■文／向春華

用人單位社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)如何確定

■文／向春華

核心提示：地方政策規(guī)定：職工社保繳費(fèi)工資按職工工資總額核定，企業(yè)全部職工的繳費(fèi)工資之和即為企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)，用人單位繳費(fèi)總基數(shù)為本單位屬于參保繳費(fèi)范圍的人員繳費(fèi)基數(shù)之和。這些規(guī)定將《社會保險(xiǎn)法》第十二條規(guī)定中的“本單位職工工資總額”解釋為“本單位職工繳費(fèi)工資總額”是符合法律規(guī)定的。因此，社保局按照相對人職工本人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)和企業(yè)實(shí)際為該職工繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)核算企業(yè)是否足額為該職工繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的做法并無不當(dāng)。

基本案情

某社保局于2014年3月4日向某運(yùn)輸公司發(fā)出社會保險(xiǎn)稽核通知，決定對運(yùn)輸公司執(zhí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的有關(guān)情況進(jìn)行專項(xiàng)核查。社保局根據(jù)運(yùn)輸公司提供的相關(guān)資料，查明在2011年11月至2014年2月期間，運(yùn)輸公司在為其原職工冉某繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的過程中，存在少報(bào)繳費(fèi)工資的情形。在2011年11月至12月期間，冉某起薪當(dāng)月工資為1721元，運(yùn)輸公司按1200元的工資基數(shù)為冉某繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，每月少報(bào)繳費(fèi)工資521元；在2012年1月至12月期間，冉某上年度月平均工資為1212元，運(yùn)輸公司按1767元的工資基數(shù)為冉某繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，每月多報(bào)繳費(fèi)工資432元；在2013年1月至12月期間，冉某上年度月平均工資為3248元，運(yùn)輸公司按2003元的工資基數(shù)為冉某繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，每月少報(bào)繳費(fèi)工資1245元。2014年1月至2月期間，冉某上年度月平均工資為4089元，運(yùn)輸公司按2270元的工資基數(shù)為冉某繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，每月少報(bào)繳費(fèi)工資1819元。

社保局針對運(yùn)輸公司不如實(shí)申報(bào)繳費(fèi)工資問題，作出《社會保險(xiǎn)稽核決定通知書》（×社稽決[2014]第7號），限令運(yùn)輸公司在5個(gè)工作日內(nèi)到所屬社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申報(bào)補(bǔ)繳社會保險(xiǎn)費(fèi)。運(yùn)輸公司收到稽核決定通知書后，認(rèn)為稽核決定通知書與《社會保險(xiǎn)法》的規(guī)定不符。遂向社保局所屬人社局提起行政復(fù)議，該局于2014年8月29日作出行政復(fù)議決定，對社保局作出的具體行政行為予以維持。運(yùn)輸公司不服，乃訴至法院，請求判決撤銷《社會保險(xiǎn)稽核決定通知書》（×社稽決[2014]第7號）。

審判

一審法院認(rèn)為，根據(jù)《社會保險(xiǎn)稽核辦法》第三條的規(guī)定，社保局在其行政區(qū)域內(nèi)具有對社會保險(xiǎn)費(fèi)繳納情況進(jìn)行核查的法定職權(quán)和義務(wù)。社保局受理該案后，提前3日將稽核的內(nèi)容、需要的資料等事項(xiàng)書面通知了運(yùn)輸公司，并作了調(diào)查筆錄，并將稽核決定通知書予以送達(dá)，程序上并無不當(dāng)。

《社會保險(xiǎn)法》第十二條規(guī)定：用人單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，記入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金?！吨貞c市人民政府關(guān)于統(tǒng)一社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)和社會保險(xiǎn)登記繳費(fèi)申報(bào)程序的通知》（渝府發(fā)[2005]111號）規(guī)定：用人單位繳費(fèi)總基數(shù)為本單位屬于參保繳費(fèi)范圍的人員繳費(fèi)基數(shù)（以下簡稱職工繳費(fèi)基數(shù)）之和。職工繳費(fèi)基數(shù)按照本人上年度月平均工資核定；新設(shè)立單位的職工和用人單位新增的職工按照本人起薪當(dāng)月的工資核定。本人上年度月平均工資或起薪當(dāng)月的工資低于上年度全市職工月平均工資60%的，按照上年度全市職工月平均工資的60%核定；超過上年度全市職工月平均工資300%的，按照上年度全市職工月平均工資的300%核定。從前述規(guī)定可知用人單位的繳費(fèi)總基數(shù)與職工的工資收入相關(guān)。本案中，社保局根據(jù)運(yùn)輸公司提供的資料核查到運(yùn)輸公司未根據(jù)冉某的工資收入情況申報(bào)繳費(fèi)基數(shù)，存在不如實(shí)申報(bào)繳費(fèi)工資問題。針對運(yùn)輸公司不如實(shí)申報(bào)繳費(fèi)工資的問題，社保局作出的處理符合《社會保險(xiǎn)法》第六十三條的規(guī)定。運(yùn)輸公司訴稱社保局作出的通知書與《社會保險(xiǎn)法》的規(guī)定不符的理由不成立，不予支持。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回運(yùn)輸公司的訴訟請求。

運(yùn)輸公司不服，上訴稱：上訴人已經(jīng)根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》第十二條的規(guī)定，按照本單位職工工資總額的比例足額繳納了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)等社會保險(xiǎn)費(fèi)。被上訴人以職工個(gè)人工資總額為基準(zhǔn)核定上訴人申報(bào)繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)與《社會保險(xiǎn)法》第十二條的規(guī)定不符，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，請求二審法院撤銷一審判決，依法改判。

二審法院認(rèn)為，本案爭議焦點(diǎn)是社保局依據(jù)職工個(gè)人當(dāng)月起薪工資或上年度月平均工資，確定運(yùn)輸公司應(yīng)為職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)基數(shù)，以此判斷運(yùn)輸公司是否依法足額為職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的行為與《社會保險(xiǎn)法》第十二條關(guān)于“用人單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”之規(guī)定是否相符的問題。

根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》第十二條、《重慶市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》（渝府發(fā)[2000]48號）第三條規(guī)定“職工繳費(fèi)工資按職工工資總額核定（工資總額以國家統(tǒng)計(jì)局公布的《關(guān)于工資總額組成的規(guī)定》計(jì)算），企業(yè)全部職工的繳費(fèi)工資之和即為企業(yè)繳費(fèi)工資總額”以及《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)一社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)和社會保險(xiǎn)登記繳費(fèi)申報(bào)程序的通知》（渝府發(fā)[2005]111號）規(guī)定、《重慶市勞動局關(guān)于印發(fā)〈重慶市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法若干政策問題的處理意見〉的通知》等規(guī)定，重慶市有關(guān)規(guī)定將《社會保險(xiǎn)法》第十二條規(guī)定中的“本單位職工工資總額”解釋為“本單位職工繳費(fèi)工資總額”是符合法律規(guī)定的。因此，被上訴人按照職工本人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)和企業(yè)實(shí)際為該職工繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)核算企業(yè)是否足額為該職工繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的做法并無不當(dāng)。判決駁回上訴，維持原判。[一審：（2014）綦法行初字第00100號；二審：（2015）渝五中法行終字第00052號]

評析

■ 一、行政規(guī)章與規(guī)范性文件作為社會保險(xiǎn)行政行為依據(jù)的合法性與合理性

無論是從依法行政或法律保留的行政法原則，還是基于《立法法》規(guī)定，行政規(guī)章僅具有可參照性，《行政訴訟法》（2014年修訂）第六十三條第三款也規(guī)定，“人民法院審理行政案件，參照規(guī)章”。規(guī)范性文件在傳統(tǒng)干預(yù)行政行為中很難作為法律依據(jù)，但在社會保險(xiǎn)給付范疇則可以。

就理論而言，依法行政原則特別是傳統(tǒng)的法律保留原則更多適用于干預(yù)行政。因?yàn)樯婕皩θ嗣駲?quán)益的剝奪，因此限制甚為嚴(yán)格，位階較低的法規(guī)通常不能作為行政行為依據(jù)，而社會保險(xiǎn)給付作為行政給付是給予人民利益，故無需嚴(yán)厲限制?；谖覈姓w制，無論是中央還是地方的規(guī)范性文件，對于社會保險(xiǎn)給付原則上均可作為行為依據(jù)。

就我國現(xiàn)實(shí)而言，規(guī)范性文件更有其適用之必要和合理性。雖然在理論上一般認(rèn)為，社會保險(xiǎn)是由國家通過立法建立的社會保障制度。而從我國社會保險(xiǎn)實(shí)施的過程來看，依靠規(guī)范性法律文件推進(jìn)和實(shí)施社會保險(xiǎn)事業(yè)，既是歷史，亦是現(xiàn)實(shí)。我國社會保險(xiǎn)改革肇始于上世紀(jì)80年代初期，1994年制定的《勞動法》涉及社會保險(xiǎn)的僅寥寥數(shù)語還根本無法實(shí)施，在長達(dá)20多年的時(shí)間里，無論是制度的建立、實(shí)施，還是待遇的確定、給付，均主要以規(guī)范性文件為依據(jù)。2010年《社會保險(xiǎn)法》頒布，加上1999年的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和2003年制定、2010年修訂的《工傷保險(xiǎn)條例》，由基本法和行政法規(guī)確定的社會保險(xiǎn)法律規(guī)則仍相當(dāng)粗疏，社會保險(xiǎn)的運(yùn)行實(shí)際上仍必須依靠規(guī)范性文件。在目前的社會保險(xiǎn)實(shí)施中，大量的社會保險(xiǎn)規(guī)則并非由中央部門制定，亦非由地方人大及其常委會制定，而是由地方政府及其部門（主要是社會保險(xiǎn)行政部門）制定，甚至是由縣級部門制定。這一狀況的形成主要是因?yàn)橹醒牖蚋邔蛹壱?guī)則因種種原因無法確立，導(dǎo)致公民的社會保險(xiǎn)訴求無法滿足所致。這些規(guī)范性文件雖然不是嚴(yán)格意義上的法律，但對于一定階段社會保險(xiǎn)的實(shí)施是必要的。

在對社會保險(xiǎn)給付行政行為進(jìn)行司法審查時(shí)，必須充分考慮規(guī)范性法律文件作為行政行為的依據(jù)，而不能僅僅或主要以《社會保險(xiǎn)法》作為審查依據(jù)。

當(dāng)然，無論是規(guī)章還是規(guī)范性文件，只有不違背上位法的明確規(guī)范，符合社會保障制度的發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)實(shí)要求，才能確認(rèn)為有效。行政審判實(shí)踐對此也予以認(rèn)可?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》規(guī)定，行政審判實(shí)踐中，經(jīng)常涉及有關(guān)部門為指導(dǎo)法律執(zhí)行或者實(shí)施行政措施而作出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)?，在認(rèn)定被訴行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力。

■ 二、地方關(guān)于用人單位社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)規(guī)范的合法性與適用性

本案所涉及的關(guān)于“用人單位繳費(fèi)總基數(shù)為本單位屬于參保繳費(fèi)范圍的人員繳費(fèi)基數(shù)之和”這一地方政策是否具有合法性與合理性？

《社會保險(xiǎn)法》第十二條規(guī)定：用人單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，記入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金；職工應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的本人工資的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，記入個(gè)人賬戶。雖然從字面含義來看，“本單位職工工資總額”與“本人工資”的表述不一，但由于：第一，《社會保險(xiǎn)法》未對術(shù)語進(jìn)行解釋，不能從該法中得出各自的準(zhǔn)確含義，而這兩種表述均非日常用語，不能用常識來解釋；第二，《社會保險(xiǎn)法》使用“國家規(guī)定”限制了這兩個(gè)表述，但對于何謂“國家規(guī)定”，該法未作任何規(guī)定。對于“國家規(guī)定”的內(nèi)容，當(dāng)且僅當(dāng)在其他政府規(guī)定中尋找。這一狀況表明，這兩個(gè)表述的具體含義不能從該法中得出，不能通過文義解釋獲得，而應(yīng)當(dāng)通過體系化解釋從整個(gè)社會保險(xiǎn)法體系中求解。

上述“國家規(guī)定”，由于中央層面未作統(tǒng)一規(guī)定，在實(shí)踐中是由各地自行規(guī)定的。在沒有全國統(tǒng)一規(guī)定的狀況下，地方政府或其所屬行政部門依據(jù)本地實(shí)際情況依照法定程序制定的關(guān)于用人單位繳費(fèi)基數(shù)的規(guī)范性文件，是實(shí)施和推進(jìn)社會保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)性條件，是履行政府職能的必然要求，是本行政區(qū)域內(nèi)的“國家規(guī)定”，在不違反《社會保險(xiǎn)法》和其他上位法規(guī)定以及沒有顯著不合理的前提下，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其合法性，并在本行政區(qū)域內(nèi)予以適用。

■ 三、以“本單位職工繳費(fèi)工資總額”作為“本單位職工工資總額”的合理性

實(shí)踐中，對“本單位職工繳費(fèi)工資總額”主要有兩種確定方法，一種如本例所示，為“全部職工繳費(fèi)工資之和”，稱之為“單基數(shù)”，即用人單位和個(gè)人按照一個(gè)基數(shù)繳費(fèi)——實(shí)際都是以個(gè)人繳費(fèi)工資為繳費(fèi)基數(shù)；另一種則將用人單位的“本單位職工工資總額”確定為該單位實(shí)際發(fā)生的全部職工工資的總和，稱之為“雙基數(shù)”，即用人單位的繳費(fèi)基數(shù)與個(gè)人的繳費(fèi)基數(shù)是完全不同的另外一個(gè)基數(shù)。在“雙基數(shù)”中，由于個(gè)人繳費(fèi)工資存在上限和下限的限制，因此個(gè)人的繳費(fèi)工資并不等于實(shí)際工資，以實(shí)際發(fā)生的全部職工工資的總和作為繳費(fèi)基數(shù)和個(gè)人繳費(fèi)工資之和因而也不相同。

在用人單位實(shí)際工資較低，多以下限作為個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)時(shí)，如果實(shí)行“單基數(shù)”，即以個(gè)人繳費(fèi)工資之和作為用人單位的繳費(fèi)基數(shù)，會導(dǎo)致用人單位多繳費(fèi)；如果實(shí)行“雙基數(shù)”，用人單位以實(shí)際工資作為繳費(fèi)基數(shù)，則用人單位繳費(fèi)較少，對用人單位有利。但是在用人單位實(shí)際工資較高，特別是超過上限時(shí)，由于實(shí)際工資高于個(gè)人繳費(fèi)工資，因此對用人單位的影響則相反，即以個(gè)人繳費(fèi)工資之和作為用人單位繳費(fèi)基數(shù)，則對用人單位有利，反之則對用人單位不利。

兩者的區(qū)別還在于，“單基數(shù)”完全與個(gè)人繳費(fèi)工資關(guān)聯(lián)，因此有職工繳費(fèi)才有單位繳費(fèi)，無職工繳費(fèi)，則無單位繳費(fèi)。而“雙基數(shù)”由于僅與單位實(shí)際發(fā)生的工資關(guān)聯(lián)，而與職工是否繳費(fèi)或者該工資是否計(jì)算為個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)無關(guān)，因此列入“工資”但不列入個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)的部分“工資”如支付給退休返聘等勞務(wù)用工人員的費(fèi)用，用人單位可能需要為此繳納社保費(fèi)。

由于兩種單位繳費(fèi)基數(shù)各有特點(diǎn)，對于一個(gè)地區(qū)的單位既非全部有利也非全部不利，只要在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)，在目前的制度體系下應(yīng)認(rèn)為都具有合理性，在本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)予適用。

如果未來立法作統(tǒng)一規(guī)定，則“單基數(shù)”更為恰當(dāng)。這一方案除了可以輕易地將不應(yīng)列入單位繳費(fèi)基數(shù)的“工資”剔除外，也更好地體現(xiàn)了用人單位與職工的關(guān)系。在雙基數(shù)下，單位繳費(fèi)進(jìn)入統(tǒng)籌基金，但是由統(tǒng)籌基金支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金并非按照用人單位實(shí)際繳納的統(tǒng)籌部分的社保費(fèi)計(jì)算，而是按照職工實(shí)際繳費(fèi)——即單基數(shù)計(jì)算，單位的繳費(fèi)數(shù)額與基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額無直接關(guān)聯(lián)。一方面，根據(jù)我國職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)，繳費(fèi)是和待遇直接關(guān)聯(lián)的，亦即實(shí)行繳費(fèi)義務(wù)與待遇享受權(quán)利相適應(yīng)的原則，“雙基數(shù)”否定了這一關(guān)聯(lián)性，因此不符合這一原則。另一方面，用人單位履行繳費(fèi)義務(wù)，雖然也是對國家和社會的義務(wù)，但首先是對職工的義務(wù)，是基于雇傭關(guān)系而產(chǎn)生的對于雇員的保護(hù)和照顧義務(wù)，這是用人單位承擔(dān)繳費(fèi)的道德基礎(chǔ)。要體現(xiàn)對于雇員的保護(hù)和照顧，僅僅使雇主繳費(fèi)、使雇員獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇尚且不夠，最好還應(yīng)當(dāng)使雇主繳費(fèi)與雇員養(yǎng)老金的多寡關(guān)聯(lián)。因此“雙基數(shù)”的道德基礎(chǔ)也不如“單基數(shù)”充分。■