李 誠(chéng) 馬樹勛

（中共云南省委黨校 民族發(fā)展研究中心，云南 昆明 650111）

邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新的理論思考

李 誠(chéng) 馬樹勛

（中共云南省委黨校 民族發(fā)展研究中心，云南 昆明 650111）

社會(huì)治理作為現(xiàn)代民族國(guó)家的公共治理方式，強(qiáng)調(diào)治理中心的多元性、權(quán)力運(yùn)行的雙向性，突出社會(huì)力量參與治理的必要性。中國(guó)語(yǔ)境下的社會(huì)治理，必須以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持和完善社會(huì)主義為基本前提。邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理具有邊疆性、民族性。在社會(huì)治理過(guò)程中，邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度、思想和文化等因素，影響著治理的進(jìn)程和效果。因此，必須以國(guó)家社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建為核心，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化四個(gè)維度著手，推進(jìn)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新。

邊疆民族地區(qū)；社會(huì)治理；社會(huì)治理機(jī)制；影響因素；創(chuàng)新路徑

一、邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的內(nèi)涵及特征

（一）社會(huì)治理及其中國(guó)語(yǔ)境

20世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化的浪潮，“治理”一詞在西方學(xué)界甚為流行，甚至被形容為“休閑型和掛滿亮片閃閃發(fā)光的”流行時(shí)裝，它出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)和政治學(xué)等諸多領(lǐng)域。從其核心意義，也即與權(quán)力的關(guān)系看，治理主要是表現(xiàn)為一種“柔性且有節(jié)制的權(quán)力?！保?］

治理一詞的流行，并不代表其在功能上優(yōu)于統(tǒng)治和管理，而且治理也存在失敗的教訓(xùn)和不確定性。三者之間存在必然聯(lián)系，它們都需要權(quán)威與權(quán)力，其最終目的都是為了維持正常的社會(huì)秩序。但是，作為適用于不同時(shí)期、主體、對(duì)象和領(lǐng)域的這一組概念，的確存在著明顯的差異。從權(quán)力和權(quán)威的行使看，管理介乎于二者之間，而且統(tǒng)治和治理都可以看成是不同形式和性質(zhì)的管理類型。也就是說(shuō)，三者之間存在著交叉和滲透。從現(xiàn)代國(guó)家治理和全球治理的意義和角度看，治理和統(tǒng)治的差異性表現(xiàn)得更為明顯（處于管理之兩極）。

從權(quán)威來(lái)源看：治理權(quán)威，除了政府機(jī)關(guān)之外，還包括市場(chǎng)和社會(huì)，即三大部門均具有合法性的權(quán)力來(lái)源；統(tǒng)治權(quán)威具有唯一性，政府是合法性權(quán)力的唯一來(lái)源。

從權(quán)力運(yùn)行向度看：統(tǒng)治是自上而下的垂直的單向度管理，通過(guò)對(duì)權(quán)力的控制，制定和推行各項(xiàng)政策；治理是借助于多元主體相互間的合作與協(xié)商，建立認(rèn)同和共同目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。統(tǒng)治是靜態(tài)控制型管理，治理是動(dòng)態(tài)民主型管理。

從實(shí)施效果看：治理概念提出的初衷在于用治理代替統(tǒng)治，旨在彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)中的不足，但從其實(shí)施的實(shí)際效果看，治理也并不是萬(wàn)能的，也存在著失效的可能，對(duì)發(fā)展中國(guó)家更是如此。

我國(guó)提出社會(huì)治理的理念，是從提高黨的執(zhí)政能力和加快政府職能轉(zhuǎn)變的目的出發(fā)，主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變遷和市場(chǎng)體制加速轉(zhuǎn)軌的新趨勢(shì)，傳達(dá)出積極向社會(huì)放權(quán)和激發(fā)社會(huì)活力的政治信號(hào)。在中國(guó)語(yǔ)境下，社會(huì)治理的理念和實(shí)踐完全不同于西方。我國(guó)社會(huì)治理的核心要義是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，創(chuàng)新社會(huì)治理的政治前提，必須堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。進(jìn)而言之，我國(guó)的社會(huì)治理不是“讓政府走開”，治理中也包含著管理要素，“治理和管理不能截然分開?！保?］不能把社會(huì)治理當(dāng)成醫(yī)治百病的“靈丹妙藥”。我們的社會(huì)治理價(jià)值追求是從“善政”走向“善治”，通過(guò)吸收和借鑒西方“公共治理”的有效性和科學(xué)性，從過(guò)去國(guó)家和政府依靠強(qiáng)制性權(quán)力單向度地對(duì)社會(huì)的全面控制，轉(zhuǎn)向以政府為主體和主導(dǎo)下的市場(chǎng)、社會(huì)及公民自治組織在內(nèi)的合作共治，是從“控制——干預(yù)”體制向“治理——服務(wù)”體制轉(zhuǎn)變。

因此，我們認(rèn)為，我國(guó)的社會(huì)治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以政府為主導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮市場(chǎng)和各類社會(huì)主體的力量，形成各方力量共同對(duì)各種公共事務(wù)的有效治理的過(guò)程。從我國(guó)國(guó)情和社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)際看，社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)“以實(shí)現(xiàn)群眾利益為核心”，主要針對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中面臨的各種社會(huì)問(wèn)題，其目的在于“完善社會(huì)福利，保障改善民生，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展的過(guò)程。”［3］

（二）邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的內(nèi)涵及其特征

邊疆民族地區(qū)地處邊疆，其社會(huì)治理具有和內(nèi)地相同特征的同時(shí)，存在著因后發(fā)展帶來(lái)的“一攬子”問(wèn)題。歷史的發(fā)展過(guò)程以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明，政府對(duì)于社會(huì)的管控涉及面廣、程度深、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，形成國(guó)家力量（行政力量）對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的全面滲透。如何通過(guò)調(diào)整國(guó)家、政府與社會(huì)的關(guān)系，在充分發(fā)揮國(guó)家和政府管理力量的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治能力和公民自我管理能力的提高，是邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理能力提升的關(guān)鍵所在。

1.邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的特征。邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的特殊性，從地域空間和涉及主體看，主要表現(xiàn)為“邊疆性”和“民族性”。

第一，邊疆性。邊疆是伴隨著國(guó)家邊界、國(guó)家主權(quán)、國(guó)家政治體系的建立后形成的一個(gè)政治地理概念和文化歷史概念。從其內(nèi)涵上看：邊疆是相對(duì)于國(guó)家統(tǒng)治中心區(qū)域的邊緣部分。按照學(xué)者的觀點(diǎn)，邊疆又分為小概念的“邊疆”（靠近邊界15至20公里的邊境地區(qū)）和大概念的“邊疆”（行政區(qū)劃上的邊緣省份）。［4］

從邊疆社會(huì)治理的內(nèi)涵看：邊疆更多強(qiáng)調(diào)的是大概念的“邊疆”。即指地處西部邊疆的12個(gè)省市及自治區(qū)的民族地區(qū)，包括西南邊疆五省區(qū)市（四川、云南、貴州、西藏、重慶）、西北邊疆五省區(qū)（陜西、甘肅、青海、新疆、寧夏）和內(nèi)蒙古、廣西，總面積約 686萬(wàn)平方公里，約占全國(guó)總面積的72%。邊疆民族地區(qū)與蒙古、俄羅斯、巴基斯坦、阿富汗、緬甸、老撾、越南等13國(guó)接壤，陸地邊境線長(zhǎng)達(dá) 1.9萬(wàn)余公里，約占全國(guó)陸地邊境線的91%。邊疆廣袤的地域和特殊的地緣環(huán)境，決定了其與內(nèi)地的社會(huì)治理相較而言具有更多的特殊性。受邊疆內(nèi)部及其與其他地區(qū)之間不同經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、民族和宗教等因素影響，同時(shí)面臨著周邊地緣政治環(huán)境的考驗(yàn)。

從邊疆地區(qū)歷史發(fā)展的進(jìn)程看：由于自秦漢以來(lái)直至明清一直實(shí)行“修文德以來(lái)之，被聲教以服之”的民族政策和“守中治邊”的治邊之策，歷代封建王朝視邊疆地區(qū)為尚未開化的“夷狄之地”，通過(guò)“文德教化”“羈縻懷柔”“改土歸流”等政策，不斷強(qiáng)化中央集權(quán)。直至近代邊疆危機(jī)爆發(fā)，邊疆民族地區(qū)的國(guó)家意識(shí)和民族意識(shí)覺(jué)醒，邊疆與內(nèi)地的國(guó)家認(rèn)同得以強(qiáng)化，并延續(xù)至今。

從建國(guó)后至1959年之前，國(guó)家在邊疆地區(qū)通過(guò)消除歷史上的民族隔閡、民主改革和民族識(shí)別與幫扶等措施，使邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)得以迅速發(fā)展。隨后，由于受“極左”思潮和“文革”政治運(yùn)動(dòng)的影響，邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到嚴(yán)重影響，甚至出現(xiàn)邊民大批外流。改革開放以后，邊疆發(fā)展逐步恢復(fù)，但從總體上滯后于中東部地區(qū)，且在邊疆地區(qū)內(nèi)部不同省區(qū)之間也存在不同步性。以云南境內(nèi)中越邊境為例，自解放初期援越抗法，1965—1975年援越抗美，直至1979年中越邊境戰(zhàn)爭(zhēng)以后長(zhǎng)達(dá)10年的軍事對(duì)峙，邊疆地區(qū)主要圍繞鞏固邊防和加強(qiáng)國(guó)防建設(shè)開展各項(xiàng)工作，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展停滯。［5］從當(dāng)前邊疆地區(qū)實(shí)際看，新疆“三股勢(shì)力”和西藏達(dá)賴集團(tuán)的蓄意破壞，對(duì)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家安全構(gòu)成威脅。

因此，從邊疆的地緣特征和經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的歷史進(jìn)程中可以看出，邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的邊疆性體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的后發(fā)展性，社會(huì)轉(zhuǎn)型上的遲滯性，發(fā)展環(huán)境上的外生性（受地緣環(huán)境影響）。從外延上看，邊疆民族地區(qū)的社會(huì)治理是國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分，二者之間是特殊與一般、局部與全局的關(guān)系。

第二，民族性。對(duì)于邊疆社會(huì)治理來(lái)說(shuō)，必須抓住民族這一核心要素，分析其對(duì)邊疆社會(huì)治理的影響。從我國(guó)民族分布區(qū)域看，邊疆地區(qū)是我國(guó)少數(shù)民族的主要聚居區(qū)，各民族大雜居、小聚居，形成你中有我、我中有你的居住格局。56個(gè)民族中有46個(gè)民族生活在那里，該地區(qū)的少數(shù)民族人口占全國(guó)少數(shù)民族人口總數(shù)的80%，［6］其中還包括26個(gè)獨(dú)有的少數(shù)民族，分布于內(nèi)蒙古、新疆、青海、甘肅、四川、貴州、云南、廣西等西部8省區(qū)，其中云南最多，獨(dú)有少數(shù)民族種類達(dá)12個(gè)。五個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)都在邊疆民族地區(qū)，民族自治區(qū)總面積617萬(wàn)平方公里，占全國(guó)總面積的64.3%，占西部邊疆地區(qū)的86.5%。與此同時(shí)，全國(guó)邊境縣有136個(gè)，邊疆民族自治地方占106個(gè)。［7］民族性對(duì)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的影響在于：各民族（包括漢族與各少數(shù)民族、各少數(shù)民族相互之間）之間能否形成相互理解、相互融合及穩(wěn)定和諧的民族關(guān)系；國(guó)家權(quán)力與邊疆社會(huì)基層的“日常生活”秩序能否形成有效整合；國(guó)家主流意識(shí)形態(tài)與民族傳統(tǒng)文化之間能否建立良性互動(dòng)機(jī)制。

邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的邊疆性、民族性決定了其治理的復(fù)雜性和艱難性。需要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、制度和思想等各方面著手，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程。

2.邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的內(nèi)涵。邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理具有與內(nèi)地相同的一般性特征，更具有其自身的特殊性。從外延看，它屬于我國(guó)整體性社會(huì)治理的有機(jī)組成部分；從內(nèi)在的規(guī)定性看，它具有特定內(nèi)涵。

目前，國(guó)內(nèi)對(duì)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的研究成果極其有限，對(duì)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的概念理解也眾說(shuō)紛紜，或直接回避?；趯?duì)社會(huì)治理內(nèi)涵的理解和對(duì)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理特殊性的認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為，邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理是指邊疆民族地區(qū)以黨和政府為主導(dǎo)和推動(dòng)，廣泛吸納和調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)組織和公益機(jī)構(gòu)及不同民族成員等不同主體，共同管理邊疆民族地區(qū)各項(xiàng)公共事務(wù)的過(guò)程和活動(dòng)。其治理目標(biāo)在于維護(hù)民族地區(qū)（尤其是少數(shù)民族）的社會(huì)利益公平，化解各類（尤其是涉及民族宗教因素）社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。在治理理念上，要“堅(jiān)持民族平等、公民參與、社會(huì)正義和以人為本的治理理念。”［8］嚴(yán)格遵守黨的社會(huì)主義民族宗教政策，嚴(yán)格遵守國(guó)家關(guān)于民族宗教方面的相關(guān)法律法規(guī)，以實(shí)現(xiàn)各民族關(guān)系和諧、各民族共同繁榮發(fā)展。同時(shí)，要充分尊重和保護(hù)少數(shù)民族優(yōu)秀文化和民族習(xí)俗，摒棄強(qiáng)制和控制的思維。邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理機(jī)制是保證邊疆社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展和有序運(yùn)行的各種制度、措施和方法的總稱，包含著社會(huì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、社會(huì)流動(dòng)機(jī)制、社會(huì)控制機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制等多方面、多層次的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。［9］

二、邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新的影響因素

（一）經(jīng)濟(jì)因素

邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后，社會(huì)治理的物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，是當(dāng)前社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新中的瓶頸問(wèn)題。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，政府的財(cái)政汲取能力弱，社會(huì)職能發(fā)揮不理想。云南邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后、貧困人口較多，尤其是邊境少數(shù)民族“直過(guò)”地區(qū)，政府財(cái)政入不敷出現(xiàn)象更為嚴(yán)重。由于財(cái)力緊張，致使云南邊疆民族地區(qū)，尤其是基層政府社會(huì)治理面臨危機(jī)，政府在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的投入上明顯力不從心，政府主要精力和工作重點(diǎn)不得不放在抓經(jīng)濟(jì)、抓項(xiàng)目，以經(jīng)濟(jì)手段來(lái)處理社會(huì)問(wèn)題。［10］

2.貧困問(wèn)題突出，自我發(fā)展的基礎(chǔ)和能力不足，缺乏參與社會(huì)治理的內(nèi)源動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。現(xiàn)代社會(huì)治理需要培育和形成適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的現(xiàn)代公民和相對(duì)成熟的社會(huì)組織。邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期滯后和貧困化程度的加深，不僅使其在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，而且也極易形成所謂的“貧困文化”心理（適應(yīng)貧困，安貧樂(lè)道），進(jìn)而在一些地方甚至異化為對(duì)政府的“等、靠、要”思想，更毋寧說(shuō)發(fā)揮社會(huì)治理主體的潛力和能力。目前，我國(guó)邊疆民族地區(qū)貧困人口相對(duì)集中，尤其是遠(yuǎn)離發(fā)展中心、生活環(huán)境差、少數(shù)民族人口集中的地區(qū)。以云南省貢山縣為例，截至2015年，少數(shù)民族人口34496人，占總?cè)丝诘?6.33%，居住有獨(dú)龍族、怒族、藏族、傈僳族等15個(gè)少數(shù)民族，全縣財(cái)政收入僅為6000多萬(wàn)元，農(nóng)民人均可支配收入不及全國(guó)的40%，不及全省平均水平的50%，全縣有近一半人口處于貧困狀態(tài)。與此同時(shí)，全縣信教總?cè)藬?shù)為12467人，占全縣總?cè)丝诘?4.82%。［11］因此，對(duì)于經(jīng)濟(jì)極為貧困、自我發(fā)展能力不足的邊疆民族地區(qū)的社會(huì)治理，首要目標(biāo)是消除貧困，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

（二）社會(huì)因素

由于我國(guó)長(zhǎng)期積累的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題與矛盾的日益凸顯，在社會(huì)轉(zhuǎn)型加速期，一方面，邊疆民族地區(qū)具有與中東部地區(qū)共有的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。表現(xiàn)在因社會(huì)極化加劇引發(fā)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)認(rèn)同和信任弱化引發(fā)的制度性風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重的利益失衡引發(fā)的社會(huì)沖突，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累和擴(kuò)散。另一方面，由于地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、民族文化、宗教信仰等諸多因素的影響，加之特殊的自然環(huán)境和多文化、多宗教、發(fā)展多層次等復(fù)雜因素，在與國(guó)內(nèi)其它地區(qū)面對(duì)同樣發(fā)展機(jī)遇時(shí)，發(fā)展的成本和難度也相應(yīng)更大，甚至出現(xiàn)所謂的“類發(fā)展”困境（有增長(zhǎng)無(wú)發(fā)展）。［12］

1.從邊疆民族地區(qū)社會(huì)內(nèi)部看：第一，社會(huì)自治能力弱，社會(huì)發(fā)育不成熟。第二，毒品、艾滋病、跨境婚姻、跨境賭博、“三非”問(wèn)題等邊疆社會(huì)問(wèn)題突出。第三，在社會(huì)建設(shè)方面存在明顯的短板，表現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障等民生建設(shè)落后，社會(huì)組織參與管理的體制機(jī)制不健全等。究其原因，在于社會(huì)轉(zhuǎn)型能力處于弱勢(shì)，表現(xiàn)為：社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后、社會(huì)運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)型滯后和價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型滯后三個(gè)方面，由此必然帶來(lái)一系列結(jié)構(gòu)性和制度性社會(huì)問(wèn)題，對(duì)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理及其機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)成基礎(chǔ)性影響。這也就決定了邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理機(jī)制的建立，必須考慮到邊疆社會(huì)轉(zhuǎn)型的滯后性、外生性、不平衡性和復(fù)雜艱巨性。［13］同時(shí)，在推進(jìn)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新中，社會(huì)組織和基層自治組織的培育格外重要。

2.從邊疆民族地區(qū)社會(huì)外部環(huán)境（地緣環(huán)境）看：隨著冷戰(zhàn)后的國(guó)際地緣政治環(huán)境的變化，境外“三股勢(shì)力”（暴力恐怖勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力和宗教極端勢(shì)力）加緊對(duì)邊疆民族地區(qū)進(jìn)行滲透破壞，對(duì)邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與和諧穩(wěn)定構(gòu)成巨大沖擊，同時(shí)，也對(duì)邊疆少數(shù)民族尤其是跨境民族的國(guó)家認(rèn)同構(gòu)成威脅。

（三）制度因素

制度供給的能力和水平，直接關(guān)系到政府治理的效能。政府能力不僅體現(xiàn)在維護(hù)政治穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的能力，也表現(xiàn)在管理社會(huì)方面的能力。通過(guò)制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新（社會(huì)政策的制定和有效實(shí)施），政府與社會(huì)形成良性合作的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)由“善政”向“善治”的轉(zhuǎn)化。當(dāng)前，邊疆民族地區(qū)缺乏充分駕馭使用自治權(quán)的技巧，各類政策法規(guī)建設(shè)滯后，缺乏特色性、指導(dǎo)性和操作性，社會(huì)政策意識(shí)淡薄，社會(huì)政策制定不規(guī)范、體系化弱，數(shù)量少，效用低。［14］這將直接導(dǎo)致制度認(rèn)同弱化和制度脫節(jié)，從而導(dǎo)致各種非正式制度的替代和蔓延。從云南的實(shí)際情況看，據(jù)統(tǒng)計(jì)，建國(guó)以來(lái)，中央和云南省政府制定的幫助少數(shù)民族發(fā)展的特殊優(yōu)惠政策達(dá)144項(xiàng)，然而，到1995年，能繼續(xù)執(zhí)行的只有50%左右，另外50%的優(yōu)惠政策已停止或難以執(zhí)行，而在繼續(xù)執(zhí)行的政策的功能也大大減弱了。［15］與此同時(shí)，在邊疆民族一些農(nóng)村地區(qū)，人倫血親觀念和宗族意識(shí)較強(qiáng)烈，法治意識(shí)淡薄，鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德成為影響人們行為的主要規(guī)則。［16］

因此，制度作為調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系和促進(jìn)社會(huì)有序運(yùn)行的手段，必須以公共利益最大化為目標(biāo)，減少制度俘獲和制度尋租現(xiàn)象。同時(shí)，要在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，堅(jiān)持理性化、科學(xué)化與人文化相統(tǒng)一。通過(guò)制度調(diào)節(jié)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公平。邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理中，政府的核心目標(biāo)，就是要形成科學(xué)有效的制度供給，借以建立和強(qiáng)化社會(huì)對(duì)政府權(quán)力合法性的認(rèn)同。

（四）思想因素

行政思維、管控思維與現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)。對(duì)于邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理來(lái)說(shuō)，由于治理環(huán)境的復(fù)雜性和特殊性，政府在社會(huì)治理中更加積極，行政管控的方式具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性。但是，必須把握好行政管理的邊界和限度，否則，既偏離了善政目標(biāo)，更偏離了善治的要求。例如，在一些地方存在過(guò)度強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)，或單純以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，忽視了對(duì)其他社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，將“抓經(jīng)濟(jì)、促穩(wěn)定”作為長(zhǎng)期的工作方向和目標(biāo)，使社會(huì)力量缺乏生長(zhǎng)的空間，進(jìn)而窒息了社會(huì)對(duì)政府管理工作的“合作”與“互動(dòng)”。由此，政府的公共管理和社會(huì)服務(wù)職能的發(fā)揮受到嚴(yán)重制約，也直接導(dǎo)致民眾對(duì)政府的依賴，形成“等、靠、要”的依賴思想。這種“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的管理結(jié)構(gòu)，在形成政府管控思維和民眾依賴心理的同時(shí)，也不利于社會(huì)安全閥機(jī)制的建立。當(dāng)某些群體組織和社會(huì)個(gè)體的利益訴求得不到完全滿足時(shí)，由于在政府和民眾之間缺乏社會(huì)中間組織，政府就必然成為矛盾的焦點(diǎn)；如果處理不當(dāng)，就會(huì)直接導(dǎo)致政府的公信力下降，干群關(guān)系惡化。除此以外，邊疆民族地區(qū)基層社會(huì)和民眾也要克服“邊陲思維”和小富即安、安貧樂(lè)道的貧困文化心理，在邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理中，尤其是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，民眾和社會(huì)的內(nèi)源性動(dòng)力至關(guān)重要，這在邊疆貧困治理中已經(jīng)得到有力印證。

（五）文化因素

“文化是民族的血脈，是人民的精神家園?！蔽幕哂小耙I(lǐng)風(fēng)尚、教育人民、服務(wù)社會(huì)、推動(dòng)發(fā)展”的作用。［17］邊疆民族地區(qū)民族聚居、文化各異，不同民族、地區(qū)和群體之間，通過(guò)以文化為紐帶實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，構(gòu)建和諧民族關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共同繁榮發(fā)展。但是，由于西部邊疆特殊的區(qū)位和地緣關(guān)系，尤其是居住著大量跨境民族，不同民族的文化習(xí)俗、生活方式、宗教信仰和價(jià)值觀念對(duì)邊疆社會(huì)治理提出了挑戰(zhàn)。同時(shí)，在邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，不同民族的“文化價(jià)值觀和態(tài)度可以阻礙進(jìn)步，也可以促進(jìn)進(jìn)步，可是它們的作用一直大體上受到政府和發(fā)展機(jī)構(gòu)的忽視?！保?8］

邊疆民族地區(qū)少數(shù)民族文化具有“形態(tài)多樣性、分布立體性、環(huán)境適應(yīng)性、傳承神秘性、認(rèn)同全面性”的特點(diǎn)，不同民族之間的交流融合首先也是要經(jīng)歷一個(gè)文化趨同、認(rèn)同乃至融為一體的文化融合過(guò)程。［19］隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型加速，邊疆民族地區(qū)文化面臨著與現(xiàn)代文明的激烈碰撞，如何克服文化同化、文化流失和文化退化，發(fā)揮少數(shù)民族優(yōu)秀文化在邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理中的積極功能，將成為邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理中值得深入思考的問(wèn)題。

除了上述主要影響因素之外，在邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理中，雖然政治治理環(huán)境日益改善，但是，由于傳統(tǒng)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的慣性影響，政治社會(huì)化程度不高、政治參與意識(shí)和能力不強(qiáng)、法治意識(shí)和觀念淡薄等問(wèn)題依然突出，在一定程度上影響著邊疆社會(huì)治理創(chuàng)新的進(jìn)程。

三、邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理中的國(guó)家與社會(huì)

國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是否協(xié)調(diào)，是我國(guó)轉(zhuǎn)型期社會(huì)秩序變遷以及由此產(chǎn)生的各種制度性、結(jié)構(gòu)性社會(huì)問(wèn)題的根源。創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制的核心要素在于厘清國(guó)家、社會(huì)（包括市場(chǎng)）之間的邊界，建立國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的機(jī)制，形成合作共治。

（一）構(gòu)建國(guó)家社會(huì)良性互動(dòng)機(jī)制是社會(huì)治理的首要目標(biāo)

國(guó)家的制度性的政治建構(gòu)與社會(huì)基層“生活世界”的“常人式”非制度性社會(huì)建構(gòu)之間，因追求的利益目標(biāo)的不一致，存在著天然的分歧。社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新，必須要促進(jìn)國(guó)家和政府的合法性權(quán)威與社會(huì)和民眾的政治認(rèn)同之間的契合，進(jìn)而形成國(guó)家與社會(huì)、政府與民間、公共利益與群體利益、個(gè)體利益之間的良性互構(gòu)。因而，需要國(guó)家和政府減縮權(quán)力范圍，提高國(guó)家和政府的引導(dǎo)和服務(wù)能力，尤其是與社會(huì)互動(dòng)的能力，讓渡社會(huì)生長(zhǎng)空間，激發(fā)社會(huì)活力。

（二）邊疆民族地區(qū)構(gòu)建國(guó)家社會(huì)互動(dòng)機(jī)制的復(fù)雜艱巨性

邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理中，邊疆性和民族性特征明顯。在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，面臨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、制度、思想及境外敵對(duì)勢(shì)力等內(nèi)外部因素的影響，使得國(guó)家社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建面臨著諸多不確定因素的影響。

由于傳統(tǒng)社會(huì)的習(xí)慣思維和行為方式根深蒂固，加之政府對(duì)于民族地方社會(huì)的管控范圍廣、程度深、時(shí)間長(zhǎng)（倚重于維穩(wěn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共投入和服務(wù)不足），使得邊疆民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展的“公共空間”被嚴(yán)重?cái)D壓，社會(huì)組織萎縮。在面對(duì)突發(fā)性群體性沖突中，政府只能唱獨(dú)角戲。

因此，邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理要著眼于社會(huì)自組織的培育，尊重民族地區(qū)的“地方性”特征。同時(shí)，通過(guò)公民身份的強(qiáng)化和理性化的制度機(jī)制建立，推動(dòng)形成邊疆民族地區(qū)國(guó)家社會(huì)間多方面的互動(dòng)合作。

四、邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新的四維路徑

邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新，關(guān)鍵在于構(gòu)建國(guó)家社會(huì)良性互動(dòng)機(jī)制。從宏觀的社會(huì)系統(tǒng)（“大社會(huì)”）的角度看，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化各子系統(tǒng)，必須建立相互耦合的機(jī)制。從結(jié)構(gòu)功能社會(huì)理論視角看，社會(huì)治理的目的在于實(shí)現(xiàn)宏觀社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部秩序結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡。

帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義，揭示了社會(huì)秩序生成邏輯和社會(huì)和諧穩(wěn)定的內(nèi)在基礎(chǔ)。從社會(huì)管理的角度看，任何管理對(duì)象，都可以通過(guò)結(jié)構(gòu)的途徑和功能的途徑加以把握。通過(guò)分析結(jié)構(gòu)，找出其內(nèi)部各組成部分的聯(lián)系，也可以從整體上分析其功能，以及觀察結(jié)構(gòu)和功能是否匹配。［20］

因此，基于以上分析，我們將邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新路徑確定為“四維”，包括宏觀社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化四個(gè)子系統(tǒng)。從國(guó)家社會(huì)關(guān)系視角，認(rèn)識(shí)在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型加速的背景下，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化四個(gè)子系統(tǒng)的變遷軌跡及其對(duì)社會(huì)治理的影響。

（一）政治之維：強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同與政治參與

1.必須高度重視和強(qiáng)化邊疆民族地區(qū)的國(guó)家認(rèn)同意識(shí)。在社會(huì)治理機(jī)制構(gòu)建中，要思考的核心問(wèn)題就是，如何建立國(guó)家合法性權(quán)威與社會(huì)及民眾的政治認(rèn)同之間的契合，進(jìn)而形成國(guó)家與社會(huì)、政府與民間、公共利益與私人利益（個(gè)體利益）之間的良性互構(gòu)。當(dāng)前，邊疆民族地區(qū)總體政治穩(wěn)定，各民族對(duì)國(guó)家高度認(rèn)同，少數(shù)民族群眾的政治意識(shí)和參與意識(shí)大為提高，但是，在一些地方也存在著國(guó)家認(rèn)同弱化的現(xiàn)象。

第一，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，少數(shù)民族開始具有了利益意識(shí)，并據(jù)此來(lái)判斷是否認(rèn)同國(guó)家和政府的權(quán)力，與全能社會(huì)時(shí)期單純依靠政治動(dòng)員來(lái)形成的高度政治認(rèn)同，具有明顯不同的價(jià)值取向。

第二，在一些跨境民族農(nóng)村地區(qū)，由于遠(yuǎn)離中心城市，所處自然與人文地理環(huán)境相對(duì)封閉，使得國(guó)家的主流意識(shí)和價(jià)值觀念傳播，在一定程度上受到制約和影響。

第三，從對(duì)國(guó)家政治的關(guān)注度看，不同社會(huì)群體和階層會(huì)有不同的政治參與度。相對(duì)于邊疆少數(shù)民族而言，在國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)的政治精英和地方權(quán)威，則會(huì)表現(xiàn)出不同程度參與的自覺(jué)性。

第四，少數(shù)民族地區(qū)歷史上形成的傳統(tǒng)權(quán)威仍然發(fā)揮著重要作用，并對(duì)現(xiàn)代政治體系形成沖擊。一些邊遠(yuǎn)的少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)，“長(zhǎng)老政治”的傳統(tǒng)權(quán)威對(duì)民間社會(huì)仍保持著不小的統(tǒng)攝力量，有時(shí)甚至還要高于國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)中的鄉(xiāng)村基層干部。民族地方社會(huì)中，凡有重大事務(wù)和喪葬、婚慶等活動(dòng)，地方權(quán)威人物均到場(chǎng)主持，而鄉(xiāng)村基層干部反而是可有可無(wú)。

第五，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)能人和文化精英，對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)也普遍具有較高的關(guān)注度和組織動(dòng)員能力，并與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)勢(shì)力權(quán)威共同構(gòu)成農(nóng)村基層中擁有較廣泛群眾基礎(chǔ)的民間力量。在部分邊境沿線地帶的跨境民族中，這種民間力量的結(jié)構(gòu)組合與社會(huì)影響力，往往并不以邊界線為限，而通常是境內(nèi)外密切聯(lián)系交流互動(dòng)，由此成為直接關(guān)系到邊境地區(qū)和諧穩(wěn)定的重要因素。

2.邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理機(jī)制的構(gòu)建重點(diǎn)。第一，加強(qiáng)國(guó)家自身制度能力建設(shè)，提高政治整合能力。為此，要著力于“基礎(chǔ)性權(quán)力”（政治認(rèn)同下的權(quán)力認(rèn)同）能力建設(shè)。通過(guò)與基層民眾互動(dòng)溝通，提高政治透明度，在制度安排上通過(guò)對(duì)基層政治民主制度、民族區(qū)域自治制度等方面的制度完善，使其成為真正維護(hù)少數(shù)民族的政治利益和合法權(quán)利的有效政治武器，提高民眾的政治參與熱情和水平。同時(shí)，要立足不同區(qū)域、不同民族（尤其是“直過(guò)民族”和“人口較少民族”）存在的發(fā)展不平衡現(xiàn)象，因地區(qū)、民族和文化等因素，作出特殊的安排。此外，由于邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)民眾社會(huì)身份意識(shí)不明顯，民族身份意識(shí)、宗教意識(shí)較強(qiáng)，對(duì)社會(huì)共同體缺乏一致性認(rèn)同，可以通過(guò)建立各種互助性的經(jīng)濟(jì)組織、科技協(xié)會(huì)和文化團(tuán)體，不斷增強(qiáng)社會(huì)聯(lián)系，淡化民族身份認(rèn)同，形成社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)意識(shí)。

第二，要建立維護(hù)利益公平的制度機(jī)制。因?yàn)椤吧贁?shù)民族正是自覺(jué)不自覺(jué)地從民族利益的角度來(lái)考慮和接受國(guó)家政權(quán)的?！保?1］因此，國(guó)家必須滿足社會(huì)、民族對(duì)其利益維護(hù)和利益增長(zhǎng)的制度需求，通過(guò)建立合理的利益分配機(jī)制、利益均衡機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制等不同的制度設(shè)置，切實(shí)保證少數(shù)民族不同地區(qū)社會(huì)成員利益公平的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，要注意到民族利益的變動(dòng)是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步增強(qiáng)的特點(diǎn)，要防止出現(xiàn)民族利益的絕對(duì)化，注意引導(dǎo)民族心理，防止出現(xiàn)以民族利益的爭(zhēng)取為借口而損害了社會(huì)公共利益和國(guó)家利益。

第三，提供增強(qiáng)少數(shù)民族政治意識(shí)和政治參與能力的制度化保證。少數(shù)民族政治參與的主動(dòng)性，基于對(duì)自身利益的關(guān)心，國(guó)家的政治動(dòng)員往往并不能產(chǎn)生實(shí)際的效果。通過(guò)健全基層群眾性政治組織，增加政治透明度，強(qiáng)化民主監(jiān)督、民主決策的程序等方式，使少數(shù)民族群眾增強(qiáng)政治效能感，使其充分感受到對(duì)基層政治生活和公共事務(wù)具有話語(yǔ)權(quán)。

（二）經(jīng)濟(jì)之維：增強(qiáng)市場(chǎng)意識(shí)與自我發(fā)展能力

邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理中，國(guó)家和各級(jí)政府要不斷完善經(jīng)濟(jì)制度，提高國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)生活的能力。另外，從某種意義上說(shuō)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)能力和功能的發(fā)揮，取決于少數(shù)民族自我發(fā)展的意識(shí)和能力的不斷增強(qiáng)。

從經(jīng)濟(jì)維度看，邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理中，要在構(gòu)建政府和市場(chǎng)良性互動(dòng)關(guān)系的同時(shí)，加大政府與社會(huì)的互動(dòng)。第一，通過(guò)對(duì)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)扶持的制度供給和資金支持，逐步縮小與中東部地區(qū)差距。第二，要著力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的培養(yǎng)和提高，提高人力資本存量。第三，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)著力提高其自身參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)性和積極性。通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技培訓(xùn)、市場(chǎng)引進(jìn)和項(xiàng)目扶持，增強(qiáng)市場(chǎng)意識(shí)和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的心理承受能力。第四，進(jìn)一步完善社會(huì)保障機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)安全閥的穩(wěn)定功能。第五，在政策制定和具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)該客觀謹(jǐn)慎，使其獲得自由發(fā)展的權(quán)利，不能用行政手段強(qiáng)行推動(dòng)。

（三）社會(huì)之維：關(guān)系重組與民間力量培育

邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理機(jī)制構(gòu)建的主要目標(biāo)在于加快社會(huì)力量的成長(zhǎng)，拓展社會(huì)空間，促進(jìn)社會(huì)加快流動(dòng)和組織化程度的提高。目前，邊疆民族地區(qū)的社會(huì)發(fā)育程度低，社會(huì)結(jié)構(gòu)具有板塊狀特征。民族分布上的大雜居、小聚居格局，特定地緣環(huán)境下的血緣文化聯(lián)系，都對(duì)社會(huì)內(nèi)部的分化和關(guān)系重組構(gòu)成一定的障礙。

由于不同地區(qū)社會(huì)發(fā)展的歷史和背景不同，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定程度的差異，有些民族，如云南邊疆民族地區(qū)的佤族、拉祜族和傈僳族等“直過(guò)民族”，同時(shí)又是跨境民族，在社會(huì)發(fā)展起點(diǎn)上跨越了好幾種社會(huì)形態(tài)，從而形成強(qiáng)烈的文化墮距，造成社會(huì)結(jié)構(gòu)的緊張和脆弱。與此同時(shí)，由于受地理環(huán)境的制約和影響，形成了空間分散的居住格局，加之歷史上遺留下來(lái)的血緣村社制度對(duì)人們的思想意識(shí)產(chǎn)生的消極影響，使得社會(huì)聯(lián)系較為松散。與之相伴的是，基層自組織化程度低，社區(qū)內(nèi)部形成因不同民族、文化和宗教信仰的碎片化格局。由于少數(shù)民族信教比例高，宗教文化成為維系社會(huì)聯(lián)系的紐帶。例如，在云南邊疆民族地區(qū)，普遍存在著原始宗教信仰和圖騰崇拜，許多村寨都有自己祭拜的寨神、樹神和山地神，流傳著許多歷史傳說(shuō)和神話，成為各少數(shù)民族文化認(rèn)同的基礎(chǔ)。

民族關(guān)系是邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理中的重要因素，民族關(guān)系和諧，有利于形成社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，促進(jìn)不同民族及地區(qū)有序發(fā)展和持續(xù)發(fā)展。近年來(lái)，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型加快和市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，邊疆民族地區(qū)的民族關(guān)系受到民族心理、民族政策、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際地緣環(huán)境等方面的影響，也出現(xiàn)了新的變化。其中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊和民族心理的變化，正在成為影響民族關(guān)系結(jié)構(gòu)平衡的重要因素。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理性和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，使得不同民族之間和民族內(nèi)部形成發(fā)展的差距，導(dǎo)致了民族心理的失衡和民族隔閡的產(chǎn)生。

邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理機(jī)制構(gòu)建，要強(qiáng)化基層社會(huì)建設(shè)，重建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提高社會(huì)自組織水平。通過(guò)經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等各種不同形式組織的建立，形成各民族群眾聯(lián)系的多樣化選擇，弱化血緣文化和宗教意識(shí)對(duì)社會(huì)行動(dòng)的單向控制。在不斷參與組織活動(dòng)的過(guò)程中，形成社會(huì)身份和社會(huì)權(quán)利意識(shí)。同時(shí)，在社會(huì)政策和公共資源投入上，要給予足夠的傾斜，使其脫離對(duì)單純的文化網(wǎng)絡(luò)的依賴和對(duì)政府權(quán)威的絕對(duì)認(rèn)同，在社會(huì)活動(dòng)空間不斷拓展的基礎(chǔ)上，社會(huì)自治能力得以提升。

（四）文化之維：國(guó)家意識(shí)與民族認(rèn)同、文化認(rèn)同的良性互動(dòng)

民族文化是各少數(shù)民族對(duì)民族共同體的想象和表征，同時(shí)也是民族內(nèi)部相互認(rèn)同的聯(lián)系紐帶。在現(xiàn)代化力量的推動(dòng)下，作為儀式象征的民族文化逐漸脫離了日常生活世界，成為社會(huì)關(guān)系中積淀的文化因子，衍化為民族心理的深層根源。與此同時(shí)，隨著社會(huì)流動(dòng)增強(qiáng)和邊疆開發(fā)力度加大，外來(lái)文化（境外和異族）對(duì)本民族固有文化形成解構(gòu)的力量。另外，由于邊疆民族地區(qū)居住分散、社會(huì)區(qū)隔明顯，受客觀地理?xiàng)l件的制約，國(guó)家文化并不能完全傳播和滲透到一些邊境村寨，使得邊境地區(qū)成為境外宗教勢(shì)力和西方敵對(duì)勢(shì)力文化滲透的場(chǎng)所。

因此，國(guó)家應(yīng)加大對(duì)邊疆民族地區(qū)文化硬件設(shè)施的投入，提高公共文化服務(wù)水平和覆蓋率，提升國(guó)家文化軟實(shí)力。通過(guò)道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、廣播電視村村通建設(shè)和文化科技圖書下鄉(xiāng)等措施，豐富邊疆民族地區(qū)的文化生活，使其感受到國(guó)家制度和國(guó)家形象等具有象征意義的符號(hào)價(jià)值，從對(duì)國(guó)家認(rèn)同的自為意識(shí)走向自覺(jué)狀態(tài)，不斷形成對(duì)國(guó)族的認(rèn)同和對(duì)自身國(guó)民身份的認(rèn)同，增強(qiáng)共同的文化記憶，使其認(rèn)識(shí)到“個(gè)人、社會(huì)和國(guó)家是共生的，個(gè)人在社會(huì)中，在國(guó)家中；社會(huì)在個(gè)人中，在國(guó)家中；國(guó)家在個(gè)人中，在社會(huì)中?！保?2］但是，從民族國(guó)家的鞏固和發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，需要國(guó)家培育起民族自身的文化空間，國(guó)家要尊重、維護(hù)和強(qiáng)化少數(shù)民族文化發(fā)展的權(quán)益。作為多民族和多文化的國(guó)家共同體，要求維護(hù)各少數(shù)民族對(duì)自身民族身份和文化的認(rèn)同，并以此作為國(guó)家和民族之間關(guān)系的基礎(chǔ)，使國(guó)家意識(shí)與民族文化、國(guó)家認(rèn)同與民族認(rèn)同之間形成求同存異、不斷互構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡。

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責(zé)任編輯：劉建文

D 633

A

1671-2994（2017）03-0137-07

2016-12-26

李 誠(chéng)（1974-），男，安徽長(zhǎng)豐人，中共云南省委黨校民族發(fā)展研究中心主任，副教授，博士；云南民族大學(xué)在站博士后。研究方向：邊疆社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)治理。

馬樹勛（1966-），男，云南澄江人，中共云南省委黨校校刊部講師。研究方向：民族經(jīng)濟(jì)，民族社會(huì)問(wèn)題。

*本文系全省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)2015年度基礎(chǔ)理論課題《邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理問(wèn)題研究》（2015JCLL05）；2016年度中國(guó)特色社會(huì)主義理論研究中心課題《邊疆民族地區(qū)群體性事件的社會(huì)治理》（2016LYKT09）的階段性成果。