■文／向春華

核心提示：超轉(zhuǎn)人員獲得動(dòng)用公共資源實(shí)施的社會(huì)保障，應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督，保障相關(guān)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為此應(yīng)當(dāng)讓渡與其享受的利益相應(yīng)的必要的個(gè)人信息，因此，相關(guān)政府信息的公開不應(yīng)也不必以享受利益者同意為前提。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為超轉(zhuǎn)人員名單和超轉(zhuǎn)人員資金使用情況屬于個(gè)人隱私不予公開，復(fù)議機(jī)關(guān)行政復(fù)議對(duì)此予以認(rèn)可，適用法律錯(cuò)誤。

基本案情

2014年11月27日，張某向某區(qū)民政局提出政府信息公開申請(qǐng)，請(qǐng)求公開該區(qū)馬坡鎮(zhèn)向陽(yáng)村（以下簡(jiǎn)稱向陽(yáng)村）全體超轉(zhuǎn)人員（超轉(zhuǎn)人員是指征地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口且男年滿60周歲、女年滿50周歲及其以上的人員和經(jīng)認(rèn)定完全喪失勞動(dòng)能力的人員）名單、死亡超轉(zhuǎn)人員名單和超轉(zhuǎn)人員資金使用情況。區(qū)民政局于2015年1月20日作出《政府信息答復(fù)告知書》，認(rèn)為其申請(qǐng)獲取的信息屬于個(gè)人隱私，不予公開。張某不服，于2015年2月2日向區(qū)政府申請(qǐng)行政復(fù)議。區(qū)政府受理后，經(jīng)延期于2015年4月1日作出順政復(fù)字（2015）10號(hào)《行政復(fù)議決定書》（以下簡(jiǎn)稱被訴復(fù)議決定），主要內(nèi)容為：“本案中，申請(qǐng)人向被申請(qǐng)人申請(qǐng)政府信息公開，要求獲取向陽(yáng)村全體超轉(zhuǎn)人員名單及死亡超轉(zhuǎn)人員名單和超轉(zhuǎn)人員所需資金情況。被申請(qǐng)人收到申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的信息涉及第三方個(gè)人隱私，且涉及人員眾多，被申請(qǐng)人采取公告的方式征求第三方意見，并根據(jù)征求意見結(jié)果作出政府信息答復(fù)告知書，且明確告知申請(qǐng)人不予公開上述兩項(xiàng)信息的理由及法律依據(jù)。因此，針對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的向陽(yáng)村全體超轉(zhuǎn)人員名單和所需資金情況這兩項(xiàng)內(nèi)容，被申請(qǐng)人在法定期限內(nèi)，按照法定程序和方式作出政府信息答復(fù)告知書并無(wú)不當(dāng)。但被申請(qǐng)人在公告中針對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的死亡超轉(zhuǎn)人員名單進(jìn)行意見征詢顯然有悖常理，同時(shí)，對(duì)于是否制作或保存了死亡超轉(zhuǎn)人員名單，被申請(qǐng)人在政府信息答復(fù)告知書中并未予以說(shuō)明。因此，針對(duì)申請(qǐng)人此項(xiàng)公開申請(qǐng)，被申請(qǐng)人未依法履行政府信息公開說(shuō)明理由義務(wù)，違反了《政府信息公開條例》第二十一條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，屬于適用法律錯(cuò)誤。根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（三）項(xiàng)的規(guī)定，本機(jī)關(guān)決定如下：撤銷被申請(qǐng)人作出的政府信息答復(fù)告知書中對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開死亡超轉(zhuǎn)人員名單的答復(fù)內(nèi)容，并責(zé)令被申請(qǐng)人在法定期限內(nèi)對(duì)申請(qǐng)人提出的死亡超轉(zhuǎn)人名單的政府信息公開申請(qǐng)重新作出答復(fù)。”張某不服，于同年4月8日向一審法院提起行政訴訟。

審判

一審法院判決認(rèn)為，根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十一條的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，并告知申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人；但是延長(zhǎng)期限最多不超過(guò)三十日。本案中，區(qū)政府于2015年2月2日收到行政復(fù)議申請(qǐng)，經(jīng)延期于同年4月1日作出被訴復(fù)議決定并于當(dāng)日送達(dá)給張某，審理程序未違反上述法律規(guī)定。本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題是張某申請(qǐng)公開的向陽(yáng)村全體超轉(zhuǎn)人員名單、死亡超轉(zhuǎn)人員名單和超轉(zhuǎn)人員資金使用情況的信息是否屬于個(gè)人隱私而依法免于公開?！墩畔⒐_條例》第十四條第四款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》第四十五條規(guī)定，超轉(zhuǎn)人員是指征地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口且男年滿60周歲、女年滿50周歲及其以上的人員和經(jīng)認(rèn)定完全喪失勞動(dòng)能力的人員。有關(guān)超轉(zhuǎn)人員的待遇問(wèn)題，當(dāng)時(shí)有效的《關(guān)于征地超轉(zhuǎn)人員生活和醫(yī)療補(bǔ)助若干問(wèn)題意見》(京政辦發(fā)[2004]41號(hào))第一條規(guī)定，凡因國(guó)家建設(shè)征地農(nóng)民戶轉(zhuǎn)為居民戶的原農(nóng)村勞動(dòng)力中年齡超過(guò)轉(zhuǎn)工安置年限（男滿60周歲，女滿50周歲及其以上）人員，含無(wú)人贍養(yǎng)的孤寡老人以及法定勞動(dòng)年齡范圍內(nèi)經(jīng)有關(guān)部門鑒定完全喪失勞動(dòng)能力且不能進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)體系的病殘人員，按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)享受生活和醫(yī)療補(bǔ)助。因此，超轉(zhuǎn)人員是對(duì)被征收土地農(nóng)民，依據(jù)相關(guān)規(guī)定可以享受相應(yīng)生活和醫(yī)療補(bǔ)助的一種社會(huì)保障措施。為了確保超轉(zhuǎn)人員的公開和透明，《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》確立了超轉(zhuǎn)人員的公示制度，該辦法第二十條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自征地公告之日起60日內(nèi)確定應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口人員、轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力、超轉(zhuǎn)人員名單，向農(nóng)村村民公示，并分別報(bào)區(qū)、縣公安、勞動(dòng)保障和民政部門。各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照職責(zé)辦理相關(guān)手續(xù)。本案中，作為享受社會(huì)保障的超轉(zhuǎn)人員，公開其享受此項(xiàng)社會(huì)保障所必備的個(gè)人信息，涉及到村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與超轉(zhuǎn)人員一定范圍個(gè)人隱私?jīng)_突的問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)首先考量到超轉(zhuǎn)人員的社會(huì)保障屬性，其在獲得社會(huì)保障的同時(shí)即讓渡了部分個(gè)人信息。因此，其相關(guān)信息的公開應(yīng)當(dāng)適用《政府信息公開條例》第十四條第四款的規(guī)定，既符合比例原則，又利于村集體組織成員的監(jiān)督和超轉(zhuǎn)人員制度的良性發(fā)展。綜上，區(qū)民政局認(rèn)為超轉(zhuǎn)人員名單、死亡超轉(zhuǎn)人員名單和超轉(zhuǎn)人員資金使用情況屬于個(gè)人隱私不予公開，沒有法律依據(jù)。區(qū)政府在行政復(fù)議程序中對(duì)此未予查清，其作出被訴復(fù)議決定的主要證據(jù)不足。區(qū)政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，在受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)圍繞行政復(fù)議申請(qǐng)的請(qǐng)求內(nèi)容，對(duì)被復(fù)議行為是否屬于行政復(fù)議范圍以及該行為是否合法、適當(dāng)進(jìn)行全面審查，并根據(jù)《行政復(fù)議法》及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定作出相應(yīng)的行政復(fù)議決定。本案中，張某請(qǐng)求區(qū)民政局公開超轉(zhuǎn)人員名單、死亡超轉(zhuǎn)人員名單以及超轉(zhuǎn)人員資金使用情況三項(xiàng)信息，因此區(qū)政府應(yīng)當(dāng)就被復(fù)議行為的三項(xiàng)信息公開內(nèi)容進(jìn)行全面審查?，F(xiàn)被訴復(fù)議決定僅撤銷了《政府信息答復(fù)告知書》中有關(guān)死亡超轉(zhuǎn)人員名單的答復(fù)內(nèi)容，并責(zé)令區(qū)民政局重新作出答復(fù)，但未就超轉(zhuǎn)人員名單、超轉(zhuǎn)人員資金使用情況的問(wèn)題作出結(jié)論性意見，遺漏行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)處理的事項(xiàng)，屬于認(rèn)定事實(shí)不清。綜上，被訴復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予糾正。張某請(qǐng)求撤銷被訴復(fù)議決定的訴訟請(qǐng)求，應(yīng)予支持。據(jù)此，依照《行政訴訟法》第七十條第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：撤銷被訴復(fù)議決定；區(qū)政府自本判決生效之日起在法定期限內(nèi)對(duì)張某的行政復(fù)議申請(qǐng)重新作出行政復(fù)議決定。

區(qū)政府不服一審判決，提起上訴。訴稱，被訴復(fù)議決定已對(duì)“超轉(zhuǎn)人員名單、超轉(zhuǎn)人員資金使用情況的問(wèn)題”做出結(jié)論性意見，一審法院認(rèn)定上訴人“遺漏行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)處理的事項(xiàng)，屬于認(rèn)定事實(shí)不清”，明顯有誤；一審法院認(rèn)為超轉(zhuǎn)人員資金使用情況不屬于個(gè)人隱私，是基于部分個(gè)人信息的讓渡，該認(rèn)定缺乏法律依據(jù)。綜上，請(qǐng)求依法改判維持被訴復(fù)議決定。

張某同意一審判決，請(qǐng)求維持一審判決。

二審法院認(rèn)為，根據(jù)《政府信息公開條例》第十一條規(guī)定，征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況屬于設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府及其部門重點(diǎn)公開的政府信息范圍?！墩畔⒐_條例》第十四條第四款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。

依照《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》第二十條和第四十五條規(guī)定，超轉(zhuǎn)人員及相關(guān)補(bǔ)助費(fèi)用屬于征地補(bǔ)償安置范疇。對(duì)超轉(zhuǎn)人員的相關(guān)補(bǔ)助是對(duì)符合條件的被征收土地農(nóng)民的一種社會(huì)保障措施，具有公共利益屬性?！侗本┦薪ㄔO(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》確立了超轉(zhuǎn)人員公示制度，要求對(duì)該事項(xiàng)予以公開。在征地補(bǔ)償安置過(guò)程中，超轉(zhuǎn)人員獲得動(dòng)用公共資源實(shí)施的社會(huì)保障，應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督，保障相關(guān)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為此應(yīng)當(dāng)讓渡與其享受的利益相應(yīng)的必要的個(gè)人信息，因此，相關(guān)政府信息的公開不應(yīng)也不必以享受利益者同意為前提。區(qū)民政局認(rèn)為超轉(zhuǎn)人員名單和超轉(zhuǎn)人員資金使用情況屬于個(gè)人隱私不予公開，區(qū)政府行政復(fù)議對(duì)此予以認(rèn)可，適用法律錯(cuò)誤，主要證據(jù)不足。被訴復(fù)議決定在決定主文中僅撤銷了《政府信息答復(fù)告知書》中有關(guān)死亡超轉(zhuǎn)人員名單的答復(fù)內(nèi)容并責(zé)令區(qū)民政局重新作出答復(fù)，但未明確表述就超轉(zhuǎn)人員名單、超轉(zhuǎn)人員資金使用情況問(wèn)題的復(fù)議決定，一審法院對(duì)此予以指出正確。

綜上，一審法院判決結(jié)果正確，應(yīng)予維持。區(qū)政府的上訴請(qǐng)求缺乏事實(shí)及法律依據(jù)，不予支持。據(jù)此，依照《行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。[一審：（2015）四中行初字第271號(hào)；二審：（2015）高行終字第2944號(hào)]

評(píng)析

█ 一、社會(huì)保障給付涉及公共利益，作為政府信息公開時(shí)不應(yīng)也不必以待遇享受者同意為前提

我國(guó)《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！鲍@取國(guó)家機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的相關(guān)信息，是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督的基本前提。

《政府信息公開條例》第一條規(guī)定了立法目的：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”。第二條規(guī)定了政府信息的概念，即政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。在本案中，超轉(zhuǎn)人員名單、死亡超轉(zhuǎn)人員名單、超轉(zhuǎn)人員資金使用情況屬于政府部門在分配超轉(zhuǎn)人員待遇時(shí)制作、保存的信息，屬于政府信息自無(wú)疑問(wèn)。

超轉(zhuǎn)人員名單、死亡超轉(zhuǎn)人員名單、超轉(zhuǎn)人員資金使用情況不僅是政府信息，同時(shí)也涉及第三人即這些超轉(zhuǎn)人員的個(gè)人信息，在政府信息公開時(shí)需要平衡公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)，這是本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

《政府信息公開條例》第十四條第四款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。即對(duì)于涉及個(gè)人隱私的政府信息，以不公開為原則；但是在特別情形下可以公開。這種特別情形主要有兩種，一是權(quán)利人同意；二是不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響。對(duì)于第二種特別情形，無(wú)需征得權(quán)利人同意。

根據(jù)《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》，超轉(zhuǎn)人員享受生活和醫(yī)療補(bǔ)助。一、二審法院明確該待遇屬于社會(huì)保障措施及待遇。社會(huì)保障待遇給付是針對(duì)具體的個(gè)人或組織的給付，其中必然包含待遇領(lǐng)受人的個(gè)人信息，此屬于個(gè)人隱私范疇；當(dāng)社會(huì)保障待遇系由行政主體給付時(shí)，該給付信息屬于政府信息。因此，社會(huì)保障待遇給付信息的公開必然涉及到與個(gè)人隱私保護(hù)的沖突。本案所涉及的社會(huì)保障待遇是由民政部門通過(guò)財(cái)政資金列支的，根據(jù)慣例和常識(shí)，此種社會(huì)保障待遇的享受要遵循嚴(yán)格的條件和程序，應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。二審法院清楚地指出“在征地補(bǔ)償安置過(guò)程中，超轉(zhuǎn)人員獲得動(dòng)用公共資源實(shí)施的社會(huì)保障，應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督，保障相關(guān)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為此應(yīng)當(dāng)讓渡與其享受的利益相應(yīng)的必要的個(gè)人信息”，這是正確的。更進(jìn)一步說(shuō)，超轉(zhuǎn)人員獲得此項(xiàng)待遇，不僅關(guān)系到其所在村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益，還關(guān)系到其他村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益——其他村的成員可以參照判斷自己是否符合享受同樣待遇的條件，更涉及所有公民的權(quán)益——政府是否合法、正當(dāng)?shù)厥褂弥饕ㄟ^(guò)稅收聚集的財(cái)政收入。因此信息對(duì)公共利益具有重要影響，屬于應(yīng)當(dāng)公開的范疇，無(wú)需個(gè)人同意。

需要說(shuō)明的是，《政府信息公開條例》第十四條第四款規(guī)定的是“可以予以公開”。根據(jù)這一規(guī)定，在一般情形下，行政主體有是否予以公開的自由裁量權(quán)；但是在公民或組織申請(qǐng)公開的情況下，則應(yīng)當(dāng)予以公開，行政主體不再具有裁量權(quán)。

█ 二、社會(huì)保障待遇信息公開的程度與方式

由財(cái)政或公共資金支持的社會(huì)保障待遇應(yīng)當(dāng)公開，并不意味著完全不考慮個(gè)人隱私，換句話說(shuō)，對(duì)所涉及的個(gè)人隱私的公開是有限度的，應(yīng)以便于公民對(duì)行政行為以及待遇領(lǐng)取行為進(jìn)行監(jiān)督為限。與監(jiān)督?jīng)]有必然聯(lián)系的，不應(yīng)當(dāng)公開。以超轉(zhuǎn)人員待遇為例，姓名、性別、年齡應(yīng)予公開，而具體的居住地、聯(lián)系電話則不宜公開。

信息公開的方式主要有兩種：主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開。根據(jù)《政府信息公開條例》第九條和第十條規(guī)定，類似本案此種由政府及公共機(jī)構(gòu)實(shí)施的社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開待遇享受情況。應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開而未公開的，公民申請(qǐng)后應(yīng)予公開。

在申請(qǐng)人的范圍上，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)與申請(qǐng)公開的信息具有一定的關(guān)聯(lián)性。在公開的空間或地域范圍上，依申請(qǐng)而公開的政府信息，僅向申請(qǐng)人公開?！?/p>