● 蔣凱淵 賈 雷

江蘇深化公益類事業(yè)單位改革的探索與思考

● 蔣凱淵 賈 雷

公益類事業(yè)單位主要面向社會提供公益服務和為機關行使職能提供支持保障，面廣量大，情況復雜。多年來，江蘇省積極探索政事分開、事企分開的有效形式，切實增強事業(yè)單位公益屬性，不斷提高公益服務質(zhì)量和效率。

一、公益類事業(yè)單位改革的探索實踐

（一）明確功能定位，進一步強化公益屬性

在改革中，始終堅持促進公益事業(yè)發(fā)展目標定位，發(fā)揮公益類事業(yè)單位職能，最大限度地釋放公益類事業(yè)單位發(fā)展活力，為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務。

一是充分發(fā)揮規(guī)劃引領作用。積極參與公益事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，指導引領公益類事業(yè)單位與民辦單位之間、公益類事業(yè)單位內(nèi)部的科學布局，促進各類公益事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?！督K省事業(yè)單位機構編制管理辦法》明確，重點社會公益事業(yè)項目需要辦理事業(yè)單位機構編制事項的，機構編制管理機關應當參與項目立項的研究、論證工作?！妒∥≌P于分類推進事業(yè)單位改革的實施意見》要求，推動社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重大社會公益項目立項與事業(yè)單位機構編制管理的有效對接，為社會力量參與舉辦公益事業(yè)留下足夠空間。常州市出臺《機構編制部門參與社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃布局和項目立項的意見》，突出了機構編制宏觀指導和前置管理，強化了公益類事業(yè)單位的功能定位。

二是探索推動去行政化改革。研究制定《關于進一步完善全省科研事業(yè)單位機構設置審批的通知》，明確新設科研事業(yè)單位不再明確行政級別。支持省產(chǎn)業(yè)技術研究院探索建設現(xiàn)代事業(yè)法人治理結(jié)構，實行理事會領導下的院長負責制，采取項目紐帶的方式設立若干專業(yè)研究所，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。會同省人力資源社會保障廳印發(fā)《江蘇省行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤涉及事業(yè)單位機構編制調(diào)整的實施意見（試行）》，推進行業(yè)協(xié)會商會去行政化工作。支持蘇州市探索中小學取消校長級別，實行職級制，設置特級、高級（含一等、二等）、中級（含一等、二等）、初級共四級六等職級。

三是推進涉審中介服務改革。省政府出臺《省政府部門行政許可中介服務事項清單》，嚴格落實清單管理，簡化中介評估報告，規(guī)范中介服務收費，堅決切斷中介服務利益關聯(lián)，堅決摘掉涉審中介服務事業(yè)單位的“紅頂”。組織對省屬95家涉審中介服務事業(yè)單位進行全面摸底，并選取省工程咨詢中心等13家事業(yè)單位開展改革試點，針對不同類型單位逐家研究提出轉(zhuǎn)企改制、政府買單、剝離職能等具體改革措施。泰州、鹽城、連云港等市通過剝離中介服務職能、撤并整合機構等方式，積極推進涉審中介服務事業(yè)單位改革工作。

（二）加大統(tǒng)籌力度，進一步優(yōu)化結(jié)構

一是盤活編制存量，優(yōu)化結(jié)構布局。緊緊圍繞中心、服務大局，通過整合資源、優(yōu)化結(jié)構、挖潛調(diào)劑，優(yōu)先保障義務教育、公共衛(wèi)生等重點領域，做到有保有壓，服務發(fā)展。制定出臺并組織落實省編委《關于做好全省控編減編工作意見》，對職能萎縮、規(guī)模過小、職責相近、過于分散的事業(yè)單位予以整合撤并、收回空編。蘇州市收回市直事業(yè)單位90%的空編，由市編委集中管理和統(tǒng)籌使用；淮安市撤銷33家職能弱化的公益類事業(yè)單位，收回市直事業(yè)單位空編1323名。針對義務教育階段教職工結(jié)構性缺編問題，與省財政廳、省教育廳等七部門聯(lián)合發(fā)文，鼓勵各地在設區(qū)市范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑教職工編制。蘇州市吳江區(qū)積極探索分學段核定教師編制，鹽城市在全市范圍內(nèi)按一定比例從各縣教職工編制中調(diào)劑800多名，淮安市在全市范圍調(diào)劑754名教職工編制，有效緩解市區(qū)教職工編制需求。

二是創(chuàng)新管理方式，探索備案管理。出臺《關于創(chuàng)新公立醫(yī)院人員編制管理的實施意見（試行）》，以“標準核定、備案管理、崗位設置、分類聘用”為原則，改審批管理為備案管理。依據(jù)標準備案確定人員控制數(shù)額，全面實行崗位管理；備案制人員在崗位聘用、收入分配、職稱評定、進修培訓、考核等方面與原事業(yè)編制人員同等對待，聘用期內(nèi)參照機關事業(yè)單位職業(yè)年金水平建立年金制度；備案制人員由公立醫(yī)院自主公開招聘、自主管理，探索實行年薪制等多種形式的自主分配方式。目前全省共有84家醫(yī)院43263名人員控制數(shù)額實行備案管理。近期，江蘇省陸續(xù)在科研院所、高等院校、技師技工學校等公益二類事業(yè)單位積極探索備案制管理。

三是轉(zhuǎn)變支持方式，推行購買服務。創(chuàng)新公共服務提供方式，采用政府購買服務、合同外包、特許經(jīng)營、投資補貼等方式，鼓勵和支持社會力量舉辦公益事業(yè)、提供公共服務。南通市加強事業(yè)單位機構編制管理與政府購買服務之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，明確要求已經(jīng)推行政府購買服務的公益服務事項，不再新設事業(yè)單位承擔，由現(xiàn)有事業(yè)單位承擔的公益服務事項，凡適合向社會力量購買的，不再核定事業(yè)編制或相應核減編制，有條件的地方也可撤銷相關事業(yè)單位或?qū)⑵渑嘤D(zhuǎn)化為社會組織、核減相應編制。常州市探索在公共衛(wèi)生、文化、體育、交通、社會養(yǎng)老和環(huán)衛(wèi)等10個領域推進政府購買公共服務試點，不斷增強公益事業(yè)發(fā)展活力。

四是優(yōu)化資源配置，做強公益服務。結(jié)合調(diào)整市縣工商質(zhì)監(jiān)食藥管理體制，圍繞“一個中心管檢測”，推進市縣檢驗檢測機構整合，全省檢驗檢測機構由改革前的234個減少到71個，編制數(shù)由3540名減少到2843名。按照整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺要求，圍繞“一個平臺管交易”，整合分散設立的工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產(chǎn)權交易、政府采購等交易平臺，成立實體化的公共資源交易中心。為理順管理體制，健全完善管理經(jīng)辦體系，圍繞“一個機構管醫(yī)?！保e極推進現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合經(jīng)辦資源整合，將衛(wèi)計委所屬的新農(nóng)合經(jīng)辦機構整合并入人社部門所屬的醫(yī)保經(jīng)辦機構。此外，積極推動市、縣、鄉(xiāng)三級婦幼保健和計劃生育技術服務資源整合。通過整合資源、優(yōu)化配置，真正實現(xiàn)了優(yōu)勢互補，有效提升了服務能力。

（三）強化制度建設，切實加強事中事后監(jiān)管

一是夯實基礎，加強規(guī)范化建設。出臺并實施《江蘇省事業(yè)機構編制管理辦法》，為事業(yè)單位的職能、機構、編制管理及審批權限等提供了政策依據(jù)。制定中小學、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構等機構編制標準，保障基本公益服務需求。印發(fā)《關于加強和規(guī)范省屬參照公務員法管理事業(yè)單位領導職數(shù)管理的通知》和《關于做好省屬事業(yè)單位領導職數(shù)核定工作的通知》，按照應核盡核、從嚴核定的原則，全面規(guī)范各類事業(yè)單位的領導職數(shù)。

二是提高門檻，強化職能評估。為嚴控機構編制增長，省編委議事規(guī)則明確，凡屬增加機構編制的事項，應事先組織評估或?qū)＜艺撟C，提出評估意見或論證報告，供省編委決策參考。蘇州市對公益類事業(yè)單位職能事項實行清單管理，梳理事業(yè)單位的權責邊界、建立職能目錄；以職能管理為標準來評估各部門的編制配置，根據(jù)事業(yè)單位職能強弱重新分配編制。無錫市制定出臺《事業(yè)單位社會公共服務績效考評試行辦法》，按照事業(yè)單位提供社會公共服務的種類，建立以公共服務指數(shù)為核心的事業(yè)單位社會公共服務績效考核評估體系，分行業(yè)對事業(yè)單位提供的社會公共服務進行全面科學評估，考評結(jié)果與事業(yè)單位年度工資總額、領導干部選拔任用和財政供養(yǎng)預算等掛鉤。

三是強化監(jiān)管，實施信用等級評價。為推進事業(yè)單位信用體系建設，制定出臺《省政府關于加強和改進事業(yè)單位監(jiān)管與服務的意見》。與省信用辦、省高院、公安廳等12家單位聯(lián)合制定《江蘇省事業(yè)單位信用等級評價辦法（試行）》，研發(fā)事業(yè)單位信用等級評價系統(tǒng)，探索實施信用等級評價。目前12家監(jiān)管部門共推送433條監(jiān)管扣分記錄，對省直124家舉辦單位的991家事業(yè)單位進行了信用評價。盱眙縣對455家事業(yè)單位開展信用等級評價工作，按照評價指標征集監(jiān)管部門和第三方評價信息，綜合評定事業(yè)單位信用等級，并將評定結(jié)果書面反饋至各主管部門，限期整改到位，有效促進和引導事業(yè)單位更好地提供公益服務。

二、公益類事業(yè)單位改革面臨的問題和困難

一是從縱向上看，頂層設計與基層突破不協(xié)調(diào)。由于各地情況不一，中央政策在地方實際操作中難免會出現(xiàn)“走樣”、“錯位”，造成一些好的制度設計在基層難以落地，一定程度上影響了改革的整體效果。以公立醫(yī)院備案制為例，改革起初設想是通過人員編制管理創(chuàng)新，強化公立醫(yī)院用人自主權，激發(fā)發(fā)展活力。但在具體推進過程中，備案制人員不能參加機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險，對醫(yī)院和醫(yī)務人員缺乏足夠的吸引力，并沒有達到預期成效。

二是從橫向上看，行業(yè)改革與分類改革未能形成合力。公益類事業(yè)單位改革涉及經(jīng)濟、社會、文化等多領域，做好銜接、協(xié)調(diào)推進至關重要。如教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)體制改革，由主管部門牽頭推進，已經(jīng)進行了多年改革，出臺了相關政策規(guī)定。目前的事業(yè)單位分類改革與之銜接不夠，存在標準不盡統(tǒng)一、政策不夠平衡、時序進度不一致等問題，易引起涉改人員之間相互攀比，影響改革的效果。

三是從銜接上看，改革和管理未能相互配套。公益類事業(yè)單位改革就是為了更好地管理，管理就是為了更好地鞏固改革的成果。而目前普遍存在著改革先行、管理滯后的問題，改革政策和管理制度出臺還不同步，相互銜接也不夠。如公益類事業(yè)單位完成分類后，人社部門應該同步調(diào)整其人事管理、收入分配等方式，財政部門應該及時調(diào)整經(jīng)費保障等形式。但目前各地基本都沒有出臺文件，普遍存在著劃入公益一類事業(yè)單位現(xiàn)行經(jīng)費渠道仍為自收自支或差額撥款，而劃入公益二類的事業(yè)單位，經(jīng)費卻一直由財政全額保障，嚴重影響其公益性職責的履行，改革和管理的效益未能充分發(fā)揮。

三、對公益類事業(yè)單位改革的思考

當前，事業(yè)單位分類改革已進入深水區(qū)、攻堅期。公益類事業(yè)單位改革的總體思路，首先要在構建公益服務大格局下明確其發(fā)展目標，強化公益屬性，激發(fā)公益類事業(yè)單位的生機和活力，為公眾提供高質(zhì)量的公益服務。其次要理順關系，按照政事分開、事企分開原則，明晰事業(yè)單位與政府、企業(yè)、社會組織的關系，轉(zhuǎn)變政府職能，減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，進一步落實事業(yè)單位法人自主權。再次要堅持分類改革，根據(jù)不同行業(yè)、不同類型公益類事業(yè)單位的特點，實行差別化改革和管理舉措。根據(jù)公益服務需求變化狀況，加大重點領域、重點行業(yè)公益類事業(yè)單位整合撤并力度，真正做到科學布局、高效便民。最后，要強化監(jiān)管，進一步完善制度，加大事業(yè)單位登記管理創(chuàng)新、誠信建設、法人績效考核評估、執(zhí)法檢查等工作創(chuàng)新力度，確保公益類事業(yè)單位改革各項目標任務如期實現(xiàn)。

一是加強頂層設計。制度設計既要保證公益類事業(yè)單位改革的系統(tǒng)性、整體性，與行政類、生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革、行業(yè)體制改革等相互銜接、協(xié)調(diào)推進，又要充分考慮不同類型事業(yè)單位的特點，避免“一刀切”。人事制度、收入分配、社會保險等各項配套政策要統(tǒng)籌考慮、通盤研究謀劃，及時跟進和完善，避免脫節(jié)。如中央關于事業(yè)單位分類改革指導意見明確提出，對面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，逐步取消行政級別。在實際工作中，事業(yè)單位不明確行政級別，與職數(shù)預審的要求相矛盾。又如公立醫(yī)院備案制管理中，各地普遍反映備案制人員繳納社會保險和財政投入不足，需要中央層面進行頂層設計，破除制約創(chuàng)新發(fā)展的難題。

二是突出問題導向。公益類事業(yè)單位改革的政策制定，要緊緊圍繞解決公益類事業(yè)單位存在的突出問題，使改革舉措更具有針對性。如針對改革政策出臺不同步問題，建議公益類事業(yè)單位改革啟動后，相關干部人事管理、財政保障等政策文件同時出臺，以形成改革合力。有些領域還存在著政策不銜接問題，如博物館、美術館、圖書館等文化文物單位分類中基本都劃入公益一類，按照規(guī)定不能搞經(jīng)營，但是文化系統(tǒng)正在推進文化文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)工作，如果在文化領域突破政策，容易引起其他行業(yè)的攀比，可能給面上的事業(yè)單位改革銜接帶來不平衡。

三是堅持分類指導。公益類事業(yè)單位主要集中在教育、科技、文化、衛(wèi)生、農(nóng)林水利等行業(yè)。不同行業(yè)公益類事業(yè)單位由于社會功能和服務對象不同，改革目標、人事管理、收入分配、財政保障等政策也應有所區(qū)別。即使同一行業(yè)內(nèi)部不同領域，如教育行業(yè)的幼兒園、中小學校和高校，相應的政策措施也可能相差較大。建議在遵循統(tǒng)一要求的基礎上，根據(jù)地區(qū)、行業(yè)、領域等不同特點，堅持因地制宜、分類指導。政策制定過程中，要考慮與行業(yè)體制改革相關政策的銜接。已納入行業(yè)體制改革的公益類事業(yè)單位，建議繼續(xù)由各行業(yè)主管部門負責，按照“分類指導、分業(yè)推進、分級組織、分步實施”的原則，繼續(xù)推進改革。

四是加強信用體系建設。由于支持公益服務的政策措施還不夠完善，對公益類事業(yè)單位的監(jiān)督管理薄弱，一定程度上影響了公益事業(yè)的發(fā)展。為了促進事業(yè)單位誠實守信高效提供公益服務，迫切需要加強信用體系建設，建立和完善事業(yè)單位守信激勵、失信懲戒機制。建議在公益類事業(yè)單位改革中，強化事業(yè)單位信用體系建設，通過強化信用約束，逐步構建部門協(xié)同、行業(yè)自律、社會共治和事業(yè)單位自我約束的監(jiān)管新格局，不斷提升公益服務水平，滿足人民群眾日益增長的公益服務需求。

（作者系江蘇省編辦事業(yè)機構編制處處長；主任科員）