● 梁 濱

相對(duì)集中行政許可權(quán)改革后政府部門(mén)職能定位的轉(zhuǎn)型和思考

● 梁 濱

2016年，山東省青島市平度市開(kāi)啟了相對(duì)集中行政許可權(quán)改革探索，將部門(mén)分散的行政審批權(quán)集中交由新設(shè)立的行政審批局統(tǒng)一行使，并由其獨(dú)立承擔(dān)行政法律責(zé)任。在推進(jìn)改革的過(guò)程中，行政主管部門(mén)原行使的行政審批權(quán)劃轉(zhuǎn)至行政審批局統(tǒng)一行使后，行政主管部門(mén)如何定位其角色和職能，如何有效行使管理權(quán)最為關(guān)鍵。如何破解這一關(guān)鍵難題，將直接影響到縣級(jí)市政府規(guī)范、高效、有序地運(yùn)行，最終影響到改革的方向、未來(lái)走向。

開(kāi)展相對(duì)集中行政許可權(quán)，部分原行政主管部門(mén)認(rèn)為，改革無(wú)異于斷了他們最得力的手臂，讓管理失去了手段，讓政府的監(jiān)管沒(méi)有了辦法，他們無(wú)所適從。這種焦慮逐漸演變成了改革的阻力之一。行政主管部門(mén)對(duì)改革的焦慮核心實(shí)質(zhì)是行政審批權(quán)劃轉(zhuǎn)后政府部門(mén)如何重新定位和轉(zhuǎn)型的問(wèn)題。在平度市的改革中，行政執(zhí)法權(quán)被劃轉(zhuǎn)至綜合行政執(zhí)法部門(mén)，這樣，行政管理中的三個(gè)環(huán)節(jié)被轉(zhuǎn)移了兩項(xiàng)，且是兩項(xiàng)部門(mén)非常看重的職能。如何破解，是改革推進(jìn)要研究的重點(diǎn)問(wèn)題。

（一）管理定位

行政管理可基本劃分為審批——監(jiān)督——執(zhí)法三個(gè)環(huán)節(jié)。審批、執(zhí)法作為權(quán)力的集中體現(xiàn)，最受行政機(jī)關(guān)青睞。從行政相對(duì)人的角度看，審批一旦通過(guò)就變成了一勞永逸的資格獲取，事中事后監(jiān)管的弱化或者缺失極易造成相對(duì)人濫用許可權(quán)利，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。開(kāi)展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革，實(shí)質(zhì)就是在權(quán)力集中的基礎(chǔ)上做減法，減少行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的直接或間接的干預(yù)和影響，既要放得開(kāi)，還要管得住。因此，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的事中事后監(jiān)管責(zé)任是如何“管得住”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是解決上述矛盾、打通社會(huì)管理與百姓服務(wù)“最后一公里”的藥方。行政許可權(quán)的集中實(shí)際上打破的是傳統(tǒng)的“審管合一”體制，破除“以批代管”的傳統(tǒng)管理模式，促進(jìn)行政主管部門(mén)加快職能轉(zhuǎn)變，重構(gòu)職能定位，把行政機(jī)關(guān)從具體的審批中脫離出來(lái)，轉(zhuǎn)向政策制定與調(diào)整、對(duì)審批事項(xiàng)與被許可人權(quán)利行使的監(jiān)督、提出行政執(zhí)法意見(jiàn)等事中事后監(jiān)管上來(lái)，真正做到審批——監(jiān)督——執(zhí)法三環(huán)節(jié)各司其職、良性互動(dòng)。

（二）法治框架

行政法的基本原則是“法無(wú)禁止即可為”?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》在規(guī)定行政機(jī)關(guān)如何行使行政審批權(quán)的同時(shí)，也設(shè)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)許可行為、行政相對(duì)人實(shí)施許可行為等進(jìn)行監(jiān)督管理，這部分行政權(quán)力通稱為“事中事后監(jiān)管”，即行政許可監(jiān)督權(quán)。行政主管部門(mén)行使行政許可監(jiān)督的內(nèi)容分為三個(gè)方面：一是針對(duì)合法行政許可行為的撤回、變更，主要是許可依據(jù)的法律法規(guī)規(guī)章修改或廢止，準(zhǔn)予許可依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，行政主管部門(mén)可據(jù)此行使行政許可撤回權(quán)；二是針對(duì)違法行為的撤銷，主要是被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段獲取許可的，行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)行使撤銷權(quán)。行政許可機(jī)關(guān)在作出許可時(shí)存在過(guò)錯(cuò)的，行政主管部門(mén)可根據(jù)利害關(guān)系人的申請(qǐng)或職權(quán)，行使撤銷權(quán)；三是針對(duì)許可權(quán)不存在或無(wú)法實(shí)現(xiàn)的注銷，如許可期限屆滿未續(xù)期、被許可人喪失特定資格或終止等情況，行政主管部門(mén)可依法行使注銷權(quán)。而這部分的行政許可監(jiān)督權(quán)在相對(duì)集中行政許可權(quán)改革時(shí)并未轉(zhuǎn)移至行政審批局，仍按照法律法規(guī)規(guī)定由行政主管部門(mén)行使，但由于長(zhǎng)期以來(lái)的管理習(xí)慣和體制弊端，行政主管部門(mén)往往忽視對(duì)審批后的監(jiān)督管理，導(dǎo)致行政管理的三個(gè)環(huán)節(jié)缺失了中間環(huán)節(jié)。改革后，對(duì)行政許可機(jī)關(guān)的許可行為和行政相對(duì)人的許可實(shí)施將是其工作的重要內(nèi)容，于法有據(jù)。

（三）現(xiàn)實(shí)需求

從審批實(shí)際運(yùn)行的角度來(lái)看，審批良好運(yùn)作的前提是行政管理部門(mén)要依法制定行政審批，明確審批要素、審批條件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等審批規(guī)范。多年來(lái)，行政主管部門(mén)對(duì)審批的規(guī)范運(yùn)作并不重視，出現(xiàn)了政策制定不透明、擅自增設(shè)審批條件、審批要素重復(fù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范等問(wèn)題，直接造成行政審批自由裁量權(quán)不受約束，行政審批多頭跑路、材料反復(fù)提供、“奇葩”證明存在，甚至權(quán)力尋租等現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害政府公信力。要真正做到“放活”、“管好”，必須發(fā)揮行政主管部門(mén)的作用，促使其將工作重心從審批操作轉(zhuǎn)移到制定行政許可設(shè)定、審批運(yùn)行、許可實(shí)施等政策規(guī)定，明確行政許可設(shè)定應(yīng)當(dāng)具備的審批要素，明確行政相對(duì)人申請(qǐng)?jiān)S可應(yīng)當(dāng)提交的資質(zhì)條件，明確審批過(guò)程中所需的技術(shù)檢測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)踏勘等環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，制定被許可人行使許可權(quán)利應(yīng)當(dāng)遵循的要求、規(guī)定和限制性規(guī)則。制定對(duì)行政許可事項(xiàng)權(quán)力行使檢查評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，行使撤回、撤銷、注銷權(quán)的具體規(guī)則、成立條件、行使方式及相應(yīng)的法律責(zé)任承擔(dān)。

隨著審批權(quán)的移轉(zhuǎn)，行政主管部門(mén)的職能定位逐漸明晰，如何實(shí)現(xiàn)行政主管部門(mén)的職能轉(zhuǎn)型，將是實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）微觀決策向宏觀管理轉(zhuǎn)型

長(zhǎng)期以來(lái)，行政主管部門(mén)既制定政策，又行使審批權(quán)，從管理方便考慮，行政主管部門(mén)往往將工作重心落在行使審批權(quán)上，通過(guò)審批行為具體地參與到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)微觀層面，希望直接影響或者直接決定管理對(duì)象、管理行為和管理結(jié)果。而現(xiàn)實(shí)證明，這種過(guò)細(xì)過(guò)深的管理帶來(lái)了僵化和社會(huì)矛盾，降低了市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自由度和活動(dòng)力，難以激發(fā)市場(chǎng)和市場(chǎng)主體的活力。“十三五”期間，要著力營(yíng)造“三個(gè)環(huán)境”：寬松便捷的準(zhǔn)入環(huán)境、公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、安全放心的消費(fèi)環(huán)境。因此，推行相對(duì)集中行政許可權(quán)改革，就是要讓權(quán)力行使轉(zhuǎn)向流程化，把分散的權(quán)力集中行使，再把集中的權(quán)力通過(guò)公正程序予以分解，降低權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的直接影響。當(dāng)然，改革不是要削弱行政主管部門(mén)的影響力，而是要建立能為市場(chǎng)主體提供更加公正、方便、高效的行政服務(wù)體系。這一體系的建立需要行政主管部門(mén)發(fā)揮應(yīng)有作用，及時(shí)調(diào)整工作重心，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，研究制定符合本行業(yè)健康高效發(fā)展的政策規(guī)定，明確市場(chǎng)準(zhǔn)入的合法合理的技術(shù)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，制定公開(kāi)透明符合實(shí)際運(yùn)作的審批技術(shù)條件，完善審批監(jiān)管措施，強(qiáng)化對(duì)行政審批主體和被許可權(quán)人權(quán)力行使的監(jiān)管。

（二）權(quán)力行使向權(quán)力監(jiān)督轉(zhuǎn)型

“審管合一”的傳統(tǒng)行政管理體制最突出的問(wèn)題就是行政主管部門(mén)既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，難以保證行政審批的公正性，且容易滋生權(quán)力尋租等腐敗問(wèn)題。相對(duì)集中行政許可權(quán)改革，就是將權(quán)力行使與權(quán)力監(jiān)督進(jìn)行分離，解決行政審批公正性的問(wèn)題，把行政主管部門(mén)從具體的行政審批權(quán)力行使中解脫出來(lái)，通過(guò)集中審批的流程再造，用程序公正規(guī)范實(shí)體公正。重新定位行政主管部門(mén)的職能定位，明確其權(quán)力行使規(guī)范制定和權(quán)力監(jiān)督的角色，從而讓行政主管部門(mén)站在更高且更客觀的“第三者”角度去評(píng)價(jià)和評(píng)估權(quán)力運(yùn)行。順應(yīng)“審管分離”模式的推行，行政主管部門(mén)要將工作重心從具體的行政審批權(quán)力行使轉(zhuǎn)移到監(jiān)督上來(lái)，而這個(gè)監(jiān)督包括兩個(gè)方面：一是對(duì)行政審批機(jī)關(guān)審批啟動(dòng)、審批運(yùn)行、審批結(jié)果的過(guò)程監(jiān)督；二是對(duì)被許可人行使許可權(quán)利的監(jiān)督，引導(dǎo)被許可權(quán)人在許可范圍內(nèi)，不損害他人及公共利益，以合適的方式行使被許可權(quán)利。

（三）市場(chǎng)參與向主體監(jiān)管轉(zhuǎn)型

行政主管部門(mén)通過(guò)行使具體的行政審批權(quán)參與市場(chǎng)，利用自由裁量權(quán)深度影響市場(chǎng)?！皩徆芎弦弧蹦Ｊ街苯訉?dǎo)致政府管的越來(lái)越寬、工作任務(wù)越來(lái)越多，而包括人民群眾在內(nèi)的市場(chǎng)主體越來(lái)越不滿意。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，新情況新問(wèn)題層出不窮，通過(guò)天生具有滯后性的行政管理包治百病的想法不現(xiàn)實(shí)。破解行政管理的滯后性帶來(lái)的弊端，把有限的行政資源投入到事中和事后對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)督管理，運(yùn)用制度規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政執(zhí)法等手段打造公正透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，明確市場(chǎng)主體的行為標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)責(zé)一致的法律責(zé)任承擔(dān)，用來(lái)源于法律法規(guī)的制度去規(guī)范市場(chǎng)行為，避開(kāi)行政自由裁量權(quán)對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。行政管理方式的轉(zhuǎn)變最終溯源到行政審批，促進(jìn)審批的依據(jù)、流程、行為的調(diào)整完善，從而形成審批主體與行政相對(duì)人都能接受甚至滿意的行政管理模式，達(dá)成一種相互信任的平衡。

相對(duì)集中行政許可權(quán)改革，最終目的是簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)建立服務(wù)型政府，讓原本擁有行政審批權(quán)力的行政主管部門(mén)向服務(wù)轉(zhuǎn)型，提高公共服務(wù)供給效率，推廣政府和社會(huì)資本合作模式，多渠道提升公共服務(wù)共建能力和共享水平，讓市場(chǎng)主體和群眾辦事更方便、更快捷，消除政府與社會(huì)之間的結(jié)構(gòu)性“鴻溝”，讓人民群眾有更多的獲得感。

（作者系青島市編辦主任）