□ 王 柳

參與式績效問責(zé)的運(yùn)行機(jī)制及成效
——基于杭州市政府績效評(píng)估的研究

□ 王 柳

社會(huì)問責(zé)是一種修正選舉問責(zé)劣勢的問責(zé)機(jī)制,強(qiáng)調(diào)以公眾參與來加強(qiáng)行政問責(zé)。參與式績效評(píng)估為社會(huì)問責(zé)提供了制度化的機(jī)制，具有多種表現(xiàn)方式，同時(shí)產(chǎn)生不同的問責(zé)效用。杭州市的績效評(píng)估實(shí)踐表明，參與式績效問責(zé)要實(shí)現(xiàn)績效提升與責(zé)任約束兼顧的問責(zé)目標(biāo)，需要強(qiáng)化公民權(quán)在參與結(jié)構(gòu)中的位置以及發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的影響力，并通過銜接等級(jí)問責(zé)不斷拓展問責(zé)的空間。

參與式績效評(píng)估 參與階梯 社會(huì)問責(zé) 杭州

一、問題的提出

控制權(quán)力、確保權(quán)力以符合民主政治基本價(jià)值的方式加以行使，是民主政治和責(zé)任政治的永恒話題，而問責(zé)則是確保這一政治哲學(xué)理念得到有效落實(shí)的必不可少的重要機(jī)制。由于選舉及其代議結(jié)構(gòu)不足以完全實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公眾的民主責(zé)任，那么需要在問責(zé)制度中建立直接的公眾參與渠道，建立行政機(jī)構(gòu)對(duì)公眾訴求與意見的直接回應(yīng)。[1]世界銀行將這種修正選舉問責(zé)劣勢的問責(zé)機(jī)制稱為社會(huì)問責(zé)，是“一種依靠公民參與來加強(qiáng)行政問責(zé)的問責(zé)途徑”。[2](P20)社會(huì)問責(zé)強(qiáng)調(diào)公眾參與，認(rèn)為這種參與包含了一種有能力問責(zé)政府并與政府分擔(dān)責(zé)任的積極的公民身份。[3]

目前在發(fā)展中國家已經(jīng)形成了一些制度化的以公眾參與推動(dòng)社會(huì)問責(zé)的民主實(shí)踐，參與式績效評(píng)估就是其中的一種，具體表現(xiàn)為公民報(bào)告和公民記分卡、社會(huì)審計(jì)以及民意調(diào)查等方式。[3]保留著科學(xué)管理范式原則和特征的績效評(píng)估越來越被設(shè)定為一個(gè)技術(shù)理性的概念，以其技術(shù)的壁壘為不充分的概念化、不完整的數(shù)據(jù)，以及隱藏其中的議程提供掩護(hù)，并構(gòu)建了績效評(píng)估的王國，強(qiáng)化并合法化了既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)。專業(yè)化治理的不斷技術(shù)化，并不一定能夠強(qiáng)化行政體系對(duì)于具體社會(huì)問題的感受力和應(yīng)變力，反而會(huì)使后者變得越加遲鈍。[4]實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性的參與式績效評(píng)估則認(rèn)為關(guān)于績效和質(zhì)量的概念與人的主觀認(rèn)知相關(guān)，而不是外在的客觀目標(biāo)，而人的主觀性是有差異的，所以需要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)將利益相關(guān)者的利益納入其中的合作的、對(duì)話的質(zhì)詢過程[5]。正是在這個(gè)意義上，參與式績效評(píng)估構(gòu)建了公眾參與的制度平臺(tái)，具備了以公眾參與推動(dòng)社會(huì)問責(zé)的基本條件。

在西方公共行政發(fā)展的歷史中，績效評(píng)估與問責(zé)的關(guān)聯(lián)性研究始于新公共管理改革時(shí)期[6]。在分權(quán)和公共服務(wù)市場化的背景下，績效評(píng)估不僅成為了中央政府監(jiān)督地方項(xiàng)目進(jìn)展、資源配置與公共服務(wù)的一種重要的控制與管理工具[7]，還重建了公共責(zé)任機(jī)制，[8]更好地滿足了公眾對(duì)公共服務(wù)多樣化的需求。但是，也有學(xué)者認(rèn)為這樣的績效問責(zé)以犧牲民主問責(zé)為代價(jià)，[9]存在著與傳統(tǒng)民主治理原則徹底決裂的可能。[10]相比而言，國內(nèi)學(xué)者較為樂觀，認(rèn)為“結(jié)果導(dǎo)向”和“外部責(zé)任”原則是當(dāng)代政府績效評(píng)估區(qū)別于傳統(tǒng)實(shí)踐的主要特征，[11]可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)公共行政不能真正解決公共責(zé)任性問題的缺陷。[12]然而，參與式績效評(píng)估究竟如何以公眾參與來推動(dòng)民主責(zé)任的實(shí)現(xiàn)？當(dāng)前，績效評(píng)估中的公眾參與研究成果豐富，但是缺少民主責(zé)任實(shí)現(xiàn)的視角以及該視角下的實(shí)證研究。因此，本文以公民導(dǎo)向的杭州市綜合考評(píng)為觀察對(duì)象，嘗試討論參與式績效評(píng)估下的問責(zé)機(jī)制及其成效。

二、參與式績效問責(zé)的制度結(jié)構(gòu)

問責(zé)是負(fù)有責(zé)任的行動(dòng)主體和實(shí)施問責(zé)的審議場所之間的一種社會(huì)關(guān)系，行動(dòng)主體有義務(wù)解釋他(她)的行為，證實(shí)他(她)行為的合法性，審議場所可以提出質(zhì)疑并得出責(zé)任判斷的結(jié)論，行動(dòng)主體據(jù)此承擔(dān)相應(yīng)的后果。[13]績效問責(zé)就是在這個(gè)意義上的一種問責(zé)方式，依托評(píng)估的程序和過程，要求政府及其部門對(duì)其工作績效進(jìn)行信息披露、解釋說明和合法性證明。評(píng)估主體可以根據(jù)評(píng)估的結(jié)果，向相關(guān)責(zé)任主體發(fā)起責(zé)任追究，也可以將評(píng)估結(jié)果作為履責(zé)情況的審議結(jié)果遞交給其他問責(zé)主體，由其他問責(zé)主體啟動(dòng)問責(zé)程序。換言之，績效問責(zé)實(shí)現(xiàn)了以績效信息為核心的“信息披露——審議討論——結(jié)果承擔(dān)”的問責(zé)過程，而結(jié)果承擔(dān)會(huì)形成從低調(diào)的或非正式的從輕處理方式到嚴(yán)厲措施的制裁階梯(ladder-of-sanction)。[14](P56)

參與式績效問責(zé)的關(guān)鍵特征是作為利益相關(guān)者的公眾參與。從“信息披露——審議討論——結(jié)果承擔(dān)”的三階段問責(zé)結(jié)構(gòu)而言，其意義在于有關(guān)治理績效和責(zé)任的信息披露范圍由行政體系內(nèi)部向外部的社會(huì)公眾擴(kuò)散，在公開化的壓力下推動(dòng)履職責(zé)任審議討論的實(shí)質(zhì)性發(fā)展，從而推動(dòng)公共(政治)問責(zé)的實(shí)現(xiàn)。參與式績效問責(zé)的功效最終由公眾的評(píng)判權(quán)、發(fā)言權(quán)和選擇權(quán)在問責(zé)結(jié)構(gòu)中的位置以及對(duì)問責(zé)的實(shí)質(zhì)性影響力決定。為進(jìn)一步分析參與式績效問責(zé)的具體運(yùn)行機(jī)制以及成效，本文引用Arnstein的經(jīng)典參與階梯理論[15]來做進(jìn)一步闡釋。

Arnstein從權(quán)力掌握者向公民賦權(quán)的角度界定參與的價(jià)值，將參與分為在質(zhì)量上依次遞進(jìn)的八個(gè)“階梯”(圖1)：操控(manipulation)、宣傳教育(therapy)、告知(informing)、征求意見(consultation)、安撫(placation)、合作(partnership)、授權(quán)(delegated power)、公民控制(citizen control)?！安倏v”和“宣傳教育”本質(zhì)上是沒有參與的形式，當(dāng)權(quán)者試圖通過教育和規(guī)勸影響參與者，轉(zhuǎn)移他們對(duì)重要問題的關(guān)注；“告知”和“征求意見”是有限的參與，公民擁有獲取信息和表達(dá)意愿的權(quán)力，但是沒有協(xié)商權(quán)；在“安撫”的參與類型中，公民擁有建議權(quán)，但是依然沒有決定權(quán)。真正的公民決定權(quán)始于“合作”，公民能夠協(xié)商，能發(fā)起方案并實(shí)施。在“授權(quán)”和“公民控制”階段，參與者主導(dǎo)決策，有完全的控制權(quán)。

圖1 參與階梯

當(dāng)我們將參與式績效評(píng)估以及“信息披露——審議討論——結(jié)果承擔(dān)”三階段問責(zé)結(jié)構(gòu)置于“參與階梯”之中時(shí)，就可以鑒別真正體現(xiàn)民主價(jià)值的績效問責(zé)形式。評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)是，在多大程度上，公眾能夠讓政府及部門履行解釋或者證明其行為的義務(wù)，能夠就績效提出問題并對(duì)結(jié)果予以判斷，能夠定義和應(yīng)用可能的結(jié)果承擔(dān)方式。

在“操控、宣傳教育、告知”這三種情形中，政府有選擇性地單向溝通信息或者故意封閉信息，公眾消極地接受來自政府提供的信息，沒有得到回應(yīng)的渠道和程序。因此，表面上看，公眾參與了對(duì)績效的評(píng)價(jià)，但是由于沒有后續(xù)的審議、質(zhì)疑和政府的回應(yīng)過程，作為評(píng)估者的公眾本質(zhì)上并沒有問責(zé)政府績效的權(quán)力。

第二種參與式績效評(píng)估把問責(zé)行為延伸到了審議討論的階段，相對(duì)應(yīng)的是 “征求意見”和“安撫”。這種問責(zé)形式下公眾不僅接受信息，還可以有制度化的渠道和程序討論這些信息，對(duì)績效提出質(zhì)疑，要求政府回應(yīng)。然而，這依然是一種有限度的問責(zé)方式，因?yàn)橹皇菍?duì)信息提供者選定的政策開展評(píng)價(jià)、討論和審議，而且對(duì)后續(xù)的政策改進(jìn)缺少監(jiān)督和影響力。在這里，公眾可以提出一般性的建議，也可以針對(duì)具體的問題提出建議，顯而易見，從一般問題的反饋到具體問題的評(píng)價(jià)意見，監(jiān)督的力度得到了加強(qiáng)，社會(huì)問責(zé)的影響力又前進(jìn)了一步。

對(duì)應(yīng)于“合作”這種參與類型，公眾是更積極的績效問責(zé)參與者。由于公眾具有了協(xié)商權(quán)力，并且分享方案發(fā)起權(quán)和實(shí)施權(quán)，所以，問責(zé)過程表現(xiàn)為：公眾要求政府就具體績效問題提供信息并予以解釋，然后做出有決定性的判斷。更為重要的是，公眾可以決定評(píng)價(jià)和監(jiān)督公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。這將是對(duì)參與式績效評(píng)估的重大突破，因?yàn)橥ǔＴ陉P(guān)鍵績效指標(biāo)的確定上，公眾一般沒有發(fā)言權(quán)。因此，“信息披露——審議討論——結(jié)果承擔(dān)”問責(zé)過程在這里是完整的，公眾對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的決定權(quán)讓責(zé)任的討論和審議較之第二種類型具有了更為實(shí)質(zhì)性的意義。

如果再往參與階梯上端走，更有價(jià)值的績效問責(zé)可以有兩種發(fā)展方向：一是縱深擴(kuò)展，公眾不僅可以決定評(píng)價(jià)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，還可以影響政策議程，改變服務(wù)提供的內(nèi)容，換言之，公眾是決定提供什么服務(wù)的共有責(zé)任人；二是橫向擴(kuò)展，公眾評(píng)價(jià)政府績效的范圍擴(kuò)大。參與階梯的最后一個(gè)階段是“公民控制”，由于參與者擁有了決定性的控制權(quán)，所以公眾不僅就披露的信息提出疑問，而且經(jīng)過充分的討論和審議形成責(zé)任判斷，使第三階段的“結(jié)果承擔(dān)”具有了實(shí)質(zhì)性的意義，公眾可以定義和實(shí)施可能的懲戒，可以通過話語權(quán)對(duì)政策改進(jìn)提出建議，優(yōu)化政策。

圖2 問責(zé)中的公眾參與框架

綜上所述，參與式績效問責(zé)有多種表現(xiàn)方式，在“參與階梯”的前三種形式中，績效評(píng)估強(qiáng)化了既有的等級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值之名，實(shí)現(xiàn)控制之實(shí)。但是這樣的現(xiàn)象會(huì)隨著信息技術(shù)的發(fā)展而逐漸減少，因?yàn)椤盎ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)會(huì)調(diào)節(jié)國家與社會(huì)之間的關(guān)系，為社會(huì)賦權(quán)”，[16](P18)公眾“被告知”的情形會(huì)越來越少。隨著公眾對(duì)績效問題的評(píng)價(jià)從一般性評(píng)價(jià)走向具體的專項(xiàng)評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)范圍上從有限領(lǐng)域的評(píng)價(jià)走向全方位的評(píng)價(jià)；隨著公眾的發(fā)言權(quán)從對(duì)績效的質(zhì)疑發(fā)展為對(duì)績效標(biāo)準(zhǔn)的選擇，再到責(zé)任承擔(dān)方式的決定和實(shí)施，這種三階段的問責(zé)會(huì)在不斷深化的公眾參與中走向完整，這是一個(gè)社會(huì)問責(zé)逐漸獲得實(shí)質(zhì)性發(fā)展的過程。

三、以參與式績效評(píng)估推動(dòng)社會(huì)問責(zé)的杭州實(shí)踐*如無特殊說明，下文杭州的實(shí)踐和做法來自杭州考評(píng)網(wǎng)的信息公開內(nèi)容。

杭州市的政府績效評(píng)估實(shí)踐起步于1992年，歷經(jīng)20余年，形成了包含市直機(jī)關(guān)和市所轄區(qū)縣(市)兩個(gè)體系、“目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)、社會(huì)評(píng)價(jià)和創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)(特色創(chuàng)新)”四個(gè)板塊的綜合考評(píng)框架。公民導(dǎo)向是杭州績效評(píng)估重要的特色之一，自2000年全國首創(chuàng)對(duì)市直機(jī)關(guān)開展“滿意單位和不滿意單位”評(píng)選以來，杭州市綜合考評(píng)一直堅(jiān)持“讓人民評(píng)判、讓人民滿意”的核心價(jià)值觀，積極推動(dòng)公眾參與績效評(píng)估，凸顯績效評(píng)估的民意價(jià)值，社會(huì)評(píng)價(jià)的內(nèi)容、方式、機(jī)制逐步完善。在杭州市公眾參與績效評(píng)估的渠道和方式是多元的，主要是一年一度的社會(huì)評(píng)價(jià)，按比例隨機(jī)抽取市民、企業(yè)、市黨代表、市人大代表、市政協(xié)委員、區(qū)縣(市)領(lǐng)導(dǎo)代表、區(qū)縣(市)機(jī)關(guān)代表、社會(huì)組織代表、社會(huì)監(jiān)督代表等九大層面投票人員，對(duì)市直單位進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)。除此之外，這種參與式績效評(píng)估的一些工作程序也體現(xiàn)出了對(duì)民意的重視，如重大項(xiàng)目或公眾關(guān)注的熱點(diǎn)工作的滿意度測評(píng)、杭州考評(píng)網(wǎng)的網(wǎng)上評(píng)議等。下文對(duì)杭州市市直機(jī)關(guān)社會(huì)評(píng)價(jià)的特點(diǎn)及其所體現(xiàn)的問責(zé)要素做一分析。

(一)不斷精細(xì)化和專業(yè)化的社會(huì)評(píng)價(jià)

1.不斷擴(kuò)大評(píng)價(jià)主體的覆蓋面和代表性，提升社會(huì)評(píng)價(jià)的民主性

從2000年度第一次滿意評(píng)選到2016年度共17次的社會(huì)評(píng)價(jià)中，杭州市績效評(píng)估評(píng)價(jià)主體的調(diào)整和變化呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是市民代表的覆蓋面不斷擴(kuò)大，逐步吸收了外來務(wù)工人員(2007年度)、農(nóng)村居民(2010年度)；二是組織化的社會(huì)主體力量不斷增強(qiáng)，涵蓋專家學(xué)者、行風(fēng)評(píng)議員、績效信息員、新聞媒體(2011年度)，以及社會(huì)組織代表(2003年度、2011年度)； 三是充分體現(xiàn)面向基層、面向群眾的特征，逐漸擴(kuò)大區(qū)縣(市)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社區(qū)居委會(huì)的投票層面。在社會(huì)評(píng)價(jià)九個(gè)層面的評(píng)價(jià)主體中，市民代表的樣本數(shù)最大，其次是企業(yè)代表。

2.積極探索“知情人評(píng)知情事”的評(píng)價(jià)方法，提高社會(huì)評(píng)價(jià)的公平性

“知情人評(píng)知情事”是讓合適的人評(píng)合適的對(duì)象，是一個(gè)優(yōu)化評(píng)價(jià)雙方主體的過程。

一是考評(píng)對(duì)象分類日益科學(xué)。杭州市綜合考評(píng)不斷對(duì)考評(píng)對(duì)象的分類進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，目前已將參加滿意度評(píng)價(jià)的單位分為社會(huì)服務(wù)多的政府部門、社會(huì)服務(wù)較多的政府部門、社會(huì)服務(wù)相對(duì)較少的政府部門及其他單位、黨群部門。而且，從2003年度開始，對(duì)上述四個(gè)類型的考評(píng)單位分別設(shè)置差異性的難度系數(shù)，承認(rèn)單位之間在社會(huì)服務(wù)性質(zhì)、服務(wù)對(duì)象上的差異性，從而解決評(píng)估結(jié)果的可比性問題。

二是設(shè)置差別權(quán)重，不同的評(píng)價(jià)層面對(duì)不同的評(píng)價(jià)對(duì)象有不同權(quán)重。即，不同評(píng)價(jià)層面對(duì)同一類型的評(píng)價(jià)單位的分值權(quán)重不一樣，同一個(gè)評(píng)價(jià)層面對(duì)四個(gè)不同類型的評(píng)價(jià)單位的分值權(quán)重也不一樣。在九個(gè)評(píng)價(jià)層面中，市民代表的分值權(quán)重最大。

三是不斷提高評(píng)價(jià)內(nèi)容的公眾貼近性和可理解性。杭州市第一次滿意評(píng)選時(shí)設(shè)置的評(píng)價(jià)指標(biāo)有很多內(nèi)容屬于行政體系內(nèi)部的管理問題，如“大局觀念”、“特事特辦、急事急辦、重事重辦的落實(shí)情況”。2005年建立綜合考評(píng)體系后這些評(píng)價(jià)指標(biāo)被調(diào)整為“服務(wù)態(tài)度和工作效率、辦事公正和廉潔自律、工作實(shí)效和社會(huì)影響”三類公眾感知度高的指標(biāo)。同時(shí)，在年度社會(huì)評(píng)價(jià)期間，通過杭州市考評(píng)網(wǎng)、《杭州日報(bào)》、杭州市市民中心的綜合考評(píng)展示廳等平臺(tái)推進(jìn)政府部門主要工作職能公開。而且，從2004年開始杭州市又試行了工作職能“曬亮點(diǎn)”、績效目標(biāo)“曬清單”，對(duì)當(dāng)年最突出的工作業(yè)績和績效目標(biāo)具體完成情況作公示。由籠統(tǒng)的職責(zé)說明到具體工作成果的細(xì)節(jié)呈現(xiàn)，這增加了社會(huì)評(píng)價(jià)的客觀性和有效性，也提高了社會(huì)監(jiān)督政府部門職能履行的力度。

3.從一般性問題的社會(huì)評(píng)價(jià)逐步升級(jí)到針對(duì)具體問題的專項(xiàng)社會(huì)評(píng)價(jià)，提高社會(huì)評(píng)價(jià)的針對(duì)性

杭州市綜合考評(píng)充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)評(píng)價(jià)作為一種印象評(píng)價(jià)和主觀評(píng)價(jià)所固有的缺陷，不斷推動(dòng)一般性的評(píng)價(jià)走向針對(duì)具體工作的評(píng)價(jià)。方式一是在目標(biāo)責(zé)任制考核體系中設(shè)置專項(xiàng)目標(biāo)并實(shí)施滿意度評(píng)價(jià)。方式二是從2012年度開始在年度社會(huì)評(píng)價(jià)中開展專項(xiàng)評(píng)價(jià)，一事一評(píng)，再根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)工作關(guān)聯(lián)單位予以賦分，計(jì)入相關(guān)單位社會(huì)評(píng)價(jià)總分。方式三是通過“公述民評(píng)”面對(duì)面問政聚焦問題。向社會(huì)征集問政主題，市直單位“一把手”以及相關(guān)城區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任活動(dòng)嘉賓，開展現(xiàn)場問政，并作電視直播，同時(shí)將問政結(jié)果與社會(huì)評(píng)價(jià)整改工作結(jié)合起來。

4.通過“評(píng)價(jià)—整改—反饋”機(jī)制，不斷提高社會(huì)評(píng)價(jià)的滲透性*關(guān)于績效整改的杭州實(shí)踐以及對(duì)績效問責(zé)的意義，參見王柳.基于績效整改的績效問責(zé)機(jī)制及其優(yōu)化[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào),2017(3).

績效評(píng)估的“評(píng)價(jià)—整改—反饋”工作機(jī)制被稱為“杭州滾動(dòng)式績效管理的最大特色”，[17](P155)是地方政府績效管理中民意價(jià)值和治理創(chuàng)新的突出表現(xiàn)。市考評(píng)辦對(duì)各類意見和建議做系統(tǒng)的分析、歸納和整理，并將意見和建議反饋給相關(guān)的責(zé)任部門，各單位據(jù)此制定年度整改目標(biāo)和工作計(jì)劃，并向社會(huì)公示，最后對(duì)完成情況進(jìn)行公眾滿意度測評(píng)。除了部門主導(dǎo)的目標(biāo)整改，杭州市從2012年度開始實(shí)施考評(píng)辦跟蹤督辦社會(huì)評(píng)價(jià)意見整改，2016年度將“公述民評(píng)”面對(duì)面問政的問題和意見也作為了社會(huì)評(píng)價(jià)意見整改的一部分。

(二)以社會(huì)評(píng)價(jià)推動(dòng)社會(huì)問責(zé)的特點(diǎn)

1.信息披露：公眾在被動(dòng)接收信息中逐漸分享問題的定義權(quán)

杭州綜合考評(píng)不斷擴(kuò)大公眾的信息獲知權(quán)，在信息公開方面做到了常態(tài)化和制度化?！昂贾菘荚u(píng)網(wǎng)”是考評(píng)信息公開的主陣地，而且，政府及部門履職情況的信息逐漸專項(xiàng)化，社會(huì)評(píng)價(jià)也逐漸從泛化的整體認(rèn)知發(fā)展為針對(duì)具體問題的專項(xiàng)評(píng)估。同時(shí)，杭州綜合考評(píng)也不斷優(yōu)化民意表達(dá)，讓公眾分享部分的評(píng)估議題和目標(biāo)的選擇權(quán)和定義權(quán)：一是從2007年開始實(shí)施為民辦實(shí)事項(xiàng)目績效考核，十件為民辦實(shí)事項(xiàng)目由市政府以公開信方式向社會(huì)各界公開征集所得；二是“公述民評(píng)”面對(duì)面問政的主題向社會(huì)公開征集；三是社會(huì)評(píng)價(jià)意見整改目標(biāo)來自考評(píng)單位和考評(píng)辦對(duì)社會(huì)評(píng)價(jià)意見的整理和歸納；四是績效評(píng)估專家和績效信息員(以基層群眾為主體組建的一支隊(duì)伍)參與審定政府各部門的年度考核目標(biāo)。

2.討論審議：績效信息的單向溝通與雙向溝通并存

績效信息雙向溝通是討論和審議績效信息的重要表現(xiàn)，是績效問責(zé)非常關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)。在Arnstein看來，如果公眾消極地接受來自報(bào)告者提供的信息，沒有公眾協(xié)商權(quán)和政府回應(yīng)的程序，那么嚴(yán)格意義上而言，此時(shí)的公眾并未參與問責(zé)行為。如果是績效信息的雙向溝通，則意味著公眾對(duì)公開的績效信息有審議、質(zhì)疑的程序，公眾的意見對(duì)后續(xù)的政策和管理會(huì)產(chǎn)生影響，只有此時(shí)才可以說有實(shí)質(zhì)性的問責(zé)過程。

在杭州的實(shí)踐中，績效信息的單向溝通和雙向溝通并存。單向溝通體現(xiàn)在公布的考評(píng)結(jié)果都是官方的最終版本，而沒有公眾對(duì)之質(zhì)疑、對(duì)話甚至更改結(jié)論的程序和空間。但與此同時(shí)，杭州綜合考評(píng)也在部分環(huán)節(jié)和程序上顯現(xiàn)出了向雙向績效信息溝通發(fā)展的趨勢：一是社會(huì)評(píng)價(jià)意見整改，如前所述不再贅述；二是“公述民評(píng)”面對(duì)面問政活動(dòng)。以2016年“公述民評(píng)”面對(duì)面問政活動(dòng)為例，問政活動(dòng)包含動(dòng)員部署、治理診斷、電視現(xiàn)場問政、意見整改落實(shí)四個(gè)階段。先在動(dòng)員部署階段向社會(huì)公開征集問政主題，然后組織民評(píng)代表圍繞問政主題收集問題線索，查找問題，并通過杭州電視臺(tái)《我們圓桌會(huì)》欄目，邀請問政單位、專家學(xué)者、市民、媒體評(píng)論員等人進(jìn)行交流探討，分析存在問題，會(huì)商治理措施。在多方交流、溝通、互動(dòng)和對(duì)話后，對(duì)問政問題達(dá)成聚焦和共識(shí)，然后公開征集參加電視現(xiàn)場問政的民評(píng)代表以及針對(duì)問政主題的意見建議，進(jìn)行電視現(xiàn)場問政。因此，“公述民評(píng)”面對(duì)面問政不僅讓公眾分享了問題定義權(quán)，而且在政府部門與社會(huì)之間創(chuàng)設(shè)了多個(gè)審議討論績效問題的制度化渠道和程序，對(duì)“公眾想評(píng)價(jià)什么政府管理績效”、“管理績效存在什么問題及其治理措施”以及“目前公眾對(duì)該問題的治理存在什么意見和建議”等問題展開了協(xié)商和對(duì)話，從而讓面對(duì)面問政變得更具理性和深刻。

3.結(jié)果承擔(dān)：正向激勵(lì)為主的多種方式混合

問責(zé)的“結(jié)果承擔(dān)”環(huán)節(jié)指的是政府及部門根據(jù)評(píng)估結(jié)果，就相關(guān)績效問題承擔(dān)相應(yīng)的后果，這是問責(zé)制度效用的直接體現(xiàn)。

第一種方式是評(píng)估結(jié)果公開。2008年開始，杭州市通過媒體公開發(fā)布《市直單位社會(huì)評(píng)價(jià)意見報(bào)告》以及社會(huì)評(píng)價(jià)意見重點(diǎn)整改目標(biāo)，年末再向社會(huì)公布重點(diǎn)整改目標(biāo)的完成情況?？荚u(píng)前的目標(biāo)公示相當(dāng)于政府及部門的工作承諾，結(jié)果公示對(duì)部門來說是承諾的兌現(xiàn)，對(duì)社會(huì)公眾來說是對(duì)承諾的檢驗(yàn)。公開作為一種考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用方式對(duì)接受考評(píng)的部門具有重要的影響力。

第二種方式是評(píng)估結(jié)果的再利用，包括社會(huì)評(píng)價(jià)結(jié)果信息的“小循環(huán)”利用和“大循環(huán)”利用。社會(huì)評(píng)價(jià)結(jié)果信息的“小循環(huán)”利用體現(xiàn)在“評(píng)價(jià)—整改—反饋”工作機(jī)制中。社會(huì)評(píng)價(jià)結(jié)果信息的“大循環(huán)”利用表現(xiàn)為從社會(huì)評(píng)價(jià)意見中梳理出百姓普遍關(guān)心的問題，發(fā)布《社會(huì)評(píng)價(jià)意見報(bào)告》，并提出對(duì)策建議?！秷?bào)告》成為了一份反映城市治理的“民意白皮書”，是政府公共政策制定的重要依據(jù)。這其中最為典型的是杭州市“七難”問題的形成、演化和解決。

杭州市考評(píng)辦在2001年社會(huì)評(píng)價(jià)意見中梳理出了人民群眾普遍關(guān)心的四大問題：機(jī)關(guān)“門難進(jìn)、臉難看、話難說、事難辦”的“四難”綜合癥問題，困難群眾生活和就業(yè)問題，“行路難、停車難”問題和城市衛(wèi)生“臟亂差”問題。2002年的評(píng)選，發(fā)現(xiàn)上述四大問題仍然是熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，同時(shí)又歸納整理出另外三個(gè)問題，即“看病貴、藥價(jià)高”，教育亂收費(fèi)，房價(jià)逐年攀升、普通民眾住房難。2007年以來，杭州市委、市政府又陸續(xù)將食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、物價(jià)、安全生產(chǎn)監(jiān)管、壟斷行業(yè)服務(wù)等問題納入“七難”，形成“7+X”的“破七難”新框架。其后，杭州市委、市政府又根據(jù)社會(huì)評(píng)價(jià)意見，提出了惠民為民十大工程建設(shè)?！捌破唠y”工作機(jī)制的形成和與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展，成為杭州綜合考評(píng)推動(dòng)政府決策民主化，實(shí)現(xiàn)民主促民生的一個(gè)實(shí)踐樣本*上述內(nèi)容可具體參見：伍彬.綜合考評(píng)與績效管理[M].北京：人民出版社，2012：245；余遜達(dá)，黃天柱.加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的有益探索——杭州市解決“七難”問題的實(shí)踐與思考[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2004(6)：9-17。

無論是評(píng)估結(jié)果公開還是二次利用，杭州市對(duì)社會(huì)評(píng)價(jià)的結(jié)果利用呈現(xiàn)出了事實(shí)上的正向激勵(lì)主導(dǎo)的特點(diǎn)：其一，公開、整改以及輔助決策的結(jié)果利用方式重在發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)問題，提高治理績效；其二，杭州市綜合考評(píng)的結(jié)果評(píng)定原則由“末位淘汰制”向“淘汰制+達(dá)標(biāo)線”轉(zhuǎn)變，2005年至今被考評(píng)單位未發(fā)生因考評(píng)而調(diào)整班子的情況。達(dá)標(biāo)線的具體數(shù)字是根據(jù)以往綜合考評(píng)的得分情況反復(fù)模擬測算后確定的，既不能造成被考評(píng)單位壓力太大，又不能造成其壓力過小。結(jié)果評(píng)定的利用目標(biāo)主要在于更好地調(diào)動(dòng)方方面面的積極性，促使各單位自覺地把壓力轉(zhuǎn)化為動(dòng)力，[17](P56)這樣的結(jié)果認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也緩解了評(píng)估結(jié)果公開對(duì)部門造成的壓力。

(三)小結(jié)

在杭州市的綜合考評(píng)體系中，社會(huì)評(píng)價(jià)與目標(biāo)考核這兩個(gè)內(nèi)外評(píng)估體系在相互融合中相互賦權(quán)，公眾逐步分享了部分評(píng)估議題的定義權(quán)，社會(huì)評(píng)價(jià)意見實(shí)現(xiàn)了二次使用，發(fā)揮了問題發(fā)現(xiàn)的功能，社會(huì)評(píng)價(jià)對(duì)政府管理的影響力也在不斷深化?？傊?，杭州市的參與式績效評(píng)估培育和生發(fā)了“信息披露—審議討論—結(jié)果承擔(dān)”的績效問責(zé)的制度要素，呈現(xiàn)出了從象征性參與向公民權(quán)參與轉(zhuǎn)變的態(tài)勢。然而，不可否認(rèn)，杭州市的參與式績效評(píng)估也“以公眾制度化參與的特征構(gòu)成了一種新型控制官僚模式，政治領(lǐng)導(dǎo)層而非公眾始終處于績效評(píng)估主導(dǎo)者的地位”。[18](P277,323)在Arnstein定義的參與階梯上，杭州市的綜合考評(píng)工作還存在繼續(xù)上行的空間。

四、參與式績效問責(zé)的發(fā)展

第一， 在參與中實(shí)現(xiàn)績效提升與責(zé)任約束的問責(zé)

參與式績效問責(zé)是通過績效評(píng)估中建立的公眾參與渠道和結(jié)構(gòu)，創(chuàng)設(shè)包含公眾的問責(zé)機(jī)制，從而建立行政機(jī)構(gòu)對(duì)公眾的直接回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)民主責(zé)任。相對(duì)于其他問責(zé)機(jī)制而言，它為公眾開放了接觸政治系統(tǒng)輸出端的機(jī)會(huì)，承載了公眾對(duì)高質(zhì)量的公共政策和公共服務(wù)需求的期待。因此，績效問責(zé)更關(guān)心如何通過責(zé)任的識(shí)別、認(rèn)定和追究實(shí)現(xiàn)政府治理績效的持續(xù)提升，而不僅僅是懲罰錯(cuò)誤。懲戒錯(cuò)誤導(dǎo)向的問責(zé)是對(duì)既往的績效結(jié)果的終結(jié)性判斷，是一種結(jié)果管理，而促進(jìn)績效持續(xù)改進(jìn)的問責(zé)更具有過程管理的特點(diǎn)。這種側(cè)重于結(jié)果改進(jìn)的績效問責(zé)重在發(fā)現(xiàn)政府治理的真問題，以及問題解決方案的分析和討論，并將這些信息注入與問題解決相關(guān)的其他管理系統(tǒng)，從而解決問題,實(shí)現(xiàn)治理績效改進(jìn)。正是在這種發(fā)現(xiàn)、診斷績效問題并推進(jìn)績效改進(jìn)的積極問責(zé)的意義上，公眾通過參與績效評(píng)估獲得了實(shí)現(xiàn)民主問責(zé)的最大價(jià)值。按照參與階梯理論，從“沒有參與”到“象征性參與”，再到“公民權(quán)參與”的推進(jìn)過程，就是參與式績效問責(zé)獲得實(shí)質(zhì)性發(fā)展的過程。績效評(píng)估的公民權(quán)既是績效問責(zé)回歸民主問責(zé)的結(jié)果，也是實(shí)現(xiàn)促進(jìn)組織學(xué)習(xí)和績效改進(jìn)的積極問責(zé)的動(dòng)力。因此，要避免對(duì)問責(zé)所能承載的功能做狹隘的認(rèn)知和理解。懲戒錯(cuò)誤和失敗是狹義的和傳統(tǒng)意義上的問責(zé)概念，它與績效評(píng)估的制度特性不相契合，在后果上不是產(chǎn)生激勵(lì)扭曲行為而破壞問責(zé)的初衷，就是讓績效評(píng)估失去合法性支撐。[4]同時(shí)，公眾在對(duì)政府的責(zé)任追究上缺乏強(qiáng)制權(quán)，懲戒錯(cuò)誤的問責(zé)導(dǎo)向也會(huì)讓社會(huì)問責(zé)失去發(fā)展的空間。

第二， 在有效的績效評(píng)估參與中實(shí)現(xiàn)有效的問責(zé)

參與式績效評(píng)估建立在三個(gè)維度之上：利益相關(guān)者參與的水平和范圍、利益相關(guān)者的多樣性以及控制評(píng)估過程的程度。[19]當(dāng)前，第三個(gè)維度是深化參與式評(píng)估的增量和創(chuàng)新點(diǎn)，也是通過參與式績效評(píng)估實(shí)現(xiàn)責(zé)任控制的關(guān)鍵?？刂圃u(píng)估的過程本質(zhì)上是評(píng)估所涉權(quán)力的分配，關(guān)心誰能參與、誰不能參與、在什么情境下參與，權(quán)力持續(xù)性地形塑著參與的背景。[20]績效問責(zé)的功效是由公民權(quán)在這個(gè)參與結(jié)構(gòu)中的位置以及發(fā)揮的實(shí)質(zhì)性的影響力所決定的。這種功效具體表現(xiàn)為公眾所能分享的問題定義權(quán)、信息審議權(quán)以及績效改進(jìn)監(jiān)督權(quán)的程度，確保公眾可以在“信息披露”階段獲得充分的信息，在“審議討論”階段可就績效與政府展開協(xié)商和對(duì)話，在“結(jié)果承擔(dān)”階段可以讓公眾的評(píng)價(jià)信息在政策優(yōu)化和績效改進(jìn)方面發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的影響力。而要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，既要優(yōu)化參與式績效評(píng)估的方法和程序，又要優(yōu)化參與式績效評(píng)估的內(nèi)容體系。

一是要優(yōu)化績效評(píng)估的方式和工具，發(fā)展項(xiàng)目化的績效評(píng)估，深化“知情人評(píng)知情事”的評(píng)估原則，讓公眾對(duì)可感知的政府績效表達(dá)真實(shí)的意愿和觀點(diǎn)，從而為責(zé)任的判斷和績效的改進(jìn)奠定客觀的基礎(chǔ)。二是要建立公眾與政府之間常規(guī)化的對(duì)話機(jī)制，建立圍繞績效信息的討論審議程序，一起審查績效信息，研究它所反映的問題，決定它將如何影響未來的行動(dòng)。既然績效評(píng)估是個(gè)政治性的活動(dòng)，績效信息是主觀的，績效信息的解釋、報(bào)告、傳播體現(xiàn)使用者的意圖，那么，績效評(píng)估就必須面對(duì)分化甚至沖突的多元利益，這樣才能發(fā)現(xiàn)真問題，服務(wù)于公共決策，推動(dòng)基于組織學(xué)習(xí)的績效改進(jìn)。三是要倡導(dǎo)自下而上的參與式績效評(píng)估模式。自上而下的社會(huì)評(píng)價(jià)在組織動(dòng)員、輿論造勢上有優(yōu)勢，更具有作為政治符號(hào)的意義，而在各個(gè)地區(qū)或者部門圍繞著具體項(xiàng)目或者工作而自下而上開展的公眾參與式績效評(píng)估中，公眾更容易分享信息、表達(dá)意愿、協(xié)商共治。

第三， 在銜接等級(jí)問責(zé)中拓展參與式績效問責(zé)的空間

通常認(rèn)為，“信息披露—審議討論—后果承擔(dān)”三階段的問責(zé)結(jié)構(gòu)中，“后果承擔(dān)”環(huán)節(jié)中的公民權(quán)是最薄弱的，公眾能夠發(fā)動(dòng)的往往是非正式的結(jié)果承擔(dān)方式(如公開)，而且容易受到一定的政治環(huán)境和情境的影響，有象征性問責(zé)和操控問責(zé)之可能，除非與正式的制裁方式相伴而行，通過它們與等級(jí)權(quán)力的聯(lián)系而獲得實(shí)質(zhì)性的影響力。也正因此，可以說社會(huì)問責(zé)是在“等級(jí)的影子”(the shadow of hierarchy)中發(fā)揮作用的。[21]同時(shí)，為緩和委托代理問題，政治的委托人有利用公眾對(duì)行政機(jī)構(gòu)加以非直接控制的需求，所以，不可否認(rèn)，社會(huì)評(píng)價(jià)一定程度上是服務(wù)于等級(jí)控制下的副產(chǎn)品的。在杭州市的實(shí)踐中，近幾年最大的特色是年度社會(huì)評(píng)價(jià)意見報(bào)告公開以及社會(huì)評(píng)價(jià)意見的整改，這一特色就是上述邏輯的產(chǎn)物?！昂贾菔械目少F之處在于，雖然‘七難’問題的形成實(shí)際上是評(píng)選人民滿意政府活動(dòng)的副產(chǎn)品，但為了回應(yīng)人民的訴求，向人民負(fù)責(zé)，從2003年起，它把解決‘七難’問題規(guī)定為市委市政府各項(xiàng)工作的‘重中之重’，并自此把解決‘七難’問題與評(píng)選活動(dòng)和政府績效考評(píng)內(nèi)在地關(guān)聯(lián)在一起?！盵22]績效問責(zé)一直是壓力型體制下等級(jí)控制的管理工具，上級(jí)政府向下級(jí)政府下達(dá)指標(biāo)任務(wù)，實(shí)施量化考核，最后根據(jù)結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲，只是如今等級(jí)控制的方式發(fā)生了變化和調(diào)整。等級(jí)的控制不會(huì)消失，更不會(huì)減弱，而這其中也蘊(yùn)含著社會(huì)問責(zé)的成長空間。政府要利用好“等級(jí)的影子”，不斷拓展公眾參與績效評(píng)估以及推動(dòng)問責(zé)的空間，在政府和社會(huì)公眾之間，建立良性的、制度化的互動(dòng)平臺(tái)。

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(責(zé)任編輯：黃俊堯)

國家社會(huì)科學(xué)基金資助一般項(xiàng)目“治理懶政背景下的績效問責(zé)研究”(16BZZ019)的階段性成果。

D631.19

A

1243(2017)03-0042-007

作者：王柳，中共杭州市委黨校公共管理教研部副教授、博士，主要研究方向：績效管理與行政問責(zé)。郵編：310024