□ 尹奎杰

法治型政黨建設初論

□ 尹奎杰

法治型政黨是現(xiàn)代政黨的標志，它意味著政黨不但要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，而且在法治條件下，政黨自身在組織、制度和行為規(guī)制等方面也要符合法治的要求，把法治的思維、原則、理念與方法確立和運用到政黨建設上。國外法治型政黨建設既取得了一些經(jīng)驗也有不足之處。中國共產(chǎn)黨在依法執(zhí)政過程中要處理好面臨的矛盾和問題，加強法治化執(zhí)政的能力和自身建設的法治化，切實推進黨內(nèi)法規(guī)體系化、黨內(nèi)責任法治化、黨務公開化和黨員權利救濟程序化的法治型政黨建設。

法治型政黨 執(zhí)政法治化 黨內(nèi)法治化

在現(xiàn)代政治文明和法治文明中，特別是以政黨政治為核心的現(xiàn)代政治文明和以追求民主、人權、公平、正義的法治文明中，政黨的法治化建設是政治現(xiàn)代化和法治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是衡量政治文明與法治文明程度，判斷政治現(xiàn)代化和法治現(xiàn)代化的重要標準，是法治國家建設的重要方面。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，不斷通過加強和深化自身建設，以科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政為引領，帶領全國各族人民不斷推進和深化依法治國基本方略的落實，同時也不斷加強自身的法治化建設，取得了明顯的成效。

一、 法治型政黨的概念厘定

現(xiàn)代政黨是政治發(fā)展的產(chǎn)物，也是現(xiàn)代民主政治的重要表現(xiàn)。一般認為，現(xiàn)代政黨是現(xiàn)代議會制度和選舉制度改革的結果。在馬克思主義看來，現(xiàn)代政黨是階級斗爭的產(chǎn)物。[1](P25)美國著名學者塞繆爾·亨廷頓把現(xiàn)代政黨的發(fā)展概括為四個基本階段，即宗派化階段、兩極化階段、擴展化階段和制度化階段①在亨廷頓看來，政黨發(fā)展的這四個階段也表現(xiàn)了政黨的不同模式。他認為在宗派階段的政黨主要表現(xiàn)了其過渡化特征，少數(shù)政治精英以其野心在短暫聯(lián)合下展開權力斗爭，在議會內(nèi)部形成不同派別。如果沒有議會，主宰局勢的政黨往往會變成革命密謀集團；在政黨兩極化階段，政黨成為議會中不同政治派系與社會勢力相聯(lián)合組成組織，由于其對現(xiàn)實政治制度態(tài)度不同，可能分化成革命派和反革命派的兩極化格局；在政黨擴展化階段，政治領袖則通過采取各種辦法，以得到群眾擁護和實現(xiàn)自己的政治目標；而在革命化階段，政黨通過號召和發(fā)動群眾，以實現(xiàn)民族主義為目的推翻現(xiàn)有體制或驅(qū)逐帝國主義；在制度化階段，政黨成為現(xiàn)代民主制或代議制的組成部分或者表現(xiàn)形式，使現(xiàn)代國家形成兩黨或者多黨制的議會體制，也有一些國家出現(xiàn)一黨或以一黨為主的議會民主制。參見[美] 塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華等譯.上海：上海人民出版社，2008(P66).。作為社會不同利益集團在政治上的代表，其在現(xiàn)代政治的發(fā)展進程中表現(xiàn)出不同的類型，例如有學者將其概括為“個體代表的資產(chǎn)階級政黨、階層—大眾型政黨、教派—大眾型政黨和全方位型人民政黨”。[2]也有西方學者進一步把其凝練為“精英型政黨、大眾型政黨、族群型政黨、選舉型政黨和運動型政黨”。[3]在本文看來，這些對政黨類型或者模式的概括不無道理，但是就現(xiàn)代法律全球化*對于法律全球化，主要有兩種解釋的理論進路，一種理論認為，法律全球化是試圖使法律超越國家的限制，以形成全球的“共同法”，這種觀點主要見之于美國加州大學伯克利法學院教授夏皮羅的觀點，他認為：“法律全球化是指全世界生活在一套單一的法律規(guī)則之下的程度”，參見M.Shapiro, The Globalization of Law, Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol.1.1993, p.37.另一種理論認為，法律全球化旨在實現(xiàn)國內(nèi)法律的趨同，也就是各國的國內(nèi)法在原則、制度等方面的一致，如我國學者車丕照教授認為，法律全球化即全球范圍內(nèi)法律的趨同化和一體化，參見車丕照.法律全球化是現(xiàn)實？還是幻想？[A].國際經(jīng)濟法論叢(第4卷)[M].北京：法律出版社，2001(PP31-33).以及世界法治化*這一概念有時也被表述為“國際法治”。按照學者們的認識，國際法治化的進程開始于19世紀后期，并隨著第二次世界大戰(zhàn)后聯(lián)合國等國際組織的建立而逐漸發(fā)展起來的國際間法治發(fā)展潮流，它以國際法典編纂、國際公約和國際條約等法律為基本形式，以解決國家或者區(qū)域戰(zhàn)爭或者武裝沖突、開展國際經(jīng)濟貿(mào)易以及在海洋、外空、環(huán)境等領域開發(fā)、利用與合作等方面問題的法治化，包括“次國家層面的法治、跨國家層面的法治和超國家層面的法治”等內(nèi)容。參見何志鵬.國際法治：和諧世界的必由之路[J].清華法學,2009(1).趨勢來說，現(xiàn)代政黨都需要在法治的環(huán)境中不斷完善自身建設，以應對和解決黨內(nèi)組織渙散、違規(guī)違紀等現(xiàn)象和問題。[4]以法治方式不斷加強自身的制度建設和組織建設，特別是通過法律規(guī)范或者法治要求加強黨的建設，就是強調(diào)完善黨的規(guī)范與各項制度，強調(diào)黨的規(guī)則對于黨的組織及黨的成員的重要性，重視黨規(guī)黨法的重要性?，F(xiàn)代政黨這種關注黨自身法治化的努力，已經(jīng)逐漸地使現(xiàn)代政黨朝著法治化方面發(fā)展，日漸體現(xiàn)為“法治型”特征。

所謂法治型政黨就是在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，遵循法治的原則和要求展開政治活動。同時，強調(diào)政黨建設按照法治的理念與要求，完成自身在組織建設、制度建設和行為規(guī)制等方面的制度化、規(guī)范化、程序化與民主化，是把法治的思維、原則、理念與方法確立和運用到政黨建設上的做法，是法治思維和法治原理在政黨建設上的具體體現(xiàn)。它包含兩個方面的基本內(nèi)容：

一是政黨要在法治的框架內(nèi)開展政治活動，也就是在憲法和法律規(guī)定的框架內(nèi)開展活動。政黨服從法治是現(xiàn)代民主政治和政治法律化的體現(xiàn)，無論是執(zhí)政黨還是參政黨或者在野黨，都要在法治條件下開展活動。其重點在于執(zhí)政黨是否能夠按照法治要求進行執(zhí)政，也就是執(zhí)政黨的“法治化執(zhí)政”問題。它強調(diào)執(zhí)政黨的執(zhí)政理念、執(zhí)政原則、執(zhí)政方式、執(zhí)政的體制機制要“法治化”，衡量“法治化執(zhí)政”的關鍵就是要看執(zhí)政黨權力行使是否有法治的限制或者約束，也就是執(zhí)政黨權力的行使是否遵從法治、服從法治、維護法治與促進法治。二是政黨自身建設的法治化，也就是黨內(nèi)建設的法治化。即強調(diào)政黨自身組織建設、規(guī)范和約束政黨的組織和成員、維護政黨與政黨的成員的利益與權利、作出政黨決定、處理政黨內(nèi)部糾紛等方面的法治化，包括政黨自身規(guī)則制定、政黨決議決策執(zhí)行、政黨內(nèi)部糾紛解決以及政黨內(nèi)部成員權利救濟、政黨活動程序、政黨內(nèi)部監(jiān)督等方面的法治化。

法治型政黨是法治理念和原則在政黨上的具體體現(xiàn)，它包括三個基本要素：

第一，“黨規(guī)黨法”要與法治要求相一致。“黨規(guī)黨法”是泛指調(diào)整現(xiàn)代政黨活動的各種具有法律效力的規(guī)范總稱，一般包括政黨的章程、政黨內(nèi)的各種組織條例、紀律條例、程序準則等規(guī)則。這些規(guī)則對政黨自身組織和成員來說，具有“法律效力”，本政黨的組織和成員都要遵守。同時按照法治的要求，一個“法治型政黨”，其自身的各種規(guī)范也要與法治的總體要求相一致。首先就是要與該國家的憲法相一致。因為在現(xiàn)代國家，憲法是一個國家法治的根本依據(jù)?！包h規(guī)黨法”符合憲法要求，首先是強調(diào)政黨的黨章要與憲法相符合，通過憲法來確定政黨的合法地位。其次是要把法治的原則、思維體現(xiàn)在政黨各項制度之中，例如，強調(diào)政黨自身活動、決策組織行為、糾紛處理機制的法治化，也就是把現(xiàn)代法治強調(diào)的公平公正、程序公開、民主科學、權利義務等內(nèi)容體現(xiàn)在政黨內(nèi)部事務的處理上，使政黨內(nèi)部的活動原則、制度、程序與法治要求的原則、制度、程序體現(xiàn)高度的一致性和契合度，體現(xiàn)法治的精神。最后與法治要求相一致的政黨建設，不是使黨的活動完全照搬國家法治化的做法，也不是使政黨活動完全國家化，而是政黨是以法治化原則、精神和理念來處理政黨內(nèi)部問題。畢竟政黨作為政治性團體或者組織，有其自身的規(guī)定性和特點，不同的政黨其自身的宗旨、目標和任務各不相同，它與法治國家中調(diào)整國家行為、公民行為和社會組織行為的法律有不同的對象與任務。

第二，政黨組織、政黨成員，特別是政黨領導者及其享有的公權力要符合法治的要求，與法治精神與原則相一致，也就是政黨權力的合法性。所謂政黨權力是指“政黨為維護自身生存和實現(xiàn)自我價值而具有的政治統(tǒng)御力和政治干預力，或者說是政黨根據(jù)自身生存、發(fā)展和發(fā)揮作用的需要而形成的一種政治技能或政治能力”，是“存在于政黨內(nèi)部生活和外部生活、貫穿于政黨生存、發(fā)展與發(fā)揮作用的整個過程”的各種公權力，它“包括權力主體、權力客體、權力目的、權力架構和權力實現(xiàn)等項內(nèi)容；涉及權力來源、權力領域、權力行使、權力保障和權力監(jiān)督諸多方面”。[5]眾所周知，現(xiàn)代法治的一個基本原則就是依法約束公權力、限制公權力，“凡是超出法律限定的范圍脫離法律劃定的軌道行使公權力，公權力主體都必須承擔相應的法律責任?！盵6]政黨權力作為一種公權力，至少具備以下三個方面的顯著特征：一是政黨權力的主體是政黨代表的公眾而非某個個人。政黨本質(zhì)上是人的集合，是部分有著共同政治取向、政治價值和政治利益的集團，它的權力是公眾賦予的，是公眾的權力、民眾的權力。也就是說，公共性是政黨權力的核心內(nèi)涵。這里面強調(diào)的公共性，是指政黨權力的非私有性、非私人性，是政黨成員共享性的權力。二是政黨權力行使的目標應當是指向政黨公共事務，政黨成員間純粹的私人事務不應當動用政黨公權力，否則就是濫用政黨權力，也可能構成對私人權利的侵犯。三是政黨權力從來源上來看具有公權力特點，政黨要具有公共性，成為其所代表的公眾的利益組織，就必須為其所代表的公眾承擔相應的公共義務和公共責任，就必須服務于其黨內(nèi)成員和所代表的公眾利益，否則政黨就無法獲得其所代表民眾的支持。因此，政黨權力的行使者，特別是政黨組織和政黨領導者，要妥善行使權力、依法運用權力，使權力受到法律的約束。

第三，政黨活動程序的法治化，也就是政黨行為要符合制度規(guī)定，其行為的方式、方法、程序、后果都與法治原則、法治要求相一致?！俺绦蚴欠傻纳?，程序也是法治的基本體現(xiàn)，現(xiàn)代法治更是強調(diào)“程序之治”，“法治整體目標的實現(xiàn)是程序活動所達成的過程?！盵7](P45)與程序法治化要求相一致的政黨行為和政黨活動有兩個方面的規(guī)定性，一方面是強調(diào)政黨活動要體現(xiàn)程序意識?，F(xiàn)代政黨是高度組織化運作，尤其強調(diào)政黨活動的程序性，無論是加入政黨還是退出政黨都要有一定的程序。事實上，現(xiàn)代政黨在參與政治生活、表達政治訴求、進行政治決定、履行政治監(jiān)督等活動中都要遵循程序，否則就會產(chǎn)生政治斗爭，甚至引發(fā)政治革命。在政黨的內(nèi)部活動中，這種程序化的政黨活動方式，也是政黨有序開展自身活動的要求。另一方面是強調(diào)政黨活動要有一定的程序化制度，例如政黨內(nèi)部的選舉程序、政黨的議事程序、政黨的監(jiān)督程序、政黨的紀律處分與責任追究程序、政黨成員利益與權利的表達與救濟程序等等。

當前，中國的政黨制度日益成熟，在全面推進法治國家的過程中，中國的政黨法治化建設步伐也大大加快。特別是中國共產(chǎn)黨作為全面推進法治建設的領導政黨，也是國家法治建設過程中的執(zhí)政黨，加強和改善黨對法治建設的領導，尤其是完成黨自身的法治建設，已經(jīng)成為中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容。

二、國外法治型政黨建設的基本經(jīng)驗及不足之處

在國外，從法律上對政黨的活動加以明確規(guī)定，促進和推動法治型政黨建設已經(jīng)成為一種歷史趨勢。特別是20世紀后半葉以來，各國相繼制定政黨法，并以此作為國家法治建設的重要內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計，目前已經(jīng)制定了政黨法的國家有20多個*這些國家是：德國、俄羅斯、土耳其、以色列、韓國、塔吉克斯坦、蒙古、烏茲別克斯坦、阿爾巴尼亞、匈牙利、泰國、伊朗、柬埔寨、印度尼西亞、約旦、巴基斯坦、赤道幾內(nèi)亞、幾內(nèi)亞、馬里、莫桑比克、阿爾及利亞、玻利維亞等。參見何力平.政黨法律制度研究[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，2003(P68).，但更多的國家則是把政黨活動規(guī)定在憲法之中，有90多個國家的憲法在規(guī)定結社自由的法律條件中涉及政黨內(nèi)容，而憲法中專門規(guī)定政黨條文的有70多個。[8] (P49)把政黨活動納入法治軌道，通過法律規(guī)制政黨活動，這是國外法治型政黨建設的基本經(jīng)驗，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，強調(diào)政黨活動的合憲性與合法性。例如土耳其《憲法》規(guī)定：“政黨的章程和綱領不得違背國家領土不可分的完整性、人權、國家主權、民主和世態(tài)化的原則。不得組建旨在支持、建立階級或集團統(tǒng)治或任何形式獨裁的政黨。政黨不得在國外組建、運作，不得建立如婦女分支或青年分支這樣的歧視性的附屬機構，不得建立基金會。” “政黨不得進行違反其章程和綱領的活動，不得違反憲法第14條的限制條款，違反規(guī)定的政黨應永久解散?！h的解散在共和國首席檢察官辦公室提起訴訟后由法院裁決。被永久解散的政黨的各級創(chuàng)始成員和理事不得成為新政黨的創(chuàng)始成員、理事或?qū)徲嫻?。如果某一新政黨成員的大多數(shù)是以前解散的政黨的成員，則該新黨不得建立。政黨不得從國外、國際組織、外國的協(xié)會或集團收取實物或現(xiàn)金援助，不得接受這些機構的定單，如果這些機構的決策和活動危害土耳其的獨立和領土完整，則也不得參加這些決策和活動。違反該條款的政黨應被永久解散?！?土耳其《憲法》第68條第5款；第69條。又如烏克蘭《憲法》第37條規(guī)定：“政黨和公眾社團，如其綱領目標或活動旨在破壞烏克蘭獨立，暴力改變憲法秩序，破壞國家主權和領土不可分割性，危害國家安全，非法篡奪國家權力，宣傳暴力和戰(zhàn)爭，煽動民族、種族或宗教仇恨，破壞人權和自由以及大眾健康，應禁止其建立和開展活動。政黨和公眾社團不得有準軍事的組織形式。政黨組織結構的創(chuàng)建及活動不得進入執(zhí)行和司法權力機關、地方自治政府的執(zhí)行機關、軍事組織、國有企業(yè)、教育機構或其他國家機構或組織?！盵8](PP50-51)

第二，明確政黨組織原則與活動方式的法治化。在現(xiàn)代法治條件下，各國法律都規(guī)定了政黨要依法設立，依法開展組織活動，不得以推翻現(xiàn)有政權為目的，更不得以暴力或軍事化、準軍事化方式開展政黨活動，這使得政黨本身的活動必須依法進行。例如德國《憲法》第21條第2款規(guī)定：“出于自身目的或出于其維護者的行為，試圖破壞或廢除自由民主的基本秩序或危害德聯(lián)邦共和國的存在的黨派是不符合憲法規(guī)定章程的。”[8](P50)又如，烏克蘭《憲法》第37條規(guī)定：“政黨和公眾社團，如其綱領目標或活動旨在破壞烏克蘭獨立，暴力改變憲法秩序，破壞國家主權和領土不可分割性，危害國家安全，非法篡奪國家權力，宣傳暴力和戰(zhàn)爭，煽動民族、種族或宗教仇恨，破壞人權和自由以及大眾健康，應禁止其建立和開展活動?！盵8](PP50-51)俄羅斯《憲法》第13條第5款也有類似規(guī)定：“目標和行動旨在強行改變憲法治理的根本原則，破壞俄聯(lián)邦完整性，危害國家安全，組建武裝部隊，煽動社會、種族、民族和宗教沖突地區(qū)的公眾社團，其建立和活動須被禁止?！盵8](PP56-57)

第三，明確政黨間關系的平等化。政黨平等是現(xiàn)代法治的基本理念，西方國家一般強調(diào)政黨之間的平等地位，并主張通過以平等原則來處理政黨之間關系。例如德國《政黨法》第5條規(guī)定：“如果一個國家公共權力機關給政黨以公共設施或者提供其他公共款項，就要對所有的政黨平等對待。”委內(nèi)瑞拉《憲法》也規(guī)定：“立法規(guī)定政黨的組成和活動以保證其民主性及法律面前的政黨平等?！盵8](P216)現(xiàn)代法治原則強調(diào)公民、法人在法律上的平等地位，政黨作為社會團體，在很多國家都具有法人的主體地位，強調(diào)政黨在法律上的平等地位，是強調(diào)政黨在法律面前平等原則的具體體現(xiàn)，有利于處理政黨之間的糾紛，依法解決政黨之間的矛盾與爭議。

國外政黨普遍面臨著從嚴治黨的壓力與挑戰(zhàn)。在國外政黨法治建設過程中，也普遍面臨著一些問題：一是國外一些發(fā)展中國家在推進法治化進程中，特別是加強政黨法治化建設中面臨著對黨的領導人不敢管、不能管的問題，缺少相應的黨內(nèi)權力制約機制。例如，突尼斯的憲政民主聯(lián)盟黨、日本的自民黨都存在著其在黨內(nèi)權力過大，缺乏相應的黨內(nèi)制約機制，使得依法治黨面臨嚴重挑戰(zhàn)。二是國外的一些政黨也存在著不按黨規(guī)行事的各種違法違規(guī)行為。在不少國家的政黨中，比較普遍地存在著政黨決策不透明的現(xiàn)象，缺少政黨決策公開化、透明化的程序性法律制度約束。例如日本的自民黨就一直有重大人事決策“密室化決策”現(xiàn)象。據(jù)日本媒體透露，福田康夫當選自民黨總裁就是在森喜朗等個別人的幕后運作下成就的。又如蒙古人民黨、民主黨在決策上，有時也不遵循黨內(nèi)規(guī)則，從而導致了黨的內(nèi)訌。三是國外一些政黨由于缺乏必要的規(guī)則，導致其在對黨的自身組織和黨員管理上存在著嚴重漏洞，使黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)活動無法正常開展。例如澳大利亞工黨領袖選舉制度就存在不規(guī)范情況，只有百余人的工黨決策委員會就有權投票表決本黨的領袖，像吉拉德、陸克文等都利用這一規(guī)則上臺。越南共產(chǎn)黨在推進黨內(nèi)民主建設過程中采取的差額選舉制度也容易造成極大的規(guī)則漏洞，不利于黨內(nèi)的組織建設和管理行為。[4]

三、中國法治型政黨建設面臨的問題及理論展望

2012年，習近平在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出：“要堅持依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進，堅持法治國家法治政府法治社會一體建設?！盵9](PP12-13)2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出，建設法治中國，必須堅持依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進，堅持法治國家法治政府法治社會一體建設。2014年初，在全國政法工作會議上，習近平又提出，“政法戰(zhàn)線要旗幟鮮明堅持黨的領導。堅持黨的領導，就是要支持人民當家作主，實施好依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略。既要堅持黨對政法工作的領導不動搖，又要加強和改善黨對政法工作的領導，不斷提高黨領導政法工作能力和水平?！盵10]2014年10月，中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，進一步強調(diào)了依法執(zhí)政的重要性，明確了黨內(nèi)法規(guī)體系在中國特色社會主義法治體系中的重要地位。此外，從實踐上來看，黨的十八大以來不斷加強組織建設，特別是十分重視黨章、黨規(guī)、黨法的完善，不斷加大從嚴治黨和依法依規(guī)反腐的力度，制定和完善了包括《中國共產(chǎn)黨黨員紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨員問責條例》等黨內(nèi)法規(guī)，說明中國共產(chǎn)黨正在探索并走出一條中國特色社會主義的法治型政黨的道路。

當然，在中國法治型政黨建設的過程中，還存在著一定的困難和障礙，需要不斷地破解和排除。

第一，中國法治型政黨建設的主體責任落實尚不到位。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義各項事業(yè)的領導黨和執(zhí)政黨，擔負著民族振興、國家富強、人民幸福和社會主義各項事業(yè)發(fā)展進步的重大歷史使命，當然也擔負著全面推進法治國家建設的重大歷史使命。在這項艱巨和重大的歷史任務上，盡管已經(jīng)明確了黨的地位和任務，但是在法治建設的具體過程中，特別是作為法治型政黨建設的主體責任等問題的落實上尚不到位。例如，黨的十八屆三中全會提出“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任”。對于“主體責任”和“監(jiān)督責任”*根據(jù)中央要求，主體責任包括五個方面：一是加強領導，選好用好干部，防止出現(xiàn)選人用人上的不正之風和腐敗問題；二是堅決糾正損害群眾利益的行為；三是強化對權力運行的制約和監(jiān)督，從源頭上防治腐??；四是領導和支持執(zhí)紀執(zhí)法機關查處違紀違法問題；五是黨委主要負責同志要管好班子，帶好隊伍，管好自己，當好廉潔從政的表率。監(jiān)督責任就是紀委的監(jiān)督、執(zhí)紀和問責三個方面的責任。，目前強調(diào)的僅僅是責任內(nèi)容，而未明確違背這一“擔當”或者“義務”規(guī)定的后果。盡管《中國共產(chǎn)黨問責條例》規(guī)定了相關的責任類型和問責程序，但這些規(guī)定是否能落實到位、如何落實到位，目前尚未看到明顯的實效。從法律上來說，責任不僅是一種“擔當”或者“義務”，更是一種“否定性評價”和“不利后果”，“是一種因沒有做好分內(nèi)之事(沒有履行角色義務)或者沒有履行助長義務而應承擔的不利后果或者強制性義務。”[11](P118)對于從嚴治黨的法治化要求來說，主體責任或者監(jiān)督責任的落實，還有待于強化對未履行相關責任的主體的“否定性評價”或者“不利后果”的追究，特別是通過強化問責量化考核的機制落實《問責條例》，是實現(xiàn)黨內(nèi)責任法治化“質(zhì)量閉環(huán)”關鍵。因為只有強調(diào)責任落實的實際效果，才能真正做到“責任主體法定”、“責任認定法定”和“責任追究法定”的法治化后果，才能更好地鞏固和完善從嚴治黨取得的成效。

第二，中國法治型政黨建設的相關制度尚不完善。目前，中國共產(chǎn)黨不斷完善包括《黨章》在內(nèi)的各項黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)章、條例、準則和辦法，而且在世界范圍內(nèi)，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法治化也走在各國政黨前列。但就法治型政黨建設的根本要求來說，這些相關的制度仍不夠完善。從黨的十八屆四中全會提出的中國特色社會主義法治體系的基本要求來看，“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”等法治建設原則也應當適用于黨內(nèi)法治建設，也就是說，不斷推動黨內(nèi)法治建設遵循黨規(guī)黨法制定的科學化、黨內(nèi)違法違規(guī)現(xiàn)象和案件處理的嚴格化、公正化，推動全體黨員、領導干部自覺遵守黨規(guī)黨法，這是實現(xiàn)法治型政黨建設的題中之義。其中，完善的、科學的、良好的黨內(nèi)法規(guī)體系，是推動法治型政黨的前提和保障，是實現(xiàn)黨內(nèi)“良法”“善治”的基石。黨內(nèi)法規(guī)體系之“良”，體現(xiàn)在黨內(nèi)的各項規(guī)章制度、各種條例準則辦法都要與黨章相一致，不能與黨章相抵觸；黨章在黨內(nèi)具有最高的權威，黨的組織和黨員的一切活動都要遵循黨章、遵守黨章規(guī)定；黨的各級組織、任何黨員都沒有超越黨章之外的特權；黨內(nèi)的各種規(guī)定之間沒有沖突、矛盾；黨內(nèi)的各種規(guī)定都是依照程序制定，體現(xiàn)黨內(nèi)民主原則；黨內(nèi)法規(guī)對于全體黨員是公開的；黨內(nèi)法規(guī)的各項具體規(guī)定是明確的、穩(wěn)定的規(guī)范；黨員依照黨章及黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定享有權利和承擔義務；對黨員權利的救濟與保障有制度保障等等。

第三，與全面推進法治國家建設相適應的政黨建設工作重心有待進一步調(diào)整。在黨的建設過程中，一方面中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨要不斷加強依法執(zhí)政，以更好地推動依法治國進程，也就是要在依法執(zhí)政方面進一步完善黨的領導機制、決策機制，推進決策法治化進程；另一方面中國共產(chǎn)黨在自身的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設方面也要回應法治建設需要，完善自身建設的法治化。同時，要依法促進和實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨和民主黨派之間的政治協(xié)商，更好地依照憲法落實政治協(xié)商和民主監(jiān)督制度，體現(xiàn)政治民主化、法治化需要。

第四，與中國法治型政黨建設需要的法治環(huán)境尚不匹配。目前，依法治國、依法執(zhí)政和依法行政的法治環(huán)境建設尚有不足，全社會還存在著對法治信任程度不高、法治文化觀念缺位、法治價值認知不夠的問題，特別是一些地方黨組織和少數(shù)黨的領導干部在踐行依法執(zhí)政，推動黨內(nèi)民主化、法治化方面工作不力，落實依法從嚴管黨、從嚴治黨不到位，對黨章黨規(guī)學習不夠等問題，也存在著在全社會營造全面從嚴治黨、全面依法執(zhí)政方面氛圍不足的問題，這在一定程度上影響了法治型政黨建設的文化氛圍和法治環(huán)境的營造。

從理論上來看，切實推進和加強中國法治型政黨建設，要著力解決以下問題。

第一，要處理好法治型政黨建設面臨的三個矛盾。

一是中國共產(chǎn)黨的宗旨要求的先進性與部分黨員、少數(shù)領導干部平庸化之間的矛盾，也就是根據(jù)黨章要求全體黨員的先進性及部分黨員平庸化之間的矛盾。這一矛盾的存在，客觀上影響了中國共產(chǎn)黨作為代表中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求、中國先進文化的前進方向和中國最廣大人民的根本利益。應當不斷完善黨內(nèi)的各項法規(guī)制度，以制度方式約束、提升和改善部分黨員和少數(shù)領導干部的言行舉止，減少道德低下、覺悟低下、行為敗壞的人員進入黨組織，減少和杜絕這類黨員和干部“升官進階”的機會；以制度化方式樹正氣、立新風、揚正氣，使黨員的先進模范作用得到切實發(fā)揮。

二是中國共產(chǎn)黨決策的先行性與基層組織相對滯后性之間的矛盾。一些地方黨組織在落實中央精神、執(zhí)行中央決定方面還存在著不到位、走過場等現(xiàn)象，存在著執(zhí)行力“疲軟”等問題，實際上是這些基層組織的領導干部存在著不同程度“懶”政心理和不敢擔當、不敢作為等消極心理的反映。應當以制度化方式強化對基層組織及其領導干部的監(jiān)督，加強對這些基層黨組織的領導干部綜合素養(yǎng)的培育，特別是提高其法治素養(yǎng)，磨煉其敢于擔當、敢于作為的意志與能力，嚴明其組織紀律和法律責任。

三是中國共產(chǎn)黨傳統(tǒng)決策方式與新時期依法執(zhí)政要求之間存在著一定程度不相適應的矛盾。隨著法治建設的不斷推進，也要求執(zhí)政黨在依法執(zhí)政過程中強化決策的法治化、公開化和民主化，特別是強調(diào)決策要有法可依、遵循程序、公開透明并且要求決策責任化。目前，中國共產(chǎn)黨十分重視決策法治化問題，要求重大決策要遵循法治要求，遵循法律程序，要求重大決策責任有終身追究機制和責任倒查機制，這些都是解決這一矛盾的重要體現(xiàn)，但這種責任認定目前仍停留在對行政決策者的責任追究上，尚未完全落實到“主體責任”層面，對黨政主要領導的主體責任的認定和追究還不全面。

第二，要做好以下四項基本工作，加快中國法治型政黨建設的進程。

一是推進黨內(nèi)法規(guī)體系化。黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。作為法治型政黨的基本依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)體系以靜態(tài)化的方式構成了黨內(nèi)法治的規(guī)則基礎和制度基石，是維護黨內(nèi)秩序、調(diào)整黨內(nèi)關系的重要保障，也是實現(xiàn)國家治理活動和黨內(nèi)政治生活民主化、有序化、法治化的保障。要建成“內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”的黨內(nèi)法規(guī)體系，一方面要進一步明確黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中的“基本法”地位，切實尊重黨章權威和效力，明確任何黨內(nèi)的條例、準則、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件不能與黨章相抵觸和沖突。另一方面，也要進一步健全和完善包括黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)決策、黨內(nèi)協(xié)商、黨內(nèi)組織活動和黨內(nèi)監(jiān)督程序性法規(guī)制度，加強黨內(nèi)程序法治建設，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)程序法與實體法的統(tǒng)一。同時也要重視黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)與銜接，通過黨內(nèi)法規(guī)體系建設和國家立法活動科學化，使依法治國、依法執(zhí)政和依法行政有機結合起來，共同推進黨內(nèi)法體系的完善。

二是加強黨內(nèi)責任法治化。責任法治化是法治的外在標志之一。加強黨內(nèi)責任法治化，包括了主體責任、監(jiān)督責任法治化，也包括了黨內(nèi)決策責任的法治化。黨內(nèi)責任法治化意味著以下幾個方面的問題，即明確黨內(nèi)責任的主體、責任追究的對象、責任認定和責任追究的原則、標準和條件、責任的類型、程度和后果、責任認定和追究的程序、責任落實的實際效果以及責任是否全覆蓋等問題，其中責任主體法定、責任認定標準和追究程序法定是黨內(nèi)責任法治化的三個基本要素，也就是要按照黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的標準、條件和程序來認定黨內(nèi)責任，這是實現(xiàn)黨內(nèi)責任法治化的關鍵所在?！吨袊伯a(chǎn)黨問責條例》的出臺，明確了黨內(nèi)責任法治化的基本要素，落實了黨內(nèi)問責的實體和程序性制度，從強化黨內(nèi)責任法治化的角度上來看，應當進一步加強決策責任的量化考核機制，實現(xiàn)黨內(nèi)問責的“質(zhì)量閉環(huán)”，提高黨內(nèi)責任法治化水平。

三是逐步推動黨務公開化。黨務公開是現(xiàn)代法治原則下公開原則的體現(xiàn)，也是現(xiàn)代民主政治透明化、公開化的要求。在黨內(nèi)的組織建設中，促進黨務公開一直是中國共產(chǎn)黨十分重視的工作。依法推進黨務公開，就是按照黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，通過黨內(nèi)會議、黨的文件、新聞媒體等途徑和形式，向全體黨員逐級、及時公開黨內(nèi)決策決定，規(guī)范黨的文件的公開活動，充分調(diào)動廣大黨員和領導干部全面了解和積極參與黨內(nèi)事務，實現(xiàn)其知情權、參與權、選擇權和監(jiān)督權。

四是促進黨員權利救濟程序化。對黨員權利進行救濟，是黨員權利保障的重要組成部分。按照黨章規(guī)定，黨的紀律檢查機關是教育、保護、監(jiān)督、懲處黨員的黨內(nèi)機關，是負責黨員權利救濟與權利保障的黨內(nèi)組織機構。當黨員的權利受到侵害時，應當由黨的紀律檢查機關予以救濟和保障。同時，根據(jù)黨章和黨內(nèi)法規(guī)有關制度規(guī)定，黨員也享有一定的救濟性權利，這些權利包括請求權、申辯權、申訴權、控告權等等。黨的紀律檢查機關應當不斷健全和完善黨員權利救濟方面的程序和制度，切實維護和保障黨員權利不受侵犯，例如完善黨員申訴和辯護的程序制度、完善黨員侵權案件的證據(jù)制度；完善黨內(nèi)紀律檢查和責任認定的程序制度；加強黨內(nèi)的權力監(jiān)督的程序制度等等。

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(責任編輯：杜洪梅)

國家社會科學基金資助一般項目“法治建設評估指標體系的權利指數(shù)研究”(14BFX030)階段性成果。

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1243(2017)01-0009-007

作者：尹奎杰，東北師范大學政法學院院長、教授、博士生導師，主要研究方向：法理學、法政治學。郵編：130117