戴 巍

(湖南大學 法學院，長沙 410082；馬來西亞國立大學 法學院，萬宜 43600)

美國舉報人保護法律體系論要

戴 巍

(湖南大學 法學院，長沙 410082；馬來西亞國立大學 法學院，萬宜 43600)

“西安地鐵問題電纜事件”突顯出我國舉報人保護法律制度的嚴重不足。在理論更新與現(xiàn)實需要的雙重壓力之下，我國構建舉報人保護法律體系已是大勢所趨。然而舉報人保護法制的特殊性，決定了其建設與發(fā)展需格外謹慎處置，因此，對國外理論積累與實踐經(jīng)驗的考察和分析顯得十分必要。美國舉報人保護法律體系之先進性與實效性世界公認，對其發(fā)展歷程與現(xiàn)實狀況進行全盤探察與評析，并總結出值得借鑒的經(jīng)驗教訓，以此結合我國實際，對我國舉報人保護法律體系的形成與維持，具有促進意義。

美國舉報人保護法；法律體系；法制評價；舉報人

一、問題提出

近期的“西安地鐵問題電纜事件”引起了社會輿論的高度關注，同時，這一事件幕后那位英勇無私的舉報人也引發(fā)了社會各界的敬佩與擔憂，建立健全我國舉報人保護法律制度的呼聲也越來越高。舉報人通常指“通過公共或內部渠道，檢舉、揭發(fā)、抗議雇主或其他雇員的不法、失德以及其他不當行為的人?！盵1]在歐美國家法律實踐中，舉報人在防治貪污腐敗等不法、不當行為方面的作用已得到充分驗證，舉報人被認為是“錯誤與革新的連接點，他們對隱蔽的不端行為，炳若觀火。其探察不當行為的效率較政府機關內部的審計員、監(jiān)察員等專業(yè)人士還要高?！盵2]然而舉報人往往因為其正義之舉而被犯罪分子所仇恨，時常遭受打擊報復以及不公正對待。但隨著越來越多國家認識到舉報人的價值與作用，為避免舉報人因遭打擊報復等不公正對待而選擇沉默，紛紛采取立法的方式嚴密保護舉報人合法權益。據(jù)統(tǒng)計，截至2009年，出臺了專門或多重的法律法規(guī)應對舉報人保護問題的國家已經(jīng)達到50個，[3]且近幾年這一數(shù)字還在加速提升。

我國憲法第四十一條明確了舉報權是我國公民的一項基本權利，因此保護公民舉報權是國家義不容辭的責任。但直至2005年我國正式加入《聯(lián)合國反腐敗公約》后，國內舉報人保護研究才得以漸入正軌，之前一直得不到應有的重視和關注。截至目前雖已取得了一定的進展，但我國舉報人遭受打擊報復以及不公正對待的問題并未的得到有效地解決。無論是從理論層面還是從現(xiàn)實角度看，加快舉報人保護建構已是刻不容緩之勢。

首先是理論方面的需求。自黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略和目標后，一直以政府主導、自上而下方式推動與推進這一復雜的國家轉型工程，但隨著法治改革進一步向縱深發(fā)展，這種“自上而下”模式的局限與弊端日益顯現(xiàn)。因此，如何為“依法治國，建設社會主義法治國家”的宏偉目標，成為了眾多學者探討和研究的熱點。在這場討論中，“公眾參與理論”逐漸嶄露頭角并迅速獲得廣泛認同。公眾通過有序地行使知情權、表達權、參與權、監(jiān)督權參與到法治改革中，這種“自下而上”的公眾參與動力模式不僅能彌補政府主導模式的缺陷，還能“有助于在社會心理層面上使他們更容易認同和接受改革的結果，因此可以從政治多元主義合法化角度，為改革提供大規(guī)模的、可持續(xù)的合法化資源?！盵4]同樣，黨的十八大后，我國掀起了反腐敗風暴，在這場打擊貪污腐敗的斗爭中，我們一直采取依靠國家推動，依賴中央巡視組查辦，自上而下的方式。盡管從目前的反腐工作數(shù)據(jù)來看，這種方式的確卓有成效，但是隨著打擊貪腐工作進入“深水區(qū)”，我們慣用的“自上而下”方式已開始顯露出局限性、單維性與滯后性的弊端。因此，適時引入“公眾參與理論”至打擊貪污腐敗及其他不法行為的工作中，已成各方共識。

其次是現(xiàn)實方面的要求。從國內情況看，無論是新聞媒體的報道，還是學者的實證研究，都反映出“我國舉報人的處境比較尷尬，一些基本的權利得不到保障，嚴重影響了舉報人的生存狀態(tài)?！盵5]同時，越來越多的舉報人保護理論研究成果顯示，舉報人保護工作越來越復雜，針對舉報人的打擊報復已不再是過去那些直接、顯性、即時的手段，而是轉變?yōu)殚g接、隱性、延時的打擊報復方式。然而我國目前的舉報人保護法制依然不完善，存在諸多明顯缺陷，如：法律位階低且公、私領域分布不均；舉報義務化，舉報人工具化傾向明顯；對打擊報復行為的事先預防性措施匱乏，事后懲罰措施亦缺乏力度；舉報人權利救濟途徑過少；獎勵方式單一等等。①參見：賴彩明,賴德亮：《加強公民舉報權的制度保障》；王歡、金圣春：《論我國舉報人權利的立法保護——貢獻、局限與構想》；楊輝解：《論我國舉報人權益保護的制度安排》； 祝好師、蔡景婷：《我國舉報人保護制度立法完善探析》等。很明顯，現(xiàn)行的落后舉報人保護法制完全無法適應日益復雜的舉報人保護工作，難以保障舉報人合法權益。而這種落后的舉報人保護法制的危害還不僅局限于此，由于舉報人保護工作十分復雜和特殊，所以對相關法制的完備性、實效性、針對性有著極高的要求，落后的舉報人保護法制“實際上會給舉報人造成一種幻象，使其錯誤地相信自己的舉報行為能受到保護而無畏地站出來，這將導致他們因暴露身份而更容易成為打擊報復的標靶。此種舉報人保護法對舉報人造成的危害比舉報人保護法缺失時更大”。[6]

從國際境況看，2005年生效的《聯(lián)合國反腐敗公約》第三十三條專門規(guī)定保護舉報人：“各締約國均應當考慮在本國法律制度中納入適當措施，以便對出于合理理由善意向主管機關舉報涉及根據(jù)本公約確立的犯罪的任何事實的任何人員提供保護，使其不致受到任何不公正的待遇?！彪S著越來越多國家加入該公約，舉報人的作用與其目前的不幸境遇得到了廣泛地關注。許多已加入《聯(lián)合國反腐敗公約》的發(fā)展中國家相繼確認了舉報人對貪污腐敗等違法違規(guī)行為的重要遏制作用。并加緊出臺了專門的舉報人保護法，如：馬來西亞《舉報人保護法案2010》、印度《舉報人保護法案2011》、孟加拉《公益信息披露法案(提供保護)2011》 等。

此外，2013-2014與2015-2016的《G20國家反腐行動計劃書》均強調了：“各成員國應加大保護舉報人的力度，加快國內舉報人保護法制的發(fā)展?！雹趨⒁姡?013-2014以及2015-2016 G20國家反腐行動計劃書(G20 Anti-Corruption Action Plan), 第2頁.但根據(jù)2014年透明國際發(fā)布的《G20成員國舉報人保護法制調查報告》，中國的舉報人保護法制在各方面表現(xiàn)上遠不及排在第一位的美國，在私有領域的舉報人保護法制排名第六，而在公有領域甚至落后于印度僅排名第七。[7]由此可見，中、美兩國舉報人保護法制的差距以及其他國家的相關立法發(fā)展勢頭，為我國《聯(lián)合國反腐敗公約》的履約工作以及“G20國家反腐行動計劃”的實施帶來了不少的輿論壓力與負面影響。

在舉報人保護理論與現(xiàn)實的需求以及來自國內外的多重壓力之下，全面構建我國舉報人保護法律體系已是勢在必行。但是盲目地發(fā)展只會加劇舉報人合法權益的損害。因此澳大利亞學者Paul Latimer在對比分析世界主要發(fā)達國家的舉報人保護法制后，提出“革新舉報人保護法制，使其達到綜合、全面的標準，不能一蹴而就，當下最重要的就是關注與探察現(xiàn)行舉報人保護法制中的優(yōu)勢與缺陷?！盵8]而美國擁有目前世界公認的最先進舉報人保護法制。不論在各個國際組織的評價中，還在各國專家學者的評論中，亦或是在各國的立法過程中，只要涉及舉報人保護法制，都不能避免地以其為參照。基于此，我國在建構舉報人保護法律體系過程中，考察美國的先進理念、成功經(jīng)驗與失敗教訓，將給我?guī)矶恳恍碌膯⑹尽?/p>

盡管國內已有許多法學者對幾個較有影響的美國舉報人保護相關法律、法規(guī)以及一些先進與科學的具體舉措進行了研究與分析，并產(chǎn)出了大量研究成果。①參見：寧立成：《我國檢舉人權利保障制度的完善—— 美國“ 吹口哨人保護法”及其啟示》；楊燚、李波：《借鑒國外制度,完善舉報人保護機制》；孔祥仁：《美國<檢舉者保護法案>：保護檢舉人》；江濤、李清：《簡評美國保護舉報人的法律制度》等。但是，從這些文獻中難以全面、綜合地解讀和把握美國舉報人保護法律制度全貌，甚至有以偏概全之嫌?！吧w所考究者不管是法之確定性及可預見性，或立法與司法之穩(wěn)定性與繼續(xù)性，或簡單的只是法律適用上之實用性，這些考慮依賴‘貫徹’而且‘統(tǒng)一’之法律體系，遠比依賴無法綜覽之互不相屬，有時甚至互相矛盾的個別規(guī)范更能獲得實現(xiàn)?！盵9]因此，本文選擇從法律體系的角度對美國舉報人保護法制進行全盤考察、分析與評價。

二、美國舉報人保護法律體系發(fā)展進程回顧

美國舉報人保護法律體系的發(fā)展歷程，映射出舉報人保護法制的發(fā)展邏輯與價值判斷的轉變。

(一)舉報從義務向權利轉型——美國舉報人保護法律體系的萌發(fā)期(十八世紀末)

在1778年大陸會議(Continental Congress)就通過了美國第一個舉報人保護法“第一時間將官員或平民所實施的欺詐、不法和不當行為的信息告知國會或其他恰當?shù)墓俜綑C構，是所有美國居民及服役人員的義務?！盵10]很明顯，舉報在美國，最初是課以公民的一項義務。后至1791年，美國憲法第一修正案得以通過，“修正案明確賦予了公民言論自由權與申訴權，而舉報權正是源于此?！盵11]而后，舉報權系一項公民基本權利逐漸獲得承認和保護。

(二)舉報人保護從無至有轉變——美國舉報人保護法律體系雛形期(十九世紀中至二十世紀初)

南北戰(zhàn)爭時期，大量不法商人將低質偽劣商品充當軍需物資供應給林肯政府，導致其軍隊非戰(zhàn)減員數(shù)量劇增，因此在美國舉報人保護法制建設史上具有奠基石意義的1863年《虛假申報法案》(又稱林肯法案)得以通過。該法案在當時政府不具備保護舉報人的條件下，為鼓勵和激勵舉報，創(chuàng)造性地使用巨額獎勵代替保護措施，美國國會曾因法案中額度過高的獎勵規(guī)定出現(xiàn)了激烈的爭論，但林肯總統(tǒng)堅定指出：“比叛國者更可恨的人是那些假裝忠于國家又卻在愛國者血染大地之時，無恥地大發(fā)國難財?shù)娜恕！弊罱K法案獲得了通過。[12]這部法案經(jīng)過多次修改，至今仍然有效。僅2014年，該法案為美國政府帶來了56.9億美元的罰沒收入，同時，向符合條件的700多名舉報人授予的獎金達4.35億美元。[13]然而，《虛假申報法案》的成功并未在當時培養(yǎng)出尊敬、贊譽舉報和尊重舉報人依法受獎權益的社會文化與社會氛圍，反而使舉報人長時間被當成執(zhí)法資源看待。所以，此后很長時間內，美國舉報人保護法制體系發(fā)展幾乎處于停滯，直到1912《勞埃德-拉福萊特法》，才首次對舉報人保護作出明確規(guī)定：任何人不得以舉報人的舉報行為，而對其施加任何形式的報復。

(三)為舉報人提供保護由爭議向共識轉換——美國舉報人保護法律體系變革期

上世紀60—70年代，“美國政府將注意力從經(jīng)濟建設轉至公民權利，公共安全與大眾健康。為保障上述‘國家利益’，與商業(yè)監(jiān)管相關的聯(lián)邦法制開始擴展，政府對私有企業(yè)的管理逐步增強。這些法律法規(guī)為幫助執(zhí)法的舉報人提供了法律保護，防止舉報人被雇主惡意解雇，并將打擊報復舉報人的案件由政府執(zhí)法部門轉到民事法庭。”[14]但這一時期美國舉報人保護法律體系發(fā)展并不順暢，當時其國內學者Ralph Nader、Petkas和Blackwell提出以鼓勵舉報的方式消除機構組織的不當行為。但得到的卻是公眾的冷漠與反對。他們只能無奈地承認“舉報人沒有獲得公眾認同，仍然被視為‘奸細、托兒、變節(jié)者、卑鄙之人’?！盵15]不僅公眾不認同，當時許多學者也對舉報人的積極作用持懷疑態(tài)度，如：Bruce E. Methven認為憲法第一修正案賦予公民的權利與政府保護機密信息的權力形成沖突，舉報人披露的政府機密信息很可能導致公共利益或政府公信受損，因此作者堅持認為對泄露國家敏感信息的舉報人應毫不猶豫地予以約束或懲處。[16]直至20世紀80年代初期，隨著水門丑聞、挑戰(zhàn)者號航天飛機災難等一系列事件的發(fā)生，以及覆蓋率達到空前水平的大眾傳媒的正面宣傳，“美國社會開始普遍認可舉報對官僚主義、公共健康、安全、誠信問題和政府濫用職權的抑制作用?！盵12]值得一提的是，這一時期出臺的《文官改革法(1978)》首次較全面地防治了利用人事調配等手段對舉報人進行隱性打擊報復的違規(guī)行為，并奠定了美國現(xiàn)用的以司法保護對抗顯性打擊報復，用行政保護對抗隱性打擊報復的舉報人保護布局。

(四)舉報人保護法律體系從公領域向私有領域擴展，結構從單維向多維轉化——美國舉報人保護法律體系成型期

隨著舉報人的作用被美國全民認可，大量研究者與立法者投入到舉報人保護法制研究領域，相關研究成果數(shù)量爆發(fā)式增長，為美國舉報人保護法律體系建設提供了強大的理論支撐。同時，上世紀九十年代，美國掀起了舉報人保護立法熱潮，聯(lián)邦法方面公務員管理、社會保障、環(huán)境保護等方面均創(chuàng)制了較完善的舉報人保護法制。而美國各州也紛紛響應，逐漸建立起了本州內的舉報人保護法，目前，除紐約州和喬治亞洲以外，所有州都出臺了各自的舉報人保護法。[11]此外，安然有限公司及世界通訊公司的財務欺詐丑聞、2007年金融危機等一系列災難性事件引發(fā)了美國國會的反思與反應，出臺了大量保護私有領域舉報人的法律、法規(guī)，如：《薩班斯—奧克斯利法案(2002)》、《多德—弗蘭克法案(2010)》等，促進了美國舉報人保護法律體系的擴充與發(fā)展。經(jīng)近30年的高速發(fā)展，美國舉報人保護法律體系已經(jīng)趨于合理、完善。Paul Latimer教授通過對比與評價分析后認為現(xiàn)階段，美國舉報人保護法制是世界上唯一達到第二代甚至第三代標準的舉報人保護法制。[8]

三、美國舉報人保護法律體系舉要

“要搞清楚什么是法律體系，至少要回答兩個問題：1)法由哪些部分構成；2)這些部分是如何相互聯(lián)系的,”[17]因此，研究美國舉報人保護法律體系，首先應理清美國舉報人保護法制的構成部分。美國舉報人保護法律體系經(jīng)過長年的發(fā)展，已經(jīng)發(fā)展成由聯(lián)邦法、州法以及判例法組成的龐大體系。其中聯(lián)邦法數(shù)量就已近百。(詳見表1)在州法方面，盡管這些法制只能為舉報人提供有限保護，但美國各州議會在舉報人保護立法方面表現(xiàn)十分積極，幾乎所有州都已經(jīng)出臺了各自的舉報人保護法。①注：由于美國各州舉報人保護法數(shù)量龐大，限于篇幅，不在文中列出，詳見：Callahan, Elletta Sangrey, and Terry Morehead Dworkin. The state of state whistleblower protection[J]. American Business Law Journal, (Jan 2000), pp. 99-175.此外還有數(shù)量龐大的判例法。

表1：美國舉報人保護法制(聯(lián)邦法)

內戰(zhàn)重建時期聯(lián)邦民權法憲法42U.S.C.§§1981,1983,1985,1985(2)(witnessprotection)除28U.S.C.§1658(a)為4年,其他由各州規(guī)定聯(lián)邦地方法院詐騙影響和腐敗組織法案刑法38U.S.C.§1961-68;18U.S.C.§1513(e)4年聯(lián)邦地方法院反國外行賄法案行政法/刑法15U.S.C.§78u-6;17C.F.R.Parts240,249;15U.S.C.§78u-6(h)(1)(A)從知道違法行為起3年內,或違法行為發(fā)生起6年內美國證監(jiān)會/美國司法部/聯(lián)邦法院國會問責法案行政法2U.S.C.§1301,1402180天國會執(zhí)行辦公室勞埃德-拉福萊特法(1912)行政法5U.S.C.§7211------舉報人保護法案(適用于聯(lián)邦雇員)行政法5U.S.C.§2302(b)(8)&(b)(9)---美國特別檢察官辦公室/功績制保護委員會情報授權法(2014)行政法50U.S.C.§3341(j)90天情報機關負責人情報部門舉報人保護法案(1998年)行政法50U.S.C.§3517(---情報機關負責人/功績制保護委員會文官改革法案行政法5U.S.C.§2302;5C.F.R.Part120130天功績制保護委員會文官改革法案(聯(lián)邦調查局雇員)行政法5U.S.C.§2303---美國司法部監(jiān)察長官美國聯(lián)邦采購規(guī)定行政法48C.F.R.Subpart3.900---聯(lián)邦地方法院/資助機構監(jiān)察員教育修正案(1972)行政法20U.S.C.§1681---聯(lián)邦地方法院或州法院財政改革恢復增強法案(1989)行政法12U.S.C.§1831j2年聯(lián)邦地方法院國防授權法案(2013)行政法PublicLawNo.112-239,Section828,41U.S.C.§47123年相關監(jiān)察機構/聯(lián)邦地方法院軍事舉報人保護法案行政法10U.S.C.§1034---監(jiān)察長辦公室軍警人員就業(yè)與再就業(yè)權利法案(1994)行政法38U.S.C.§4301,etseq.,38U.S.C.§4311(b)---國防部人事管理局/聯(lián)邦地方法院軍隊文職雇員法行政法10U.S.C.§1587國防部/功績制保護委員會海岸警衛(wèi)隊水手與舉報人保護法案行政法46U.S.C.§2114(2010修訂)180天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局欺詐聲明法行政法31U.S.C.§3730(b)打擊報復行為為3年,公私共分罰款之訴為6年聯(lián)邦地方法院重大欺詐法案(1989)行政法18U.S.C.§1031(h)---美國司法部/聯(lián)邦地方法院石棉危害應急反應法案(1986)行政法15U.S.C.§265190天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局校園監(jiān)測與控制石棉危害法案行政法20U.S.C.§3608------原子能源與能源重組法案行政法42U.S.C.§5851180天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局

清潔空氣法案行政法42U.S.C.§7622;29C.F.R.Part2430天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局清潔水法案行政法33U.S.C.§1311,1367(a),(b),29C.F.R.Part2430天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局綜合環(huán)境響應、賠償與責任法案行政法42U.S.C.§961029C.F.R.Part2430天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局有毒物質控制法案行政法15U.S.C.§262229C.F.R.Part2430天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局安全飲用水法案行政法42U.S.C.§300j-930天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局能源重組法案行政法42U.S.C.§585129C.F.R.Part24180天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局固體廢物處置法案行政法42U.S.C.§6971,29C.F.R.Part2430天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局地表采礦控制與再生法案行政法30U.S.C.§1293;30C.F.R.Part86530天地表采礦控制與再生執(zhí)法辦公室內政部國家交通系統(tǒng)安全法案(2007)行政法6U.S.C.§1142;29C.F.R.Part1982180天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局地面交通援助法案行政法49U.S.C.§31105,29C.F.R.Part1978180天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局二十一世紀前進發(fā)展法案行政法49U.S.C.§3017118天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局商業(yè)機動車輛規(guī)定行政法49U.S.C.§31105,29C.F.R.Part1978180天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局國際貨物集裝箱安全法案行政法46U.S.C.§150660天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局涉外服務法案(1980)行政法22U.S.C.§3905------國稅局舉報人獎勵制度行政法26U.S.C.§7623;IRSManual,Part25國稅局收繳罰款后國稅局舉報辦公室瓊斯法案(商船法)行政法46U.S.C.§688---聯(lián)邦地方法院聯(lián)邦鐵路安全法案行政法49U.S.C.§20109;29C.F.R.Part1982180天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局食品安全現(xiàn)代化法案行政法21U.S.C.399d180天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局陪審員義務法案(適用于聯(lián)邦陪審團)程序法28U.S.C.§1875---聯(lián)邦地方法院美國殘障人士法案社會法42U.S.C.§12203(a)29C.F.R.Part1640180-300天均等就業(yè)機會委員會/國家就業(yè)歧視機構/私人訴訟歸聯(lián)邦法院管轄被收容人員權利法案社會法42U.S.C.§1997d---美國司法部民權司公共健康服務法案社會法42U.S.C.§1201etseq.(1988),42CFRPart50,SubpartA,42C.F.R.§§50.103,104---機構內部行政管理部門復健法案社會法29U.S.C.§794,29C.F.R.§§1614,1641,Chapter60---勞工部/聯(lián)邦合同合規(guī)項目辦公室/均等就業(yè)機會委員會

患者保護與平價醫(yī)療法案社會法29U.S.C.§218C;Sec-tion1558ofP.L.111-148;29C.F.R.Part1984180天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局反就業(yè)年齡歧視法案社會法29U.S.C.§623(d)180-300天均等就業(yè)機會委員會/國家就業(yè)歧視機構/私人訴訟歸聯(lián)邦法院管轄公平勞動標準法案社會法29U.S.C.§215(a)(3)29C.F.R.Part783一般2年,故意違反本法案規(guī)定的為3年勞工部/聯(lián)邦地方法院或州法院勞動力投資法案社會法29U.S.C.§1574(g)or29U.S.C.§2934(f)---勞工部勞動關系法案社會法29U.S.C.§301參照各州規(guī)定,通常180天聯(lián)邦地方法院國家勞資關系法案社會法29U.S.C.§158(a)(4)6個月國家勞資關系委員會職業(yè)安全與健康法案社會法29U.S.C.§660(c),29C.F.R.Part197730天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局同酬法案社會法29U.S.C.§206(d)一般2年,故意違反本法案規(guī)定的為3年勞工部/聯(lián)邦地方法院家庭和醫(yī)療假期法案社會法29U.S.C.§2615一般2年,故意違反本法案規(guī)定的為3年勞工部/聯(lián)邦地方法院或州法院患者保護與平價醫(yī)療法案社會法29U.S.C.§218C180天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局信用社員工保護規(guī)定社會法12U.S.C.§1790b2年聯(lián)邦地方法院雇員測謊保護法案社會法29U.S.C.§200229C.F.R.§8013年勞工部/聯(lián)邦地方法院或州法院雇員退休收入保障法案社會法29U.S.C.§1132(a),11403年聯(lián)邦地方法院聯(lián)邦礦區(qū)安全健康法案社會法30U.S.C.815(c)60天聯(lián)邦礦山安全與健康評估委員會碼頭裝卸工人和港口工人補償規(guī)定社會法33U.S.C.§948(a);20C.F.R.702.271(b)---勞工部,就業(yè)標準署地方長官海員保護法案社會法46U.S.C.§2114180天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局移民和季節(jié)性農(nóng)業(yè)工人保護法案社會法29U.S.C.§§1854,1855180天勞工部管道安全改進法案社會法49U.S.C.§60129;29C.F.R.Part1981180天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局國家信用合作社法經(jīng)濟法12U.S.C.§1790b2年聯(lián)邦地方法院聯(lián)邦信用合作社法案經(jīng)濟法12U.S.C.§1790(b)2年聯(lián)邦地方法院美國恢復和再投資法案經(jīng)濟法Pub.L.111-5,Section1553---資助機構監(jiān)察員破產(chǎn)法(適用規(guī)定)經(jīng)濟法11U.S.C.§525(b)------克萊頓法案(反壟斷法組成部分)經(jīng)濟法15U.S.C.§15(a)4年聯(lián)邦地方法院消費信貸保護法案經(jīng)濟法15U.S.C.§1674勞工部工時處

消費品安全促進法經(jīng)濟法15U.S.C.§2087;29C.F.R.Part1983180天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局華爾街改革和消費者保護法案(多德-弗蘭克法案)經(jīng)濟法5,7,12,15,22,26,28,31,42U.S.C打擊報復行為180天;其他未規(guī)定美國證交會/美國商品期貨交易委員會/勞工部/職業(yè)安全與健康管理局貨幣交易規(guī)定經(jīng)濟法31U.S.C.§53282年聯(lián)邦地方法院公眾公司會計改革和投資者保護法案(薩班斯-奧克斯利法案)經(jīng)濟法18U.S.C.§1514A;29C.F.R.Part1980180天勞工部/職業(yè)安全與健康管理局

四、美國舉報人保護法律體系之評析

通過對美國舉報人保護法律體系的解構，不難看出，美國舉報人法律體系覆蓋之廣闊，結構之復雜，規(guī)范之細致，的確達到了非常高的水準。但是通過考察與分析美國舉報人法律體系各個部分之間的聯(lián)系與整體運作，發(fā)現(xiàn)其缺陷與不足亦十分明顯。

(一)存在方面的缺陷

Kohn Stephen M教授在其著作中一針見血地指出“美國在保護舉報人法制方面，最大的缺陷就是國會至今仍未通過一部可有效保護揭發(fā)政府或企業(yè)不法行為的舉報人的綜合性法律?！盵11]眾所周知，體系最基本的結構特點就是層級性?！胺筛拍罨蚍梢?guī)定間在邏輯上自其抽象化的程度，在價值上或自其具體化程度，形成位階構造，便有據(jù)以將之構成體系的客體基礎?！盵9]而美國舉報人保護法律體系目前組成部分只有根本性程度最高的憲法和具體化程度最高的各領域“特別法”，缺乏抽象化、具體化程度居中，用以承上啟下的“一般法”。從而導致其法律體系存在一系列問題：

首先是舉報人保護法制發(fā)展無序化。由于全局性、綜合性、基礎性的法律《舉報人保護法》的缺失，導致美國在應對舉報人保護問題時經(jīng)常處于無法可依的狀態(tài)。因此，“隨著針對舉報人的新威脅被逐一認定，國會便立刻響應，反復地采取立法的方式去消除威脅，保護舉報人?！盵14]這種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的刻板方式不僅治標不治本，而且隨著時間的推移，舉報人保護的法律法規(guī)數(shù)量也不停膨脹，業(yè)已達到驚人的程度。這種無序發(fā)展模式不僅使得大量立法資源被消耗甚至浪費，而且由于各法之間缺乏統(tǒng)一的標準與聯(lián)系，造成許多互相矛盾甚至互相抵觸的問題。

其次是舉報人保護法制區(qū)分過度化。“過度的區(qū)分會使法律喪失其一般規(guī)定的性質?！盵9]如前文所述，在綜合性法律的缺位情況下，為了盡可能地向舉報人提供更全面的保護，就不得不針對每種新確定的威脅制定相應的舉報人保護法制，這一舉措直接導致目前美國舉報人保護法制愈來愈具體化和特殊化，并逐漸喪失了法律的基本性質，即普遍性與一般性?！胺煞菫樘貏e保障社會某分子之利益而產(chǎn)生，亦非為特別拘束社會某分子之行為而成立……有法律之形式，名之曰法，若不具備法律之普遍性者，實際上亦非為法律?！盵18]7-8此外，在實際當中，美國舉報人保護法制在消耗大量立法資源的情況下，發(fā)展與分布卻極度不平衡、不均勻，對各個領域內舉報人的保護顯失平等。從表1中即可看出：美國的舉報人保護法制，公共領域顯著多于私有領域，非常不公平。同時，對于相關執(zhí)法單位來說，數(shù)量日益龐大，規(guī)范日趨具體的舉報人保護法制，也將使其失去效能，甚至癱瘓。

第三是舉報人保護碎片化。由于“美國大多數(shù)聯(lián)邦法的設計非常狹窄，舉報人保護條款僅是這些法規(guī)中的附屬，因此舉報范圍只能局限于具體的法律規(guī)定項目?！盵19]因此，舉報人實際上得到的僅是由許多零散的法律“碎片”所組成的殘缺保護。不僅如此，美國量多且過于具體細致的舉報人保護法，對舉報人來說，無疑是一座“迷宮”?！芭e報人的工作性質與工作地點的不同將導致受保護的范圍與性質不同。當事人需要查閱大量的聯(lián)邦法和州法以判斷自己的舉報行為符合哪一個具體法律的保護規(guī)定。然而這些法律，每一部都有自己特定的程序、定義、保護措施、補償規(guī)定以及訴訟時效，給舉報人帶來極大困擾。同時這些法律在救濟規(guī)定方面存在大量重合現(xiàn)象，導致舉報人需要分析多個救濟規(guī)定，權衡利弊做出選擇。此外，一旦舉報人決定以聯(lián)邦法為依據(jù)申請救濟，又將遭到多個州法院以州法中有具體救濟規(guī)定為由，拒絕適用聯(lián)邦法。假如舉報人依據(jù)不同法律申請多個救濟，那意味著他將違反既判力與禁反言原則。”[11]不僅如此，美國目前的舉報人保護法制也使美國當?shù)氐穆蓭?、?zhí)法人員、法官的工作效率大大降低。造成舉報的直接與間接成本居高不下。

(二)本質方面的弊端

舉報人保護法律體系的本質特征無疑應是“保護舉報人的合法權益”。但在美國“通常，舉報人保護每一次擴充都是由于當權者與尋求保護者在利益上所達成的一致；商人和社會運動發(fā)起人一起找到的共同點。因此造成舉報人保護發(fā)展的限制——足以讓經(jīng)濟發(fā)展和安撫民眾?！盵14]美國學者們炳炳鑿鑿的論斷印證了美國舉報人保護法律體系的本質弊端，即基本價值原則嚴重偏離。“實證法必須具有真正屬于基本價值原則之較具體規(guī)定的性格，否則該實證法便喪失其效力的基礎?！盵9]而實證法對某種法的基本價值的堅持與貫徹也使得法律體系逐漸具備“統(tǒng)一性”與“貫徹性”的基本特征?；诖?，可知，統(tǒng)一且貫徹的舉報人保護法律體系應是對保護舉報人合法權益這一基本價值的堅持與落實。但資本主義法制的逐利本質決定了美國舉報人保護法的基本價值將被無限縮小，法制的效力基礎難以牢固，從而導致整個舉報人保護法律體系的混亂與失序。

五、對我國的啟示

本課題第一階段的研究表明[20]，我國舉報人保護法律體系雖已實現(xiàn)從無至有的突破，但仍為雛形，各方面特征符合Paul Latimer 教授所描述的初代舉報人保護法制特征，即“法制的象征意義大于實際意義。”[8]此外，我國舉報人保護法律體系正完全處于無序發(fā)展狀態(tài)，有走美國的彎路之勢。然而，要扭轉眼下的尷尬局面，定將是一項龐大而系統(tǒng)的工程，需要大量時間與各方力量的投入，但絕不意味這是非業(yè)之作。目前看來，我們首先需要解決是完善舉報人保護法律體系的良善舉措與盲目加快發(fā)展將帶來的惡劣后果這一嚴峻矛盾。因此，對美國舉報人保護法律體系的發(fā)展歷程與現(xiàn)實狀況進行全盤考察與分析，取得一些寶貴經(jīng)驗教訓，將對我國突破目前所處的困境帶來許多全新的啟示。限于篇幅，本文僅提綱挈領，建議現(xiàn)階段我國在構建和完善舉報人保護法律體系時應以下兩點為要：

(一)確立體系的基本價值

前文已述，法律體系的基本價值確立與否，決定了體系中法律規(guī)范效力的有無。美國舉報人保護法律體系基本價值的偏離，造成作為其組成部分的具體法律法規(guī)的效力虛弱。中國特色社會主義法律體系較資本主義法制有著與生俱來的優(yōu)越性，而這種優(yōu)越性源于其維護憲法權威、保護公民合法權益等核心價值。舉報人保護法律體系作為其子體系，自然應繼承和發(fā)揚中國特色社會主義法律體系的核心價值。我國憲法明文規(guī)定了對公民舉報權的保護，這被許多國外學者譽為中國舉報人保護法律體系中最大的亮點并大力提倡。[21]因此我國在構建舉報人保護法律體系時，應以憲法第四十一條為依據(jù)，貫徹與細化保護舉報人的規(guī)定，確立保護舉報人合法權益為體系的基本價值，為舉報人保護法律制度提供堅實效力基礎。

基本價值的確立也從根本上主導著我國舉報人保護法律體系的內、外部形態(tài)的塑造。首先，基本價值能凸顯出舉報人保護法律體系的獨有特征，形成區(qū)別于其他體系的邊界，從而消弭舉報人保護法律體系成為另種法律體系附庸的風險，降低與其他子體系發(fā)生沖突或重疊的幾率。“體系，簡而言之就是有明確邊界，包含一系列運動單元的集合體……若想準確描述某一體系，就需要找到它的邊界。”[22]舉報人保護法律體系基本價值的確立將使我們迅速地找到其出發(fā)點與落腳點，即保護舉報人的合法權益，進而成功定位其邊界，使舉報人保護法律體系加速成形。其次，基本價值將促進體系內部趨于和諧統(tǒng)一。基本價值確立后，體系中的每個組成部分都將是這一基本價值的不同具體化程度的體現(xiàn)，全以實現(xiàn)這一基本價值為最終目標，相互聯(lián)系與作用將變得更加緊密。這樣就能推動舉報人保護法律體系內在符合“統(tǒng)一”與“貫徹”的標準，應對目前舉報人保護法制無序發(fā)展的內因。

(二)創(chuàng)制具有綱領性作用的基礎法制

凱爾森指出：“法律體系由高級法(基礎法)和低級法(法律規(guī)范)組成，基礎法促使所有形成某個秩序體系的雜亂規(guī)范形成統(tǒng)一并賦予它們有效性?！盵23]同時，哈特也論述：“法即第一性規(guī)則和第二性規(guī)則的結合，第一性規(guī)則為最基本之規(guī)則，第二性規(guī)則依附前者。”[24]83從這兩位法學家的論斷可以明確推導出：法律體系具有層級性，上位法決定下位法，下位法依附上位法，只有上、下位法有機結合，才能構成一個完整的體系。然目前，我國的舉報人保護法律體系如同美國，由于缺少一部全局性、綜合性、基礎性的《舉報人保護法》，導致整個體系欠缺完整性，因而處于散亂與失序的狀態(tài)。“舉報人保護法制的混亂局面須通過創(chuàng)制為舉報人提供全面綜合保護法律來扭轉。”[25]因此，我們應盡快創(chuàng)制出《舉報人保護法》，形成憲法——舉報人保護法——各行業(yè)領域舉報人保護法律法規(guī)的體系格局?；A法制的出臺不僅在形式上能達到綱舉目張之效，同時，對整個舉報人保護法體系的內容也能起到統(tǒng)領全局的功用?！胺梢?guī)范的本質既是強制性的應然規(guī)范，內容或效果上相互捍格、乃至矛盾，自然要儘量避免，對體系有較高要求的大陸法系，更是如此?！盵26]所以，我國《舉報人保護法》應針對適用范圍、舉證責任、救濟方式、訴訟時效、主管機關、法院管轄等具體問題作出明確的規(guī)定，使其充分發(fā)揮綱領性和基礎性的作用，促進體系內各組成部分上下協(xié)調一致，避免下位法之間的矛盾、沖突、競合。

結語：

在理論與現(xiàn)實、國內與國際的多方面壓力之下，加快構建和完善我國舉報人保護法律體系已勢在必行。而盲目發(fā)展只會給舉報人造成一種自己將因舉報而受保護的“幻象”，從而導致其暴露身份，成為更容易打擊、報復的對象。因此，考察、研究與借鑒國外相關經(jīng)驗是我國構建舉報人保護法律體系的必由之路。美國擁有世界公認的最先進舉報人保護法律體系，因此也是最具學習意義和價值的對象。但通過對美國舉報人保護法律體系進行全盤觀察與分析后，發(fā)現(xiàn)其存在與本質方面都存在著明顯短板。所以，我國應汲取美國舉報人保護法律體系建設方面的經(jīng)驗教訓，堅持將保護舉報人合法權益做為舉報人保護法制的終極目標，加快出臺《舉報人保護法》，以符合憲法——一般法——特別法的漸進型體系邏輯模式，全力推進統(tǒng)一且貫徹的中國舉報人保護法律體系的形成與維持。

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責任編輯：馬 睿

Informant Protection System: An Experience from the United States

Dai Wei

(School of Law, Hunan University, Changsha 410082，China;Faculty of Law, National University of Malaysia, Bangi 43600, Malaysia)

The event of “Xi'an subway cable issue” highlighted the severe deficiency of Chinese legal system in protecting the informant. In view of the advancement in informant protections and repeated calls for informant protections in China, implementing a complete and systematic Chinese informant protection mechanism becomes inevitable. The establishment and implementation of such mechanism requires thorough and all-round deliberations, considering the peculiarity of the informant protection system. Therefore, references to theories and practical experiences from the foreign countries are imperative in formulating the Chinese informant protection system. US informant protection legal system is worldly recognized for its progressiveness and effectiveness. This article seeks to provide some insights for the Chinese informant protection system by analyzing and summarizing the experience of the United States in developing its informant protection regime.

US informant protection law; legal system; legal evaluation; informant

2017-04-20

戴巍 (1983 - ) ，男，湖南邵陽人，湖南大學法學院、馬來西亞國立大學法學院博士生，從事行政法學研究。

D912.7

A

1009-3745(2017)03-0086-11