南方周末記者 王小喬 陳中小路

2012年8月19日，北京，一處拆遷工地與新建起的住宅樓。?CFP?圖

◤強拆、低補償，過去多年來，這樣侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的事件越來越多，修訂《土地管理法》的呼聲也水漲船高。但看不見的阻力讓這部修正案過去曾連續(xù)兩年列入立法計劃后無疾而終?，F(xiàn)在，這部法的修正案終于進入審議階段，但它究竟能否通過尚未有定論。

南方周末記者 王小喬

陳中小路 發(fā)自北京

一部5年前就被列入本屆人大常委會審議日程的法律修改草案，終于在半個月前擺上了人大常委們的案頭。

2012年12月24-28日，十一屆全國人大常委會第三十次會議召開，《土地管理法修正案（草案）》首次上會審議。這已是本屆人大常委會的倒數(shù)第二次會議。

作為中國在土地管理方面的基本法規(guī)，《中華人民共和國土地管理法》1986年頒布后，只在1998年作過一次修訂，距今15年之久。土地管理法修訂在2009、2010年連續(xù)兩年進入當(dāng)年人大立法計劃，但每到年末均還不見蹤影。

相比2009年國土資源部洋洋灑灑修改了數(shù)十條的內(nèi)部征求意見稿，最終面見人大常委們的修正案只剩下了一條改動——有關(guān)征地補償標準的第47條。

“大修內(nèi)容多，意見分歧大，短期內(nèi)難有結(jié)果；只上一條，容易通過?！敝袊缈圃恨r(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英如是理解。

聚焦“補償標準”

即便只有這一條修訂，《土地管理法修正案（草案）》在2012年年末上了人大常委會作初次審議時，也并未表決。

遵照立法法設(shè)定的立法程序，列入常委會會議議程的法律案，一般要經(jīng)過三次會議審議后再交付表決。不過，如果是部分修改的法律案，各方面的意見比較一致，也可初審表決。

土地管理法當(dāng)屬部分修改，因為只改了一條——刪去了“按被征收土地的原用途給予補償，補償總和不超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍”的內(nèi)容，改為“公平補償”這一基本原則，就是按市場價格或同類土地的價格進行補償。

在長期代理拆遷官司的律師王才亮看來，已公布出的上述修訂，突破意義有限。

因為現(xiàn)有的土地管理法已經(jīng)賦予國務(wù)院根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平適當(dāng)提高“30倍”補償上限的權(quán)力。實際操作中，不少沿海發(fā)達地區(qū)也早已身體力行。

“文字上刪除30倍上限，更多只是法律形式上的固定?！蓖醪帕谅蓭熤赋?。

正因為此，包括黨國英在內(nèi)的一些專家原本估計一次通過的可能性很大?！敖o出的只是單一的修改，原則性的提法，不該有什么爭議”。

華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰卻反對修改第47條。他給出的理由是，一邊是東部發(fā)達地區(qū)對于“30倍”的事實突破，征地農(nóng)民一夜暴富；另一邊是中西部地區(qū)遠未達到30倍的上限，拆遷矛盾突出?！凹热蝗绱?，取消30倍上限的實際意義在哪里？根本不需要改?！?/p>

最近的這一次常委會后，全國人大常委會法工委副主任闞珂接受《南方都市報》采訪時給出的說法是，目前關(guān)于征地補償標準的設(shè)定仍存在不同意見，二審可能要進一步細化和明確征地補償?shù)挠嬎惴椒?。本屆任期?nèi)尚有一次常委會，將于2013年2月召開，是否連續(xù)審議未定，但審議工作并未擱置。

條例坐等修法

《土地管理法修正案（草案）》能否在年內(nèi)表決通過，還直接關(guān)系到另一部相關(guān)政府條例的出臺時間表。

半個月前閉幕的常委會上，國務(wù)院法制辦主任宋大涵對土地管理法的修訂做了這樣一句說明：“當(dāng)前最突出的問題就是第47條涉及的征地補償問題。先集中精力對第47條進行修改，待土地管理法修正案通過后，由國務(wù)院制定條例。”

北大法學(xué)院教授姜明安指出，這一條例就是《農(nóng)村集體土地征收和補償條例》——溫家寶總理2012年3月提出的本屆政府任期最后一年“一定要做，不留給后人”的五件難事之一。

2012年年中，媒體曾遍傳該條例已由負責(zé)起草工作的國土資源部上報至國務(wù)院，業(yè)界樂觀估計這件難事有望年內(nèi)解決。

當(dāng)時的樂觀者忽略了關(guān)鍵的一點，條例出臺的必要前提是，作為其上位法的土地管理法在相應(yīng)的基本原則上作出修訂并給出授權(quán)?！靶薷牡?7條并上會就是為了解決條例出臺的法理問題?！苯靼卜治龅?。

在第47條的修改中，確定補償基本原則的同時，也授權(quán)國務(wù)院負責(zé)制定“征收農(nóng)民集體所有土地補償安置的具體辦法”。

全國人大常委會通常每兩個月召開一次會議，下次會議時間是2013年2月，屆時將是上述目標能否在本屆政府任內(nèi)完成的最后機會。

但從法律流程分析，北大法學(xué)院副院長王錫鋅對此毫不樂觀?！凹幢?月的會議表決通過，國務(wù)院還要走公開征求意見等法定流程，技術(shù)時長就要一個月。理論上有可能，現(xiàn)實的可能已經(jīng)不大?！?/p>

“既然條例本屆有可能出不來，要等下屆了，修改一次法律不容易，應(yīng)該系統(tǒng)性地修改，多考慮一些現(xiàn)實問題。都等那么久了，不急這幾月了?！苯靼诧@然并不贊同這一次的臨門小修。

從大修到小修

2008年納入本屆人大立法規(guī)劃后，2009年國土資源部就拿出了第一版的土地管理法征求意見稿，業(yè)界就此展開討論。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授嚴金明，也是從那一年開始不斷接到各個相關(guān)部門牽頭的研討會邀請。

在嚴的印象中，提出修改的遠遠不止第47這一條，“修訂量很大”。當(dāng)時有媒體獲得了這份內(nèi)部征求意見稿，報道稱覆蓋了集體土地流轉(zhuǎn)、使用權(quán)到期處置、宅基地權(quán)利、土地交易、征地及其補償、土地調(diào)查登記等方方面面。

那是包括嚴金明在內(nèi)的不少土地學(xué)者最期待的修法走向。“終極目標是城鄉(xiāng)同地同價同權(quán)；按照緊迫性排序的話，先修征地制度和集體土地流轉(zhuǎn)，再做地籍管理，也就是明確產(chǎn)權(quán)?！?/p>

?下轉(zhuǎn)第19版

?上接第17版

這跟國土資源部內(nèi)部最初的大方向并無二致。2008年的一次座談會上，政策法規(guī)司司長王守智也提出土地管理法修改的核心是在農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的形式和制度上的改革。

回溯過去5年的公開報道，修法范圍的縮小恐怕在2011年就已確定。

當(dāng)年4月，國家土地副總督察甘藏春在透露修法工作正式啟動時，表了一個態(tài)：“在我看來，中國目前完善征地制度的重點，主要應(yīng)該放在對被征地農(nóng)民的補償安置上，這是更為急迫的問題?！敝劣诖饲案鞣酵瑯又攸c關(guān)注的集體土地流轉(zhuǎn)問題，甘藏春的觀點是“復(fù)雜，時機不成熟”。

幾乎完全相同的表述出現(xiàn)在本次常委會土地管理法修訂說明會上，之所以只修改第47條，主要考慮是當(dāng)前土地管理中最突出的問題是土地征收的補償安置問題，這已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的主要問題之一。

2012年12月中國社科院發(fā)布的《2013年社會藍皮書》稱，近年來，每年因各種社會矛盾而發(fā)生的群體性事件多達數(shù)萬起甚至十余萬起，而對各類群體性事件的形成原因的分析表明，征地拆遷引發(fā)的群體性事件占一半左右。

至于更大范疇內(nèi)的土地管理法修法訴求，相關(guān)修法領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)過調(diào)查和反復(fù)論證，認為農(nóng)村土地管理制度改革關(guān)系重大，涉及的問題較多，有些問題還在探索試驗，按照積極穩(wěn)妥的原則，以分步解決為好。

“盡管與期待有些距離，我還是要承認，不管修多修少，至少還是修了，大方向是好的。”盡管覺得突破意義不太大，嚴金明還是認同哪怕些微的修改。

修法博弈

土地管理法修訂工作啟動5年，現(xiàn)在看來，落到紙面的只有土地補償標準問題。

對于這個階段性結(jié)果，全國政協(xié)委員、清華教授蔡繼明直言其“避重就輕”。在他看來，征地補償標準只是征地制度改革中的一部分，更重要的是界定征地的范圍、明確征地的主體、改變征地的方式等等一攬子問題。

嚴金明表示，如果單純地提高征地補償標準，而沒有后續(xù)的配套措施以及產(chǎn)權(quán)主體的明確，可能導(dǎo)致修訂征地補償標準的受益方反而不是最需要保護的農(nóng)民，矛盾同樣得不到解決?！斑@將是最糟糕的一個結(jié)果?！?/p>

北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心教授周其仁對南方周末記者表示，他已經(jīng)在一篇文章中表明了觀點——希望“明確誰是土地交易主體的問題”，特別要讓“農(nóng)民成為集體土地交易的主體”。明確了參與土地市場各交易主體的法律地位，把不當(dāng)征用的土地還給市場配置，假以時日，我們或有機會看到一個“價格機制配置土地”的市場。

但現(xiàn)實的情況是，即便只是對征地補償標準這一條進行原則上的修訂，依然存在意見分歧?！斑@是一個零和游戲，征地和賣地收入之間的級差，主要就是進入地方財政。農(nóng)民收益的上升，必然帶來地方收入的減少?！蓖蹂a鋅直接點破。

如果本次土地管理法修訂通過，本屆或者下屆政府就可以緊接著根據(jù)原則出臺具體的執(zhí)行條例，更明確和清晰地實現(xiàn)上述目的，利益受損方必然會設(shè)法繼續(xù)拉鋸。這或許是條例最終可能很難在本屆政府任上達成的深層次原因。

中國需要一部一攬子解決土地問題的基本法律，但現(xiàn)實情況是，中國在土地方面問題很多，在緊迫性上是有差別的。那勢必經(jīng)過漫長的利益博弈，立法過程會拉得很長。在王錫鋅看來，“只要立法部門仍然堅持系統(tǒng)性考慮解決土地問題的大方向，現(xiàn)階段先各個擊破，不妨看作一種修法策略”。