王亞男

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

權(quán)重理論下間接征收之視閾及制度思考*
——法益兼顧的傾斜、嚴(yán)控及進(jìn)程

王亞男

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

判定東道國(guó)政府是否構(gòu)成間接征收，是理論研究及司法實(shí)務(wù)領(lǐng)域存在爭(zhēng)議的問(wèn)題?；谶@種爭(zhēng)議的存在，我國(guó)《外國(guó)投資法》草案中并沒有對(duì)間接征收予以正面的規(guī)定。在分析并探討學(xué)界對(duì)間接征收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，應(yīng)引入權(quán)重思想理論輔助的界定這一標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略對(duì)外商投資吸引的要求下，我國(guó)《外國(guó)投資法》草案中應(yīng)當(dāng)以“效果與目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)”為尺度評(píng)價(jià)本國(guó)政府是否發(fā)生間接征收，并傾斜于維護(hù)外商投資者的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。同時(shí)，將對(duì)間接征收判定的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與程序標(biāo)準(zhǔn)共同引入至該草案第111條中，以確立權(quán)重理論下間接征收的界限與相關(guān)法條完善之間的銜接關(guān)系。

權(quán)重模型；間接征收；權(quán)重值；外國(guó)投資法承接

間接征收，是指東道國(guó)雖未公開宣布征收，投資財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)在法律上仍屬于外國(guó)投資者，而東道國(guó)卻采取阻礙外國(guó)投資者行使投資財(cái)產(chǎn)權(quán)的措施，致使他們的投資財(cái)產(chǎn)實(shí)際上歸于無(wú)用，實(shí)際上起到了相當(dāng)于直接征收的效果。*梁詠：《間接征收的研究起點(diǎn)和路徑——投資者權(quán)益與東道國(guó)治安權(quán)之衡平》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2009年第1期。作為一種投資保護(hù)措施，間接征收并沒有在《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法(草案征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱：《外國(guó)投資法草案》)中予以規(guī)定。然而，我國(guó)在“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想中對(duì)外商投資有著“引進(jìn)來(lái)”、“走出去”的政策支持，其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及背景下就必然會(huì)對(duì)間接征收判定標(biāo)準(zhǔn)的完善提出一定的要求。誠(chéng)然，判定標(biāo)準(zhǔn)以及立法條文的完善不能脫離堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，以“權(quán)重思想”為新的理論進(jìn)路能夠辯證地汲取現(xiàn)今理論對(duì)這一問(wèn)題研究的精髓之處，為相應(yīng)立法的完善打開新的視閾。*對(duì)于權(quán)重理論的外國(guó)使用案例，可參見Z. A. Alqurashi, Indirect Expropriation in the Field of Petroleum, The Journal of World Investment & Trade, Vol.5, 2004,p.902。

一、界定間接征收的理論對(duì)峙及延伸

關(guān)于對(duì)間接征收的界定，學(xué)界對(duì)其具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并未達(dá)成過(guò)一致的意見，但從國(guó)內(nèi)外對(duì)此所進(jìn)行的相關(guān)研究及有關(guān)法院判決來(lái)看，至少有一點(diǎn)予以認(rèn)可：對(duì)間接征收的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)兼顧社會(huì)公共利益與保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)兩者。*Veijo Heiskanen. The Doctrine of Indirect Expropriation of the Practice of the Iran - United States Claims Tribunal. The Journal of World Investment & Trade, 2007, 8(2):215-216.基于這一理念，現(xiàn)今學(xué)界的主流觀點(diǎn)主要分成了兩個(gè)比較有代表性的流派，兩者之間存有一定的分歧。

(一)學(xué)界對(duì)間接征收認(rèn)定的分歧

1.單一的效果與目的標(biāo)準(zhǔn)

單一的效果與目的標(biāo)準(zhǔn)是由效果標(biāo)準(zhǔn)和目的標(biāo)準(zhǔn)兩者所形成的一種較為極端化的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其中效果標(biāo)準(zhǔn)是指只要對(duì)外國(guó)投資者的財(cái)產(chǎn)造成影響，不論東道國(guó)政府管理行為合法與否，其均構(gòu)成間接征收；而目的標(biāo)準(zhǔn)則是以社會(huì)公共利益來(lái)判定東道國(guó)政府的行為是否發(fā)生了征收，只要符合東道國(guó)社會(huì)公共利益，則不構(gòu)成間接征收，也不需要對(duì)外國(guó)投資者予以賠償。在國(guó)際仲裁實(shí)踐中，單一的效果標(biāo)準(zhǔn)和單一的目的標(biāo)準(zhǔn)均曾被仲裁庭所采納過(guò)，例如伊美仲裁庭處理的Tippets案中，仲裁庭就采納了單一的效果標(biāo)準(zhǔn)，而北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)仲裁庭在Methanex和S.D.Myers案中就采納了單一的目的標(biāo)準(zhǔn)。*V.Been & J.C Beauvais, The Global Fifth Amendment? NAFTA’s Investment Protections and the Misguided Quest for an International “Regulatory Takings” Doctrine, New York Unversity Law Review, Vol.78, 2003, pp.59-86.

2.比例原則下的效果與目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)

采納效果與目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者認(rèn)為，在認(rèn)定有關(guān)管理措施是否構(gòu)成間接征收時(shí)，應(yīng)結(jié)合政府采取這種措施所產(chǎn)生的效果以及東道國(guó)政府所采取管理措施的主觀目的，并對(duì)這兩者給予綜合的考慮以確定其行為是否構(gòu)成間接征收。這一標(biāo)準(zhǔn)目前處于一種通說(shuō)地位*U.kriebaum, Regulatory Taking: Balancing the Interests of the Investor and the States, The Journal of Word Investment & Trade, Vol.8,2007,pp.724-729.。效果與目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生于對(duì)“單一性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”的修正，其正當(dāng)性理由在于其不僅能夠避免東道國(guó)社會(huì)公共利益的絕對(duì)優(yōu)先性，還能防止東道國(guó)過(guò)分偏袒外國(guó)投資者，以至于損害其所管理的外資主權(quán)。*V. Heiskanen. The Doctrine of Indirect Expropriation In Light of the Practice of the Iran-United States Claims Tribunal, The Journal of World Investment & Trade, Vol.8,2007. pp.220-228.除此之外，這種兼顧性的標(biāo)準(zhǔn)還需要受到比例原則的限制，即要考慮東道國(guó)政府行為的“適當(dāng)性”和“必要性”等因素：適當(dāng)性在于東道國(guó)政府的做法必須適合于實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的目的，而必要性意在東道國(guó)政府的干預(yù)是否采納了對(duì)私人造成最小損害的那種方式進(jìn)行。*徐崇利：《利益平衡與對(duì)外資間接征收的認(rèn)定及補(bǔ)償》，《環(huán)球法律評(píng)論》2008年第6期。在國(guó)際仲裁實(shí)踐中，在利用國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心(ICSID)附加便利規(guī)則裁決的Tecmed訴墨西哥案件中，仲裁庭就使用了這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定間接征收是否發(fā)生。*Tecnicas Medioambientales Tecmed S. A, v. The United Mexican Statesm ICSID Award Case No. ARB(AF)/00/2.

(二)對(duì)現(xiàn)有理論對(duì)峙的評(píng)價(jià)

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有學(xué)界研究進(jìn)行梳理和分析，筆者認(rèn)為，這兩種不同標(biāo)準(zhǔn)之間并非絕對(duì)的對(duì)立，而是具有內(nèi)在的聯(lián)系。從邏輯的角度出發(fā)，二者具有“基礎(chǔ)—發(fā)展”的演進(jìn)趨勢(shì)。比例原則下的效果與目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)單一的效果與目的標(biāo)準(zhǔn)的延伸與發(fā)展，它顧及到了采納單一標(biāo)準(zhǔn)所可能帶來(lái)的極端化情形，并試圖通過(guò)一種折衷式的做法來(lái)平衡東道國(guó)政府及外國(guó)投資者的利益。這一標(biāo)準(zhǔn)目前處于習(xí)慣國(guó)際法的地位，是一種通行做法。從這一點(diǎn)出發(fā)，比例原則下的效果與目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑是一種理論上的進(jìn)步。然而，這種標(biāo)準(zhǔn)卻并不意味著對(duì)間接征收認(rèn)定探討與發(fā)展的終結(jié)，其本身仍然存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

第一，比例原則中的“適當(dāng)性”和“必要性”過(guò)于抽象和主觀。效果與目的兼顧的折衷式標(biāo)準(zhǔn)需要通過(guò)比例原則的填充來(lái)衡平東道國(guó)政府與外國(guó)投資者的利益，但是比例原則本身的內(nèi)涵卻遠(yuǎn)不能滿足這一要求。*對(duì)于按比例原則界定間接征收的思想，參見H.R. Fabri, The Approach Taken by the European Court of Human Rights to the Assessment of Compensation for “Regulatory Expropriations” of the Property of Foreign Investors, New York University Environmental Law Journal, Vol.11,2002,pp.163-165。效果與目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)的折衷式做法要求正確地判別其中的“公共目的”、“公共福利”以及“政府措施”的因素以及邊界，而比例原則要求下的“適當(dāng)性”和“必要性”卻具有一般性和籠統(tǒng)性：它僅僅強(qiáng)調(diào)了措施的合理性以及損害的最小性，而并沒有具體的對(duì)這種干預(yù)措施劃上相對(duì)清晰的邊界。因此，這一原則本身不能幫助效果與目的兼顧式標(biāo)準(zhǔn)在適用中的正確與否進(jìn)行具體的識(shí)別，其作用也就相對(duì)局限。

第二，該標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法滿足國(guó)家在特定歷史時(shí)期內(nèi)外資政策的要求。在不同的歷史時(shí)期，一國(guó)針對(duì)外商投資的政策走向以及本國(guó)國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境可能存在差別，而比例原則下的效果與目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)并沒有顧及到這一問(wèn)題。事實(shí)上，對(duì)外國(guó)投資者投資財(cái)產(chǎn)的干預(yù)行為是否被評(píng)價(jià)為間接征收將會(huì)受到東道國(guó)本身國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)及安全形勢(shì)的影響，而單純的比例原則所強(qiáng)調(diào)的“適當(dāng)性”以及“必要性”就沒有考慮到這一背景因素，因此也就無(wú)法恰當(dāng)?shù)嘏c國(guó)家在特定歷史時(shí)期內(nèi)的外資政策相契合。*王艷冰：《外資征收概念的新發(fā)展》，《學(xué)術(shù)論壇》2007年第2期。

第三，該標(biāo)準(zhǔn)無(wú)助于推動(dòng)相應(yīng)立法的完善。在目前的理論研究中，無(wú)論是單一的標(biāo)準(zhǔn)還是兼顧式的標(biāo)準(zhǔn)，其最終應(yīng)立足于推動(dòng)并完善一國(guó)法律規(guī)范的發(fā)展，而不能僅停留于理論層面。然而，現(xiàn)有的研究只是應(yīng)然地談?wù)撻g接征收的判定標(biāo)準(zhǔn)。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該將相應(yīng)的理論轉(zhuǎn)化為對(duì)立法條文的建構(gòu)，切實(shí)推動(dòng)相關(guān)法律規(guī)范的進(jìn)一步發(fā)展。

(三)對(duì)間接征收認(rèn)定理論的“權(quán)重式”延伸

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有理論的分析，筆者認(rèn)為，不管某一標(biāo)準(zhǔn)是單一的、兼顧的，還是折衷性的，間接征收判定過(guò)程的復(fù)雜性就決定了對(duì)其進(jìn)行認(rèn)定不能僅依據(jù)一個(gè)具體的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)，而要通過(guò)一整套的理論架構(gòu)予以輔助，并且這一思想要滿足特定發(fā)展時(shí)期內(nèi)不同國(guó)家的戰(zhàn)略要求，不能一概而論。*Louis B. Sohn & R.R. Baxter. Responsibility of States for Injuries to the Economic Interest of Lines. Am. J. International Law, 1961,(55):545.據(jù)此，以權(quán)重思想來(lái)兼顧效果與目的標(biāo)準(zhǔn)不失為一種可取的做法，具體而言，其與比例原則下效果與目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)之間的區(qū)別主要有三個(gè)方面。

1.兼顧的傾斜性

與比例原則下效果與目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)所不同的是，權(quán)重思想在強(qiáng)調(diào)兼顧兩個(gè)單一標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，允許保有一定的權(quán)重性，且這權(quán)重可以隨著不同的時(shí)期發(fā)生一定的變化。*U. Kriebaum, Regulatory Takings: Balancing the Interests of the Investor and the State, The journal of World Investment & Trade, Vol.8, 2007, pp.724-727.根據(jù)這一思想的要求，東道國(guó)應(yīng)該在判定間接征收的標(biāo)準(zhǔn)上保有一定的傾斜性以滿足特定歷史時(shí)期的需要，如果一國(guó)國(guó)內(nèi)公共安全形勢(shì)嚴(yán)峻，或者該國(guó)目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)不允許大量外資引進(jìn)，那么對(duì)間接征收的判定就可以相對(duì)寬松并傾斜于目的標(biāo)準(zhǔn)，以服務(wù)于本國(guó)國(guó)內(nèi)的公共安全需要。*蔡從燕：《效果標(biāo)準(zhǔn)與目的標(biāo)準(zhǔn)之爭(zhēng)：間接征收認(rèn)定的新發(fā)展》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第12期。如果一國(guó)國(guó)內(nèi)公共安全形勢(shì)穩(wěn)定，并且需要引進(jìn)大量外資以刺激并拉動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那么在兼顧效果與目的標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)要更加傾斜于效果標(biāo)準(zhǔn)，以保護(hù)外國(guó)投資者的合法權(quán)益。*M. Sornarajah. The International Law on Foreign Investment. Cambridge University Press,1994.283.

2.兼顧的嚴(yán)控性

與比例原則所表達(dá)的“適當(dāng)性”和“必要性”所不同的是，權(quán)重思想下的兼顧將受到更嚴(yán)格的控制，這種嚴(yán)格控制是由其本身的傾斜性所決定的。如果一國(guó)對(duì)間接征收判定的標(biāo)準(zhǔn)傾斜于維護(hù)外國(guó)投資者的合法權(quán)益，那么判定政府的間接干預(yù)行為是否構(gòu)成間接征收的合理性標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該更多地考慮“衡平性”和“不可替代性”，以盡可能限制東道國(guó)對(duì)外國(guó)投資者合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益的干涉，從而避免其根據(jù)比例原則進(jìn)行對(duì)自己有利的解釋。*G.H. Sampliner, Arbitration of Expropriation Cases under U.S. Investment Treaties—A Threat to Democracy or Dog that Didn’t Bark, ICSID Review-Foregin Investment Law Journal, Vol.18, 2003, pp.21-22.如果一國(guó)對(duì)間接征收判定的標(biāo)準(zhǔn)傾斜于目的標(biāo)準(zhǔn)，更關(guān)注于本國(guó)的公共社會(huì)安全，那么其判定標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)更多地考慮“公共性”和“利益性”，以更好地服務(wù)于目的標(biāo)準(zhǔn)。

3.兼顧的程序性

比例原則所表達(dá)的“適當(dāng)性”和“必要性”因素是從實(shí)體的角度出發(fā)進(jìn)而界定這一標(biāo)準(zhǔn)，其法理依據(jù)衍生于行政法上的比例原則。然而，在判定東道國(guó)政府是否發(fā)生間接征收的過(guò)程中，不僅要滿足相關(guān)的實(shí)體性判定標(biāo)準(zhǔn)，更要通過(guò)一定的仲裁程序。*J.M. Wagner, International Investment, Expropriation and Environment Protection, Golden Gate University Law Review, Vol.29, 1999, p.537.據(jù)此，權(quán)重模型不僅關(guān)注于判定間接征收是否發(fā)生的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，更要將其所表達(dá)的傾斜性納入到仲裁程序規(guī)則之中。如果一國(guó)傾斜于保護(hù)外國(guó)投資者，那么在程序設(shè)計(jì)中可以將相應(yīng)的舉證責(zé)任分配給東道國(guó)政府。

對(duì)于間接征收的判定，權(quán)重思想下的效果與目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化了兼顧的傾斜性、嚴(yán)格性以及程序性三個(gè)方面，為東道國(guó)政府正確依據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)提供了更為多元化的方案。在實(shí)際設(shè)計(jì)的過(guò)程中，東道國(guó)政府不必在每個(gè)指標(biāo)上進(jìn)行一致的偏向，而是可以在不同標(biāo)準(zhǔn)之間彈性的進(jìn)行選擇，以更加有效地做到對(duì)不同利益主體的兼顧。*J.J Coe & N. Rubins, Regulatory Expropriation and the Tecmed Case: Context and Contribution, in T. Weiler ed., International Investment Law and Arbitration, Cameron May, 2005, p.619.

二、權(quán)重理論下我國(guó)間接征收評(píng)價(jià)的抉擇

根據(jù)權(quán)重理論的要求，我國(guó)在判定本國(guó)政府干預(yù)外國(guó)商業(yè)機(jī)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的行為是否構(gòu)成間接征收時(shí)，需要考量抉擇這一標(biāo)準(zhǔn)所面臨的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境及政策要求，在此基礎(chǔ)之上回到權(quán)重理論并選擇最適宜的立足基點(diǎn)。

(一)我國(guó)間接征收判定標(biāo)準(zhǔn)抉擇的外部環(huán)境

1.我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略對(duì)外商投資的鼓勵(lì)

投資環(huán)境是指在一定時(shí)期內(nèi)，對(duì)某一地區(qū)的投資產(chǎn)生影響的內(nèi)部和外部要素的綜合，包括自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、法律、人文和基礎(chǔ)設(shè)施等各種因素。*權(quán)衡、張鵬飛：《亞洲地區(qū)“一帶一路”建設(shè)與企業(yè)投資環(huán)境分析》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期。

“一帶一路”戰(zhàn)略要求對(duì)外商投資的鼓勵(lì)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一，構(gòu)建全方位的外資吸收格局?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略對(duì)外商投資的鼓勵(lì)表現(xiàn)在以“引進(jìn)來(lái)”為導(dǎo)向，全力構(gòu)建全方位的開放格局。在這一要求下，各地政府應(yīng)該吸引更多的國(guó)家和地區(qū)來(lái)華設(shè)廠投資，優(yōu)化投資環(huán)境，并吸引更多國(guó)際產(chǎn)業(yè)巨頭落戶。以深圳為例，2016年深圳就吸引合同外資超千萬(wàn)美元的大項(xiàng)目1059個(gè)，增長(zhǎng)126.3%，并在東南亞國(guó)家和地區(qū)開展經(jīng)貿(mào)交流。*吳德群：《深圳借“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)建全方位開放格局》，http://sz.szhk.com/2017/02/07/282960716481065.html，2017年3月12日訪問(wèn)。從這一導(dǎo)向來(lái)看，我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境不僅適宜外國(guó)來(lái)華投資，甚至還要鼓勵(lì)更多的外商投資企業(yè)進(jìn)駐我國(guó)，以拉動(dòng)我國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第二，推動(dòng)本國(guó)資金及項(xiàng)目的對(duì)外輸出。除了“引進(jìn)來(lái)”之外，“一帶一路”戰(zhàn)略還要求我國(guó)資金及技術(shù)“走出去”，這要求我國(guó)鼓勵(lì)與其他國(guó)家積極開展國(guó)際合作，為本國(guó)資金和項(xiàng)目跨出國(guó)門提供更多的便捷條件。同樣以深圳為例，目前深圳成立“走出去”戰(zhàn)略合作聯(lián)盟，已經(jīng)在135個(gè)國(guó)家和地區(qū)投資，累計(jì)金額已經(jīng)達(dá)到819億美元。*同上注，吳德群文。誠(chéng)然，我國(guó)資金及項(xiàng)目的對(duì)外輸出不能離開其他國(guó)家的支持以及他國(guó)貿(mào)易壁壘的降低，它與我國(guó)“引進(jìn)來(lái)”的政策導(dǎo)向緊密相關(guān)。正是基于我國(guó)開放式的構(gòu)建外資引進(jìn)格局，降低外資進(jìn)入門檻并盡可能地限制本國(guó)政府對(duì)外商投資的干涉，才能換得對(duì)等的資金走出之便利，從而推動(dòng)了本國(guó)資金及項(xiàng)目的對(duì)外輸出。

2.我國(guó)《外國(guó)投資法》對(duì)外資保護(hù)措施的要求

除了我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)了對(duì)外商投資的保護(hù)之外，我國(guó)2015年頒布出臺(tái)的《外國(guó)投資法草案》中也有同樣的體現(xiàn)。盡管間接征收本身是一種對(duì)外商機(jī)構(gòu)合法財(cái)產(chǎn)的干涉，但我國(guó)《外國(guó)投資法草案》卻單獨(dú)設(shè)立一章“投資保護(hù)”并將征收這一問(wèn)題置于該章之內(nèi)，強(qiáng)調(diào)除特殊情況外，國(guó)家對(duì)外國(guó)投資不實(shí)行征收。從該草案的設(shè)計(jì)邏輯出發(fā)可知，我國(guó)外國(guó)投資立法主要還是側(cè)重于維護(hù)外商投資者的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益：在一般情況下，東道國(guó)政府維護(hù)外商投資者的財(cái)產(chǎn)權(quán)益是第一位的，是“投資保護(hù)”章所重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的，而國(guó)家本身基于公共利益的需要征收相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)則應(yīng)屬于特殊和例外的情況。

(二)權(quán)重思想下我國(guó)間接征收的立足點(diǎn)

通過(guò)對(duì)我國(guó)間接征收判定標(biāo)準(zhǔn)抉擇的外部環(huán)境的分析，筆者認(rèn)為，比例原則下的效果與目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)并非是一個(gè)合適的判定間接征收的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的“一帶一路”戰(zhàn)略以及《外國(guó)投資法草案》中的表述已然不是一種折衷式的要求，而是要將對(duì)外商投資者財(cái)產(chǎn)的保護(hù)置于一種更積極的地位。這表明，在權(quán)重理論的引導(dǎo)下，我國(guó)間接征收判定的立足點(diǎn)應(yīng)該在于以下兩個(gè)方面。

第一，實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)上傾向于維護(hù)外國(guó)投資者的合法權(quán)益?；凇耙粠б宦贰睉?zhàn)略對(duì)外國(guó)投資“引進(jìn)來(lái)”以及本國(guó)對(duì)外投資“走出去”的傾斜性要求，我國(guó)在外商投資的理論上對(duì)于間接征收的判定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該傾向于維護(hù)外國(guó)投資者的合法權(quán)益。具體而言，判斷東道國(guó)政府的行為是否發(fā)生間接征收仍然需要兼顧效果標(biāo)準(zhǔn)與目的標(biāo)準(zhǔn)兩者，只是在判斷過(guò)程中需要認(rèn)定東道國(guó)政府的干預(yù)行為是否具有“不可替代性”和“衡平性”。*U. Kriebaum. Regulatory Takings: Balancing the Interests of the Investor and the State, The Journal of World Investment & Trade, Vo;.8, 2007, pp.724-729.所謂“不可替代性”，是指東道國(guó)干預(yù)外商投資者財(cái)產(chǎn)的行為不僅要求是必需的，還要求其是不可以其他方式所替代的。如果東道國(guó)政府可以通過(guò)其他有效的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共目的、維護(hù)相關(guān)公共主體的合法權(quán)益，而不必非要干涉外國(guó)投資者的相關(guān)財(cái)產(chǎn)時(shí)，那么這種行為就應(yīng)該被認(rèn)定為間接征收，從而需要對(duì)外國(guó)投資者給予相應(yīng)的補(bǔ)償。*See P.E Comeaux & N.S Kinsella, Protecting Foreign Investment under International Law: Legal Aspects of Political Risk, Ocean, 1996, pp.86-87.另外，如果東道國(guó)政府的干預(yù)行為確實(shí)“不可替代”，那么還需要進(jìn)一步衡量其行為是否在一個(gè)“衡平的幅度”范圍之內(nèi)，只有這種干預(yù)行為確實(shí)合乎尺度，能給外商投資者以最小的損害時(shí)，才能不被認(rèn)定為間接征收。*R. Dolzer, Indirect Expropriations: New Development. New York University Environmental Law Journal, Vol. 11,2002.p.65.

第二，程序標(biāo)準(zhǔn)上將舉證責(zé)任歸于本國(guó)政府。在判定東道國(guó)政府的干預(yù)措施是否構(gòu)成間接征收的過(guò)程中，有的國(guó)家如日本就規(guī)定，外國(guó)投資者需要對(duì)征收條件的濫用負(fù)舉證責(zé)任。*參見日本《行政訴訟法》，江利紅譯，知識(shí)出版社2008年版，第一章；姚梅鎮(zhèn)：《國(guó)際投資法》，武漢大學(xué)出版社1987年版，第69-88頁(yè)。這種做法無(wú)疑加重了外國(guó)投資者的舉證負(fù)擔(dān)。然而，在1996年的Agrotexion & Others v. Greece 案件中，原告是一家啤酒廠的股東，他在舉證的過(guò)程中主要證明了其財(cái)產(chǎn)受到來(lái)自東道國(guó)政府的干擾，而東道國(guó)政府行為的合理性主要由被訴國(guó)政府以及歐洲人權(quán)法院予以查明。這表明，在國(guó)際訴訟實(shí)踐中，外商投資者作為原告并非總是承擔(dān)過(guò)重的舉證責(zé)任，由被告或第三方予以查明的案件仍有存在。*參見Agrotexion & Others v. Greece，1996; 轉(zhuǎn)引自徐崇利：《利益平衡與對(duì)外資間接征收的認(rèn)定及補(bǔ)償》，《環(huán)球法律評(píng)論》2008年第6期。筆者認(rèn)為，在程序設(shè)計(jì)上，我國(guó)不應(yīng)該將全部或大部分的證明責(zé)任分配給外商投資者，從而在程序上設(shè)置不利于他們維護(hù)自身合法權(quán)益的障礙，政府也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的證明責(zé)任，以證明自身干預(yù)措施的合理性。

三、權(quán)重模型標(biāo)準(zhǔn)下我國(guó)關(guān)于間接征收立法評(píng)價(jià)的相應(yīng)問(wèn)題

我國(guó)《外國(guó)投資法草案》并沒有設(shè)立專門的條款規(guī)定間接征收，而只是在其第111條的規(guī)定里籠統(tǒng)的體現(xiàn)了“原則不征收”及其例外。筆者認(rèn)為，對(duì)間接征收實(shí)際上是模糊地規(guī)定在第111條的第2款之中。該條文存在一定的不足，應(yīng)該以權(quán)重模型理論為支撐，進(jìn)一步完善該條款。

(一)該條的規(guī)定未能反應(yīng)出間接征收判定的標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)我國(guó)《外國(guó)投資法草案》第111條的規(guī)定：“除特殊情況外，國(guó)家對(duì)外國(guó)投資不實(shí)行征收；國(guó)家根據(jù)社會(huì)公共利益需要對(duì)外國(guó)投資實(shí)行征收的，應(yīng)依照法定程序進(jìn)行，并依法給予補(bǔ)償。”立法者在此處將直接征收與間接征收進(jìn)行了混同，將兩者統(tǒng)一置于了“征收”條文之內(nèi)，因此，該條文未能反映出間接征收判定的標(biāo)準(zhǔn)。這種做法存在兩個(gè)不可忽視的弊端。

第一，無(wú)法厘清其與第112條的關(guān)系。與此形成鮮明對(duì)比的是，該草案第112條卻對(duì)“征用”有著詳細(xì)的規(guī)定，包括征用的情形、補(bǔ)償?shù)脑瓌t等等。因此，如何在《外國(guó)投資法》草案里界定出“征收”與“征用”之間的區(qū)別，讓該法適用時(shí)能清晰地針對(duì)具體的情形判別出這兩者之間的界限并且有效地處理案件，乃是《外國(guó)投資法草案》目前所還未能達(dá)到的。

第二，無(wú)法為解決司法實(shí)踐中與間接征收相關(guān)的案件提供必要的參照。與直接征收不同的是，間接征收采取的方式較為隱蔽，然而，其同樣能夠?qū)ν馍掏顿Y者起到限制的作用。*張宏樂(lè)：《國(guó)際投資中引起的間接征收的原因分析》，《理論界》2008年第7期。我國(guó)在2000年以后對(duì)外所簽訂的雙邊投資條約中就已經(jīng)存在著對(duì)間接征收的判定及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并在原則上堅(jiān)持“給予補(bǔ)償”的做法，而如果這個(gè)問(wèn)題在國(guó)內(nèi)立法上沒有相關(guān)的規(guī)定，則容易與相關(guān)的國(guó)際條約產(chǎn)生脫節(jié)現(xiàn)象，無(wú)助于司法實(shí)踐解決相類似的案件。*對(duì)于這種補(bǔ)償做法，國(guó)外也有相關(guān)的協(xié)議為參照。See Agreement of the Government of Canada and the Government of the United States Concerning the Transboundary Movements of Hazardous Waste.

(二)未能強(qiáng)調(diào)間接征收判定的嚴(yán)格性

根據(jù)該草案第111條第2款規(guī)定，如若對(duì)外國(guó)投資實(shí)行征收，那么需要以維護(hù)國(guó)家社會(huì)公共利益為目的。然而，以維護(hù)國(guó)家社會(huì)公共利益為目的只是國(guó)家對(duì)外國(guó)投資實(shí)行征收的一個(gè)必要條件，卻不是充分條件。一方面，以間接征收的方式對(duì)外國(guó)投資者的投資財(cái)產(chǎn)實(shí)行干預(yù)不僅是必須的，而且還應(yīng)該是不可替代的。但是，該草案第111條第2款卻給相關(guān)司法實(shí)務(wù)人員以錯(cuò)覺：只要東道國(guó)政府的行為確實(shí)在維護(hù)國(guó)家社會(huì)公共利益，那么就可以予以征收。但事實(shí)上，除了以維護(hù)國(guó)家社會(huì)公共利益為目的之外，還要強(qiáng)調(diào)間接征收措施的不可替代性，如果能夠通過(guò)其他的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的，就不應(yīng)該采取這種類似間接征收的干預(yù)措施。另一方面，間接征收應(yīng)該盡可能以最少的干涉挽救最大的利益。權(quán)重模型的要旨在于東道國(guó)政府應(yīng)該干涉盡可能少的外國(guó)投資者的財(cái)產(chǎn)，以挽救最大的公共利益，這種做法實(shí)際上與間接征收置于投資保護(hù)措施之下相契合。*See Tenicas Medioambientales Tecmed S. A. v. The United Mexican States.據(jù)此，當(dāng)東道國(guó)政府不得不采取直接征收或間接征收等方式來(lái)維護(hù)社會(huì)公共利益時(shí)，要注意采取措施的衡平性，避免過(guò)分地侵害外國(guó)投資者的投資財(cái)產(chǎn)。*See Compaid del Desarrollo de Santa Elena v. Costa Rica. 案件仲裁庭的判決與這一結(jié)論相類似。

(三)弱化了程序標(biāo)準(zhǔn)在間接征收判定過(guò)程中所發(fā)揮的作用

在判定間接征收的過(guò)程中，關(guān)于程序等方面的問(wèn)題主要只是在該草案第111條第2款中有簡(jiǎn)略的提及：“國(guó)家根據(jù)社會(huì)公共利益需要對(duì)外國(guó)投資實(shí)行征收的，應(yīng)當(dāng)依照法定程序進(jìn)行，并依法給予補(bǔ)償?！比欢?，對(duì)于這種法定程序應(yīng)如何明確，其中關(guān)于外國(guó)投資者和東道國(guó)政府之間的舉證責(zé)任應(yīng)該如何分配，《外國(guó)投資法草案》并未涉及，故而也就沒有體現(xiàn)出間接征收標(biāo)準(zhǔn)的傾斜性。因此，目前關(guān)于間接征收判斷的程序標(biāo)準(zhǔn)，需要立法予以進(jìn)一步的補(bǔ)充與完善。

四、我國(guó)《外國(guó)投資法》下關(guān)于間接征收相關(guān)條文的完善建議

在“權(quán)重思想”的指引下，我國(guó)《外國(guó)投資法草案》中第111條應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的完善，為此，應(yīng)當(dāng)首先明確間接征收規(guī)范進(jìn)入《外國(guó)投資法》之前所應(yīng)考量的要素，而后對(duì)相關(guān)條文進(jìn)行具體的修正。

(一)間接征收納入《外國(guó)投資法》下所應(yīng)考量的要素

在明確權(quán)重思想所能發(fā)揮的相關(guān)作用之前，需要從一般性的角度來(lái)明確間接征收在納入我國(guó)《外國(guó)投資法》之中時(shí)所應(yīng)處的位置以及其與各個(gè)部分之間的銜接關(guān)系，而后在這一基礎(chǔ)關(guān)系之框架之下，分析其如何與這一承接關(guān)系相楔合。*王小林：《論間接征收及其法律表現(xiàn)形式》，《求索》2011年第9期。對(duì)于間接征收納入我國(guó)《外國(guó)投資法》下所應(yīng)考量的要素，筆者認(rèn)為主要有以下兩點(diǎn)。

第一，間接征收應(yīng)置于投資保護(hù)措施之下。目前，我國(guó)將“投資保護(hù)”作為單獨(dú)的一個(gè)章節(jié)設(shè)立于《外國(guó)投資法草案》中的第七章。*寇順萍、徐泉：《國(guó)際投資領(lǐng)域“間接征收”擴(kuò)大化的成因與法律應(yīng)對(duì)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第1期。盡管從概念出發(fā)，間接征收并不算是一種對(duì)投資的真正意義上的保護(hù)，而更類似于對(duì)外國(guó)投資的一種限制。*張光：《論東道國(guó)的環(huán)境措施與間接征收——基于若干國(guó)際投資仲裁案例的研究》，《法學(xué)論壇》2016年第4期。但是，由于間接征收從歸類角度出發(fā)是屬征收的一種，且目前征收已經(jīng)作為第111條的內(nèi)容置于“投資保護(hù)”章節(jié)之下，因此，筆者認(rèn)為沒有必要再以需要補(bǔ)充“間接征收”的規(guī)定為由，對(duì)已基本確立的這種邏輯結(jié)構(gòu)進(jìn)行更大的變動(dòng)，對(duì)其進(jìn)行局部的增添和調(diào)整反而更加可能以及現(xiàn)實(shí)。

第二，間接征收應(yīng)與“原則不征收”相并列。我國(guó)《外國(guó)投資法草案》第111條的規(guī)定基本是以不征收為原則來(lái)對(duì)待外國(guó)投資者的投資財(cái)產(chǎn)，同時(shí)也在其第1款中明確了“除特殊情況外”以及在第2款對(duì)這樣的例外進(jìn)行了具體的解釋。*許敏：《論間接征收的界定——東道國(guó)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的邊界》，《河北法學(xué)》2013年第7期。因此，間接征收作為“原則不征收”的一種特殊例外，應(yīng)該置于第111條的第2款之中，并著眼于如何通過(guò)完善第111條第2款來(lái)將間接征收的規(guī)定納入其中。

(二)間接征收納入《外國(guó)投資法》下的具體條文修正建議

筆者認(rèn)為，針對(duì)現(xiàn)存弊端，對(duì)于權(quán)重模型下如何完善間接征收相關(guān)規(guī)范，主要應(yīng)從以下三個(gè)方面著手。

第一，將我國(guó)對(duì)外商投資的政策引入《外國(guó)投資法草案》之中。這一做法的意義在于體現(xiàn)出我國(guó)在判定間接征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的權(quán)重性以及傾斜性，將“一帶一路”中全方位引進(jìn)外資的要求體現(xiàn)在該法之中，體現(xiàn)出我國(guó)在實(shí)行效果與目的兼顧標(biāo)準(zhǔn)中，更加傾斜于維護(hù)外商投資者的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，鼓勵(lì)并支持他們來(lái)華進(jìn)行投資。*對(duì)于這部分建議，仍有不少學(xué)者有支持意向。參見石儉平：《我國(guó)外資間接征收危及之審視與控制—以雙邊投資協(xié)定為視角》，《求索》2012年第4期。據(jù)此，可以完善第111條的第1款，并做出如下修正：“國(guó)家支持并鼓勵(lì)外國(guó)商業(yè)機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)組織以及個(gè)人在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行投資，除特殊情況外，國(guó)家對(duì)外國(guó)投資不實(shí)行征收?！?/p>

第二，在第111條第2款中強(qiáng)調(diào)我國(guó)將嚴(yán)格控制對(duì)外國(guó)投資實(shí)行征收?？梢詫?quán)重思想中所強(qiáng)調(diào)的“不可替代性”以及“衡平性”引入該條之中，并單獨(dú)設(shè)立第2款描述這種實(shí)體性的判定標(biāo)準(zhǔn)。*宋連斌、梁師竹：《不予執(zhí)行商事仲裁裁決構(gòu)成間接征收的認(rèn)定》，《江西社會(huì)科學(xué)》2014年第4期。據(jù)此，可以完善第111條的第2款，并做出如下的修正：“國(guó)家根據(jù)社會(huì)公共利益需要對(duì)外國(guó)投資實(shí)行征收的，應(yīng)在窮盡其他更為合理的方式之后再進(jìn)行；對(duì)于不可避免實(shí)行征收的情形，應(yīng)當(dāng)具有適當(dāng)性，避免過(guò)分侵害外國(guó)投資者的投資財(cái)產(chǎn)?！?/p>

第三，增設(shè)第111條第3款用以補(bǔ)充相關(guān)的程序標(biāo)準(zhǔn)。與該條第2款實(shí)體性的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)，應(yīng)當(dāng)增設(shè)第111條第3款，以明確在發(fā)生以判定征收為目的的訴訟中當(dāng)事國(guó)與外國(guó)投資者的舉證責(zé)任。*曹晴：《淺析間接征收與非補(bǔ)償性政府管制措施的界限》，《環(huán)球法律評(píng)論》2008年第6期。據(jù)此，在增設(shè)的第3款內(nèi)容中可以做出如下的表述：“國(guó)家根據(jù)社會(huì)公共利益需要對(duì)外國(guó)投資實(shí)行征收的，應(yīng)依照法定程序進(jìn)行，并對(duì)做出相應(yīng)征收行為的合理性進(jìn)行必要的說(shuō)明?！边@表明，我國(guó)在確實(shí)有必要對(duì)外商投資者實(shí)行間接征收等措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)這種措施的嚴(yán)格性以及合理性進(jìn)行必要的說(shuō)明，以防止其肆意侵害外商投資者的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

五、結(jié) 語(yǔ)

間接征收作為東道國(guó)投資保護(hù)措施中的重要部分，其廣泛存在于東道國(guó)政府的征收實(shí)踐活動(dòng)之中，因此，我國(guó)《外國(guó)投資法》有必要對(duì)這一種征收活動(dòng)予以明確規(guī)范，即對(duì)我國(guó)《外國(guó)投資法草案》第111條進(jìn)行進(jìn)一步的修改完善。在判定間接征收的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)引入權(quán)重思想理論，一方面體現(xiàn)出我國(guó)目前對(duì)外商投資的經(jīng)濟(jì)政策，另一方面也能夠明確相應(yīng)的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)以及程序標(biāo)準(zhǔn)，從而為司法實(shí)務(wù)人員判定東道國(guó)政府是否構(gòu)成間接征收提供較明確的法律標(biāo)準(zhǔn)。

(責(zé)任編輯：徐瀾波)

王亞男，大連海事大學(xué)法學(xué)院講師，大連海事大學(xué)國(guó)際海事法律研究中心研究人員，法學(xué)博士。

*本文系遼寧省高等學(xué)校優(yōu)秀人才支持計(jì)劃(計(jì)劃項(xiàng)目編號(hào)：XJQ2013008)、中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：3132014313)研究成果。

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1005-9512-(2017)07-0142-08