單家迪， 申來津

(武漢理工大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢 430070)

大規(guī)模踩踏事故防范中的行政執(zhí)法
——基于行政不作為視角

單家迪， 申來津

(武漢理工大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢 430070)

近年來國內(nèi)多起惡性踩踏事故頻見報端，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的生命財產(chǎn)權(quán)益，已然成為目前急需解決的大型人為事故災(zāi)害。首先通過國內(nèi)多起大型踩踏事故為例對事故本身進(jìn)行防范手段探究，著重強調(diào)了事故屢禁不止的問題根源，即政府在事故預(yù)防和處理的執(zhí)法過程中存在行政不作為的違法現(xiàn)象。并通過相關(guān)資料分析出只有采取法治手段才能從根本上對踩踏事故進(jìn)行有效防范，同時論證了應(yīng)急管理法治化也是矯正行政執(zhí)法不作為現(xiàn)象的必要途徑。最后對踩踏事故法治防范體系構(gòu)建進(jìn)行了詳細(xì)闡述，分別從五個方面提出對策：一是進(jìn)行專門立法對踩踏事故進(jìn)行預(yù)防；二是相關(guān)部門要將執(zhí)法性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防性執(zhí)法；三是推進(jìn)公共安全法治教育常態(tài)化和法治化；四是完善責(zé)任監(jiān)督機制；五是健全救濟制度。

踩踏事故；行政不作為；專門立法；預(yù)防性執(zhí)法；公共安全法治教育；責(zé)任與救濟

踩踏事故是指在公共場所中，由于現(xiàn)場人群密度過大，相互擁擠進(jìn)而發(fā)生大量人員被擠傷、窒息或踩踏致死的事故。[1]在我國社會主義經(jīng)濟文化事業(yè)迅速發(fā)展的背景下，相伴著日益增多的大型社會活動，無論從數(shù)量、規(guī)模和檔次上都有了質(zhì)的飛躍，涉及到經(jīng)濟、生活、文化、體育等多個領(lǐng)域。在這些地點舉辦活動就會形成大規(guī)模的人群聚集，容易引發(fā)人群的流動不暢，情緒失控等不安定因素，再由于沒有系統(tǒng)有效的預(yù)防措施，惡性大規(guī)模人群踩踏事件層出不窮。近年來頻發(fā)的大型惡性踩踏已經(jīng)成為當(dāng)前最為突出的公共安全事故之一，其事發(fā)突然、性質(zhì)復(fù)雜、處理困難、危害后果極其嚴(yán)重。1990年麥加因舉行宗教朝圣活動，發(fā)生史上傷亡規(guī)模最大的踩踏事故，死亡人數(shù)高達(dá)1426人，并于2015年再度發(fā)生了717人死亡的慘劇。我國作為人口大國亦是踩踏事故頻發(fā)，2014年初，寧夏省固原市一寺廟就發(fā)生踩踏致死數(shù)十人。同年12月31日晚發(fā)生在上海外灘的大型踩踏事故震驚中外，最終造成36人死亡，49人受傷的嚴(yán)重結(jié)果。這類大型踩踏事件影響惡劣，嚴(yán)重?fù)p害了人民生命財產(chǎn)權(quán)益，也一直提醒著人們必須高度重視大型踩踏事故的預(yù)防，避免踩踏事故的再次發(fā)生。究其原因，主要是由管理因素、人群因素、環(huán)境因素和公眾素質(zhì)等因素綜合作用下產(chǎn)生的結(jié)果，而管理因素最為關(guān)鍵。[2]這直接關(guān)系到我們政府作為執(zhí)法主體的行政水平，我們要清醒認(rèn)識到事故頻繁發(fā)生的背后隱藏的是相關(guān)職能部門執(zhí)法不力的狀況，即行政不作為。之所以關(guān)注這一現(xiàn)象，是因為行政不作為現(xiàn)象作為影響最惡劣的行政侵權(quán)之一，在當(dāng)今社會生活中是一直存在且呈增多的趨勢，該現(xiàn)象嚴(yán)重制約了執(zhí)法隊伍建設(shè)和行政人員水平的提高。如果不重視此問題任其發(fā)展，勢必造成國家整體行政效率低下和政府公信力的流失。

我們黨和國家歷來高度重視突發(fā)事件應(yīng)對工作，并于2007年頒行了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，各級政府部門也制定過眾多應(yīng)急預(yù)案加以應(yīng)對。[3]而既有的立法規(guī)定體現(xiàn)出過于抽象的缺點，缺乏具體的實施細(xì)則和可操作性規(guī)則。國家在處理公共事件中所起的作用毫無疑問是最大的，因而政府這一行政角色如何在突發(fā)事件過程中發(fā)揮決定性作用，取決其能否積極作為。若是“懶政”式的消極應(yīng)付必將激化事故矛盾，容易從意外事件引發(fā)為更為惡劣的大規(guī)模社會群體性事件，違背了“全心全意為人民服務(wù)”的最終目標(biāo)。其次，踩踏事故的常態(tài)預(yù)防具有隱蔽性、難預(yù)防性等特征，政府的歷來做法多是偏重從事后處理出發(fā)，忽略了事前防范這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而且踩踏事故這類人為事故是可控的，不比地震、臺風(fēng)、洪澇等人為阻止不了的自然災(zāi)害，只要采取的預(yù)防手段方法得當(dāng)，踩踏事故是可從源頭上避免的。國外著名的生產(chǎn)安全管理理論“海恩法則”就指出：任何不安全事故都能通過防范從而避免。同樣“墨菲定律”也認(rèn)為：凡是可能出錯的事必定會出錯。[4]“海恩法則”和“墨菲定律”對于踩踏事故防范意義重大，均強調(diào)了只要遏制住事故苗頭就能對事故災(zāi)難進(jìn)行有效預(yù)防，也為防治政府職能部門在行使權(quán)力中違法不作為提供了理論支撐，是當(dāng)前治理監(jiān)管缺失和開展防腐拒變工作的重中之重。因此，法治化的應(yīng)急防范才能科學(xué)有效應(yīng)對踩踏事故，當(dāng)前我國應(yīng)急管理工作的側(cè)重點也應(yīng)從事后處理轉(zhuǎn)為事前預(yù)防，以“懲防并舉，以防為主”作為工作基調(diào)。

一、政府在踩踏事故處理中行政不作為的表現(xiàn)——以“上海外灘踩踏事故”為例

城市是踩踏事故的多發(fā)地之一，因其人流量大、高校密集、景點眾多、大規(guī)模社會活動頻繁(如明星見面會演唱會、大型體育比賽、大型會展等)。上海外灘踩踏事故發(fā)生當(dāng)晚，大量游客均聚集涌入了陳毅廣場通道的階梯，現(xiàn)場無序發(fā)展至混亂局面，形成了人流的對沖導(dǎo)致僵持。最后階梯上有一部分人被擠倒，從而造成了此次事故。不難看出，現(xiàn)場管理部門的缺位、人群恐慌的心理因素、外灘公共場所設(shè)施滯后的客觀因素和公眾安全意識淡薄的意志因素共同發(fā)酵了此次事故。本文以法學(xué)視角從通常被我們忽視而又居于核心地位的管理層面出發(fā)，著重對相關(guān)政府職能部門和公務(wù)人員監(jiān)管不作為方面進(jìn)行探討。對此，監(jiān)管部門的違法不作為可分為兩個方面：

(一)事故防范工作的主動意識薄弱

公務(wù)人員的危機管理意識水平直接關(guān)系到政府行政管理職能的發(fā)揮，不能只單方面強調(diào)培養(yǎng)社會公眾的安全意識，政府和公務(wù)人員的主動防范意識和提高應(yīng)急技能更需加強?？缒隉艄庑惚臼亲審V大群眾歡聚在一起的新年盛會，陳毅廣場屬于人流密集區(qū)，當(dāng)天又是特殊的日子，由于政府對于踩踏事故的事前防范意識薄弱，未采取有效的防災(zāi)措施，沒有發(fā)揮出政府在大型活動舉辦和事故應(yīng)對中應(yīng)有的積極引導(dǎo)作用，從而影響了事故防范和救助效果。相反，在此次跨年活動中，政府為防范事故發(fā)生采取的方式是是以小規(guī)模活動取代此前已成功連續(xù)舉辦三年的大型慶典，而不是去思考如何加強和提升防范、應(yīng)急、管理能力，這種行為可評價為一種怠工表現(xiàn)和管理能力的退化。

(二)日常行政管理工作上的不作為

公共場所基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)，屬于地方政府日常行政工作。正如陳毅廣場的設(shè)計沒有考慮到大規(guī)模人群聚集于平臺時會導(dǎo)致事故的嚴(yán)重后果，這樣的設(shè)計現(xiàn)在看來是不合理的。盡管部署了700多名警察，但由于這些警察無法進(jìn)入平臺，他們對可能發(fā)生的踩踏事件也不能采取有效的應(yīng)對措施，說明政府負(fù)責(zé)公共管理的部門沒有盡到應(yīng)有的管理職責(zé)。另一方面，雖然在形式上取消了外灘大型跨年活動，但事實上市民由于往年的認(rèn)知和行為慣性仍然向外灘聚集，然而政府本應(yīng)當(dāng)預(yù)見卻沒有預(yù)見到這一情況導(dǎo)致預(yù)判失誤。并且在歷年元旦跨年的這一特殊時日，政府理應(yīng)在公共活動的管理上有所充分準(zhǔn)備，由于事先缺乏常態(tài)化的預(yù)防和管理，踩踏事故一旦發(fā)生就難以進(jìn)行有效的臨時補救。

二、踩踏事故防范的行政執(zhí)法中存在不作為現(xiàn)象的問題根源

(一)現(xiàn)行立法不完善致使應(yīng)急預(yù)防工作無法可依

由于《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為基本法，均是原則化條款，內(nèi)容較為籠統(tǒng)，缺乏具體的針對性實施細(xì)則 ；[5]尤其對于在踩踏事故的防范方面存在立法空白；也有部分法律條款與踩踏事故應(yīng)急預(yù)案規(guī)定不一致的情況，都不同程度地影響了該法的實施效果；再由于法律本身的滯后性局限，不能及時應(yīng)對新問題、新情況的出現(xiàn)。除基本立法外，我國對于大型公共活動也曾制定過諸多配套的政策規(guī)范，如國務(wù)院還頒行了《大型群眾性活動安全管理條例》，這些規(guī)定屬于行政命令，內(nèi)容冗雜且體系零散，在適用方式上也逐漸跟不上現(xiàn)代城市活動發(fā)展趨勢，對事故處理起不到根本的防范效果。

(二)監(jiān)督問責(zé)機制的不完善導(dǎo)致了“行政惰性”在體制內(nèi)的泛濫

“懶政”是“勤政”的對立面，“勤”與“廉”同屬于行政工作的兩個方面，“不廉潔”是當(dāng)前反腐敗重?fù)粝碌氖滓繕?biāo)，“不勤政”則是躲在背后尸位素餐式的腐敗。其本質(zhì)上屬于失職，體現(xiàn)為公務(wù)人員在工作崗位中不思進(jìn)取、得過且過的不良作風(fēng)，“鐵飯碗”帶來的安全感和滿足感產(chǎn)生了安于現(xiàn)狀，無功無過的怠工心態(tài)。由于實干型的公務(wù)人員往往出錯的概率更大，“槍打出頭鳥”的傳統(tǒng)思維使某些官員面對工作時畏畏縮縮，擔(dān)心受到苛責(zé)和排擠。另外，行政體制內(nèi)的考評競爭機制相對寬松，自然而然容易使人產(chǎn)生“不求有功，但求無過”的消極思想，這種不作為的行為客觀上也未直接觸犯法律法規(guī)和規(guī)章制度，難以發(fā)現(xiàn)和界定，懲治代價極小。更多公務(wù)人員選擇與其“亂作為”違法背責(zé)不如“不作為”換來相安無事的工作態(tài)度，這種為私己謀求安全平穩(wěn)政治環(huán)境的現(xiàn)象已然成為行政常態(tài)。

(三)法治防范和應(yīng)急預(yù)案的缺失是事故層見疊出的主要原因

由于缺乏明確成文的工作部署，職能部門沒有事先對人流量進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測，導(dǎo)致事故發(fā)生時不能對人群進(jìn)行有效疏導(dǎo)和控制，后續(xù)醫(yī)療機構(gòu)也沒有及時得到消息，未能第一時間趕到現(xiàn)場救援。而現(xiàn)行的諸多規(guī)定具體細(xì)節(jié)并不詳實，執(zhí)行細(xì)節(jié)模糊未定，行政機關(guān)要做到依法行政卻無法可依。分管部門也存在權(quán)限交叉的狀況，導(dǎo)致上級部門職責(zé)定位不明確和基層部門對問題的解決持消極態(tài)度，如果出現(xiàn)問題，最終會因責(zé)任不明確導(dǎo)致問題得不到根本解決。由此可見，發(fā)生大規(guī)模踩踏事件最關(guān)鍵的原因即是沒有法治防范制度層面的相應(yīng)規(guī)定，最終導(dǎo)致對人群的管理不到位。

三、對國外事故預(yù)防先進(jìn)經(jīng)驗的借鑒

大型踩踏事故發(fā)生原因背后隱藏著深刻復(fù)雜的社會背景，牽涉到廣大人民群眾的人身財產(chǎn)權(quán)益，關(guān)乎全社會公共秩序穩(wěn)定運行。在這一問題上我國的法治建設(shè)還存在諸多不適應(yīng)，未能反映事物發(fā)展的根本客觀規(guī)律，內(nèi)容與手段沒有充分貫徹實行，缺乏針對性和可操作性。在大型公共活動管理上，我國相關(guān)部門可以參考借鑒國際上其他國家的應(yīng)對方法。

(一)英國制定專門法律進(jìn)行預(yù)防

1883年，英國桑德蘭市在舉辦演出活動時，發(fā)生了一起近200名兒童死亡的踩踏慘劇。之后，議會通過法案確立了公共場所必須安裝安全逃生門這一強制性規(guī)定。[6]這個法案至今仍有法律效力。在實際操作層面，英國在新年煙花匯演中會組織成立專門負(fù)責(zé)統(tǒng)計人數(shù)的機構(gòu)，如果達(dá)到人數(shù)上限將禁止通行，以此減輕人群壓力。

(二)美國則是運用了多元主體的公共救援方式

通常由民間組織、第三方機構(gòu)和政府共同配合，既減輕了政府的救治壓力，其專業(yè)性也保證了突發(fā)事件的救治效果，相較于政府有更充分的經(jīng)驗和更完備的危機應(yīng)對能力。發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對踩踏事故時更加注重實際運用，尤其擅于運用高新科學(xué)技術(shù)，如借助人流疏散等軟件來研究事故防范。當(dāng)紐約時代廣場開啟新年倒計時活動時，為確?，F(xiàn)場安全，相關(guān)部門通過衛(wèi)星技術(shù)可以從監(jiān)控室看到人群密度熱力分布，對地圖上各個區(qū)域的人群流動實時監(jiān)控。還會出動相當(dāng)?shù)木S持治安，并將紐約時報廣場被分為幾個區(qū)域進(jìn)行管控，以此來分解人流壓力，便于指揮和通行。

(三)法國在應(yīng)對社會危機時引入了第三方保險機制

過去法國在災(zāi)后重建和救助工作中同我國相似，一切均由國家財政統(tǒng)一負(fù)責(zé)。但這種做法不僅不能完全彌補個人的所有損失，也加大了國家財政負(fù)擔(dān)，將資金集中用于解決危機后，勢必還會影響相關(guān)工作部門的正常發(fā)展。針對這種狀況，引入第三方力量來完善以往僅由國家財政單獨應(yīng)對的做法，是讓實力雄厚且符合國家標(biāo)準(zhǔn)的商業(yè)組織加入到危機應(yīng)對體系之中，通過建立社會保險來參與危機的共同應(yīng)對。

(四)日本也積累了眾多突發(fā)事件應(yīng)對經(jīng)驗

因處于地震、臺風(fēng)、海嘯頻發(fā)地帶，對于災(zāi)害的防范演練已成尋常，還確立了“防災(zāi)日”、“防災(zāi)周”，因此對于災(zāi)害的預(yù)案設(shè)計相對成熟。尤其是在災(zāi)害預(yù)防中的“受災(zāi)假定”機制，即根據(jù)在這個曾發(fā)生過幾次大型自然災(zāi)害，來判定未來將會發(fā)生多大程度的災(zāi)害；根據(jù)災(zāi)害類型來推斷將會發(fā)生的受損情況和經(jīng)濟損失；對各個季節(jié)中發(fā)生的災(zāi)害后果進(jìn)行程度上的精細(xì)對比，還會估算災(zāi)害中的遇難者人數(shù)。

通過以上事例不難發(fā)現(xiàn)，這些地方對預(yù)防踩踏事故發(fā)生的方式手段雖然不盡相同，但實用性很強并且收效甚好，這是因為科學(xué)合理的制度結(jié)合了當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，高效的安全保障計劃和人群分流措施都是基于明確的部門分工體系，并對社會資源進(jìn)行整合調(diào)度，做到了方式創(chuàng)新。但國外的做法和學(xué)術(shù)成果不一定適合我國國情，對于國內(nèi)踩踏事故的專項預(yù)防還需考慮到現(xiàn)行行政執(zhí)法體制和現(xiàn)階段社會發(fā)展水平，僅靠盲目照搬是行不通的。另一方面，當(dāng)危機出現(xiàn)時，僅僅依靠政府其實是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，建立起多方合作的應(yīng)急管理機制就顯得尤其重要 。[7]國際上很多非政府組織在應(yīng)對公共事件中成效顯著的典型范例都值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

四、法治應(yīng)對的優(yōu)勢與必要性分析

(一)法治手段是運用國家強制力解決問題的行為方式，是應(yīng)急管理工作的可靠的保障

踩踏事故的誘發(fā)因素是多種復(fù)雜的，任何一個預(yù)防環(huán)節(jié)的疏忽都可能釀成悲劇，不能因事故的發(fā)生是小概率事件，就忽視了日常預(yù)防和應(yīng)急演練，要把踩踏事故的防范管理常態(tài)化和法治化。政府作為最主要的行政主體，能夠直接運用行政權(quán)對社會活動進(jìn)行管理，運用法律進(jìn)行規(guī)制就是政府作為執(zhí)法者行使管制權(quán)的過程，這就需要政府的有效執(zhí)法才能實現(xiàn)其服務(wù)于社會的本義。因此，只有通過成文的法律形式來明確事故防范的工作部署,強化執(zhí)法力度，充分發(fā)揮職能部門監(jiān)管和保障的作用，讓突發(fā)事件應(yīng)急管理工作達(dá)到既能治標(biāo)又能治本的雙贏效果，故而須以法治手段作為防范工作的強力保障，這一舉措將全面推動法治中國建設(shè)進(jìn)程，實現(xiàn)我國政治、經(jīng)濟、文化的全面穩(wěn)健發(fā)展。

(二)法治應(yīng)對能夠解決當(dāng)前法制供應(yīng)不足的現(xiàn)狀，滿足制度需求

因踩踏事故的預(yù)防工作具有特殊性，一般的預(yù)防手段僅僅起到教育宣傳作用，實效不佳；其次一般預(yù)防手段的宣傳形式都是參差不齊的，導(dǎo)致最終效果大打折扣，而法治預(yù)防則提高了立法層級，上升到法律制度的層面，保證了行政執(zhí)法工作的實效性和可行性。為了防止悲劇再度重演，就必須從事故中準(zhǔn)確找到共性的規(guī)律，及時采取有效的防范措施。要在今后的工作中對現(xiàn)代城市治理進(jìn)行深刻總結(jié)反思，推動以法治為手段來加強各個城市的公共安全防范，改變以往單一的行政命令模式。法治防范正是根本性的預(yù)防手段，要充分運用法治的預(yù)防性和強制性特點，建立和完善突發(fā)事件管理制度，才能徹底改變以往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”工作方式的弊端。[8]現(xiàn)階段只有建立起系統(tǒng)全面的法治防范體系，才能為政府處理突發(fā)事故提供科學(xué)系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，由以往的事后補救傳統(tǒng)方式轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用法治手段進(jìn)行主動預(yù)防的良性治理模式。

(三)法治防范體系是一項全面保障社會公共安全的系統(tǒng)工程，通過明確責(zé)任承擔(dān)和事后救濟制度維護廣大人民群眾的合法權(quán)益

本研究通過探究大型群體活動踩踏事故的形成原因和機理，對這類大型突發(fā)事件應(yīng)對措施與法治之間的關(guān)系進(jìn)行了比較分析，那么如何去協(xié)調(diào)和平衡兩者的權(quán)重問題將是法治防范制度設(shè)計中的核心研究點。之所以要重視用法治去防范此類事故，是因為“法治”不同于“法制”，法制屬于制度的范疇；而法治更偏重于行動和執(zhí)行，性質(zhì)是動態(tài)的。而且，正確的理念需要堅實的法律制度框架支撐，要建立完善的突發(fā)事件防范體系是一項巨大的工程，不僅包括了物質(zhì)技術(shù)支撐體系、科學(xué)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和公眾教育體系等多方面的建設(shè)，更須加入法律層面的制度建設(shè)來綜合鞏固。

五、應(yīng)對踩踏事故執(zhí)法不作為的對策與建議

對于我國發(fā)生過多次大規(guī)模踩踏事故，相關(guān)部門一直在采取各種方法加以預(yù)防，制定過諸多應(yīng)急手段和教育宣傳，也積累了不少經(jīng)驗，并且政府工作會議、社會和學(xué)界上也不乏相關(guān)預(yù)防措施和理論研究，那為何多元的治理途徑和良好的工作構(gòu)想?yún)s不能起到根本的預(yù)防作用、達(dá)到預(yù)想的社會效果呢？要明確認(rèn)識到的是，城市的安全管理最終不能僅僅靠經(jīng)驗，倘若每次都以“吃一塹必會長一智”的態(tài)度從事故中汲取教訓(xùn)，或?qū)?“摸著石頭過河”作為工作宗旨，這樣的經(jīng)驗是以血淚作為巨大代價的。因此，應(yīng)急管理工作要靠科學(xué)，而法治體系正是與科學(xué)的管理制度相契合的。究其事故頻發(fā)的原由，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)正是忽視了導(dǎo)致事故發(fā)生的源頭——法治防范手段的缺失。法治應(yīng)對模式是建立起常態(tài)管理的制度保障，使執(zhí)法和監(jiān)管工作具有實際執(zhí)行力。針對近來國內(nèi)頻發(fā)的踩踏事故，如何用法治手段來整治，遏制慘痛的悲劇再度發(fā)生，是我們現(xiàn)階段急需思考和關(guān)注的問題。法治的目的不僅僅是為了在事故發(fā)生后進(jìn)行挽救，更重要的是將問題從源頭上遏止。所以現(xiàn)階段最有效的研究思路是通過總結(jié)和反思以往做法的弊端，針對我國的具體國情進(jìn)行專項防范，進(jìn)而探索出行之有效的治理思路。通過專門立法，嚴(yán)格預(yù)防性執(zhí)法，強化公共安全法治教育，并結(jié)合完善的責(zé)任承擔(dān)和救濟制度，逐步健全重大突發(fā)事件應(yīng)對機制，有利于提高相關(guān)部門的工作效率，鞏固公共安全事件保障體系，最大程度保護群眾的人身財產(chǎn)權(quán)益。

(一)以專門立法來構(gòu)建常態(tài)長效的踩踏事故防范機制

踩踏事故的特殊性決定了踩踏事故防范的特殊性，意味著常態(tài)下的法治不能適用于踩踏事故防范，要解決特殊性問題要求其應(yīng)對法治也應(yīng)具有特殊性。對現(xiàn)行法律法規(guī)研究后發(fā)現(xiàn)，在突發(fā)事件分類上只細(xì)化到了社會群體性事件，并沒有對踩踏事故進(jìn)行更加具有針對性的專項規(guī)定和防范措施。僅憑一部只有幾十個條款的一般性法律去解決所有類型的突發(fā)事件是達(dá)不到實效的,治理踩踏事故很大程度上還得依靠單行立法，專項治理才能取得實效，對癥用藥方能藥到病除。應(yīng)急與法治在過去始終處于緊張對立的關(guān)系，應(yīng)急代表著緊急權(quán)力的高度集中，帶來的負(fù)面效果必然是權(quán)力的濫用和對人權(quán)的侵犯。隨著法治模式和理念的不斷變遷，二者的關(guān)系也逐漸緩和，特別是實質(zhì)法治注重解決問題的特殊性方面，對突發(fā)事件應(yīng)對產(chǎn)生一定積極影響。故須將大規(guī)模踩踏事故防范工作的議題納入整個國家法治化軌道，積極著手專門立法來應(yīng)對事故。著手專門立法是對大型公共活動進(jìn)行風(fēng)險管控的先決條件，當(dāng)構(gòu)建起一套全面系統(tǒng)、科學(xué)完備的法律監(jiān)管體系，才能把安全風(fēng)險管理納入法治化軌道，使執(zhí)法機構(gòu)在開展執(zhí)法工作時有法可依，讓活動的組織者明確權(quán)利和義務(wù)。而且“一事一法”模式更具針對性，在突發(fā)事件事故災(zāi)難類中已有的專門立法，諸如《水污染防治法》、《煤礦安全監(jiān)察條例》、《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》、《礦山安全法實施條例》等，均在事故預(yù)防實踐中取得了顯著良好的效果。踩踏事故防范工作也必須占據(jù)法理制高點，提高立法層次，為踩踏事故的法治防范提供客觀嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢罁?jù)，彌補踩踏事故防范在單行立法領(lǐng)域的空白，完善大型公共活動相關(guān)法律法規(guī)體系。因此，建議將《踩踏事故防范條例》納入立法范疇，并完善配套立法,在內(nèi)容章節(jié)中設(shè)立踩踏事故應(yīng)急預(yù)案管理制度，保證預(yù)案的科學(xué)性、合理性和可操作性。應(yīng)急預(yù)案對于踩踏事故的防范至關(guān)重要，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)案的制定標(biāo)準(zhǔn)，要緊密結(jié)合實際情況，細(xì)化明確到每一項工作的執(zhí)行。相關(guān)部門應(yīng)總結(jié)近年來各地預(yù)防和處理大規(guī)模的人群踩踏事故的成功經(jīng)驗和教訓(xùn)，雖然我國還沒有制定和完善一部真正意義上關(guān)于“大規(guī)模人群踩踏事故防范”的法律法規(guī)，但各省可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況出臺防范大規(guī)模踩踏事故的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章、條例進(jìn)行專門預(yù)防，即便因意外導(dǎo)致事發(fā)，也有相應(yīng)的制度作為保障，能夠有序指揮現(xiàn)場，及時消除隱患，防止影響擴大。專門立法對防范踩踏事故更有針對性，對癥用藥方能保證實效，這才是能夠有效解決社會矛盾沖突的法治機制。

(二)優(yōu)化職能部門行政執(zhí)法體制，走預(yù)防性執(zhí)法路線

要對大規(guī)模踩踏事故進(jìn)行科學(xué)防范，必須在性質(zhì)上轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防性執(zhí)法，即根本區(qū)別于事后救濟與常規(guī)執(zhí)法。反思以往常規(guī)性執(zhí)法的一貫做法，大多都是在事故發(fā)生后根據(jù)行政命令做出的應(yīng)急補救措施，長期千篇一律的工作部署缺乏針對性容易導(dǎo)致作風(fēng)懈怠，必須時時用血的教訓(xùn)才能強化防范意識，僅靠從事故個案中汲取的經(jīng)驗也容易被忽視、弱化、鈍化。要明確認(rèn)識到，沒有事故發(fā)生即是執(zhí)法的最佳效果，預(yù)防性執(zhí)法最顯著的特點就是力求將事故源頭切斷。如何去實施這種具有預(yù)防性質(zhì)的執(zhí)法工作，政府是負(fù)有主要管理責(zé)任的。目前我國突發(fā)事件應(yīng)急體制需要多部門協(xié)同聯(lián)動，在執(zhí)法工作開展過程中，可能還會存在職能交叉和相關(guān)部門不作為的現(xiàn)象。因此要進(jìn)一步整合當(dāng)前這種職能過于分散的現(xiàn)狀，首先應(yīng)當(dāng)在各級政府中設(shè)立專項應(yīng)急管理委員會作為應(yīng)對踩踏事故的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，[9]確立決策和指揮權(quán)，有利于進(jìn)一步優(yōu)化和調(diào)整執(zhí)法機構(gòu)，精簡多頭執(zhí)法體制，防止職能分散、模糊等問題，從而提高執(zhí)法能力；再者強化預(yù)防職能，由于當(dāng)前的制度缺陷和資金緊缺，成為了導(dǎo)致日常預(yù)防弱化的源頭。職能部門在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)秉持公平、公正、公開原則，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使行政權(quán)力，優(yōu)化強化執(zhí)法能力；還要在執(zhí)法過程中堅持文明執(zhí)法，提高公眾參與積極性。最后，國家應(yīng)當(dāng)加大對突發(fā)事件防范方面的經(jīng)費投入，完善工作人員的編制和待遇，防止發(fā)生腐敗滋生和權(quán)力尋租現(xiàn)象。只有建立起一套全面系統(tǒng)的法治防范體系，才能將事后補救傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃宇A(yù)防的良性治理模式。[10]

(三)推進(jìn)公共安全法治教育常態(tài)化和法治化

法治教育的長遠(yuǎn)目標(biāo)是在全社會推廣一種安全文化，使公眾能夠樹立起牢固的安全價值觀念。面對眼前突然發(fā)生的危險,人群自然會感到不安,甚至絕望,加之很多人缺乏正確的自我保護知識和安全意識，錯誤判斷現(xiàn)場形勢，求生的本能會導(dǎo)致人們盲目采取措施脫離危險的境地，但這種行為反而造成現(xiàn)場更加擁堵的結(jié)果。隨著情緒的傳播和感染，少數(shù)人的恐慌迅速擴散到整個群體，失去理智的人群相互推搡，相對弱的人被擠到，旁邊涌動的人就會踩上倒地的人，由此惡性循環(huán)造成了嚴(yán)重后果的人群踩踏。雖然在《突發(fā)事件應(yīng)對法》條款中對公共安全教育和技能培養(yǎng)皆有提及，但缺乏具體的實施方案。針對此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)出臺配套的管理辦法和工作細(xì)則，將公共安全教育常態(tài)化，納入法治軌道。為增強政府對于防范工作的重視程度，建議采用激勵機制，將公共安全教育工作開展成效納入政府目標(biāo)管理與領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核體系，并提高在政績考核中的比重；還要設(shè)立嚴(yán)格的工作標(biāo)準(zhǔn)，加快案件處理速度，及時結(jié)案，避免無故拖延。其次，僅靠政府單方面應(yīng)對踩踏事故是不夠的，充分發(fā)揮社會力量是關(guān)鍵。要完善公眾參與機制，加強社會動員，構(gòu)建踩踏事故應(yīng)對良性共治的法律體系。在執(zhí)法的過程中保持良好的工作形象至關(guān)重要，行政主體是與公民關(guān)系最直接緊密的，既能起到積極活躍的促進(jìn)作用，也容易引起公民的意見與不滿。這就務(wù)必要求行政機關(guān)嚴(yán)格按照法律法規(guī)辦事，絕不用依權(quán)仗勢的態(tài)度和方式去解決問題。

(四)完善責(zé)任監(jiān)督機制

行政問責(zé)則體現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致原則，用責(zé)任來制約權(quán)力，加強司法監(jiān)督和人民監(jiān)督，彌補傳統(tǒng)政治忽略對政治責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究的缺陷，完善現(xiàn)代政府行使權(quán)力過程中的責(zé)任追究體系。首先，對于我國歷來執(zhí)法不明而帶來的大型公共活動管理的潛在風(fēng)險，須盡快制定出一份權(quán)力清單，明確各部門職責(zé)，明確責(zé)任承擔(dān)人，把分工細(xì)化落實到個人身上，擴寬監(jiān)督手段和渠道，讓全社會都參與到監(jiān)督管理中來，只有把責(zé)任確定到每一具體部門和個人之后，才能夠提高行政質(zhì)量，避免無法可依的局面。這種大規(guī)模的公共場所活動都是需要諸多主管單位和相關(guān)部門配合展開工作的，為了防止出現(xiàn)分工模糊和職能交叉，導(dǎo)致工作在執(zhí)行時流于形式或相互推諉。其次，要嚴(yán)厲打擊和杜絕行政執(zhí)法過程中的腐敗行為，提高執(zhí)法工作者的拒腐防變能力；整治政府及公務(wù)人員怠于行使職權(quán)的不良作風(fēng)。近些年，民意對“問責(zé)”一詞褒貶不一，那是因為很多問責(zé)流于形式，并沒有起到其價值本義，不僅沒有使民意滿意，也讓很多被問責(zé)對象喊冤。這樣的舉措沒有實現(xiàn)實質(zhì)正義的目的，使問責(zé)制度蒙上敷衍之舉之義，透支了政府的公信力。針對這種窘境，如果連問責(zé)都不能維護公平正義，那將嚴(yán)重阻礙我國司法體制改革的步伐。對于廣大民眾對于問責(zé)的公正訴求，應(yīng)轉(zhuǎn)化為職能部門思考如何進(jìn)行相關(guān)問責(zé)和健全問責(zé)機制的內(nèi)在動力。除了政府監(jiān)管，還要加強人民監(jiān)督，公眾媒體等社會組織這類手段，各種手段之間形成良性互補，共同保障公共安全，使社會各界積極參與事故的法治防范，對于我國對踩踏事故法治防范工作的順利展開，客觀上也起到了積極推動作用。

(五)健全行政不作為的訴訟救濟制度，適當(dāng)擴大國家賠償范圍[11]

要防止事故的發(fā)生，保障人們的權(quán)益，就必須要規(guī)定組織者的義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，加強監(jiān)管力度來避免或減少一些利用法律法規(guī)漏洞而發(fā)生的玩忽職守的過錯行為，利用法律手段，督促和要求政府及相關(guān)社會組織履行各自的職責(zé)和義務(wù)。執(zhí)法機關(guān)如果長期處于缺乏有效監(jiān)管的狀態(tài)下，勢必產(chǎn)生怠于行使職權(quán)和濫用權(quán)力等違法行政行為。為防止這種現(xiàn)象出現(xiàn)，須建立起完善的行政監(jiān)督機制，彌補行政執(zhí)法部門發(fā)生行政不作為行為時而無行政公訴制度進(jìn)行制約的漏洞，強化司法監(jiān)督力度?，F(xiàn)實中當(dāng)事人對行政機關(guān)不作為提起訴訟的案件數(shù)量相當(dāng)，但勝訴和獲賠的案例卻很少，并非司法不公，而是大部分案件并不符合國家賠償法律中的構(gòu)成要件，因而需要健全國家賠償制度。[12]在各地踩踏事故中，由于事前預(yù)防機制的漏洞和監(jiān)管工作的疏忽已經(jīng)為危機埋下了重大安全隱患，社會公眾隨時可能遭受侵害，并且公眾參與監(jiān)督情況有限，公益訴訟制度尚未健全，也就缺乏足夠的法律途徑進(jìn)行救濟。當(dāng)前出現(xiàn)損害后果后也只能獲得國家給予的有限補償款，國家賠償法應(yīng)明確將該種違法不作為行為納入賠償范圍，督促監(jiān)管主體主動依法行政和提升政府公信力。

六、結(jié)語

大型踩踏事故時常成為社會各界關(guān)注的焦點，如果不能采取正確的防范措施，最嚴(yán)重的結(jié)果就是導(dǎo)致大量人員被擠傷、窒息或踩踏致死的大型事故。每當(dāng)事故發(fā)生后政府都采取了立法、問責(zé)、安全教育等處理手段，社會各界也一直在付諸努力改善這種局面，但收效甚微。事故頻發(fā)的背后顯露出的是政府在防范和應(yīng)對過程中執(zhí)法不力和不作為的弊端。通過對踩踏事故預(yù)防問題進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，面對防范制度缺陷和執(zhí)法主體的不作為，誰來管制管制者，如何對監(jiān)管主體進(jìn)行管控和監(jiān)督，僅靠號召提高社會公眾的安全意識是不可能解決制度層面問題的。無論是立法部門、政府部門、社會團體還是普通大眾都應(yīng)當(dāng)做好事前法治預(yù)防，建立起完善的踩踏事故法治防范體系。應(yīng)該說，對于大規(guī)模踩踏事故的法治防范，本研究僅僅是個開始，因為本研究涉及的問題太多太復(fù)雜，包括相關(guān)立法、執(zhí)法、救濟、監(jiān)督、評估等，涉及到現(xiàn)有體制、現(xiàn)有政策、現(xiàn)有力量等，還需要對大規(guī)模踩踏事故的應(yīng)急資金、應(yīng)急設(shè)施、應(yīng)急規(guī)劃、應(yīng)急檢查、應(yīng)急演練、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)等如何納入法治化進(jìn)行深入的探討。本研究下一步擬提出《踩踏事故防范條例》提出專家建議稿，只有運用具有國家強制力的法治手段才能徹底改變以往只靠事后補救和追責(zé)等治標(biāo)不治本的模式，這才是標(biāo)本兼治的理性選擇,也是全面推進(jìn)依法治國,加快實現(xiàn)法治中國的根本策略。

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責(zé)任編輯：林 衍

Administrative Law Enforcement in Preventing Large-scale Stampede: Administrative Omission and Countermeasures

Shan Jia-di， Shen Lai-jin

(Wuhan University of Technology, Wuhan 430070, China)

In recent years, many malignant stampede accidents have occurred in China, which has seriously damaged people's lives and property rights and has become the current urgent large man-made accident disasters. The study firstly enumerates several stampede cases and the administrative omission existed in the work of the government, and then analyzes the deeply-rooted causes of such a phenomenon. Then by analyzing the relevant data, this study proves that adopting legal means is the only way to prevent stampede fundamentally and is the necessary way to avoid the phenomenon of administrative omission. Finally, this study puts forward specific measures under the rule of law to deal with these prevention problems from four aspects: firstly, it's necessary to conduct the special legislation to prevent the scale of public activities; secondly, the relevant departments should conduct preventive law enforcement; third, to improve the system of accountability; fourthly, to strengthen the judicial supervision and improve the relief system of compensation.

stampede; administrative omission; legal means; special legislation; preventive law enforcement

2017-04-24

單家迪(1992-)，男，土家族，湖北恩施人，武漢理工大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，從事行政法學(xué)研究；申來津(1965-)，男，漢族，河南駐馬店人，武漢理工大學(xué)文法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，從事行政法學(xué)研究。

D630.8

A

1009-3745(2017)03-0104-08