彭志剛

（中共衡陽市委黨校公共管理教研室，湖南 衡陽 421001）

治理能力現代化視角下智慧政務建設探析

彭志剛

（中共衡陽市委黨校公共管理教研室，湖南 衡陽 421001）

智慧政務建設是縱深推進政府簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革的重要舉措，有效促進了我國經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。目前，加快智慧政務建設還存在如缺乏頂層設計、政務資源的統(tǒng)籌兼容性較差、智慧政務建設方式單一等諸多問題，不同程度地影響著政府治理能力現代化建設步伐。實踐中，應強化頂層設計與總體規(guī)劃，加強信息資源整合，建立多元化政務服務供給渠道，完善政務服務法律體系，推動智慧政務健康穩(wěn)定發(fā)展，進而不斷推進國家治理體系和治理能力現代化建設。

治理能力現代化；智慧政務；政務資源；政府治理

當今時代，飛速發(fā)展的信息網絡技術，不僅極大地豐富了人民群眾的日常生活，而且也拓寬了人民群眾參政議政、表達訴求的渠道，更創(chuàng)新了我國治理體系和治理能力現代化的新思路。李克強總理在2016年全國人民代表大會第四次會議上的《政府工作報告》中提出了“互聯網+政務服務”，指出了電子政務建設的重要意義。如今，互聯網信息技術與政府治理日趨緊密結合，而智慧政務正是“互聯網+政務服務”的高級形式。智慧政務主要是為適應新時代發(fā)展要求，立足于人民群眾對政務服務的迫切需要而進行的一項政務服務模式改革，是政府治理模式的新突破。

一、智慧政務建設是推進政府簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革的有效舉措

智慧政務建設是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，把簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革推向縱深的關鍵環(huán)節(jié)，對加快轉變政府職能，提高政府服務效率和透明度，便利群眾辦事創(chuàng)業(yè)，進一步激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力具有重大意義。

（一）有利于推動社會治理由粗放型向精細化轉變

智慧政務是從公民的政務需求出發(fā)，以推進政務服務現代化、智慧化、柔性化、多樣化、精細化發(fā)展的一種現代社會治理范式。在傳統(tǒng)政務服務模式下，政府與公眾的出發(fā)點和需求存在不一致或相互矛盾的地方，公眾作為政務服務的被動接受者，只能是政府提供什么，公眾就接受什么。由于制度、理念、技術等多種原因所限，導致雙方信息溝通交流協調出現偏差。政府往往過多地從“為民作主”的角度出發(fā)，制定相應的政策和服務方式，而對民眾的想法與真實需求卻知之甚少，某種程度上只是公共服務的模板式供應者，由此就產生了雙方間的隔閡，時間一長容易引發(fā)公眾對政府的不滿情緒和不信任感。而隨著現代信息通信技術的發(fā)展，政府與公眾間這種隔閡將變得越來越小，如網絡、微信、微博、QQ等現代交流方式的出現，使得政府和公眾信息溝通交流更加直接便捷，雙方交流意愿更加強烈，交流更加頻繁和豐富。政府可以準確了解公眾的政務訴求，公眾也可以及時了解政府的發(fā)展動態(tài)，知悉政府服務的方向，主動給政府反饋建議意見，獻言獻策，積極參與政府治理。政府也會一改過去單一的治理方式，使得政務服務更加靈活多樣，呈現出多元化精細化發(fā)展趨勢；從過去為群眾辦事的剛性服務風格轉變到個性化定制服務的柔性服務模式上來，這樣既增加了政府服務的精準性，提高了政務服務效率，也滿足了公眾的多樣化需求，有利于推動社會治理由粗放型向精細化轉變。

（二）有利于推動政府治理主體由單一向多元協同共治轉變

在大力推進國家治理體系和治理能力現代化的今天，優(yōu)化政府服務、創(chuàng)新政府服務方式、提高公共服務的質量和水平尤為重要。智慧政務是深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革的一項重要舉措，是新時代加快轉變政府職能、提高政府服務效率的重要治理工具。智慧政務建設，使傳統(tǒng)公共服務供給與選擇的關系由單一治理模式向協同共治轉變，這體現出政府職能的巨大轉變。政府不再是公共服務的唯一提供者，政府作為社會治理的主導者，可以利用自身的各種優(yōu)勢，制定相應的政策，依托社會資源，合理合法引導社會資源來參與公共治理，擴展公共治理渠道，以回應時代變革要求和公眾服務需求。政府利用數據治理時代的先進理念與技術，來為公眾提供智能、便捷、高效的政務服務平臺。在政務平臺上，公眾及社會組織不僅可以實現自己的政務需求，而且也可以向管理者提出政策建議，表達自己的訴求，而政府部門會及時收到公眾的需求信息，實現雙方信息有效溝通銜接。同時，根據相應的政策建議，在合理合法合規(guī)的前提下，政府部門將會對相應的服務進行合理的調整以達到善治共治的目的。

（三）有利于推動政府架構由傳統(tǒng)的“官僚制”向“扁平化”轉變

全面有效的政務監(jiān)督是政府治理的關鍵。在傳統(tǒng)政務模式下，由于公眾與政府間信息不對稱，公眾對政務信息知之甚少，加之個別部門權力運行的高度集中，以及權力運行的不公開、不透明，使公眾的參與熱情不高，當然公眾監(jiān)督也無從談起。沒有監(jiān)督的權力必將產生腐敗，在一個高度發(fā)達的民主社會，對政務的監(jiān)督必不可少。智慧政務倡導公眾、企業(yè)、社會共同參與政府治理，促使政府構架由傳統(tǒng)的“官僚制”朝著“扁平化”方向發(fā)展。政府通過運用先進的電子信息技術，對政務業(yè)務流程重新整合、簡化，重塑服務體系，大力推進政務公開透明，打造透明政府、責任政府、有限政府、陽光政府，避免因暗箱操作而產生的權力尋租行為。公眾可以通過各種途徑了解政務信息，積極參政議政。政府也能通過多種渠道多種方式了解公眾對政務服務的反饋和監(jiān)督信息，通過智慧政務應用平臺，實現業(yè)務流程中的權責分明，進而促進政務工作程序的規(guī)范化、制度化、網絡化、透明化。

（四）有利于推動政府治理由管理思維向服務思維轉變

原有的政府管理思維是以各權力部門為中心而開展政務活動的政府治理模式，每個權力部門都擁有極大的審批權、利益任性權等，這就使得權力高度集中，一些既得利益主體憑借自身擁有的特定權力極易引發(fā)權力尋租。智慧政務治理思維就是去中心化、去部門私利、去集權化，打破部門壟斷格局，其核心思想在于簡政放權、激發(fā)活力、方便民眾，重構政府、社會、公民之間的關系模式，構建起民主、平等、共享、共治、共贏、互動的新型關系。政府與公民的關系，突破了傳統(tǒng)意義上民求官辦事、官為民作主的舊范式。通過新型智慧政務實現共享、共治、共贏、互動、互惠的新型范式，讓治理效果顯著提升，讓廣大人民群眾有更多的獲得感和滿足感，有利于推動政府治理由管理思維向服務思維轉變。

二、智慧政務建設存在的主要問題

近年來，各級政府緊跟時代潮流，搶抓歷史機遇，大力推進智慧政務建設，取得了許多實實在在的成效。但在具體的實際工作中，要充分發(fā)揮智慧政務的優(yōu)勢和效率，還面臨著方方面面的不足，主要表現在以下幾個方面。

（一）缺乏頂層設計，系統(tǒng)協調性較差

智慧政務是信息化時代不斷發(fā)展的產物，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要技術路徑，各級政府在新一代信息技術革命浪潮下都在著手大力推進智慧政務建設，以適應時代變革的發(fā)展要求。但從目前各級政府推進智慧政務建設的情況來看，大部分是以項目為中心的形式來推進，缺乏長遠的頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃，政府服務的總目標也缺乏整體性、系統(tǒng)性、全局性考慮，缺乏戰(zhàn)略眼光和長遠目標，從而導致部分單位的政務系統(tǒng)各自為政、獨立運行，出現局部與整體不協調的現象，如部分基層單位無法與上級政務服務單位進行有效溝通，這與政府政務改革的全局目標相背離；業(yè)務流程交叉重疊，重復建設、盲目上馬的現象比較突出；智慧政務建設的總體框架沒有形成或者出現架構設想斷層等問題，缺乏科學性。

（二）政務資源的統(tǒng)籌兼容性差，數據資源利用效率低

數據是大數據時代的靈魂，是智慧政務建設的血脈，如果沒有真實有效的數據作為支撐，那智慧政務建設就談不上真正的發(fā)展。大數據時代，有80%的數據掌握在政府手里，政府是政務數據的采集者、擁有者、管理者，擁有龐大的數據庫，擁有任何其他社會組織和團體不可比擬的優(yōu)勢。但是，由于體制、機制、技術等各種因素的影響，目前，個別政府部門間的信息溝通協調不暢，存在條塊分割、各成體系現象，各部門相互間的數據共享、互聯、互通難以實現，導致現有的各種數據資源處于休眠和隔離狀態(tài)，數據資源沒有得到有效利用，沒有發(fā)揮數據資源的優(yōu)勢，從而嚴重阻礙了部門間的業(yè)務協同和共同發(fā)展。目前，政府的政務數據資源交換和共享平臺尚未健全，政務數據基礎平臺庫還未形成，基礎數據庫還有待深化，政務大數據開發(fā)共享利用機制還未完善，對數據資源的應用和發(fā)展還需要進一步加強。

（三）智慧政務建設方式單一，市場參與活力不足

智慧政務建設主要以政府為主，但也離不開市場的參與，只有市場的積極參與，智慧政務建設的發(fā)展才能更好更快。要創(chuàng)造性地改變治理思維，使政務供給模式由以前的單一供給模式向多元化供給模式轉變。在全面深化改革的新時代，政府要緊抓機遇，盡快瘦身，輕裝上陣，把市場能夠解決的問題交還給市場，要充分調動市場的積極性，發(fā)揮市場的優(yōu)勢，依靠市場配置資源要素，實現資源要素的最優(yōu)組合。政府除做好自己的本質工作外，同時要發(fā)揮好牽線搭橋的作用，做好服務工作，積極引進市場和社會組織。要以智慧政務建設為契機，積極主動地推進智慧城市建設，這不僅可以激發(fā)社會創(chuàng)新活力，而且還蘊含著巨大的經濟效益。然而，現階段各級政府智慧政務建設方式比較單一，市場參與活力不足，智慧政務建設依然采用政府買單、企業(yè)建設的傳統(tǒng)模式。這種模式無法激發(fā)社會創(chuàng)新活力和調動社會資源，政府單打獨斗，一心做事，但結果往往事與愿違，甚至還得不到公眾的理解和支持。

（四）智慧政務法律法規(guī)標準缺失，政務建設保障力度不足

智慧政務建設涉及發(fā)改委、財政部、人社局等許多部門，需要其參與和業(yè)務協同，其中，牽涉資金、技術、權力、數據等各種資源的調配使用等情況，其復雜程度、處理難度前所未有。如何厘清各部門的職責權限，目前還沒有比較可操作可依據的法律法規(guī)。智慧政務需要大量的政務數據資源，而這些資源都掌握在各級政府部門手中。如何把這些數據資源挖掘出來，實現資源的最大效益，供政務系統(tǒng)共同調配使用，包括一些敏感數據，都需要進行有效處理和安全保護。在法律上如何界定數據所有權、管理權、使用權以及公眾信息的隱私保護等問題，就成為當務之急。而目前我國相關的政務數據法律法規(guī)明顯滯后于智慧政務建設的步伐，并且存在一定的漏洞，甚至有些方面還有盲區(qū)，這就迫切需要建立起與智慧政務發(fā)展相一致的法律法規(guī)保障體系。

三、智慧政務建設的路徑探析

高效、快捷、便利、智能的智慧政務體系建設不是一蹴而就的，必須著眼長遠，同時，也要貼近實際，滿足公眾需求，樹立創(chuàng)新發(fā)展協同開放的理念，需要從頂層設計、制度、機制、法律等多方面，采取積極的措施，協同推進。

（一）強化頂層設計與總體規(guī)劃，推進智慧政務穩(wěn)步發(fā)展

第一，智慧政務建設是一個多樣化的復雜系統(tǒng)，政府職能部門需要有長遠的目光，做好頂層設計，科學規(guī)劃，根據未來政務發(fā)展的方向，結合本地實際需要，樹立全局觀念、整體性思維，堅持“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一運作”的原則，因地制宜，分步推進。第二，建立跨部門、跨地區(qū)協同推進機制，要出臺相配套的規(guī)范性文件，完善政務建設和服務的內容，厘清部門職責，精簡機構和人員，梳理業(yè)務流程，明確權責，制定詳細的操作細則，規(guī)范各職能部門業(yè)務范圍，避免權力的重疊和交叉。第三，堅持以人為本的原則，充分利用智慧政務平臺的資源整合、智慧處理、交互溝通、快捷方便的優(yōu)勢，用信息化手段更好地感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政，推進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，滿足人民群眾對政務發(fā)展的期待和需求。

（二）加強信息資源整合，提高智慧政務綜合效能

第一，樹立戰(zhàn)略思維意識，著眼長遠目標。要有全局觀念，從國家治理現代化的整體思路出發(fā)，宏觀把握、微觀著手、通盤考慮、權衡利弊，構建起上下級、同級間不同層次、不同級別的信息資源溝通協調機制，打破條塊分割、地域限制、部門隔離的各自為政的小諸侯模式，最大限度地調動一切信息資源，滿足政務數據資源的需要，強化數據資源的綜合利用效率，推進信息資源協同處理機制建設。第二，加快推進政務標準化體系建設。目前，智慧政務建設才剛剛起步，底子薄、基礎差，沒有現成的可以直接使用的系統(tǒng)體系標準可供參考，這就需要我們從頭開始，建立起符合國情、省情、市情的標準化體系，緊跟發(fā)展形勢，構建起一套國家標準體系，并依照標準制定一些具體措施，為政務建設提供技術支撐。要積極推進政府各部門資源共享、技術標準統(tǒng)一以及跨部門智能應用系統(tǒng)建設。第三，完善基礎數據庫和公共應用平臺建設。政務系統(tǒng)的高效運行離不開基礎數據的支撐，沒有數據的支撐，系統(tǒng)就猶如枯竭的河流缺失了水的滋潤。要加強人口、企業(yè)法人、地理空間、宏觀經濟等基礎數據庫建設，為政務系統(tǒng)的安全平穩(wěn)運行提供源源不斷的數據支撐。同時，要加大力度推進信息應用平臺建設，提升政務信息社會化運用效果。以市場優(yōu)勢和社會效益推動智慧政務的發(fā)展，健全信息公開的工作機制和制度保障，構建一站式政務服務平臺，實現政務數據資源業(yè)務功能流程管理科學化、規(guī)范化和集成化發(fā)展。

（三）建立多元化政務服務供給渠道，創(chuàng)新國家治理方式

在國家治理現代化的推動下，政府治理構架要由傳統(tǒng)科層制向扁平化方向發(fā)展，切實轉變政府的相關職能，以適應時代發(fā)展要求。傳統(tǒng)單一的政府政務服務已難以滿足廣大人民群眾的需要，也無法達到政府改革的目標和其實現所提出的對質量和效率的要求，因此，必須要引入多元化供給模式，以彌補政府供給的不足。要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，依靠市場機制的自我調節(jié)功能，優(yōu)化信息資源配置，實現資源的最優(yōu)化利用，以提高政府信息資源利用的社會效益和經濟效益。探索多樣化的市場引入機制建設，為引進社會力量做好充足準備。依照政府和社會資本合作（PPP）模式，推動智慧政務與政府購買服務相對接，鼓勵有實力、有技術、有資金的大型優(yōu)秀企業(yè)參與到政府信息資源開發(fā)利用中來，推動信息資源的競爭性開發(fā)，激發(fā)市場競爭活力，豐富資源供給市場，降低政務信息開發(fā)成本，節(jié)約資源，減少浪費，提高質量和效益。拓寬智慧政務服務覆蓋面，依托現代信息通信技術，采用多樣式、多手段等方式實現政務通基層、通百姓的目標，打造政府與公眾無縫對接的新局面。由網絡政務向掌上政務發(fā)展，實現政務資源無處不在，政務服務隨時在線，搭建一體化線上線下綜合政務運行體系，打造政府與公眾零距離溝通、協作、共享、共治、共建的新型政務服務模式。

（四）完善政務服務法律體系，提升法治保障能力

要推進智慧政務建設專項立法，制定部門規(guī)章和地方政策性配套法規(guī)，形成規(guī)范性的具有法律約束力的政務法律法規(guī)體系。細化數據采集、開發(fā)、共享、公開標準，加快制定政務數據開放共享制度，堅持做到有法可依、有法必依，提高法治保障能力，增強智慧政務建設的合法性。完善公眾參與機制，充分聽取專家學者建議，推進立法司法過程公開。完善公眾訴求表達渠道，增強公眾表達意愿，強化聽證制度并加快修訂進程。智慧政務服務平臺要堅持依法行政，在法律框架內行政，始終把“法無授權不可為、法定職責必須為”的理念貫穿工作始終，以權力清單、責任清單和負面清單為基礎，推進行政權力公開透明、業(yè)務流程簡單規(guī)范，用法律武器和標準化管理再造權力運行，限制自由裁量權，把政府權力運行納入法治化軌道。

新時代，我們正處在決勝全面建成小康社會的關鍵時期，在推進國家治理體系和治理能力現代化的新階段，大數據、物聯網、云計算等新一代信息技術將在推動政府行政體制改革中起到巨大作用，對提升政府效能、激發(fā)社會活力和創(chuàng)造力、破解社會治理難題具有重要的實用價值。智慧政務建設也將進一步推進政府改革，喚醒公眾參與熱情，掀起新一輪政府治理模式變革，必將成為推動國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。

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責任編輯 李 雯

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1009-1203（2017）06-0089-04

2017-10-28

彭志剛（1985-），男，湖南祁東人，中共衡陽市委黨校公共管理教研室講師，主要研究方向為公共管理、行政管理。