翟睿延

摘要：《土地管理法》在耕地保護(hù)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面有不可忽視的作用。本文從立法背景、存在問題以及如何修改完善等角度進(jìn)行分析，明確其立法性質(zhì)和定位，對(duì)部分條款進(jìn)行修改和完善，力求要好地適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的需要。

關(guān)鍵詞：土地管理；耕地保護(hù)；征地

一、我國《土地管理法》的幾次修訂

（一）土地管理應(yīng)滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要

1988年4月，在《土地管理法》實(shí)施后的第十六個(gè)月，第七屆全國人大第一次會(huì)議通過了《憲法修正案》，根據(jù)修正案，刪掉了《憲法》第十條第四款中“禁止土地出租”的規(guī)定，同時(shí)增加“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”和“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”等內(nèi)容。

（二）保護(hù)耕地上升為基本國策

盡管經(jīng)濟(jì)有了一定的發(fā)展，但1988年修改的《土地管理法》還是在土地管理尤其是保護(hù)耕地作用上顯得力不從心，由此《土地管理法》的二度修改被提上土地管理決策層的議事日程。

1998年8月29日，第九屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議修訂并通過《土地管理法》。主要針對(duì)土地管理方式和土地利用方式進(jìn)行重大改革。在立法思想上，實(shí)現(xiàn)了以保障建設(shè)用地供應(yīng)為主到以保護(hù)耕地為主；在土地管理方式上，實(shí)現(xiàn)了從分級(jí)限額審批制度到用途管制制度的轉(zhuǎn)變，首次以立法形式確立了土地基本國策，明確強(qiáng)調(diào)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”。

除以上兩次修法外，在2004年8月28日，第十屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議對(duì)《土地管理法》作了適憲性修改，一是將《土地管理法》第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；二是將其他條款中的“征用”修改為“征收”。 2004年10月21日，針對(duì)一些地方耕地被大量占用、在征地中農(nóng)民利益受損等問題，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。這是新時(shí)期加強(qiáng)土地管理工作的綱領(lǐng)性文件，為今后的《土地管理法》修改提出了許多指導(dǎo)性原則。與此同時(shí)，各種實(shí)踐性的探索一直在積極地前行，如征地制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

二、當(dāng)前《土地管理法》亟待解決的問題

（一）缺乏相應(yīng)土地民事規(guī)范的指引

由于我國沒有一部專門的土地法來調(diào)整各種類型的土地法律關(guān)系，而是將私法范疇的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)法律規(guī)范交由《民法通則》、《物權(quán)法》等具體部門法來調(diào)整； 將公法范疇的土地管理權(quán)交由《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》等具體部門法來調(diào)整。因此，從這個(gè)意義來看，現(xiàn)行《土地管理法》的修改應(yīng)主要集中于土地管理權(quán)層面而非土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（二）過度依賴土地征收

土地征收的主要問題：一是征地補(bǔ)償偏低，當(dāng)前的土地征收補(bǔ)償方式是按照土地原有的用途加以補(bǔ)償，但是，農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后，其價(jià)格便會(huì)很快上漲，在現(xiàn)行的補(bǔ)償方式下，農(nóng)民是拿不回上漲的那部分土地價(jià)格的。二是“公共利益”的邊界被無限放大。長(zhǎng)期以來，我國《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定進(jìn)行征地。但對(duì)于公共利益的界定，《土地管理法》沒有明確闡釋。征地成了各類項(xiàng)目取得新增建設(shè)用地的惟一途徑。換言之，國家、企業(yè)、個(gè)人甚至外商，不論何種投資主體搞建設(shè)，均征用農(nóng)民集體的土地，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“公共利益”這個(gè)范圍。

（三）監(jiān)督土地違法行為的制度尚未構(gòu)建

其一，《土地管理法》第六十六條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府土地行政管理部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查”。從此可以看出，事實(shí)上我國目前相當(dāng)一部分土地違法行為是在地方政府和土地管理部門參與下做出的，而土地行政管理部門的土地違法行為卻未明確規(guī)定由哪一行政主體或者相關(guān)機(jī)構(gòu)來管理。

其二，《土地管理法》第三十二條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良”。其中的“可以”兩個(gè)字弱化了該條款的剛性，也表明了對(duì)耕地總量平衡制度及新開墾耕地質(zhì)量不夠重視。

另外，現(xiàn)行《土地管理法》的一些違法行為的法律責(zé)任也不明確，如：違反第4條規(guī)定，單位和個(gè)人不按土地利用規(guī)劃規(guī)定用途使用土地的；違反第21條規(guī)定不嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃、計(jì)劃的；違反第36條規(guī)定占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚的；違反第47條規(guī)定擅自降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的；違反第82條規(guī)定責(zé)令限期辦理土地變更登記而不辦理的等，這些應(yīng)承擔(dān)什么法律責(zé)任，不明確。

三、我國《土地管理法》修訂的完善建議

（一）《土地管理法》的立法性質(zhì)與定位

《土地管理法》既是一部土地權(quán)利法，又是一部自然資源法，是一部綜合性調(diào)整土地關(guān)系的法律，既具有私法的屬性，同時(shí)也具有公法的因素，還應(yīng)凸顯以公有制為基礎(chǔ)的中國特色。從《土地管理法》法律地位角度看，它應(yīng)當(dāng)是一部土地基本法，是土地權(quán)利法與土地資源法相結(jié)合的綜合性立法。

《土地管理法》的修改應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下三點(diǎn)。首先，從土地的資源資產(chǎn)兩個(gè)屬性出發(fā)，以資源保護(hù)引領(lǐng)，根據(jù)需要來實(shí)現(xiàn)制度表達(dá)，根據(jù)制度設(shè)計(jì)來確認(rèn)利益、分配利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保障。第二要注意社會(huì)制度功能的分支。這里又存在兩個(gè)方面的問題，一個(gè)方面是定位問題，《土地管理法》應(yīng)該是資源保護(hù)的基本法或者是以資源保護(hù)為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的基本法，而不是去解決土地法是不是物權(quán)法的權(quán)利基礎(chǔ)。另一方面是保護(hù)和利用問題，要通過規(guī)劃制度和共同管制制度來解決。第三是權(quán)利平等支撐。農(nóng)村村民的土地權(quán)利、集體土地上面的權(quán)利和國有土地上面的權(quán)利之間的平等。

（二）修法應(yīng)有利于政府服務(wù)職能的發(fā)揮

自2003年底起，省以下國土資源管理部門開始推行垂直領(lǐng)導(dǎo)。為了適應(yīng)體制變革的需要，我們需要合理地界定國土資源部門與省級(jí)以下地方人民政府的職能、職責(zé)，屬于國土資源管理部門的業(yè)務(wù)性工作，地方政府不要承擔(dān)。

現(xiàn)行《土地管理法》第11條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有權(quán)和使用權(quán)以及國有土地使用權(quán)登記發(fā)證，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書?！倍聦?shí)上這項(xiàng)業(yè)務(wù)是各級(jí)國土部門負(fù)責(zé)做的，建議改為由縣級(jí)以上人民政府國土部門按屬地管理的原則，統(tǒng)一負(fù)責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)的土地使用權(quán)、所有權(quán)登記發(fā)證工作，這些業(yè)務(wù)讓國土資源管理部門依法核發(fā)就行了，有利于提高國土資源管理部門的服務(wù)水平。同時(shí)，國土資源部門應(yīng)建立土地利用總體規(guī)劃、土地劃撥、土地出讓及建設(shè)項(xiàng)目用地批準(zhǔn)文件公示制度。國土資源行政主管部門還應(yīng)將劃撥、出讓的每一宗土地的土地使用權(quán)人及土地用途、位置、面積、價(jià)款等信息及時(shí)在土地有形市場(chǎng)、中國土地市場(chǎng)網(wǎng)或者指定的場(chǎng)所、媒介向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。這些可以提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，并充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。這些改革的成果應(yīng)及時(shí)上升為法律規(guī)定，以法律的形式來加以鞏固和發(fā)展。

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（作者單位：西北民族大學(xué)，陜西 西安 730030）endprint