徹落實。

（三）建立承擔小型財政項目的農(nóng)民合作社門檻制度

為了防止不規(guī)范的合作社利用承擔財政項目為個別牟利，應建立門檻制度。2013年中央1號文件提出：實行部門聯(lián)合評定示范社機制，分級建立示范社名錄，把示范社作為政策扶持重點。按照中央的要求，目前已經(jīng)形成了包括國家、省級、市級等各級示范社，成為合作社規(guī)范發(fā)展的代表。應把各級示范社作為主體承擔小型財政項目，推動這些示范社增強服務功能。

（四）完善合作社承擔財政項目的管理和收益分配制度

一方面，推動合作社制定項目管理及設施管護的相關制度，以更好地承擔財政項目。另一方面，完善財政項目收益分配辦法，讓財政項目惠及所有的合作社成員。應按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的要求，把財政資金投資形成的資產(chǎn)，作股量化到每個成員名下，作為成員享受收益的憑證。新疆伊犁州和平水稻合作社就是一個典型。2015年合作社獲得初加工項目支持，購買了稻米加工設備。該社把財政支持的部分量化到全體成員的名下，并按照每個人的股份把加工費收益向每個成員分紅。雖然每戶每年收入僅有幾十元，但的確體現(xiàn)了財政資金讓農(nóng)民成員受益的政策導向。

（作者系農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員）