● 魏 剛

深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革政策解讀

● 魏 剛

一、改革試點(diǎn)基本情況

（一）試點(diǎn)省份主要做法

1.大力推進(jìn)擴(kuò)權(quán)放權(quán)。各地按照“能放則放、依法下放”的原則，把試點(diǎn)鎮(zhèn)政府迫切需要且能夠承擔(dān)的如城鎮(zhèn)建設(shè)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等方面事權(quán)下放給鎮(zhèn)里，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)鎮(zhèn)管理權(quán)限。29個試點(diǎn)鎮(zhèn)平均承接經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)200項左右，擴(kuò)大了決策自主權(quán)。同時，注重建立健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，明確權(quán)力下放后的程序、規(guī)則和權(quán)責(zé)關(guān)系，確?！敖拥米　⒂玫煤谩?。

2.探索建立新型基層政府組織架構(gòu)。各地結(jié)合基層實際，以扁平化管理為導(dǎo)向，探索創(chuàng)新基層政府組織架構(gòu)。很多試點(diǎn)鎮(zhèn)探索建立“前臺+后臺”的有效模式。將市縣部門派駐的機(jī)構(gòu)全部下放給鎮(zhèn)里，條塊結(jié)合，以塊為主。經(jīng)過改革，試點(diǎn)鎮(zhèn)行政和事業(yè)機(jī)構(gòu)更加綜合、運(yùn)轉(zhuǎn)更加高效。

3.推進(jìn)集中審批服務(wù)和綜合執(zhí)法。將審批和服務(wù)事項向便民服務(wù)中心集中，減少辦事程序和環(huán)節(jié)，實行“一站式”服務(wù)，企業(yè)和群眾辦事更加方便快捷。積極探索開展綜合執(zhí)法，將一些現(xiàn)場執(zhí)法和簡易執(zhí)法權(quán)限賦予鎮(zhèn)政府集中行使，解決了過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)執(zhí)法、無人執(zhí)法以及“看得見、管不著”等突出問題，取得了很好的成效。

4.靈活用編用人，推行政府購買服務(wù)。立足基層實際，采用“競爭上崗、雙向選擇”等形式，統(tǒng)籌使用人員編制，解決了基層相關(guān)制度碎片化、身份和待遇不一、同工不同酬等問題。對事務(wù)性、輔助性崗位和具備條件交由社會組織和企業(yè)承擔(dān)的事務(wù)，采取聘用制、服務(wù)外包、政府購買等方式，由“花錢養(yǎng)人”向“花錢辦事”轉(zhuǎn)變，有效解決了基層社會管理和公共服務(wù)對人員的迫切需求。

5.積極給予政策扶持。建立財政超收激勵機(jī)制，對試點(diǎn)鎮(zhèn)新增財力實行全額或大部分返還。大多數(shù)試點(diǎn)鎮(zhèn)公共財政收入逐年穩(wěn)步遞增并高于當(dāng)?shù)仄骄健Ｔ诨A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、特色產(chǎn)業(yè)、民生項目等方面給予重點(diǎn)支持。在土地出讓金留成、用地指標(biāo)等方面出臺政策措施，重點(diǎn)向試點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜。

6.創(chuàng)新社會治理方式。試點(diǎn)鎮(zhèn)不斷創(chuàng)新基層社會治理機(jī)制，提高公共服務(wù)專業(yè)化、社會化水平，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。許多試點(diǎn)鎮(zhèn)建立了治安巡邏網(wǎng)、調(diào)解工作網(wǎng)、流動人口服務(wù)網(wǎng)等“多網(wǎng)合一、一網(wǎng)多格、一格多員、全員參與”的基層治理新模式。大力推進(jìn)基層社區(qū)建設(shè)，積極探索網(wǎng)格化管理，實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接、政府依法行政和村民依法自治良性互動。

（二）改革試點(diǎn)主要成效

1.打造了一批新型特色小城鎮(zhèn)。各試點(diǎn)鎮(zhèn)充分發(fā)揮區(qū)位、資源優(yōu)勢，在準(zhǔn)確定位自身功能和特色的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。一批宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜旅則旅、具有特色的小城鎮(zhèn)已初具規(guī)模，吸納匯聚了大量外來人口，有效輻射帶動周邊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。29個試點(diǎn)鎮(zhèn)常住人口平均達(dá)到17.6萬人，多數(shù)達(dá)到小城市規(guī)模，部分達(dá)到中等城市規(guī)模。

2.發(fā)展質(zhì)量明顯提升。通過改革，試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展?jié)撃苋婕ぐl(fā)，相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)大幅度增長，經(jīng)濟(jì)總量實現(xiàn)突破，推動了片區(qū)協(xié)同、城鄉(xiāng)聯(lián)動、產(chǎn)城融合、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和生態(tài)環(huán)境改善，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級。試點(diǎn)以來，試點(diǎn)鎮(zhèn)的生產(chǎn)總值和城鎮(zhèn)居民收入均快速增長。

3.公共服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)。試點(diǎn)改革下移了重心，前移了服務(wù)，呼應(yīng)了需求，有效降低了投資創(chuàng)業(yè)的門檻和成本，提高了行政效率，大量發(fā)展成果全面惠及群眾，干群關(guān)系大為改善，得到了群眾的充分肯定。

4.行政成本優(yōu)勢進(jìn)一步顯現(xiàn)。各地在擴(kuò)大試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的同時，注重發(fā)揮鎮(zhèn)政府體制機(jī)制靈活的優(yōu)勢，在事權(quán)大幅增加的情況下，通過優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、創(chuàng)新用人機(jī)制、政府購買服務(wù)等方式，實現(xiàn)了有限行政資源的集約利用，保持低成本優(yōu)勢，大大提升了行政效能。不少試點(diǎn)鎮(zhèn)的常住人口和GDP規(guī)模與一些縣（市）相當(dāng)，但行政成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于縣級政府（約為10%左右）。

二、《指導(dǎo)意見》主要政策考慮及改革任務(wù)

（一）起草文件的總體考慮

《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）起草過程中，我們對地方試點(diǎn)情況進(jìn)行了認(rèn)真總結(jié)和評估，廣泛聽取了部門和地方的意見，著重把握了四點(diǎn)：一是認(rèn)真貫徹落實黨的十八大和三中、四中、五中、六中全會精神，立足新型城鎮(zhèn)化和“三農(nóng)”工作全局，統(tǒng)籌研究有關(guān)改革措施，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)生動力，發(fā)揮其對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射帶動作用。二是充分借鑒前期改革試點(diǎn)成果，對試點(diǎn)中形成的可復(fù)制可推廣經(jīng)驗進(jìn)行了全面梳理、總結(jié)和吸收，增強(qiáng)《指導(dǎo)意見》的實踐性和可操作性。三是堅持正確改革方向，在不提升機(jī)構(gòu)規(guī)格、不進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整、不大規(guī)模增加人員編制的前提下，通過擴(kuò)大權(quán)限、創(chuàng)新體制機(jī)制，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中面臨的行政體制問題。四是充分考慮東中西部地區(qū)差異，因地制宜確定經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和改革重點(diǎn)，由省級黨委政府根據(jù)《指導(dǎo)意見》精神，統(tǒng)籌研究推進(jìn)改革。

（二）關(guān)于擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限

賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)與其規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的關(guān)鍵所在，也是難點(diǎn)所在。試點(diǎn)中，各地將一些經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限下放給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，取得了很好成效?！吨笇?dǎo)意見》將地方經(jīng)驗做法在制度層面確定下來，并明確省級政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權(quán)限賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，制成目錄向社會公布，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實施主體。

堅持問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，具體放哪些權(quán)，應(yīng)盡量充分聽取經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)意見。要充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的實際需求和承接能力，避免出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“想要的權(quán)力”要不到,“不想要的權(quán)力”硬往下塞的現(xiàn)象。同步研究經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)承接有關(guān)權(quán)力的具體措施，明確權(quán)力下放后的運(yùn)行程序、規(guī)則和權(quán)責(zé)關(guān)系，健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，確保下放權(quán)力接得住、用得好。

（三）關(guān)于構(gòu)建簡約精干組織架構(gòu)

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模比較大，其面臨的形勢任務(wù)已經(jīng)和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很大的區(qū)別。在新型城鎮(zhèn)化背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的組織架構(gòu)必須體現(xiàn)自身的特點(diǎn)。根據(jù)中央文件精神，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵循精簡、統(tǒng)一、效能原則，以扁平化管理為導(dǎo)向，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的特點(diǎn)和實際工作需要，創(chuàng)新基層政府組織架構(gòu)，統(tǒng)籌黨委和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，不能照搬縣或縣級市組織機(jī)構(gòu)模式，更不能把深化改革試點(diǎn)簡單等同于設(shè)立“鎮(zhèn)級市”或進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整。

（四）關(guān)于推行集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法

行政審批、公共服務(wù)和行政執(zhí)法是基層政府與群眾直接打交道的“窗口”環(huán)節(jié)，工作是否高效、服務(wù)是否到位、行為是否規(guī)范，直接關(guān)乎黨和政府在人民群眾心目中的形象，直接影響企業(yè)群眾生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。從地方試點(diǎn)效果看，推行集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法，既能較好解決擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的承接和規(guī)范運(yùn)行問題，又很好地回應(yīng)了基層需求、方便群眾辦事，符合中央推進(jìn)“放管服”改革和加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的精神，也為構(gòu)建簡約精干組織架構(gòu)奠定基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的亮點(diǎn)之一?！吨笇?dǎo)意見》在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上明確了相關(guān)改革要求。

（五）關(guān)于建立務(wù)實高效的用編用人制度

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)處于經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會管理任務(wù)十分繁重，人力資源需求量大，各地可制定相應(yīng)管理辦法，加強(qiáng)創(chuàng)新探索，將行政、事業(yè)人員等統(tǒng)籌使用，完善政府購買服務(wù)的措施辦法，破解基層相關(guān)制度碎片化和待遇不一、同工不同酬問題。要完善人才引進(jìn)機(jī)制，落實基層干部待遇政策，確?；鶎有枰娜瞬胚M(jìn)得來、留得住、干得好。

（六）關(guān)于探索適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實際的財政管理模式

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)集聚人口多、城市發(fā)展快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)對公共財政的需求很大，現(xiàn)行財政管理體制還不完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的需要。各地在試點(diǎn)中通過專項扶持資金、新增財力返還等辦法對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)給予了一定傾斜，對這些鎮(zhèn)發(fā)展起到了推動和促進(jìn)作用，取得很好的成效，積累了一些好的經(jīng)驗做法?！吨笇?dǎo)意見》在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府事權(quán)和支出責(zé)任、財力支持、財政分成辦法等多個方面明確了相關(guān)的政策。

（七）關(guān)于加強(qiáng)基層黨建和組織政權(quán)建設(shè)

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革在落實各項改革措施的同時，要同步加強(qiáng)和改善基層黨建和組織政權(quán)建設(shè)，落實黨建工作責(zé)任制，深入研究加強(qiáng)黨的建設(shè)的具體措施。要立足基層政權(quán)的基本定位和實際，加強(qiáng)改革創(chuàng)新，探索與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實際需求相適應(yīng)、與城鎮(zhèn)化發(fā)展方向相適應(yīng)的政府管理方式，提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，構(gòu)建黨政主導(dǎo)、多種主體共同參與的社會建設(shè)和社會管理新格局，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（八）關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

考慮到東中西部地區(qū)情況存在一定差異，為了給各地提供指導(dǎo)和遵循，《指導(dǎo)意見》區(qū)分情況明確了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在人口、經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化率等方面的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，具體由省級黨委政府研究確定。同時提出，對落實國家重大戰(zhàn)略、完善區(qū)域城鎮(zhèn)體系和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有特殊地位和作用的鎮(zhèn)，以及歷史文化名鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)，應(yīng)予重點(diǎn)考慮。各省（區(qū)、市）要在此基礎(chǔ)上，結(jié)合實際研究制定經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，確保所認(rèn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)符合本地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際。建立年度評估考核制度和能進(jìn)能出動態(tài)淘汰機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)更好更快發(fā)展。

在選取經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)時，要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、控制總量、合理布局、滾動推進(jìn)，成熟一批，推進(jìn)一批，防止一哄而上。各省（區(qū)、市）確定的第一批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)總數(shù)原則上控制在10個以內(nèi)，前期開展試點(diǎn)且改革成效突出的省份可適當(dāng)放寬。要圍繞促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)推動人口和產(chǎn)業(yè)在區(qū)域空間上合理布局，防止經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)集中扎堆。要綜合考慮各方面因素，一時拿不準(zhǔn)的，可以分批確定和報備，逐步擴(kuò)大改革范圍。

（作者系中央編辦三司巡視員、副司長）