□ 鄒煥聰

我國政府購買公共服務(wù)的承接主體法治化研究

□ 鄒煥聰

作為與購買主體相對應(yīng)的關(guān)鍵主體，政府購買公共服務(wù)的承接主體本應(yīng)有相應(yīng)的頂層制度設(shè)計(jì)，但目前僅靠行政規(guī)范性文件對承接主體進(jìn)行規(guī)制，這難以使之走上法治化正軌。社會組織提供公共服務(wù)制度保障缺失、事業(yè)單位提供公共服務(wù)機(jī)制不完善、承接主體的準(zhǔn)入條件規(guī)范不健全成為制約我國各地公共服務(wù)承接主體不斷發(fā)展的深層因素與機(jī)制成因。為此，要建立有助于實(shí)現(xiàn)承接主體類型化的機(jī)制，構(gòu)建培育發(fā)展社會組織的制度保障，健全事業(yè)單位分類改革的法律機(jī)制，完善公共服務(wù)承接主體的資質(zhì)條件，從而促進(jìn)新形勢下我國公共服務(wù)承接主體法制的改革和完善。

政府購買公共服務(wù) 承接主體 社會組織 法律促進(jìn)機(jī)制

一、引言：承接主體亟待法治化探究

作為一種新型的公共服務(wù)供給模式，政府購買公共服務(wù)的概念和內(nèi)涵并未完全定型化。在美國，政府購買公共服務(wù)一般被稱為公共服務(wù)合同外包，比如美國學(xué)者E.S.薩瓦斯等人對合同外包進(jìn)行了解讀。[1](P73)在國內(nèi)，也有不少學(xué)者從不同學(xué)科視野提出了自己的界定。筆者認(rèn)為，所謂政府購買公共服務(wù)，系指為了更好地為社會公眾提供公共服務(wù)，政府將原由自己生產(chǎn)提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過市場競爭等方式，交由具備條件的承接主體承擔(dān)，并由政府根據(jù)契約規(guī)定向?qū)Ψ礁顿M(fèi)的新型服務(wù)供給模式。從表面上看，政府購買公共服務(wù)與政府采購都有“購買”、“采購”字樣，政府購買公共服務(wù)往往被人們認(rèn)為是政府采購的一部分，屬于政府采購的一種，而且兩者的一方主體都有“政府”，都涉及巨額財(cái)政資金的使用，目前政府購買公共服務(wù)也要適用《政府采購法》的有關(guān)規(guī)則。但是，政府購買服務(wù)與政府采購在諸多方面存在重大差異，僅就政府購買公共服務(wù)的主體框架而言，它不同于一般的行政法律關(guān)系主體，而是形成了由購買主體、承接主體以及公眾共同構(gòu)成的“三元主體”框架。正因?yàn)榕c一般政府采購相比，政府購買公共服務(wù)有其自身的特質(zhì)，所以，如何針對這種模式中的主體特殊性，實(shí)現(xiàn)其制度化和法治化便成為亟待解決的重大課題。

政府作為公共服務(wù)的提供者和購買者，通過法定程序?qū)徺I服務(wù)的內(nèi)容、流程等進(jìn)行監(jiān)管；而社會力量作為公共服務(wù)的承接者，負(fù)責(zé)將服務(wù)項(xiàng)目落地實(shí)施、做出實(shí)效。因此，政府購買公共服務(wù)的成功運(yùn)作，離不開購買主體與承接主體兩個關(guān)鍵主體。承接主體是國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)、財(cái)政部等三部委《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜〔2014〕96號)等文件提出來的一個概念，主要指承接政府公共服務(wù)的各類社會力量。而各地相關(guān)文件對“承接主體”一詞的稱呼五花八門，比如有的稱為服務(wù)供應(yīng)方(珠海、湛江等)，有的稱之為購買對象(徐匯區(qū)、廣東民政廳等)，有的則直接稱為承接政府購買服務(wù)的社會組織等，不一而足。各地規(guī)范性文件有關(guān)購買對象的稱呼明顯具有高權(quán)色彩，今后應(yīng)該作為公共服務(wù)承接主體來對待，要統(tǒng)一承接主體的名稱。研究承接主體，需要結(jié)合其具體的類型進(jìn)行，要根據(jù)其基本現(xiàn)狀及問題，有針對性地對承接主體制度進(jìn)行構(gòu)建和完善。

從理論與實(shí)際來看，我國政府購買公共服務(wù)的承接主體大體上可以分為以下4類：(1)社會組織。我國一般從廣義的角度來界定社會組織的含義。只要具備相當(dāng)程度的自治性和獨(dú)立性、依法注冊并從事非營利活動，成員自愿參與，提供各種公益性服務(wù)的組織都可以成為社會組織。[2](P12)這些組織通常包括冠以“商會”、“協(xié)會”等名稱的會員制組織，以及包括基金會和各種民辦學(xué)校、醫(yī)院等各類公益服務(wù)實(shí)體在內(nèi)的非會員制組織。[3]根據(jù)我國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)規(guī)定，社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會是我國法律法規(guī)所認(rèn)可的三種社會組織。在當(dāng)下各地實(shí)施的政府購買公共服務(wù)實(shí)踐中，社會組織應(yīng)該是最重要的承接主體。這些社會組織廣泛存在于養(yǎng)老服務(wù)、兒童發(fā)展服務(wù)、扶貧服務(wù)、文化服務(wù)等諸多公共服務(wù)地帶。(2)事業(yè)單位。事業(yè)單位不以營利為目的，主要為社會提供特定的公共服務(wù)。按照政府撥款額度的不同，我國的事業(yè)單位一般分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位以及自收自支事業(yè)單位。在我國，由于全額撥款事業(yè)單位實(shí)際是公共服務(wù)購買主體的一部分，故并不是承接主體。如果考慮到事業(yè)單位分類改革的趨勢，那些轉(zhuǎn)為公益二類或三類的事業(yè)單位，有可能成為政府購買公共服務(wù)的承接主體。而政府不撥款的自收自支事業(yè)單位將成為重要的承接主體之一。(3)企業(yè)。作為以營利為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織，企業(yè)參與了不少政府購買公共服務(wù)活動。隨著公共服務(wù)市場化改革的推進(jìn)，各類公司等企業(yè)已經(jīng)或應(yīng)該是政府購買公共服務(wù)的重要承接主體。(4)個人。廣大的自然人其實(shí)也可以成為政府購買公共服務(wù)的重要主體之一。比如在瑞典，政府購買公民個人提供的社會公共服務(wù)在居家養(yǎng)老服務(wù)中最為突出。在居家養(yǎng)老中，瑞典政府的主要作用在于補(bǔ)貼老人家庭成員，從而為老人提供服務(wù)，如通過家庭幫助和每日護(hù)理計(jì)劃為親屬提供補(bǔ)助，或者由市政府為老人親屬提供親屬保健福利等。[4](P74)

由于政府購買公共服務(wù)在我國尚屬新生事物，實(shí)現(xiàn)由政府提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)向政府向承接主體購買公共服務(wù)，無論是對于社會組織還是對于事業(yè)單位都構(gòu)成了挑戰(zhàn)，同時也意味著承接主體面臨新的機(jī)遇。對于企業(yè)而言，如何在實(shí)現(xiàn)企業(yè)自身營利與實(shí)現(xiàn)公共利益之間取得平衡，決定著這類承接主體參與政府購買公共服務(wù)的深度和廣度。而目前鮮有法規(guī)或規(guī)范性文件對個人主體地位進(jìn)行確認(rèn)。今后在條件成熟時，經(jīng)過嚴(yán)格的程序認(rèn)定，個人應(yīng)該可以成為有待發(fā)展的重要承接主體之一。雖然有的主體已經(jīng)被中央和地方行政規(guī)范性文件所肯定，但是僅靠行政規(guī)范性文件或政策對承接主體進(jìn)行規(guī)制還難以使之走上法治化正軌，因此，有必要專門對承接主體進(jìn)行法治化探究。

二、政府購買公共服務(wù)承接主體的基本問題

(一)社會組織提供公共服務(wù)制度保障缺失

由于我國社會組織發(fā)展尚不成熟，非政府組織之間有效競爭不足、社會組織的成長發(fā)育尚不健全，政社之間的信任度不夠等成為了政府購買社會組織公共服務(wù)發(fā)生的阻力。這其中既有社會組織“先天不足”的老問題，又有社會組織承接政府公共服務(wù)所導(dǎo)致的新問題。

1.社會組織管理體制方面缺陷。這主要表現(xiàn)為以下幾個方面：(1)社會組織雙重管理體制的缺陷。根據(jù)現(xiàn)行法的規(guī)定，包括社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等在內(nèi)的社會組織的登記管理，全部適用登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位相結(jié)合的登記管理體制。這些嚴(yán)格的程序，人為地抬高了人們組織社會團(tuán)體的門檻，阻礙了社會組織的發(fā)展。這不僅導(dǎo)致社會組織尋找業(yè)務(wù)主管部門的成本增加，而且也使得已經(jīng)登記的社會組織疲于奔命，應(yīng)付政府機(jī)關(guān)的各種年檢要求。許多沒有經(jīng)過登記的社會組織，由于法律身份欠缺，所以其權(quán)利義務(wù)、監(jiān)管措施以及法律救濟(jì)等方面受到限制。正因?yàn)槿绱?，?dāng)有政府購買公共服務(wù)的需求時，社會組織由于受到自身權(quán)利義務(wù)、法律地位等各種因素的制約，不但難以參與到政府購買公共服務(wù)之中，而且可能對本應(yīng)該政社合作的事項(xiàng)持有觀望甚至消極的態(tài)度。(2)政府對社會組織的防控機(jī)制。由于在管理上采行分類控制和非競爭原則，政府在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)單位，登記管理機(jī)關(guān)不予登記?；鶎诱疄榱俗陨砉芾淼姆奖?，在同一領(lǐng)域的社會組織中，只選取一家重點(diǎn)培育和購買服務(wù)。[5](P19)對于不同的社會組織，政府采取了不同的態(tài)度，對于政府主導(dǎo)下的社會組織，政府將給予更多的扶植，而對于草根組織，則要經(jīng)過長期的努力才有可能建立信任關(guān)系。應(yīng)該說，目前社會組織對政府依存度很高，阻礙了公平競爭的公共服務(wù)外包市場的形成，不利于政府與社會組織合作關(guān)系的重構(gòu)。

2.社會組織提供公共服務(wù)能力不足。一是社會組織提供公共服務(wù)效率低下。由于社會組織不以營利為目標(biāo)，社會組織之間缺乏有效競爭，社會組織承接公共服務(wù)之后沒有動力提高公共服務(wù)的能力。同時，因?yàn)樯鐣M織專業(yè)知識及能力不足，影響了公共服務(wù)供給的效益。此外，由于內(nèi)部治理方式的不完善，社會組織公信力不足，也造成社會組織提供公共服務(wù)面臨危機(jī)。[6]二是資金不足。社會組織的資金主要來源于組織成員的會費(fèi)和國家財(cái)政支付。只有資金充沛的社會組織更有可能成為政府購買公共服務(wù)的承接主體，而那些受人財(cái)物限制的社會組織則難以爭取到機(jī)會。三是政府監(jiān)管不到位導(dǎo)致社會組織提供公共服務(wù)能力差。政府對社會組織的監(jiān)管主要集中在社會組織的決策和業(yè)務(wù)管理方面，而政府對承接政府公共服務(wù)的社會組織監(jiān)管不到位，勢必導(dǎo)致服務(wù)水平低，服務(wù)能力不足。

3.政府與社會組織之間的制度化信任缺失。長期以來，政府將社會組織放在了政府的對立面，在制度設(shè)計(jì)上擠壓限制社會組織的發(fā)展空間，缺少信任合作的傳統(tǒng)?？梢哉f目前我國政府和社會組織在購買行為中建立的信任關(guān)系總體上處于低信任水平，是一種計(jì)算型信任，就是指作為理性經(jīng)濟(jì)人的信任雙方對彼此基于功利關(guān)系的，來自于契約的限制或利益的計(jì)算的信任[7](P23)。而政府與社會組織的關(guān)系由對立走向合作，由低信任水平發(fā)展到高信任水平，并且提供法制化保障，不僅是公共服務(wù)購買順利開展的必要條件，而且也是影響政府購買公共服務(wù)的廣度和深度的主要因素。

(二)事業(yè)單位提供公共服務(wù)機(jī)制不完善

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，事業(yè)單位是我國公共服務(wù)的主要生產(chǎn)單位。該體制帶來公共服務(wù)(或產(chǎn)品)供給的不少問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型，各級政府事實(shí)上已經(jīng)不可能繼續(xù)包辦城鄉(xiāng)各項(xiàng)事業(yè)，因此開始實(shí)施了類似于國有企業(yè)改革的激勵措施，通過“簡政放權(quán)”、“政府讓利”、“優(yōu)惠免稅”等多種形式，鼓勵和支持事業(yè)單位面向市場開展多種經(jīng)營，以增加單位收入，并允許單位創(chuàng)收與員工收入、福利相掛鉤。這些措施一定程度上緩解了各級政府的財(cái)政壓力，但政府財(cái)政撥款制度的改革與不斷膨脹的創(chuàng)收動機(jī)，直接導(dǎo)致了各類服務(wù)的市場化，事業(yè)單位普遍滋生和強(qiáng)化了營利動機(jī)。這種將政府承擔(dān)公共服務(wù)和公益性服務(wù)責(zé)任的市場化，實(shí)際是將政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任推向市場，由市場承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，其成本由社會和公眾承擔(dān)，造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。[8](P41)改革中出現(xiàn)的問題，促使人們關(guān)注政府與事業(yè)單位之間的責(zé)任分配問題，政府將公共服務(wù)外包給事業(yè)單位時并不能將責(zé)任外包，而應(yīng)承擔(dān)公益擔(dān)保責(zé)任。而事業(yè)單位本身性質(zhì)極為復(fù)雜，集行政機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位性質(zhì)于一體，如果所有的事業(yè)單位都承接公共服務(wù)，那么不僅不符合事業(yè)單位分類改革的要求，還不利于事業(yè)單位與政府部門關(guān)系的重構(gòu)，出現(xiàn)既通過財(cái)政撥款養(yǎng)人辦事，又花錢購買服務(wù)的現(xiàn)象。

(三)承接主體的分類及準(zhǔn)入條件規(guī)定不科學(xué)

到底哪些社會力量能夠成為政府公共服務(wù)的承接主體，需要法律予以明確規(guī)定。如果法律規(guī)定模糊，就有可能縮小承接主體的范圍，難以形成有效競爭。而要形成有效競爭，就必須有足夠數(shù)量的市場競爭主體，而增加承接主體的數(shù)量便成為促進(jìn)政府購買服務(wù)有效發(fā)展的主要方法之一。雖然社會組織是大多數(shù)政府購買公共服務(wù)的首先承接主體和優(yōu)先考慮的主體，但是仍然不能忽視廣大企業(yè)甚至自然人作為承接主體的重要性。當(dāng)然，擴(kuò)展承接主體的范圍，并不意味著任何主體都能夠成為公共服務(wù)的承接主體。相反，如果對承接主體設(shè)置一定的準(zhǔn)入“門檻”或條件，不僅是遴選合適承接主體的需要，也是確保公共服務(wù)品質(zhì)的要求。雖然目前不少規(guī)范性文件對相關(guān)準(zhǔn)入條件作了一些規(guī)定，但是這些規(guī)定不科學(xué)且不完善，要么抽象難懂，要么過于簡單。而假若沒有統(tǒng)一的規(guī)范，不僅會造成承接程序的隨心所欲，還會導(dǎo)致對承接程序的誤解，最終不利于培育承接主體。在實(shí)踐中，還有的規(guī)定過于原則，不易理解和操作，如“重大違法違紀(jì)行為”的規(guī)定，各地理解不同做法也各異。[9]在實(shí)務(wù)開展中，各地大體上是以承接主體的合法資格作為承接公共服務(wù)的準(zhǔn)入條件，但是，這一做法仍需進(jìn)一步探究。[10]因此，科學(xué)設(shè)定承接主體準(zhǔn)入條件是完善政府購買公共服務(wù)承接機(jī)制的重大課題。

三、我國公共服務(wù)承接主體的促進(jìn)機(jī)制構(gòu)建

(一)建立有助于實(shí)現(xiàn)承接主體類型化的機(jī)制

可以說，社會力量是否界定準(zhǔn)確成為政府購買公共服務(wù)能否成功的關(guān)鍵。從目前國家層面和各地出臺的有關(guān)行政規(guī)范性文件來看，這里的社會力量主要包括社會組織、事業(yè)單位、企業(yè)等，然而卻排除了非法人單位及公民個人。應(yīng)該說，各種類型的主體能夠成為政府購買公共服務(wù)的承接主體，不僅能夠有效促進(jìn)各類承接主體的有效競爭和提高服務(wù)質(zhì)量，而且能夠?qū)崿F(xiàn)社會公平和公私合作。實(shí)際上，政府要成為公共服務(wù)的聰明買家，其重要條件之一便是要鼓勵不同主體之間的公平競爭。因此，政府的主要職能和精力不能浪費(fèi)在為各類承接主體設(shè)置阻礙條件上，而應(yīng)為各類主體提供公平、公正、透明的競爭機(jī)會和承接條件。為避免人為排斥或指定承接主體現(xiàn)象的產(chǎn)生，作為購買主體的政府要建立兩個庫——即僅需注冊便擁有成員資格的“承接主體信息庫”和“承接主體評審專家?guī)臁?后者包括負(fù)責(zé)評審承接資格的購買項(xiàng)目專家和擔(dān)負(fù)審核程序是否合法公正的承接程序?qū)＜?。[9]這種觀點(diǎn)具有一定的啟發(fā)性，但是不應(yīng)將承接主體的合法資格作為承擔(dān)政府購買公共服務(wù)的準(zhǔn)入條件，因?yàn)槌薪又黧w的合法性認(rèn)定只是解決了社會組織本身是否合法的問題，而承接主體承接公共服務(wù)的條件與資質(zhì)則是一個反映該社會組織的提供公共服務(wù)的條件與能力，進(jìn)行公共服務(wù)的合作能力和發(fā)展?jié)摿Φ鹊闹贫葮?gòu)造。不過，對于社會組織、事業(yè)單位、企業(yè)、非法人單位、自然人等各類承接主體，既要關(guān)注它們共同的資格條件，又要根據(jù)承接主體的類型不同設(shè)置相應(yīng)的準(zhǔn)入條件。

(二)構(gòu)建培育發(fā)展社會組織的制度保障

當(dāng)前我國法律法規(guī)對社會組織存在重管理、輕權(quán)利保障的傾向。重政府管理，關(guān)注政府權(quán)力的行使；輕權(quán)利保障，社會組織的權(quán)利事實(shí)上受到諸多限制。為此，應(yīng)當(dāng)在登記管理方面適當(dāng)?shù)胤潘晒苤疲x予民間組織獨(dú)立自主的法律地位和職能，建立正常的制度化、法律化的利益表達(dá)機(jī)制，培育和引導(dǎo)社會組織的發(fā)展。[11]要通過立法，注重社會組織的權(quán)利保護(hù)，政府應(yīng)當(dāng)通過鼓勵和引導(dǎo)機(jī)制讓社會組織參與到公共服務(wù)的提供之中。對于社會組織的管理首先不是制約的問題，而是培育與發(fā)展。對于政府自身不該管、也管不好的事情交給市場和社會組織去做，為社會組織發(fā)展提供寬松、自由的環(huán)境。為此，要為社會組織的“控制管理型”向“培育發(fā)展型”轉(zhuǎn)變提供法制保障：

1.創(chuàng)新社會組織的管理機(jī)制。針對我國社會組織的雙重管理體制帶來的弊端，有必要進(jìn)行創(chuàng)新改革。一是要實(shí)行簡政放權(quán)，深化審批制度改革。借鑒大陸法系國家的備案制度和美英法系國家的信托制度，制定規(guī)范的組織制度和成立程序，探索“備案制”與“審批制”相結(jié)合的機(jī)制，放寬社會組織的準(zhǔn)入條件，建立寬嚴(yán)適中、符合實(shí)際的考評體系和備案登記制度。詳言之，取消社會組織成立必須找到主管部門的限制性規(guī)定，規(guī)定通過審批部門的核準(zhǔn)與備案登記即可成立。通過這樣的改革，逐漸促進(jìn)那些還不具備注冊登記條件，但有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣M織的進(jìn)一步發(fā)展。[12]二是要建立分類管理制度。一方面，可以把社會組織分為實(shí)質(zhì)審查的社會組織、程序?qū)彶榈纳鐣M織和備案登記的社會組織。對于實(shí)質(zhì)審查的社會組織，仍然需要得到業(yè)務(wù)主管部門的行政許可以及民政部門的審批，但是這只是對于少數(shù)敏感性的社會組織而言；對于程序?qū)彶榈纳鐣M織，應(yīng)采取放寬登記條件，將游離在合法與非法之間的社會組織進(jìn)行程序?qū)彶椋梢灾苯拥矫裾块T進(jìn)行登記；對于備案登記的社會組織，它們雖然尚未達(dá)到現(xiàn)行立法所要求的登記標(biāo)準(zhǔn)，但是事實(shí)上已經(jīng)開展符合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的活動，則可以實(shí)行備案制度。對于那些從事社區(qū)老人服務(wù)、婦女兒童服務(wù)、社會救助等公益性、救助性的自治組織，可以由業(yè)務(wù)部門進(jìn)行主動的備案登記。另一方面，要建立以“競爭性原則”為主導(dǎo)的社會組織管理機(jī)制。對于那些科技類、社區(qū)服務(wù)類、公益慈善類等社會組織而言，要改變“非競爭”的社會組織發(fā)展邏輯，規(guī)定在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會組織，登記管理機(jī)關(guān)仍可登記。通過創(chuàng)新社會組織的管理機(jī)制，深化審批制度改革，建立分類管理制度，使得社會組織數(shù)量劇增，活力競相迸發(fā)，為政府購買公共服務(wù)提供重要的組織保障與主體要件。

2.完善社會組織供給服務(wù)能力的提升機(jī)制。社會組織要有效開展公共服務(wù)承接工作，不僅要求社會組織的數(shù)量足夠多，而且要求其具備良好的提供公共服務(wù)的能力。不然，公共服務(wù)能力不足，不僅會降低政府購買公共服務(wù)的效益，而且也會影響社會與政府合作治理的能力。為此，一是加強(qiáng)提升社會組織內(nèi)部治理能力的法制建設(shè)。要建立健全不同類型社會組織的章程，明文規(guī)定組織及其成員的權(quán)利義務(wù)，使其成為權(quán)責(zé)明確的法人主體。同時，社會組織要建立會員大會、董事會、監(jiān)事會和執(zhí)行層，形成長效的自我管理機(jī)制。二是營造合理的社會組織服務(wù)制度。制度環(huán)境能夠?yàn)樯鐣M織的發(fā)展提供規(guī)范化的行為標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)力保障機(jī)制。要增強(qiáng)社會組織參與政府購買公共服務(wù)活動的能力，就要構(gòu)建合適的服務(wù)制度入手。因?yàn)楹线m的服務(wù)制度能夠使社會組織的服務(wù)活動有法可依，并能夠起到降低服務(wù)成本、規(guī)范組織成員行為、提高服務(wù)水平的功能。為此，要出臺激勵社會組織提升能力的制度，在包括社會組織的準(zhǔn)入和準(zhǔn)出制度、會費(fèi)繳納制度以及公共的滿意度方面加強(qiáng)制度構(gòu)建，完善政府部門對社會組織服務(wù)職能的監(jiān)管，并在適當(dāng)時機(jī)引入問責(zé)機(jī)制。通過制度創(chuàng)新，既要為社會組織不合理的限制條件“解套”，又要為社會組織的各方發(fā)展提供足夠的發(fā)展空間。三是促進(jìn)社會組織參與政府購買公共服務(wù)的制度構(gòu)建。要借助適當(dāng)?shù)氖侄伪Ｕ贤ㄟ^購買方式而提供的公共服務(wù)的公共性，其中重要的制度就是私人部門提供服務(wù)過程中應(yīng)當(dāng)遵循最低限度的正當(dāng)程序，包括聽證、告知、聽取意見等保障基本公正的程序義務(wù)。[13]此外，要改變傳統(tǒng)的政社信任缺失的狀態(tài)，重構(gòu)政府與社會的合作治理之路。而政府購買公共服務(wù)就是打破政府與社會之間隔閡的重要舉措，是重建政府與社會合作關(guān)系的重要平臺，是建立制度化合作、制度化信任的關(guān)鍵之舉。因此，立法上要通過鼓勵、促進(jìn)等舉措，確保有意參與承接公共服務(wù)的組織都能積極參加到政府公共服務(wù)外包的活動過程，這不但有助于提升社會組織承接公共服務(wù)的能力，而且也有利于促進(jìn)公共部門與社會部門之間的制度化信任的建立。

3.出臺鼓勵行業(yè)協(xié)會商會承接公共服務(wù)的法規(guī)。在我國，行業(yè)協(xié)會商會是社會組織的重要組成部分，在社會公共事務(wù)或者國家事務(wù)等方面發(fā)揮著重要的作用。以被譽(yù)為“真正的民間商會”的溫州商會為例，目前300多家溫州商會在治理實(shí)踐中對開展行業(yè)統(tǒng)計(jì)、行檢行評、參與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定、發(fā)展行業(yè)公益事業(yè)等多項(xiàng)超企業(yè)、超行業(yè)的社會或國家事務(wù)進(jìn)行了良好的管制。據(jù)調(diào)查表明，溫州商會較常發(fā)揮的行業(yè)規(guī)制職能主要有開展行業(yè)維權(quán)行動、應(yīng)對反傾銷訴訟和建設(shè)行業(yè)品牌等；參與的社會領(lǐng)域管理則主要有安全生產(chǎn)建設(shè)、環(huán)境治理、勞資關(guān)系協(xié)調(diào)以及社會公益事業(yè)等。“三分之二強(qiáng)的商會會員企業(yè)對商會履行職能持很好和較好的評價，……可以證明商會不僅參與了公共事務(wù)治理，而且有較好的治理績效?！盵14](P176)為了更好地推動行業(yè)協(xié)會商會承接政府公共服務(wù)，我們有必要對包括行業(yè)協(xié)會商會在內(nèi)的社會組織的現(xiàn)有法規(guī)體系有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改，比如對商會類、同業(yè)協(xié)會類社會組織，要取消要求具備業(yè)務(wù)主管部門的規(guī)定等。按照中辦國辦關(guān)于“改革社會組織管理制度”有關(guān)最新意見精神，要穩(wěn)妥推進(jìn)這類社會社會組織直接向民政部門依法申請登記。同時，要建立健全行業(yè)協(xié)會商會的財(cái)務(wù)、稅務(wù)、人才等管理制度，促進(jìn)這些社會組織與行政機(jī)構(gòu)脫鉤，不得以不正當(dāng)理由與條件對行業(yè)協(xié)會商會等承接主體進(jìn)行歧視。

(三)健全事業(yè)單位分類改革的法律機(jī)制

一方面，要按照分類改革要求，推動現(xiàn)有部分事業(yè)單位承接政府公共服務(wù)。鑒于傳統(tǒng)公共服務(wù)一般由事業(yè)單位提供的實(shí)際，而事業(yè)單位又由不同性質(zhì)的單位構(gòu)成的復(fù)雜狀況，為了推進(jìn)公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革已經(jīng)成為尤為迫切的任務(wù)。實(shí)際上，2011年中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》就對改革的重要性和緊迫性、改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)等做了詳細(xì)的規(guī)定，具有很好的指導(dǎo)意義。就政府購買公共服務(wù)而言，首先要進(jìn)行分類改革，將事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。由于第一、二類分別轉(zhuǎn)為行政機(jī)關(guān)(機(jī)構(gòu))、企業(yè)，所以能夠成為承接主體的事業(yè)單位只有第三類——從事公益服務(wù)的事業(yè)單位(當(dāng)然企業(yè)自然能夠成為承接主體之一)。在此基礎(chǔ)上，通過制度創(chuàng)新和設(shè)計(jì)，明確事業(yè)單位的法律性質(zhì)，使其真正成為使用財(cái)政性資金并獨(dú)立承擔(dān)公益職能的社會組織，成為政府購買公共服務(wù)的承接主體之一。當(dāng)然，對于原自收自支、又實(shí)現(xiàn)國家預(yù)算管理的事業(yè)單位，其市場化改革將是一個過渡期。而對于行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)的原事業(yè)單位而言，其本身將成為行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)該由其所屬的行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行政府購買公共服務(wù)。另一方面，要借鑒社會組織承接服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推進(jìn)公益三類事業(yè)單位改革。由于公益性難以把握，近年來開始推行的事業(yè)單位分類改革遇到一些困難。對此，可以借鑒社會組織承接服務(wù)的有益經(jīng)驗(yàn)，對公益三類事業(yè)單位作進(jìn)一步細(xì)分，比如可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣M織化運(yùn)作”的公益機(jī)構(gòu)等，不斷增強(qiáng)其提供公共服務(wù)的能力和實(shí)效。

(四)完善公共服務(wù)承接主體的資質(zhì)條件

針對不少地方將民辦非企業(yè)單位的合法資格誤解為其承接政府服務(wù)的準(zhǔn)入條件的做法，有必要從法律上進(jìn)行規(guī)定，使兩者的認(rèn)定或準(zhǔn)入條件相區(qū)別。對此，有學(xué)者認(rèn)為服務(wù)提供方的資質(zhì)主要包括三個方面：人的條件(具備一定專業(yè)知識或者符合法定年齡、身體健康)、物的條件(譬如資金、場地)、組織條件(諸如機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)會制度)。接受政府委托提供服務(wù)的社會組織應(yīng)具備獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力、三年內(nèi)無違法違紀(jì)行為，社會信譽(yù)良好等法律法規(guī)規(guī)定的各種條件。對于特定領(lǐng)域需要具備特殊條件的，則由特別法加以規(guī)范。[10]

當(dāng)前，企業(yè)作為承接主體一般應(yīng)當(dāng)具備以下條件：依法設(shè)立，具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；治理結(jié)構(gòu)健全，內(nèi)部管理和監(jiān)督制度完善；具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)能力；具有獨(dú)立、健全的財(cái)會和資產(chǎn)管理制度；具有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；近三年內(nèi)無重大違法記錄；法律、法規(guī)規(guī)定以及購買服務(wù)項(xiàng)目要求的其他條件。此外，承接主體的具體資質(zhì)，可以由作為購買主體的政府部門結(jié)合所購買服務(wù)的具體內(nèi)容和需求進(jìn)行確定。而個人作為承接主體，則需要符合年滿十八周歲，具有與所承接公共服務(wù)相應(yīng)的物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、專業(yè)條件，身體健康，無犯罪或違法記錄等一般條件和符合相應(yīng)購買需求的具體條件。

四、結(jié) 語

雖然承接主體的具體情況千差萬別，但是大體上可以歸為社會組織、事業(yè)單位、企業(yè)、個人四類。其中，個人作為承接主體總體上被制度性忽視了，其他承接主體存在著與政府職能轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)，與當(dāng)代公私合作或公私協(xié)力的新形勢不甚符合，需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)進(jìn)行制度改革。為此，在找出困擾承接主體承接服務(wù)的主要“病根”的基礎(chǔ)上，需要“對癥下藥”，對承接主體類型化的機(jī)制、社會組織的“培育發(fā)展型”保障機(jī)制、事業(yè)單位分類改革的法律機(jī)制以及各承接主體的資質(zhì)條件等方面進(jìn)行法律制度創(chuàng)新，從而促進(jìn)政府購買公共服務(wù)的不斷發(fā)展。

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(責(zé)任編輯：蔡金榮)

民政部中國社會組織建設(shè)與管理理論研究課題“政府向社會組織購買公共服務(wù)的清單制度體系研究”(2015MZR001-78)的成果。

D912.1

A

1243(2017)03-0068-006

作者：鄒煥聰，江蘇大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)博士后、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：行政法學(xué)。郵編：212013