● 陳玄韜

地方行政審批制度改革專欄

福州深化“三局合一”改革提升市場監(jiān)管效能

● 陳玄韜

2015年初，福州市完成了工商、食藥監(jiān)和質(zhì)監(jiān)“三局合一”改革，初步構(gòu)建起決策科學(xué)、執(zhí)行高效、監(jiān)督有力的“大市場監(jiān)管”格局。

科學(xué)制定改革設(shè)計(jì)圖，以高效監(jiān)管作為市場監(jiān)管體制改革的核心。一是突出市場監(jiān)管要求。將市場監(jiān)管體制改革放在全市發(fā)展大局中來謀劃。組織開展對重大、長遠(yuǎn)、關(guān)鍵問題的研究，提出了構(gòu)建“四大體系”工作職能和“四大安全”工作目標(biāo)，即“大市場、大監(jiān)管、大質(zhì)量、大保障”體系和“食品質(zhì)量、藥品質(zhì)量、醫(yī)療器械、特種設(shè)備”安全，找準(zhǔn)了新的工作定位和方向。在“為什么改”、“改什么”、“怎么改”等基本問題上達(dá)成了共識、形成明晰思路，制定了改革的時(shí)間表、任務(wù)書和路線圖。二是突出精簡統(tǒng)一要求。從市場監(jiān)管最急迫的事項(xiàng)、群眾最期盼的方面和影響機(jī)構(gòu)改革的問題入手，進(jìn)行“把脈問診”，開出體制改革良方。針對工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三局合一”前機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、職責(zé)交叉、推諉扯皮，職能分散、政出多門、資源配置不合理、保障不到位、人民不滿意，政府的決策職能被削弱，問責(zé)機(jī)制無法落實(shí)到位等問題，提出“三局整合、核定職能、厘清邊界”；針對“三局合一”中出現(xiàn)的內(nèi)部職能交叉重復(fù)和職責(zé)不清問題，精簡內(nèi)設(shè)處室，由原來34個(gè)處室承擔(dān)的職能改由25個(gè)處室承擔(dān)，并明確了內(nèi)部職責(zé)分工。三是突出夯實(shí)基層要求。推動(dòng)政府職能下沉，監(jiān)管力量前移。通過改革，將綜合性日常監(jiān)管和執(zhí)法職能下放至基層市場監(jiān)管所，夯實(shí)基層行政執(zhí)法。在福州市5區(qū)7縣設(shè)置了12個(gè)執(zhí)法大隊(duì)和137個(gè)市場監(jiān)管所，實(shí)現(xiàn)對特種設(shè)備和食品藥品的安全監(jiān)管全覆蓋、無死角，解決了原來質(zhì)監(jiān)部門和食藥監(jiān)部門在基層沒有派出機(jī)構(gòu)、特種設(shè)備和食品藥品涉及民生安全的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域監(jiān)管難的問題；提出了“充實(shí)一線，配置合理，監(jiān)管有效，保障有力”的工作思路，做到70%以上工作人員安排到基層一線。

“三局合一”改革，優(yōu)化了監(jiān)管職能、服務(wù)效能和維權(quán)效能，進(jìn)一步優(yōu)化了執(zhí)法基礎(chǔ)和管理制度。

一是優(yōu)化監(jiān)管職能。福州市市場監(jiān)管局突出市場監(jiān)管主要職能的整合，加快轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能，理順市場監(jiān)管與社會、局部與全局的關(guān)系，厘清職責(zé)邊界，找準(zhǔn)深化體制改革突破口，發(fā)揮市場在資源配置上的決定性作用，加快建立現(xiàn)代監(jiān)管體系；在監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變上，重點(diǎn)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離，改變了分領(lǐng)域、分專業(yè)、分段式的監(jiān)管模式，實(shí)行全鏈條統(tǒng)一監(jiān)管；在基層局機(jī)構(gòu)改革上，重點(diǎn)針對食品藥品、特種設(shè)備安全監(jiān)管的職責(zé)以及審批窗口進(jìn)行了整合，形成了市縣較為統(tǒng)一的監(jiān)管體系；以市場監(jiān)管信息化推動(dòng)市場監(jiān)管現(xiàn)代化，探索建立“福州市市場監(jiān)管監(jiān)測服務(wù)中心”，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的監(jiān)管創(chuàng)新，增強(qiáng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)能力，降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率，構(gòu)建線上線下一體化監(jiān)管格局；推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式，建立健全失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“一處違法、處處受限”。

二是優(yōu)化服務(wù)效能。三局整合后，將原來三個(gè)部門的行政服務(wù)窗口按照專業(yè)化、職業(yè)化目標(biāo)進(jìn)行整合，嚴(yán)格按照“簡政放權(quán)”和“馬上就辦”要求，深化“先照后證”、“一照一碼”等商事制度改革，推動(dòng)建立了“一口受理”并聯(lián)審批運(yùn)行機(jī)制；著力圍繞名稱登記、備案管理、經(jīng)營場所等環(huán)節(jié)，進(jìn)一步降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻，充分釋放市場活力；梳理、整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)相關(guān)審批事項(xiàng)，積極探索多證合一，再造審批流程，統(tǒng)一市場準(zhǔn)入，推進(jìn)行政服務(wù)窗口標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；全面推進(jìn)電子政務(wù)，發(fā)揮網(wǎng)上服務(wù)平臺的應(yīng)有作用，最大程度減少企業(yè)辦事的時(shí)間和商務(wù)成本，有效提升了市場綜合監(jiān)管服務(wù)效能。

三是優(yōu)化維權(quán)效能?！叭趾弦弧焙?，福州市市場監(jiān)管局扎實(shí)推進(jìn)了12315、12365、12331、12345、96196平臺整合工作，建立了統(tǒng)一的市場監(jiān)管維權(quán)投訴平臺，加強(qiáng)維權(quán)機(jī)構(gòu)和站點(diǎn)規(guī)范化建設(shè)，探索建立群體投訴事件應(yīng)急預(yù)案，投訴調(diào)解與行政處罰相互銜接，形成全社會共同參與消費(fèi)維權(quán)的工作格局，推進(jìn)投訴、打假舉報(bào)服務(wù)平臺的融合互通。同時(shí)，將原有工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的行政執(zhí)法資源重新進(jìn)行整合，建立統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)縱向聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，橫向監(jiān)管、執(zhí)法、技術(shù)檢測三方資源緊密配合的無縫對接，維護(hù)了市場經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)了投訴維權(quán)的有效落實(shí)。

四是優(yōu)化執(zhí)法基礎(chǔ)。福州市市場監(jiān)管局結(jié)合機(jī)構(gòu)整合、職能調(diào)整、簡政放權(quán)及新法新規(guī)的出臺，開展了市場監(jiān)管機(jī)關(guān)權(quán)力清單、責(zé)任清單和公共服務(wù)清單的編制、調(diào)整和完善工作，優(yōu)化執(zhí)法基礎(chǔ)。在辦案程序上，以市政府令的形式出臺了《福州市市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》，統(tǒng)一了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)案件在立案、調(diào)查取證、行政強(qiáng)制措施、審查批準(zhǔn)、告知、決定、執(zhí)行、送達(dá)等環(huán)節(jié)的要求和程序，統(tǒng)一了辦案時(shí)限和行政復(fù)議權(quán)限；在銜接配套上，先后制定了《福州市市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)行政處罰案件核審規(guī)定》、《福州市市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)行政處罰聽證規(guī)則》、《福州市市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)行政處罰文書格式》、《福州市市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》等配套制度；在標(biāo)識標(biāo)志上，為保證執(zhí)法嚴(yán)肅性，增加社會識別度，統(tǒng)一了全市市場監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)志和制式服裝；同時(shí)，為能確保市場監(jiān)管落實(shí)到位，制定了基層市場監(jiān)管隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)綱要，并將落實(shí)推進(jìn)情況列入市政府績效管理。

五是優(yōu)化管理制度。福州市市場監(jiān)管局針對改革后部分制度過時(shí)或缺失的情況，建立健全各種相關(guān)制度，用制度來規(guī)范行為，鞏固改革成果。在執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制上，初步建立起“雙軌兼容、雙向追溯、三級監(jiān)管”的產(chǎn)品、商品質(zhì)量執(zhí)法監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)和流通領(lǐng)域產(chǎn)品質(zhì)量執(zhí)法監(jiān)管“一支隊(duì)伍、一種辦法、一套標(biāo)準(zhǔn)”的無縫銜接目標(biāo)，形成了生產(chǎn)、流通、打假、檢測、定性等統(tǒng)一執(zhí)行的格局，堅(jiān)持做到行政執(zhí)法證書、行政執(zhí)法文書、行政執(zhí)法制度、行政執(zhí)法程序、行政執(zhí)法裁量的有效統(tǒng)一；在集中辦案機(jī)制上，實(shí)行執(zhí)法與監(jiān)管相對分離，統(tǒng)一原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的執(zhí)法辦案制度和業(yè)務(wù)規(guī)范，制定統(tǒng)一了行政執(zhí)法文件，梳理了450余部市場監(jiān)管法規(guī)，執(zhí)法鏈條貫通生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過程，由單一執(zhí)法向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)化，監(jiān)管、執(zhí)法、技術(shù)支撐銜接機(jī)制基本建立；在常態(tài)監(jiān)管機(jī)制上，建立健全了知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)與打擊制售假冒偽劣產(chǎn)（商）品長效監(jiān)管機(jī)制；建立健全了特種設(shè)備安全監(jiān)察工作機(jī)制；探索建立了企業(yè)涉外維權(quán)援助機(jī)制；探索建立了“雙隨機(jī)”抽查監(jiān)管工作機(jī)制，即隨機(jī)抽取檢查企業(yè)，隨機(jī)抽取監(jiān)管人員的新型監(jiān)管模式；建立健全了執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行了執(zhí)法全過程記錄制度、內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責(zé)任追究制度，實(shí)行了對立案銷案、監(jiān)督檢查、自由裁量權(quán)行使、涉案財(cái)物管理等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約，規(guī)范執(zhí)法行為，提高依法依規(guī)行政水平。

隨著市場監(jiān)管體制改革的持續(xù)深入，不配套不銜接不順暢的問題開始出現(xiàn)。由于上級主管局沒有扁平化改革，造成業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)不共享、監(jiān)管模式不統(tǒng)一、監(jiān)管要求不一致，下級監(jiān)管部門難以適從；基層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不暢、基層權(quán)責(zé)不清、執(zhí)法模式多樣、專業(yè)能力不足的矛盾與困難并存。結(jié)合市場監(jiān)管的新形勢新任務(wù)，需要進(jìn)一步深化市場監(jiān)管體制改革。一是市場監(jiān)管“三局合一”體制改革起到了精簡、高效、統(tǒng)一的作用，建議不斷改進(jìn)完善市場監(jiān)管體制，從中央到地方同步推進(jìn)改革。二是建議以食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)管理體制調(diào)整為契機(jī)，深化大部門制改革，進(jìn)一步整合有關(guān)機(jī)構(gòu)、資源、職能，不斷完善從中央到地方的市場監(jiān)管體制，推動(dòng)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變；三是創(chuàng)新市區(qū)管理模式。城區(qū)市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)可考慮與市市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理，即在城區(qū)設(shè)市場監(jiān)管分局，作為市市場監(jiān)督管理局的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行條管，這樣有利于城市主體市場監(jiān)管系統(tǒng)的政令暢通，整體協(xié)調(diào)，減少“中梗阻”，實(shí)現(xiàn)集約監(jiān)管；有利于徹底解決現(xiàn)有模式下市市場監(jiān)管行政執(zhí)法與區(qū)局在執(zhí)法辦案中不順的矛盾，做到科學(xué)安排調(diào)度，實(shí)現(xiàn)精確監(jiān)管；有利于維護(hù)法治權(quán)威，減少地方保護(hù)主義對市場監(jiān)管執(zhí)法工作的干擾；有利于公平公正執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)高效監(jiān)管。

（作者單位：福州市市場監(jiān)督管理局人事教育處）