■ 劉 昉/詹希平

（湖南萬源評估咨詢有限公司，長沙 410000）

新形勢下國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制研究

■ 劉 昉/詹希平

（湖南萬源評估咨詢有限公司，長沙 410000）

在總結(jié)以往國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制和實(shí)施中存在問題的基礎(chǔ)上，從響應(yīng)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”和“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”的角度，提出了新形勢下完善供應(yīng)計(jì)劃編制的建議。包括：定量評價(jià)分析以往供應(yīng)計(jì)劃實(shí)施情況、明確審核國有建設(shè)用地需求的原則、理順供應(yīng)計(jì)劃與其他規(guī)劃計(jì)劃的關(guān)系、進(jìn)一步突出住房供地計(jì)劃的地位；同時(shí)提出了供應(yīng)計(jì)劃實(shí)施的建議，包括加強(qiáng)國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃管理，適當(dāng)提高計(jì)劃調(diào)整的門檻，加強(qiáng)土地供應(yīng)計(jì)劃執(zhí)行的監(jiān)管制度。

國有建設(shè)用地；土地供給；供應(yīng)計(jì)劃；計(jì)劃編制

進(jìn)入“十三五”以來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下中央適時(shí)提出了“推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”和“深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”的發(fā)展目標(biāo)，該兩項(xiàng)目標(biāo)均與國土資源管理領(lǐng)域的土地供應(yīng)關(guān)系密切，由此也對國土資源管理工作提出了新的要求。通過加強(qiáng)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、管理和調(diào)控，平衡供需關(guān)系，逐步緩解區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性矛盾，促進(jìn)土地市場健康發(fā)展。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，大力加強(qiáng)集鎮(zhèn)建設(shè)，需要保障完善集鎮(zhèn)各項(xiàng)功能的各類建設(shè)用地需求。近年來，國內(nèi)學(xué)者開展了關(guān)于土地供應(yīng)制度以及土地供應(yīng)計(jì)劃編制現(xiàn)狀、問題及建議等相關(guān)研究。如曲波對北京市2005—2007年土地供應(yīng)計(jì)劃的編制和執(zhí)行情況進(jìn)行了分析，指出了存在的問題和改進(jìn)的方法[1]；高星等在歸納以往土地供應(yīng)計(jì)劃編制和實(shí)施中存在問題的基礎(chǔ)上，提出了開展供應(yīng)計(jì)劃實(shí)施監(jiān)測與評價(jià)、制定制圖規(guī)范、理順與其他規(guī)劃的關(guān)系等建議[2]；張占錄等對北京市土地供應(yīng)計(jì)劃與土地市場交易現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，指出了未來的土地供應(yīng)方向[3]；李春艷以雙遼市國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制研究為例，提出了國有建設(shè)用地供應(yīng)的途徑與策略[4]；楊鑠利用Excel數(shù)據(jù)分析處理技術(shù)，實(shí)證研究了預(yù)測國有建設(shè)用地供應(yīng)量的方法[5]。上述研究均完成于“十二五”期間，研究過程更多地針對技術(shù)規(guī)范中存在的各種問題，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)方法。本文擬在總結(jié)現(xiàn)有國有建設(shè)用地供地計(jì)劃編制中存在問題的基礎(chǔ)上，從響應(yīng)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”和“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”的角度，提出完善計(jì)劃編制的建議及保證計(jì)劃實(shí)施的措施，以使國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃能更好地服務(wù)于“十三五”期間國土資源管理的需要。

1 現(xiàn)有供應(yīng)計(jì)劃編制與實(shí)施中存在的問題

1.1 計(jì)劃在規(guī)劃管理中的定位和法定作用模糊

雖然國土資源部在《關(guān)于印發(fā)<國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制規(guī)范>（試行）的通知》（國土資發(fā)〔2010〕117號）中提出了縣級國土資源管理部門應(yīng)編制國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃，并報(bào)同級人民政府審批，但未明確其在國土規(guī)劃管理、城鄉(xiāng)建設(shè)中的定位與法定效力，亦未對計(jì)劃合理性的評判、計(jì)劃的審批程序、計(jì)劃指標(biāo)管理與具體地塊實(shí)施管理的聯(lián)系與差別予以明確，由此很大程度上影響了計(jì)劃的影響力和調(diào)控作用。

1.2 計(jì)劃內(nèi)容單一，與相關(guān)規(guī)劃的銜接不夠

目前大多數(shù)國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃由當(dāng)?shù)貒临Y源管理部門組織編制，其他相關(guān)部門參與度不夠，與其他部門規(guī)劃、計(jì)劃的協(xié)調(diào)難以全面到位，容易陷入“就地論地”的局面。此外，由于地方國內(nèi)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資總額、人口總數(shù)、財(cái)政、企業(yè)、居民收入等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)以及各部門規(guī)劃計(jì)劃公布時(shí)間基本與供應(yīng)計(jì)劃公布時(shí)間一致，導(dǎo)致編制供地計(jì)劃時(shí)缺乏分析預(yù)測當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、土地市場預(yù)期以及政府財(cái)政資金情況的數(shù)據(jù)，嚴(yán)重影響到計(jì)劃編制的預(yù)見性和準(zhǔn)確性。

1.3 計(jì)劃結(jié)構(gòu)不盡合理，影響計(jì)劃執(zhí)行效果

由于缺乏對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平以及土地市場的深度分析預(yù)測，同時(shí)囿于上級國土資源管理部門對計(jì)劃總規(guī)模的限制，各地在編制計(jì)劃時(shí)將指標(biāo)更多地分配給擬出讓地塊，盲目將招拍掛地塊做大做全。從湖南省歷年供地計(jì)劃執(zhí)行情況來看，商服用地、住宅用地、工礦倉儲用地三類用地計(jì)劃執(zhí)行率在50%～80%之間，經(jīng)營性用地普遍存在“寬打窄用”的現(xiàn)象。另一方面，公共管理與服務(wù)用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地等劃撥用地計(jì)劃執(zhí)行率均在150%以上，尤其是水域及水利設(shè)施用地，個別年份的實(shí)際供應(yīng)規(guī)模是計(jì)劃規(guī)模的10倍多。計(jì)劃供應(yīng)結(jié)構(gòu)偏離實(shí)際，極大地削減了計(jì)劃的宏觀調(diào)控作用，計(jì)劃執(zhí)行效果大打折扣。

2 完善供應(yīng)計(jì)劃編制的建議

國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制的思路是在全面調(diào)查區(qū)域全部可供應(yīng)的國有建設(shè)用地潛力的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況及土地市場狀況，科學(xué)預(yù)測計(jì)劃期內(nèi)國有建設(shè)用地需求總量和結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合國有建設(shè)用地需求，現(xiàn)場核實(shí)各地塊的情況，篩選出在計(jì)劃期內(nèi)能滿足供應(yīng)條件的地塊。在遵循國土資源部2010年發(fā)布的《國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制規(guī)范》（以下簡稱《編制規(guī)范》）的基礎(chǔ)上，可從以下幾方面著重完善供應(yīng)計(jì)劃的編制工作。

2.1 定量評價(jià)分析供應(yīng)計(jì)劃實(shí)施情況

以往供應(yīng)計(jì)劃的實(shí)施情況應(yīng)作為編制本年度供應(yīng)計(jì)劃的重要依據(jù)。在《編制規(guī)范》中，并未對上年度供應(yīng)計(jì)劃的實(shí)施情況作強(qiáng)制要求?，F(xiàn)有供應(yīng)計(jì)劃成果中，對供應(yīng)計(jì)劃的實(shí)施情況亦側(cè)重于寥寥數(shù)語的定性分析，而定量評價(jià)基本未涉及。定量化評價(jià)可采用多因素綜合評價(jià)法，通過建立評價(jià)指標(biāo)體系，對照指標(biāo)體系對每宗地的供應(yīng)規(guī)模、用途、方式分別進(jìn)行賦分，將三項(xiàng)分值相加即為每宗地的計(jì)劃實(shí)施度分值，最后匯總每宗地的分值得到總的計(jì)劃實(shí)施度分值。從微觀層面逐宗地塊匯總而來的實(shí)施度分值，不僅可以整體反映計(jì)劃供應(yīng)總量的實(shí)施情況，還可反映各用途、各供地方式的計(jì)劃執(zhí)行效果，從各實(shí)施度分值分析中可以找出計(jì)劃編制中存在的問題，從而在編制本年度計(jì)劃時(shí)予以規(guī)避，以此逐步提高計(jì)劃的科學(xué)性。

2.2 明確審核國有建設(shè)用地需求的原則

需求審核是計(jì)劃編制過程中關(guān)鍵一環(huán)，其必須在國有建設(shè)用地需求預(yù)測的基礎(chǔ)上進(jìn)行。應(yīng)充分堅(jiān)持以供制需、以供引需，統(tǒng)籌兼顧，合理安排和平衡各業(yè)用地，積極盤活存量建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)資源充分利用。在審核過程中，需準(zhǔn)確把握國家、省級層面的大政方針，結(jié)合當(dāng)?shù)睾暧^經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境，統(tǒng)一明確審核標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”下，尤其需要考慮以下幾項(xiàng):

(1)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。為更好地落實(shí)“深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”的戰(zhàn)略，在編制供地計(jì)劃時(shí)，除考慮城市的用地需求外，還應(yīng)考慮重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地實(shí)際需求。結(jié)合各地發(fā)展特點(diǎn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮，合理布局計(jì)劃地塊。

(2)重點(diǎn)項(xiàng)目優(yōu)先。優(yōu)先安排已列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的水利、能源、交通等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地；優(yōu)先保證保障性住房用地指標(biāo)落地；在保證當(dāng)年供地率前提下，優(yōu)先安排批而未供的地塊。

(3)存量潛力挖潛。在確定計(jì)劃供應(yīng)地塊時(shí)，積極響應(yīng)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的要求，將“去庫存、挖存量”作為篩選地塊的原則，優(yōu)先將收購收回地塊、批而未供地塊、儲備庫存地塊納入供應(yīng)計(jì)劃。

2.3 理順與其他規(guī)劃計(jì)劃的關(guān)系

國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制和實(shí)施是政府加強(qiáng)土地管理的一項(xiàng)具體措施，其不僅僅是國土資源管理部門的計(jì)劃，還與發(fā)改部門、住建部門、城市規(guī)劃等各職能部門關(guān)系密切。計(jì)劃編制成果除與國土資源管理部門的土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、土地儲備計(jì)劃等一脈相承外，還需與其他各部門的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計(jì)劃、重大工程項(xiàng)目計(jì)劃、住房建設(shè)規(guī)劃、棚改計(jì)劃、保障房計(jì)劃等充分融合，充分銜接；另一方面，供應(yīng)計(jì)劃的實(shí)施直接影響到各類規(guī)劃的落實(shí)效果。因此編制供應(yīng)計(jì)劃時(shí)，在形勢判斷、供應(yīng)量預(yù)測、地塊篩選等各個環(huán)節(jié)都應(yīng)盡可能充分利用各類規(guī)劃計(jì)劃的成果，逐步提高計(jì)劃的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

2.4 突出住房供應(yīng)計(jì)劃地位

住房是最重要的民生問題，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局。中央提出的“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”，以及“推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”和“深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”都與住房用地供應(yīng)密不可分。因此，科學(xué)合理、彈性適度的住房用地供應(yīng)計(jì)劃是編制國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃的重要組成部分。隨著城市化水平的逐年提高，各地為滿足經(jīng)營城市的需要，在編制計(jì)劃時(shí)有意將指標(biāo)偏重于經(jīng)營性用地，以提高計(jì)劃在滿足經(jīng)營性用地供應(yīng)方面的彈性，其中以住房用地表現(xiàn)最甚。從近幾年湖南省十三個市、州供地計(jì)劃執(zhí)行情況來看，住房用地供應(yīng)計(jì)劃的執(zhí)行率僅僅為20%左右。住房用地供應(yīng)計(jì)劃的“寬打窄用”將直接影響國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃結(jié)構(gòu)，考慮到其在供應(yīng)計(jì)劃編制中的舉足輕重作用，建議住房用地供應(yīng)計(jì)劃應(yīng)在今后的成果中予以單列，各類住宅用地計(jì)劃供應(yīng)量的確定過程應(yīng)在編制說明中詳細(xì)論證，具體可從以下幾方面入手：

(1)分析住房用地供應(yīng)計(jì)劃的執(zhí)行情況是編制計(jì)劃的依據(jù)。對上年度住房供地計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行評價(jià)分析，發(fā)現(xiàn)存在的問題，總結(jié)好的做法，以指導(dǎo)本年度計(jì)劃的編制。住房供地計(jì)劃應(yīng)具有一定的彈性，但彈性應(yīng)適度，通過對歷年供地計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行梳理總結(jié)，摸索出影響當(dāng)?shù)刈≌玫毓?yīng)量的因素，逐步掌握編制適度彈性計(jì)劃規(guī)律，提高計(jì)劃的執(zhí)行效果。

(2)研判當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)政策形勢與房地產(chǎn)市場是編制計(jì)劃的基礎(chǔ)。因經(jīng)濟(jì)水平和城市發(fā)展存在地區(qū)差異，各地房地產(chǎn)市場和土地市場形勢各異。在編制住房供地計(jì)劃之前，有必要對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展形勢進(jìn)行研判，從宏觀上把握當(dāng)?shù)赝恋厥袌鲎邉荩瑸榫幹乒?yīng)計(jì)劃打下基礎(chǔ)。在中央“去杠桿、去庫存”的要求下，從平衡供需關(guān)系，緩解區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性矛盾出發(fā)，突出體現(xiàn)住房供地計(jì)劃在穩(wěn)定當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場和土地市場的積極作用。

(3)多部門銜接、多數(shù)據(jù)融合是提高計(jì)劃合理性的有效途徑。相對于其他用地而言，住房用地供應(yīng)計(jì)劃所涉及的部門最多，除國土資源部門外，還與發(fā)改、住建、規(guī)劃等部門關(guān)系密切。在編制住房用地規(guī)劃時(shí)尤其應(yīng)與住建部門的住房建設(shè)規(guī)劃、年度計(jì)劃、棚改計(jì)劃充分對接，從土地供應(yīng)上保證上述部門計(jì)劃中的重點(diǎn)項(xiàng)目能順利實(shí)施。此外，還應(yīng)充分結(jié)合人均住房面積、商品房累計(jì)可售總量、未開工房地產(chǎn)用地總量、商品房庫存總量、上級下達(dá)的保障房任務(wù)等指標(biāo)，綜合確定各類住房用地計(jì)劃供應(yīng)指標(biāo)，以確?！坝斜Ｓ袎骸钡墓┑卦瓌t落到實(shí)處。

3 供應(yīng)計(jì)劃實(shí)施的建議

3.1 加強(qiáng)國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃管理

針對目前供應(yīng)計(jì)劃總體執(zhí)行情況欠佳的情況，上級國土資源管理部門應(yīng)統(tǒng)籌加強(qiáng)對供應(yīng)計(jì)劃的管理。在計(jì)劃編制時(shí)，上級國土資源管理部門應(yīng)對所轄各地上輪供地計(jì)劃根據(jù)實(shí)施度分值進(jìn)行排序，充分體現(xiàn)各地編制計(jì)劃和實(shí)施計(jì)劃之間的差距，并將結(jié)果進(jìn)行公示，以此督促各地重視本年度的計(jì)劃編制工作。在計(jì)劃上報(bào)后，上級國土資源管理部門應(yīng)積極介入，履行平衡各地計(jì)劃指標(biāo)的責(zé)任，在全省層面、全市層面統(tǒng)籌考慮，確保計(jì)劃結(jié)構(gòu)合理可行。

3.2 適當(dāng)提高計(jì)劃調(diào)整的門檻

宏觀調(diào)控政策及土地市場的變化使得供地計(jì)劃有調(diào)整的可能性。但在計(jì)劃執(zhí)行的過程中，隨意調(diào)整計(jì)劃必然會影響計(jì)劃的嚴(yán)肅性，使社會缺乏對計(jì)劃的信任。需要適當(dāng)提高計(jì)劃調(diào)整的門檻，明確調(diào)整頻率等并嚴(yán)格執(zhí)行，以提高計(jì)劃的嚴(yán)肅性。根據(jù)計(jì)劃調(diào)整程度，規(guī)定不同的計(jì)劃調(diào)整程序。如可規(guī)定計(jì)劃調(diào)整規(guī)模在20%以內(nèi)時(shí)，可走簡易調(diào)整程序，調(diào)整結(jié)果只需在上級國土資源管理部門備案即可。若計(jì)劃調(diào)整規(guī)模超過20%，則需在評估現(xiàn)有計(jì)劃執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)論證調(diào)整的必要性和可行性，調(diào)整方案需經(jīng)上級國土資源管理部門審查符合調(diào)整要求后方能正式生效。

3.3 加強(qiáng)土地供應(yīng)計(jì)劃執(zhí)行的監(jiān)管制度

加強(qiáng)對國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃實(shí)施、執(zhí)行等情況的監(jiān)督檢查，確保各類用地供應(yīng)計(jì)劃落實(shí)到位。積極引入社會監(jiān)督機(jī)制，建立用地公示制度，方便社會監(jiān)督，形成有效的信息反饋機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新情況、解決新問題，確保用地計(jì)劃落實(shí)到位。加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理，相關(guān)部門按照各自職責(zé)，共同做好各類用地供應(yīng)相關(guān)工作，并作為年度評比的重點(diǎn)考核內(nèi)容。

[1] 曲波.北京市土地供應(yīng)計(jì)劃編制及執(zhí)行:問題與對策[J].中國土地科學(xué),2008,22(6):51-56．

[2] 高星,王曉燕,朱永明,等.國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制的思考與建議[J].中國農(nóng)學(xué)通報(bào),2012,28(35):123-12.

[3] 張占錄,張遠(yuǎn)索.北京市土地供應(yīng)計(jì)劃與土地市場交易現(xiàn)狀分析[J].北京社會科學(xué),2010(1):27-32．

[4] 李春艷.淺議國有建設(shè)用地供應(yīng)的途徑與策略[J].今日中國論壇,2012(10):33.

[5] 楊鑠.基于Excel分析技術(shù)的國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制——以福建省福清市為例[J].山東國土資源,2012(2):41-44.

Planning for the Supply of State-Owned Land for Construction Purposes under the New Situation

LIU Fang, ZHAN Xiping
(Hunan Wanyuan Evaluation and Consultation CO., LTD, Changsha 410000, China)

In response to the formulation of “supply-side structural reforms” and “new-type urbanization construction”, this paper makes some suggestions for improving supply planning in the new circumstances. The specif i c methods are as follows: analyzing and assessing quantitatively how the previous supply plan were put into force, clearly def i ning the principle that we must remain committed to for the work of reviewing the demand of state-owned construction land, straightening out the relationship between supply plan and other program plan, laying emphasis on the plan of land supply for housing building; furthermore, enhancing efforts to manage the supply plan for state-owned construction land, appropriately raise the threshold of planning adjustment, and enhancing efforts to monitor the implementation of land supply plan.

state-owned construction land; land supply; supply plan; planning

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）02-0023-03

2016-09-13；

2016-11-01

劉昉（1982-），女，湖南省常德市人，湖南萬源評估咨詢有限公司工程師，管理學(xué)碩士，主要從事土地利用規(guī)劃、集約利用評價(jià)方面的研究工作。