□ 吳 爽

杭州城市建設投融資體制的現(xiàn)狀、問題與對策

□ 吳 爽

巨大的城市建設投資需求，已成為杭州“十三五”期間及今后一個時期內影響全市經濟社會發(fā)展的關鍵因素。為進一步激發(fā)微觀主體投資活力，有效引導各類社會資本投向城市建設領域，形成政府、企業(yè)、社會資本多元投入格局。本文在廣泛調研的基礎上，總結了杭州城市建設投融資的現(xiàn)狀，指出了現(xiàn)行城建投融資體制存在的問題，并從五個方面提出完善杭州城市建設投融資體制的對策建議。

城市建設 投融資 管理體制 風險防范

杭州第十二次黨代會明確提出“加快城市國際化、建設獨特韻味別樣精彩世界名城”的未來五年工作指導思想。這意味著，未來五年，杭州城市建設的任務將會比以往任何時候都更為繁重。一大批推進城市功能提升、改善環(huán)境生態(tài)、基礎設施改造升級等項目需要加快推進，一大批重大的場館設施、體育設施、配套服務等等需要進一步提升、改善。巨大的城市建設投資需求，已然成為杭州“十三五”期間及今后一個時期內影響全市經濟社會發(fā)展的關鍵因素。為進一步激發(fā)微觀主體投資活力，有效引導各類社會資本投向城市建設領域，形成政府、企業(yè)、社會資本多元投入的格局。我們先后組織、參與了數(shù)次包括市建委、市發(fā)改委、市財政局等多個相關職能部門參與的專題研討會，深入各城區(qū)開展調研，凝聚各方智慧、匯集各方力量，把脈杭州城市建設投融資體制改革。

一、杭州城市建設投融資現(xiàn)狀

為了適應市場經濟條件下城市建設投融資需求，杭州在投融資主體多元化、資金來源多渠道、投融資方式多樣化、建設實施方式市場化等方面進行了諸多實踐，開展了諸多探索。

1.設立了統(tǒng)籌市、區(qū)兩級的城市建設專項資金。為支持杭州市經濟社會事業(yè)發(fā)展，經市政府批準，市財政局設立了城市建設專項資金，專門用于保障由市本級財政資金直接投資建設的城市基礎設施項目，并配套出臺了市、區(qū)縣(市)兩級聯(lián)動財政扶持政策，從而形成了較為完備的資金補助體系。在市區(qū)兩級行政管理體制下，專項資金有助于發(fā)揮市區(qū)兩級政府積極性，集中財力辦大事，積極推進基本公共服務均等化，有效加快了城市一體化現(xiàn)代化建設。據(jù)統(tǒng)計，2007年至2016年市財政對區(qū)、縣(市)的城市建設補助支出累計達到103.65億元，年均增長近25.73%。

2.實施了一批社會資本參與的城建重大項目。杭州城市建設領域的社會資本參與和市場機制引入，向來走在全省、乃至全國前列。一是引入BOT模式。如早在2000年，錢江水利開發(fā)股份有限公司以1.5億元中標赤山埠水廠30年特許經營權；2007年，浙大網(wǎng)新集團投資14.32億元建設慶春路過江隧道；2014年，由浙大網(wǎng)新和上海隧道工程股份有限公司聯(lián)合中標文一路地下通道(保俶北路—紫金港路)工程。二是引入TOT模式。2005年，杭州最大的污水處理廠——七格污水處理廠一、二期工程率先以TOT模式公開招標成功。三是引入PPP模式。2010年，與香港鐵路有限公司簽訂的杭州地鐵1號線PPP項目，總投資220億元。2014年，公開招標的地鐵5號線一期工程估算投資350億元， 6號線一期工程估算180億元，也獲批采用相同的PPP模式來建設。四是其他融資模式。創(chuàng)造性地利用廣告設施使用權，交換武林廣場和岳廟地下通道內兩套西子奧的斯扶梯400萬元的建設成本等。

3.完善了一系列城市建設投融資政策?！笆晃濉币詠?，杭州積極推動投融資體制、基礎設施和市政公用事業(yè)市場化改革，在“消除體制障礙”、“加快推進和完善壟斷行業(yè)改革”、“深化行政審批制度改革”、“放寬市場準入”等方面出臺了一系列的政策和措施。其中主要有：2007年3月獲批的《杭州市市政公用事業(yè)特許經營條例》，第一次明確了城市供水、管道燃氣、公共汽車、城市軌道交通、生活污水處理等市政公共事業(yè)可實行特許經營；2013年11月，制定出臺了《關于鼓勵和引導社會資本參與基礎設施建設的實施方案》(杭政辦函〔2013〕195號)，明確了引入社會資本參與基礎設施建設的6大領域、5大政策，并將其作為“杭改十條”之一，寫入市委全會報告。2015年7月，《杭州市人民政府關于進一步深化投融資體制改革擴大有效投資的若干意見》(杭政函〔2015〕111號)，從加強統(tǒng)籌協(xié)調、深化簡政放權、強化政府引導、加大整合力度、加強政企合作、拓寬融資渠道、提升要素保障等方面對杭州市進一步深化投融資體制改革、擴大有效投資提出意見。這些政策的出臺為杭州城市建設領域投融資機制創(chuàng)新奠定了堅實基礎，為鼓勵社會投資提供了系統(tǒng)、可操作的依據(jù)。

4.形成了相當?shù)娜谫Y規(guī)模。截至目前，杭州堅持“政府投入、市場補償、社會投資”原則，調整投融資調控與管理機構，培育了一批“自籌、自用、自還”的政府投融資平臺，形成相當?shù)娜谫Y規(guī)模，具備了一定的融資能力。如，已建地鐵1號線項目(不含下沙段)、2號線一期東南段和4號線一期首通段，總投資404.68億，對外融資192.56億；在建的包括1號線下沙延伸段、4號線一期南段、5號線一期、6號線一期等項目，總投資787.39億，對外融資459.14億；規(guī)劃快速軌道交通三期建設項目，預計對外融資比例為60%。

二、現(xiàn)行城建投融資體制中存在的問題

現(xiàn)行的城建投融資體制，經過合理調整，基本適應了杭州市發(fā)展的階段性需要。然而隨著杭州市的新型城鎮(zhèn)進程快速發(fā)展，市域面積急劇擴大，投資需求總量不斷加大，其不足初現(xiàn)端倪。

(一)主體責任落實有偏差

目前，從落實主體責任和資金保障角度看，當前杭州市城市建設財權和事權劃分還不夠明晰，財政城市建設專項資金對區(qū)縣(市)補助政策存在不少問題:

1.市本級財政與區(qū)級財政在城市基礎設施建設、社會保障等方面存在事權重疊現(xiàn)象。市本級承擔了應由區(qū)級承擔的部分事權，造成事權、財權承擔“越位”，如基礎設施征遷費用、背街小巷整治、支小路建設等建設資金使用不規(guī)范等。

2.兩級財政補助事項重復交叉，區(qū)級配套不到位。目前，市級財政對區(qū)、縣(市)補助項目設立按時間先后，多為“一事一議”形式，市、區(qū)兩級已立項和將立項的項目存在重復，各個部門之間也存在重復立項的問題，最終造成立項項目數(shù)量眾多，部分項目重復取得財政補貼資金。另一方面，區(qū)級配套資金到位率低，不僅造成市級財政支付壓力過重，而且直接影響到城市建設工程效益發(fā)揮，比如造成了一批“半拉子”工程、爛尾工程。

3.市區(qū)財政承擔了應由市場化運作承擔的財力。目前，政府在城市基礎設施領域不僅承擔管理職能，還要投資建設、組織專業(yè)隊伍、投入運行經費，既扮演管理者，又扮演“運動員”和“裁判員”。如在環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化運作領域，承擔環(huán)衛(wèi)機具一次性費用和社會單位環(huán)衛(wèi)保潔購買服務費用。

(二)城建融資能力依然偏弱

相對融資需求總量，杭州市城建融資能力依然偏弱。除去目前全市財政收入處于下行通道的階段性因素，問題主要在于：

1.做地主體數(shù)量偏多，功能交叉，財力分散。目前杭州市共有16個做地主體(即經批準從事政府儲備土地前期開發(fā)整理和實施制定項目的政府下屬機構或國有企業(yè)。)，相較于成都、重慶以“1+N”經營模式的8大投融資平臺(即以一個較為綜合的投融資平臺為核心，另設多個側重不同經濟領域的專業(yè)投資平臺)，杭州市目前的做地主體性質和角色定位不夠清晰，既沒有統(tǒng)一的經營模式和管理構架，也沒有統(tǒng)一的管理機構和規(guī)范性政策文件，數(shù)量偏多、功能交叉、存在一定程度的同質競爭，財力無法集中。

2.政府投資資金管理分散，難以形成規(guī)模效應。在建設資金保障上由財政和各做地主體分頭安排，投資計劃和資金籌集分散，沒有統(tǒng)一歸口的資金管理模式和政策執(zhí)行標準，財政內部的管理也比較分散，如社會事業(yè)建設、城市建設、保障房建設、園文建設歸口在經建處，地鐵建設項目歸口在綜合處，杭師大等校舍建設歸口在文教處，千島湖引水工程等水利建設項目歸口在農業(yè)處，每年200多億元投資的做地主體項目歸口在資產處。各處室的管理模式不一，項目建設資金分散、監(jiān)管缺位，無法集中力量抓大項目。

(三)現(xiàn)行投融資模式力有不逮

就現(xiàn)階段的政策導向和杭州市“土地財政”緊縮的實際看，全市城建仍以“政府主導”的投融資模式，存在以下三個問題:

1.地方性債務規(guī)模較大，項目投融資保障不足。《新預算法》和《關于加強地方政府性債務管理的意見》(下稱43號文)提出建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，對之前粗放式的政府債務擴張進行約束。而2016年杭州市拉動有效投資在5000億元的基礎上增幅要確保12%、力爭15%。融資權與投資權是相匹配的，地方融資權受到規(guī)范并有所降低，地方政府的投資規(guī)模亦可能發(fā)生變化。因此，杭州市財政面臨清理規(guī)范地方性債務與加強項目投融資保障的雙重考驗。

2.做地主體運行動力不足，發(fā)展亟待轉型。繼《新預算法》和43號文以后，杭州市各做地主體之前承擔的市政重大項目和基礎設施建設項目融資職能只能逐步剝離，且不再具有發(fā)行企業(yè)債券融資的職能。換言之，各做地主體亟待轉型，須從過去的城市建設、城市投融資平臺向城市運營、城市服務商轉變，并在這個過程中充分吸納社會資本的參與，實現(xiàn)自負盈虧的市場化發(fā)展。

3.民間資本十分充裕，但尚未被有效激活。截至2016年末，杭州城鄉(xiāng)住戶儲蓄存款達8493.27億元，民營企業(yè)存款近1.8萬億，民間資本總量約為2.7萬億元。[1]而2016年社會資本投入杭州市政基礎設施項目不足30億元，也僅占2016全年全市民間投資3006.78億元的1個百分點。

(四)PPP融資渠道推進受阻

近年來，杭州市在利用PPP項目融資，吸引民間資本注入，引入市場機制方面做出了諸多嘗試。然而，依然橫亙著不少問題：

1.尚未建立PPP專門機構。目前，杭州市發(fā)改委、財政局力推PPP，已做了大量的工作，也取得了很多進展。但從長遠發(fā)展來看，項目落地仍需要各相關部門單位和各區(qū)、縣(市)政府來具體實施，單純依靠發(fā)改委及財政部門來推動協(xié)調相關工作，存在不小困難。此外，杭州市也尚未向社會推出PPP項目清單，相關內容僅在《政府核準的投資項目目錄(杭州市2015年本)》、《杭州市企業(yè)投資項目核準管理暫行辦法》、《關于鼓勵和引導社會資本參與基礎設施建設的實施方案》這三個文件中有部分體現(xiàn)。

2.PPP存量示范項目占比偏低。從近兩年杭州推出的PPP示范項目來看，不難發(fā)現(xiàn)其中新建項目比較多，存量項目占比不高，特別是使用者付費的存量項目更少。城建項目建設周期長，投資額巨大，涉及領域多，上下游溝通協(xié)調存在諸多不可控因素，新建項目過多，對于減輕財政債務壓力，化解政府債務風險益處不多。此外，在新建項目中，收益模式也多不夠明確，投資規(guī)模較大的非經營性和準經營性項目數(shù)量較多。傳統(tǒng)上由地方國有企業(yè)壟斷準經營性城建項目，市場化開放程度很低。

3.PPP項目定價機制受公共政策影響較大。杭州市城市基礎設施投資的盈利能力很大程度受到公共政策制約，包括價格管制、準入條件、財政補貼政策等，不確定性強，風險結構復雜。各類社會資本投資的穩(wěn)定收益難以保證，民間投資活力難以被激活。

4.PPP項目專業(yè)人才儲備不足。PPP項目融資技術性較復雜、專業(yè)性強，涉及金融、法律、會計、財務等多個領域的專業(yè)技術，需要一大批既有理論知識又有實踐經驗的復合型人才。目前，杭州市這方面人才匱乏，滿足不了推動該模式大規(guī)模發(fā)展的需要。即使通過聘請咨詢公司、購買中介服務的方式，政府方在信息、專業(yè)知識不對稱的情況下實施項目，仍存在較大的技術和道德風險。

(五)城建投融資項目存在諸多風險

目前，杭州市城建項目投融資風險管理方面依然存在以下問題：

1.項目監(jiān)管不力，導致了投資失控風險。投資大師索羅斯說過,投資本身沒有風險，失控的投資才有風險。目前在市級財政投資的項目上，有償資金往往無償使用，且仍有部分資金在投放前沒有通過全面科學的可行性分析、成本效益分析?！罢児こ獭?、“一把手工程”時有發(fā)生，項目建設的隨意性比較大。部分項目從立項到初步設計，再到設計的概算審核等，相應的程序未能一一到位，論證準備也不夠充分。在工程建設過程中，沒有形成有效的監(jiān)督約束機制；工程建成后，相應的后評估機制也沒有跟上。這些都是導致政府投資的失控風險突出的種種原因。

2.銀行信貸為主，加大了城市建設融資的流動性風險。從各城市調研的結果顯示，在對于融資渠道的選擇方面，大多地方政府都把從銀行貸款作為第一選擇，其次是融資租賃，萬不得已才會利用民間資本。杭州也不例外，除財政直接投入資金外，全市城市建設的資本大部分來自于銀行。然而，城市建設項目具有投資回收期長的特性，普遍周期長達20年甚至30年，而銀行提供貸款的期限卻相對很短。這種以銀行信貸為主的融資方式，顯然與城市建設項目的特性難以匹配。因此，杭州的很多城市建設項目多采用滾動借貸的方式，借新還舊。值得注意的是，借新還舊很容易出現(xiàn)流動性風險，也就是如果未能借到新債，無法償還舊債，就會出現(xiàn)償債的違約，從而導致一系列資金鏈的斷裂，與此同時，政府的信譽和公信力、社會的穩(wěn)定和發(fā)展等等，都會一同遭受考驗。

三、完善杭州城市建設投融資體制的若干對策思考

杭州城市建設投融資體制的完善，應著力構建以PPP融資和政府債券融資為主，城市建設發(fā)展基金為輔的融資體系，推進融資平臺清理，加強政府債務風險管理，完善政府決策機制、評審機制，激發(fā)市場主體活力和潛力。

(一)完善市區(qū)兩級投資城市建設的管理體制

1.對項目屬性進行區(qū)分。按照政府與市場邊界的界定和功能的劃分原則，將城市建設項目分為純公益性、準公益性和經營性三類。一般而言，純公益性項目建設的資金由財政安排，如果確實需要舉債融資，則主要用一般公共預算收入作償還；準公益性項目實行項目資本金制度，應建立健全“項目建設—資金籌備—償還債務”的平衡機制，大力推進與社會資本共建等模式，通過項目營運收入及財政補償政策來實現(xiàn)該項目的收支平衡；經營性項目則鼓勵社會資本自主投資。

2.實行資金分級保障。在純公益性城市基礎設施項目建設中，對于主城區(qū)范圍內跨區(qū)域的快速路網(wǎng)等樞紐型、結構性的重大項目，相關城區(qū)分別負責其區(qū)域內征收拆遷及相應投資，市級財政負責工程建設和相應投資；主城區(qū)范圍內跨區(qū)域的準公益性項目，相關區(qū)負責其區(qū)域內征收拆遷、建設及相應投資，市級財政給予適當補貼；對在一個行政區(qū)范圍內實施且服務于本區(qū)的項目，由所在區(qū)負責征收拆遷、建設及相應投資。

3.完善市區(qū)兩級土地出讓收支制度。考慮目前杭州市區(qū)(不含蕭山、余杭、富陽)范圍內的土地出讓收支現(xiàn)狀，即土地出讓收支統(tǒng)一列市級政府性基金預算管理，各區(qū)在收到市核撥土地收入時不作政府性基金收入，納入財政專戶管理。為促進市區(qū)兩級事權和財權相匹配，可調整完善全市土地出讓收入制度，強化全市土地出讓收支管理。在此基礎上，首先保證市本級對全市城市建設財政投入的調控能力，同時，充分調動各城區(qū)(不含蕭山、余杭、富陽)政府投資的積極性，共同推進全市城市建設的快速穩(wěn)步健康協(xié)調發(fā)展。

(二)著力提升政府自身的投融資能力

1.分類清理做地主體，做強做大核心平臺。對照《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號)，將清理標準設定為：該投融資平臺有無運營能力，有無主營業(yè)務，有無清償債務的能力。據(jù)此標準，一是單純?yōu)闊o經營性收入的純公益性項目提供融資服務的融資平臺，應取消其融資任務，對平臺進行清理，而這類無經營性收入的純公益性項目則通過財政預算、政府債券或引入社會資本等手段完成其融資任務；對于兼顧無經營性收入的純公益性項目融資和投資職能的投融資平臺，應取消其融資業(yè)務，令該平臺不再保留融資職能。二是對于承擔有穩(wěn)定經營性收入的準公益性項目融資任務，并能夠依靠其他經營業(yè)務收入來償還債務的融資平臺，應借力目前新一輪的國企改革，通過公司的整合、重組來做強做大。三是對于承擔經營性項目融資任務的融資平臺，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規(guī)定，完善公司治理結構，落實責任承擔機制，改善融資平臺公司的股權結構，促進投資主體多元化，逐步擺脫對商業(yè)銀行貸款的單一依賴，利用資產證券化、信托融資、股權融資和產權交易等方式多渠道融資。積極推進融資平臺公司通過優(yōu)質資產上市，募集資金用于重大基礎設施項目建設。

在此基礎上，完善杭州城市建設管理機制，轉變目前主要由事業(yè)單位承擔城市基礎設施建設任務的現(xiàn)狀，拓展、提升市本級融資平臺的代建綜合能力，大力推進杭州市城建領域市場化運作的革新。應積極引入從事建筑行業(yè)的央企，提升項目專業(yè)化管理，提高城建領域市場化水平。同時，還應加強對融資平臺的監(jiān)管力度。提出融資平臺公司信息披露要求，包括公司資產、負債規(guī)模、投資項目、資金使用等信息，構建規(guī)范化監(jiān)管標準體系。

2.深入挖掘財政保障潛力。一是研究設立城市建設發(fā)展專項基金。作為城市基礎設施項目，特別是純公益性城建項目融資的一種補充方式，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，將社保資金、保險資金、銀行資金吸納進來共同參與投資，從而達到對項目投資能力倍增的目的。明確利用城建發(fā)展專項基金的杠桿作用，要做好以下幾點：成立城市建設發(fā)展專項資金管理職能處室，搭建高效合理的政府投資管理組織框架；優(yōu)先發(fā)展城市基礎設施投資引導基金和投資基金；盡快建立起與基礎設施投資基金運作相適應的投資退出機制；建立健全投資咨詢、項目評估與基金評估體系；建立健全法律體系，加強法律監(jiān)管，促進城市基礎設施投資基金的規(guī)范運作；建立健全用人機制，盡快培養(yǎng)出專業(yè)的基金管理人才?；诂F(xiàn)有財權事權關系，基金主要投向六城區(qū)，重點投資主城區(qū)范圍內的城市基礎設施項目；覆蓋范圍進一步擴大到全市區(qū)縣(市)和跨區(qū)域的特定項目。二是改革收費體制。繼續(xù)對城市基礎設施類項目的政府收費體制加以改革，理順產品價格，[2](P71)科學、合理定價，令產品的價格能充分、合理地覆蓋其建設、運營和維護成本費用；在有利于鞏固中央政府收入分配格局的基礎上，逐步擴大杭州市稅收收入，逐步擁有相對獨立的稅收管理權限和獲取穩(wěn)定收入的主體稅種，從而增強財政對城市建設的投入能力。三是緊抓國家擴大內需的政策機遇，積極爭取國家投資的傾斜支持。尤其是對涉及跨行政區(qū)域的項目，如城市道路樞紐、城市防洪工程、高速公路等，爭取盡快列入國家規(guī)劃以獲得相應的資金扶持，對屬于國家鼓勵發(fā)展的項目如五水共治、垃圾發(fā)電等要努力爭取貸款貼息補助。[2](P71)

(三)進一步推動社會主導的融資模式

1.嚴格管控地方政府性債務。一是新債置換舊債，化解存量債務。杭州市應依照財政部和省的有關規(guī)定，以一定規(guī)模的新債置換舊債，優(yōu)化債務結構，降低利息負擔，保障在建項目的續(xù)建和資金鏈不斷。二是規(guī)范債務管理，統(tǒng)籌投資計劃。可由發(fā)改委會同財政局、建委等部門，將政府投資項目分為純公益性、準公益性兩類，全面考慮當年財政可用財力、土地出讓收益、一般債券和專項債券預計發(fā)行情況，通過對舉債規(guī)模、項目、成本、償債渠道等進行評審論證，根據(jù)“供給倒排需求”，確定政府性項目年度投資規(guī)模，避免盲目性和隨意性。三是償債準備金制度。應從每年的預算財力和政府預算外資金收入中，有計劃地安排一定比例的資金用于償債，設立償債準備金，化解償債壓力。四是加強財政風險管控。充分借鑒國內外城市債務風險管理和危機處理的經驗教訓，逐步完善以法律法規(guī)為基礎，以信息披露為核心，以規(guī)模控制、信用評級、風險預警、償債基金、危機化解等為手段的風險監(jiān)控框架體系，有效防范市政債券系統(tǒng)性風險。

2. 積極拓展民間資本參與的深度和廣度，促進儲蓄轉化。首先，與時俱進，更新觀念，積極引導、吸納與杭州市城建項目所需資金特點相匹配的民間資本注入。如，在資金安全度、收益穩(wěn)定度上占優(yōu)勢的保險、融資租賃等民間資本，與目前杭州大部分城建項目現(xiàn)金流相對穩(wěn)定、資金回收期限較長的特點相匹配，可將這類社會資本引入杭州城市基礎設施項目的融資租賃產品或資金信托計劃等。其次，切實降低民間資本的準入門檻。要把積極引導民間資本注入城建項目，作為提升全市國民經濟發(fā)展和投資增長的一項重點任務，常抓不怠。因此，要切實厘清現(xiàn)行杭州市城建項目的投資準入政策，適時適當進行調整，加大對其的科普宣傳力度，助推民間資本在城市建設上發(fā)揮更多更大的作用。再次，建立多層次的民營企業(yè)融資體系，以提高民營企業(yè)的投資實力?？赏ㄟ^鼓勵完善駐杭各大銀行的信貸政策、服務項目、追償機制等和扶持民營企業(yè)上市、發(fā)行債券等，切實增強民營企業(yè)的資金實力。最后，站在全局和戰(zhàn)略高度，為民營企業(yè)積極打造誠信、公平的良好投資環(huán)境。持續(xù)深化“放管服”改革，進一步精簡涉企行政審批事項，提高效率，優(yōu)化服務，降低民間資本注入的運行成本。進一步深化稅收減免、財政補貼、利益刺激等優(yōu)惠政策，把各項政策落地落細落實，確保投資者的投資回收和投資回報，堅定民營企業(yè)的投資信心。鼓勵、協(xié)調駐杭各金融機構在融資、結算、轉賬和資本等運作方面，盡可能提供與國有企業(yè)無差別的金融服務；在貸款審批、利率計算上盡可能將民營企業(yè)和國有企業(yè)平等對待；在貸款擔保上采取統(tǒng)一的衡量標準；在上市公司的選擇上統(tǒng)一價值標準。[2](PP80-81)

(四)完善PPP項目融資長效機制

1.盡快建立PPP項目專門機構，完善工作推進機制。應由財政、發(fā)改、住建等多各部門聯(lián)合籌建市級PPP項目管理中心，下設項目組、融資組、政策組和培訓組，統(tǒng)籌協(xié)調PPP模式下公共項目建設的相關工作職能。在此基礎上，完善PPP工作推進機制。首先，制定PPP項目決策機制、評審機制、要素資源配置機制、審批程序及管理辦法。其次，出臺杭州市城建基礎設施PPP投融資模式改革總體方案和PPP投融資模式改革實施方案，統(tǒng)領上述PPP項目推進機制。再次，應區(qū)別采用政府與社會資本合作(PPP)、建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)、建設—租賃—轉讓(BLT)、轉讓—運營—轉讓(TOT)、政府補貼及政府購買服務等方式進行投資建設或運營。[3]

2.盡快推出杭州市PPP項目清單，建立項目庫。相關部門在科學規(guī)劃的基礎上，對2017—2018年涉及公共服務、基礎設施領域的政府投資項目進行嚴格甄別篩選，將適用PPP模式建設要求的公共項目歸集整理，擬實行PPP模式建設的公共項目，由PPP管理中心審核通過后分批公開發(fā)布項目信息，并將發(fā)布項目納入PPP項目庫統(tǒng)一管理。應優(yōu)先立項與有持續(xù)、穩(wěn)定收益的城市建設項目，如軌道交通、高速公路、供水供氣供電等項目；次優(yōu)先立項對現(xiàn)行財政政策支持力度較大的公共服務項目，如教育、醫(yī)院、養(yǎng)老機構等；最后立項沒有或基本沒有使用者付費的項目，如市政道路、生活污水處理、生活垃圾處理等。此后，還應定期推出杭州市PPP項目庫清單，推進政府與社會資本合作推廣工作，建立市政府與社會資本聯(lián)席會議制度。確立PPP試點項目后，應跟蹤、匯總PPP項目推進情況，反饋相關信息。

3.明確PPP項目收益的動態(tài)平衡定價機制。作為理性經濟人，企業(yè)作出投資于城市建設領域的決策時，其動力即為投資回報率，而對于基礎設施建設的回報關注點無疑就是該項目的定價機制。首先，在城市基礎設施產品的初始價格制定時，應在保證社會公共利益的前提下，充分考慮該項目的建設目的、全市的消費物價水平、居民收入水平和承接此項目的企業(yè)的運營、維護成本等因素，合理制定該產品的價格，要讓投資方有利可圖。其次，PPP項目的運營周期通常長達20～30年，對城市基礎設施產品的初定價格過低或者過高，就會相應出現(xiàn)社會效益增大而社會資本投資虧損，或社會效益走低而社會資本盈利過高的情況。無論是哪種情況發(fā)生，必然的結果就是該項目合作的失敗。因此，在擬定PPP項目合作的相關合同和協(xié)議時，應包含對城市基礎設施產品定價“動態(tài)可調整”的條款，以平衡項目的風險和收益。城市基礎設施產品的價格調整不宜太頻繁，一般以5年為一個周期，應根據(jù)全市的消費物價水平、居民收入水平、項目收益率、運營維護成本、稅收等指標，對本階段和下一階段該社會資本的盈利能力和水平進行評估，據(jù)此合理定價。從而，也可增強其他民間資本的投資信心，激發(fā)其投資熱情，提高投資效率，促進投資發(fā)展。

4.著力培育PPP項目管理的專業(yè)人才隊伍。在加快推進設立杭州市PPP項目管理中心基礎上，配置和完善相應的PPP專業(yè)服務機構體系，可充分利用杭州市政府采購專家?guī)煜到y(tǒng)、杭州市智慧才人平臺等載體，面向社會公開征集一批懂政策、懂規(guī)則、懂業(yè)務的PPP項目管理人才，尤其是具備金融、法律等方面知識的高素質專業(yè)人才。以期在推進PPP項目建設過程中，可為政府規(guī)避有可能會承擔的政策、法律和金融風險，為政府與社會資本的合作共贏打造堅實基礎和良好環(huán)境。[4]此外，還應加強PPP項目的政策宣傳普及和培訓力度。鑒于PPP項目政策性強、操作流程多、專業(yè)跨度大的特性，可通過座談會、網(wǎng)絡視頻、宣傳冊等手段做好相關政策的宣傳和普及工作，重點落實好相關業(yè)務操作流程的培訓，以確保PPP項目順利落地實施。如，定期邀請財政部科研所專家，為市政府、各市區(qū)以及負責公共服務供給的有關部門單位主要負責人組織PPP專題培訓。

(五)進一步健全城建投融資的風險防范體系

1.建立全過程、精細化的投融資項目管理機制，提高資金的使用效率。首先，應強化對城市建設項目的前期科學論證，加強規(guī)劃的編制和管理，注重規(guī)劃的科學性、專業(yè)性、前瞻性和可操作性；明確嚴格落實城市建設投融資項目決策程序，重大基礎設施投融資項目應由政府實施集中管理；明確城市建設項目投融資預算編制工作與發(fā)改委年度投融資計劃相匹配，形成全口徑的杭州城市建設項目投融資預算草案規(guī)模，強化對投融資項目的預算管理；逐步完善以社會資本主導的投資決策機制，提高城市建設項目投融資決策的科學化、民主化。其次，還應強化對項目在建過程中的質量監(jiān)管和規(guī)范性監(jiān)管力度；認真落實建設項目管理制度，制定并落實項目管理人員的崗位責任制和責任追究制，明確其管理職責、激勵和懲戒機制，以構建并完善項目申請和項目實施成效相匹配的良性循環(huán)；最后，還應建立并完善城市建設項目全過程監(jiān)管的體制機制，加大對違法、違規(guī)行為的檢查力度和懲處強度，以保證項目建設和實施的全過程始終在有效的監(jiān)管之下。

2．構建科學合理的債務管理制度，強化融資風險監(jiān)測預警工作。政府相關部門應建立城市建設項目完整的債務管理制度，該制度包括以下內容：一是債務預算管理制度，根據(jù)《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)等有關規(guī)定以及本市財政收支實際情況，對擬建項目的生產預算、成本預算、銷售及管理費用預算進行準確估算。二是舉債評審制度，對擬建項目的舉債規(guī)模、成本、償債渠道等進行可行性分析和評審論證，盡可能避免舉債的盲目性和隨意性。三是償債責任制和責任追究制度，可把城建項目的舉債、資金使用、償債情況作為評價相關領導干部任期經濟責任履行情況和考核任用的重要依據(jù)，納入問責范圍。以杜絕盲目舉債、低水平重復建設，而造成的資金損失和資源浪費，又或者因工作過程中失職、瀆職、玩忽職守，而造成無法按期還本付息，資金鏈斷裂的不良后果。四是財政風險預警制度。明確存量債務額度、債務負擔率、償債率、利息支出率、債務依存度等一系列的財政風險監(jiān)控指標，科學、合理構建風險評價體系。在此基礎上，通過這些監(jiān)控指標與風險信號，把杭州市城建融資風險控制在安全可靠的范圍之內，最大可能地防范金融和財政風險。

[1]杭州市統(tǒng)計局.《杭州市統(tǒng)計年鑒(2016)》[EB/OL].http://www.hzstats.gov.cn/web/show_news.aspx? newsid=ZkNXLQ/tzwk=&id=EuvfD175mjE=&text=vd psN136 Pcao1v18 yOEw4A==

[2]丁蕓.城市基礎設施資金來源研究[M].北京：中國人民大學出版社，2007.

[3]常友玲，仲旭，鄭改玲.我國地方政府投融資平臺存在的問題及對策[J].經濟縱橫，2010(5).

[4]四川省財政廳.推行PPP模式的實踐路徑及需要重視的問題[EB/OL]. http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/sichuancaizhengxinxilianbo/201412/t20141224_1171734.html

(責任編輯：李貝貝)

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1243(2017)03-0090-007

作者：吳爽，杭州市社會科學院助理研究員，主要研究方向：區(qū)域經濟、信息經濟。郵編： 310006