□ 吳思紅

權力“圈子”對干部選拔任用的影響與干部選拔程序的改進

□ 吳思紅

干部選拔中權力“圈子”操縱選拔程序的運行過程，實現(xiàn)“圈內”選人用人，這已成為干部選拔中需要引起各級組織部門重視的政治問題。權力“圈子”是在一定社會文化網絡基礎上的權力依附結構中產生的，這一依附結構又根源于權力資源的集中，特別是“一把手”在干部選拔中所擁有的權力資源。在現(xiàn)行的干部選拔《條例》中，由于其中的程序賦予了權力者特別是“一把手”過大的自由裁量權，程序的相關環(huán)節(jié)上同時也存在一些缺陷，這導致權力“圈子”能夠直接或間接地介入程序的運行過程，并對選拔結果進行操控，由此導致選人用人上的不正之風和腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)。面對這一問題，需要從源頭上完善干部選拔程序，壓縮其中的自由裁量權，強化黨對干部選拔的領導和監(jiān)督，從而消除權力“圈子”的產生基礎及其對干部選拔的影響。

干部選拔 權力圈子 自由裁量權 程序改進

黨的十八大以來，習近平總書記在從嚴治黨中指出，“有的干部信奉拉幫結派的‘圈子文化’，整天琢磨拉關系、找門路，分析某某是誰的人，某某是誰提拔的，該同誰搞搞關系、套套近乎，看看能抱上誰的大腿”；[1]而且特別強調，“黨員干部不準在黨內搞小山頭、小圈子、嚴禁黨內拉私人關系、培植個人勢力、結成利益集團”，“任何人都不準把黨的干部當作私有財產，黨內不準搞人身依附關系”。[2](PP11-20)習近平總書記的論述直指當下干部中間的“圈子”文化。在當下中國的政治生態(tài)中，“圈子”已成為政治組織中的“毒瘤”，不僅加劇了組織內部的依附關系，而且造成了“圈內”選人用人和買官賣官的腐敗問題，嚴重影響了干部選拔的公正性。文章嘗試以“圈子”為視角，著重研究干部選拔程序中的若干漏洞和“圈子”突破這些漏洞的內在機理，在此基礎上探索干部選拔程序精細化、科學化和清除權力“圈子”影響的方法。

一、權力“圈子”的基本結構和形成邏輯

本文的權力“圈子”是指在政治組織中以一定社會文化網絡為基礎，以利益互惠和忠誠信任為根本而形成的非正式組織。這其中，社會文化網絡是權力“圈子”的基礎性要素，不僅包括杜贊奇所指涉的社會中多種組織體系以及塑造權力運作的各種規(guī)范構成，如血緣、庇護人與被庇護人關系，[3](P10)還包括了當今社會中所出現(xiàn)的業(yè)緣、地緣、姻緣、同學和戰(zhàn)友等關系網；而利益互惠和忠誠信任等是權力“圈子”的核心支持要素，為權力“圈子”的形成和運作提供動力保障。當文化網絡這一基礎性要素與核心支持性要素結合時，權力“圈子”就具備了產生的條件。

權力“圈子”的結構一般呈現(xiàn)出同心園的依附結構，掌握權力的資源者一般處于同心園的中心，外部成員與其形成依附關系。權力“圈子”可分為強性權力“圈子”與弱性權力“圈子”，兩者的區(qū)別在于權力依附性的強弱。在強性權力“圈子”中，由于“圈子”核心人物掌握更多的權力資源，所以“圈子”的外部成員與其形成高依附性，這時“利益互惠、忠誠信任”等核心支持要素比文化網絡中的基礎性要素更為重要。而在弱性權力“圈子”中，由于“圈子”的核心人物掌握的資源較少，“圈子”的外部成員與其形成的是一種低依附性關系，這樣的“圈子”一般較為松散，缺乏凝聚力，這時，文化網絡要素和價值偏好在“圈子”中就發(fā)揮了主要影響作用。

社會中的多種組織體系和業(yè)緣、血緣、地緣、姻緣、同學和戰(zhàn)友等構成的社會文化網絡關系為權力“圈子”的形成奠定了基礎，而這又是由傳統(tǒng)具有印象整飾性的“人情面子”文化和“差序格局”的社會交往結構所決定的。[4](P20)包括權力者在內的每個社會個體都難以離散于社會而獨立存在，而必須生活于社會的“差序格局”之中。在費孝通看來，所謂“差序格局”，即以‘己’為中心，像石子一般投人水中，和別人所聯(lián)系成的社會關系，不像團體中的分子一般大家處在一個平面上，而是像水的波紋一般，一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄。這就形成了社會關系“圈子”，人情道德和法律約束就會隨著在“圈子”關系的遠近而伸縮。[5](P25)由此可見，“圈子”就是人們社會生活的基本形式，包含有社會等級關系的“人情和面子”在“圈子”活動中得以表達和塑形。

在政治組織中，無論是權力主體還是非權力主體都在扮演著社會和政治的雙重角色，其思想行為會遭遇“人情面子”和“差序格局”的雙重影響，也更容易在“人情”、“面子”的作用下優(yōu)先得到信任。特別是在中國社會缺乏普遍信任和只有特殊信任的情況下，[6](P289)文化網絡關系(血緣、業(yè)緣、地緣、同學和戰(zhàn)友)更能為掌握權力者提供更多的優(yōu)先性信息和信任，超越通過持續(xù)交往而建立的經驗信任，[7](P47)所以在時空上占有優(yōu)先性的信任關系必然在資源獲取上占有先機，并為權力“圈子”的形成奠定基礎。隨著信任關系的不斷強化與利益交換的不斷深入，“圈子”的社會屬性會向政治屬性轉變，從而從具有社會屬性的“圈子”不斷脫俗而演化為權力“圈子”，并呈現(xiàn)出高度依附性。

權力“圈子”的依附性是在信任的基礎上由權力和利益交換而成的。所謂依附性(clientelism)是指一種“恩庇-依隨”型的角色交換關系，這種關系廣泛存在于既存政治社會體系中，是一種不平等的權力交換關系。掌握權力者一般通過權力資源向依附者施予包括職位晉升在內的利益資源，依附者通過對恩庇者的效忠與服從來換取利益回報，[8](PP91-113)所以這種權力“圈子”的依附性最容易在人格化的科層制中產生。在人格化的科層制中，作為下級或者被管理者即依隨者，總是傾向于通過自身所擁有的資源對掌握權力者進行投入(如送禮物、支持工作、人格尊重以及權威維護)并成為掌握權力者的“圈內人”。依隨者投入越多，就越有可能進入“圈子”核心，獲取更多的交換資源。而作為掌握權力的恩庇者，也傾向于通過諸如職位安排和獎罰權運用對下級進行管理和控制，與身邊親近的人進行這種資源交換。這是因為：一方面領導對“圈內”之人特別是“圈子”內層的人有更多的了解和信任，雖然這種信任有可能只是一種基于利益交換所形成的經驗信任或者表面上的價值認同，但是相比圈外之人而言，這種信任可能更可靠；另一方面隨著依隨者不斷為領導工作和投入，他們之間也容易產生一定的情感和價值認同，從而使領導優(yōu)先選擇對圈內的依隨者給予回報。[9]因此，信任是權力與利益交換的前提，利益交換不能超越信任的基礎。如果恩庇者對依隨者缺乏特殊信任或者經驗性的信任，那么恩庇者就不會冒險與依隨者建構利益交換關系。與此同時，利益交換又增加經驗性信任預期，減少權力運作風險，由此促進了“圈子”的凝聚力和排他性。

在科層制中，由權力轉換出來的利益是多方面的，既有物質的，如金錢、職位，也有精神的，如由權力衍生出來的“尊重”或“面子”。對依隨者而言，最具有激勵性的因素自然是同時包含有物質利益和精神利益的職位，特別是有權的職位。所以，獲得更高一級或者說具有權力資源的職位是依隨者最普遍追求的目標。對于恩庇者而言，干部選拔中的控制權是謀取利益交換和獲取政治權威的根本。如果恩庇者喪失了職位控制權，那么依隨者進入“圈子”的動力就會減弱，“圈子”就會逐步喪失政治屬性，依附性也會減弱和消失，其結果就是“圈子”逐漸瓦解。所以在科層制中，職位控制權是權力“圈子”存在的基礎，也是根本性的激勵因素，而“圈子”又是依隨者獲得職位的基本保障?？傊瑱嗔Α叭ψ印敝饕从跈嗔φ邔Ω刹窟x拔的可控性，而這又會反過來作用于干部選拔的全過程。

權力“圈子”對干部選拔產生影響的主要表現(xiàn)是“圈內選人”?！叭冗x人”已成為當前政治組織中較為普遍的現(xiàn)象，嚴重破壞了黨的“德才兼?zhèn)?、以德為先、五湖四海、任人唯賢”的選人用人標準和干部選拔的公正性。特別是在不正常的組織體系中，入“圈子”往往會成為干部晉升的一道門檻?！叭ψ印敝形沼兄匾獧嗔Φ念I導在選人用人時根本不考察人的能力、品德、業(yè)績和發(fā)展?jié)摿?，而是任人唯利、以錢取人，導致平庸無能之輩和品德敗壞之徒利用關系在仕途上平步青云。而一些真正有德有才、一心撲在事業(yè)上的干部，會因未能入“圈子”而得不到更高領導的信用、重用和提拔。其結果是我們的干部隊伍充斥著越來越多的平庸無能者和品質敗壞者。[10]

二、權力“圈子”介入干部選拔的路徑與自由裁量權支持

權力“圈子”之所以能夠影響和控制干部選拔的全過程，這主要與我國《黨政領導干部選拔任用工作條例》(下文簡稱《條例》)中的“動議、民主推薦、考察、討論決定和任用”等程序以及配套環(huán)節(jié)的設置有關，程序上的結構性缺陷為“圈子”提供了活動路徑和空間。

干部選拔程序中的結構性缺陷主要表現(xiàn)為自由裁量權過大及其配套環(huán)節(jié)上存有漏洞。在存在權力“圈子”的組織結構中，作為權力“圈子”的主要成員，“一把手”、分管干部人事工作的領導以及組織部門負責人能夠在“動議、民主推薦、考察、討論決定和任用”等程序中分別獲得顯性和隱性的自由裁量權，其中“一把手”擁有“說了算”的權力。

在顯性規(guī)則中，根據“動議”程序的規(guī)定，“黨委(黨組)或者組織(人事)部門按照干部管理權限，根據工作需要和領導班子建設實際，提出啟動干部選拔任用工作意見”；“組織(人事)部門綜合有關方面建議和平時了解掌握的情況，領導班子進行分析研判，就選拔任用的職位、條件、范圍、方式、程序等提出初步建議”；“初步建議向黨委(黨組)主要領導成員報告后，在一定范圍內進行醞釀，形成工作方案”。顯然，這一程序包含了三個子環(huán)節(jié)：啟動干部選拔任用工作意見、提出初步建議、形成工作方案。其中形成工作方案是實現(xiàn)“一把手”選拔意圖的關鍵環(huán)節(jié)，包含著選拔的職位、條件、范圍、方式和程序，即設置何種職位和門檻條件、在多大范圍內選拔、怎樣推薦和考察、采取競爭性還是非競爭性方式，等等。由于該程序并沒有對工作方案的形成做出剛性和細化的規(guī)定，所以工作方案更多地是在隱性場域中形成的*本文的場域(field)是指客觀關系所形成的網絡或結構，這些位置是經過客觀限定的，由主體、規(guī)則、文化等等元素所組成的有活力空間。在干部選拔中，權力“圈子”介入的場域有顯性與隱性之分，顯性場域是指按照動議、民主推薦、考察、討論決定和任用程序規(guī)則運行的正式空間。而隱性場域是指按潛規(guī)則運行的非正式空間，不能脫離顯性場域而獨立發(fā)揮作用，隱性場所形成的某種方案或行動計劃需要在顯性場予以確認和表達，才能產生作用。所以顯性場是一種確認場或者說形式場，而隱性場才是真正的決策場。。這意味著,在存在“圈子”的組織體系中，“一把手”、分管干部人事的領導和組織部門負責人更容易通過非正式的私下溝通而形成工作方案，從而實現(xiàn)對干部選拔的控制。

一般而言，在非正式的場域和小范圍溝通中，作為“圈子”核心成員的“一把手”，會對分管干部人事的領導和組織部門負責人提出指導性工作意見或者某種選拔意圖，其中包括崗位設置、選拔對象以及選擇的基本原則要求等等。即使他們之間存在高信任度，主要領導人一般也不會直接提出選拔的對象，而只是通過某種方式暗示選拔對象，由此避免觸犯程序規(guī)則。而分管干部人事工作的領導則一般會在領悟“一把手”選人意圖基礎上，根據法定程序的要求設置資格條件和門檻，確定選拔范圍以及推薦和考察的具體方式，形成初始工作方案。初始工作方案通常需要由分管干部人事的領導和組織部門負責人與“一把手”進行多次溝通而成，換言之，這種溝通更多地是在隱性場域中進行，最后經“一把手”審閱預案而確定。初始的干部選拔工作方案形成后提交到正式的顯性場域中即會議上予以確認，最后才能成為正式的工作方案。在正式的工作方案中雖然沒有顯示具體的選拔對象，但實際上選拔的資格條件、范圍、參與民主推薦的主體、考察的方式等等會隱含“圈內”的選拔對象。對于權力“圈子”而言，只要工作方案做得到位，那么后面的程序運用在一定程度上是可控的，它只是對預定選拔對象的一次確認而已。所以，在一個存在權力“圈子”的組織體系中，“一把手”很容易就能運用顯性和隱性規(guī)則掌握工作方案的原始創(chuàng)制權和決定權，或者說“初始提名權”，并最終掌握干部選拔的實際控制權。

在民主推薦程序中，由于參與推薦的主體、推薦的范圍、推薦對象的資格條件和方式以及具體的運行環(huán)節(jié)是由工作方案決定的，這使得民主推薦程序中的一部分自由裁量權實際上上移到了“動議”程序，即由工作方案所決定。除此之外，還有一部分自由裁量權下移至“考察”程序，這是由2014年《條例》(修訂版)所形成的。根據2014年《條例》中的民主推薦程序規(guī)定，“民主推薦包括會議推薦和個別談話推薦，推薦結果作為選拔任用的重要參考”，這是對2002年《條例》中“推薦結果作為選拔任用的重要依據之一”的重大改變，擴大了權力主體在確定考察對象時的自由裁量權，反過來弱化了民主推薦的基本功能和影響。

為什么2014年《條例》要在民主推薦程序中做出如此修改？這與以前民主推薦程序運行時所出現(xiàn)的實際問題有關。在2002年《條例》的實踐中，特別是“公選”模式的運行中，由于民主推薦結果作為干部選拔的重要依據，要想成為干部考察對象，就必須在民主推薦中獲得更高的推薦票，所以權力“圈子”或非權力“圈子”紛紛介入民主推薦程序的運行。其基本方式是，在民主推薦會召開之前，“圈子”成員之間就進行相互動員，并形成一致的目標人，在民主推薦會中集中投票于目標人，由此造成如下問題：一是如果存在二個或更多“圈子”競爭的話，那么票數就會分散，導致一些被推薦對象難以達到法定票數；二是“動議”程序中的自由裁量權下移至投票人，會一定程度上降低組織上對干部選拔的控制力，甚至使干部選拔程序失控；三是組織上理想的人不僅得不到推薦，而且那些入“圈子”的平庸之人或者“老好人”反而得到高票而成為考察對象。鑒于這些情況，2014年的《條例》對其中的民主推薦程序作了方向性修改，去掉了以前民主推薦結果剛性運用的表述，代之以極為彈性的表述，由此解決了唯票或唯分選人的問題。

但是，民主推薦程序中自由裁量權向“動議”程序上移和向“考察”下移，以及參與民主推薦程序的可控性，卻使得權力“圈子”可以更加容易地利用顯性自由裁量權確定考察對象，現(xiàn)實“圈內”定人，把“圈外”的推薦對象排斥在外。比如按照《條例》規(guī)定：“領導班子換屆，會議推薦由下列人員參加：黨委成員；人大常委會、政府、政協(xié)黨組成員或者全體領導成員；紀委領導成員；人民法院、人民檢察院主要領導成員；黨委工作部門、政府工作部門、人民團體主要領導成員；下一級黨委和政府主要領導成員；其他需要參加的人員”；“個別提拔任職，在民主推薦工作部門領導成員人選，會議推薦由本部門領導成員、內設機構領導成員、直屬單位主要領導成員和其他需要參加的人員參加”。對于權力“圈子”而言，這些參與民主推薦的成員在很大程度上與權力主體，特別是與“一把手”都有著密切關系，甚至本身就是“圈內”成員。在這種情況下，權力“圈子”占有資源優(yōu)勢，往往會在會議推薦之前的隱性場域中進行私下動員，從而使得“圈內”成員能夠輕松獲得更多票數。這樣的民主推薦程序也往往成為了權力“圈子”選人的一種合法性確認場。

權力“圈子”介入考察程序的運行也是十分容易的。這是因為作為權力“圈子”核心的組織部門負責人在選擇談話人時有高度的自主性。他們一般選擇與考察對象關系較為密切或者相互認同的人參與談話。即使參與談話的人與考察對象有矛盾，也不會十分擔心談話者做出否定意見。因為談話者總會理性計算，如果做出否定意見，不僅很難影響考察對象的最終結果，而且有可能因為泄露談話內容而得罪人，所以談話人所給出的結果更多的會是正面意見。不過，必須指出的是，按照顯性規(guī)則，考察對象一般以差額形式進入考察，這只是在形式上呈現(xiàn)出一定的競爭性或者不確定性，但一般不會影響預定的最終結果。

“考察”程序完成后，分管干部人事的領導和組織部門負責人要把考察情況向“一把手”匯報和溝通，直到“一把手”點頭后才能提交黨委討論決定(稱為上會)。如果“一把手”還有一些新的意圖，那么組織部門還會對即將“上會”的“盤子”(要選拔的對象)進行修改和補充，這也是一種確認過程。對權力“圈子”中的“一把手”而言，正式的“盤子”進入“討論決定”程序往往也只是對自身選拔意圖的最后確認。

由此可見，權力“圈子”之所以能夠毫不費力地介入干部選拔全過程，是因為權力主體特別是“一把手”擁有過大的自由裁量權。這種過大的自由裁量權不僅源于程序規(guī)則上的過度授予，而且還在于干部選拔程序配套環(huán)節(jié)和機制中的一些具體缺陷。這些缺陷主要表現(xiàn)在：一是缺少精細化和科學化的評估方法。在民主推薦和考察程序中對選拔對象進行評估的主要方法仍然是傳統(tǒng)的“德、能、勤、績、廉”的總體印象法，這種方法過于抽象、簡單和富有彈性，很難分辨考察對象之間的差別，不僅導致平庸的“老好人”獲得高票高分，而且有利于“圈子”操縱。二是缺少職位分析。職位分析既是區(qū)分技術性類型和非技術性類型職位、政治性類型和非政治性類型的基本手段，又是確立競爭性選拔與非競爭性選拔的前置性程序。正因為缺少這一前置性程序，在后置性程序中就無法設定競爭性選拔的限定性條件，由此導致競爭性選拔難以分類推進。三是缺乏競爭性選拔機制。競爭性選拔機制既是鏟除用人腐敗的根本性方法，同時也是消解權力“圈子”產生基礎的重要手段。2014年《條例》修訂以后，在極為關鍵的“民主推薦”程序中，將“推薦結果作為選拔任用的重要依據之一”修改為“推薦結果作為選拔任用的重要參考”，由此停止了已經嘗試多年的“競爭性公選”模式，這在一定程度上影響了干部選拔機制科學化的探索。四是缺乏有效的監(jiān)督機制。盡管近年來中央出臺了選人用人上的相關監(jiān)督制度，但由于干部選拔機制中“一把手”的顯性和隱性權力過大，以及監(jiān)督的難度較大和監(jiān)督機制不完善，所以監(jiān)督成效有限，難以阻斷選人用人上的腐敗。

總之，干部選拔程序中的自由裁量權過大和相關環(huán)節(jié)上的缺陷既是權力“圈子”影響和控制干部選拔結果的根本原因，又是權力“圈子”產生和運行的基礎性條件。所以要消除權力“圈子”及其對干部選拔的影響，必然需要改進干部選拔的具體程序。

三、干部選拔程序的系統(tǒng)改進與權力“圈子”影響的消除

要消除權力“圈子”對干部選拔的影響，就要消除權力“圈子”賴以生存的基礎，即權力依附關系。只有建立一種普遍、理性和合法的規(guī)則，并且包括權力者在內的每一個人都能服從規(guī)則，這時的等級官僚制才是理性的，人們不再依附和服從于權力者個人，而是服從于制度。[11](P277)所以完善干部選拔程序、壓縮自由裁量權。圍堵權力“圈子”介入干部選拔活動的主要通道。加強黨組織對干部選拔任用的領導和監(jiān)督，是消除權力“圈子”影響的根本方法。

首先，減少“動議”程序中的自由裁量權。前文分析，“動議”程序中的自由裁量權之所以過大，原因在于程序條文的抽象化和“民主推薦”程序自由裁量權的上移。具體而言，就是《規(guī)定》中把“動議”程序中把屬于民主推薦程序中的重要內容(即“職位、條件、范圍、方式和程序”等重要環(huán)節(jié))，上移到了“動議”程序中，而且對這些環(huán)節(jié)的表述不夠細化，由此導致了掌握權力者獲得很大的自由裁量權和控制權，虛化了后續(xù)程序的基本功能。有鑒于此，要減少“動議”程序中的自由裁量權，就應該在“動議”程序中只規(guī)定干部選拔的“目標、職位、政治條件、時間安排、基本流程和監(jiān)督”等內容，把“職位條件、選拔范圍和方式”等環(huán)節(jié)放置于后續(xù)民主推薦程序之中。同時，在細化程序中的重要條款和減少抽象、彈性表述的基礎上，進一步規(guī)范選拔工作方案的形成過程?？煽紤]把選拔工作方案的形成分為初始工作方案的討論和工作方案的決策兩個進程，并且規(guī)定這兩個進程只能在正式會議上進行。第一進程就是在正式會議中“動議”干部選拔的啟動和初始工作方案，通過討論形成明晰和集中的意見，并由組織工作部門制定初始工作方案；第二進程就是對初始工作方案進行表決，形成正式的工作方案。如果達不到法定票數的話，應該進行修改，再表決。每次會議應該有詳細的原始記錄，并把這些記錄進行歸檔，便于事后監(jiān)督。

其次，增加職位分析程序。職位分析是對行政組織中崗位的性質、任務、職責、工作的難度、技術要求以及本職位應具備的資格條件等進行系統(tǒng)分析，并制訂崗位規(guī)范、工作說明書等干部管理文件的過程。從本質上講，職位分析既是組織部門的一項常規(guī)性工作，是干部人事管理特別是績效評估管理的基礎，又是干部選拔方式運用的前置性程序。在現(xiàn)代技術精英管理的科層制中，不僅需要選拔通用人才，而且需要選拔專業(yè)人才參與行政管理，所以設置技術門檻和采取競爭性方式是選拔技術性管理人才的關鍵?？茖W、規(guī)范的崗位分析就是要將擬公開選拔的領導崗位所應該具備的基本素質、能力和經歷等，清晰、直觀地表達出來，這無論是對于后面的筆試、面試命題的針對性、適配性和組織考察判斷的準確性、科學性，還是對于考生、候選人的自我判斷、自我評價，都是至關重要的。[12]在《條例》中“動議”程序后增加“職位分析”程序，應以日常的職位分析說明書為基礎明確區(qū)分職位的技術性抑或非技術性，并且規(guī)定，技術性強的職位一般應采取競爭性選拔方式。比如政府職能部門或專業(yè)性較強的事業(yè)單位的一些職位，應明確設置剛性的專業(yè)技術門檻，并在《條例》后置附加章節(jié)中予以規(guī)定，這類職位應采取競爭性公開選拔或競爭上崗。這種設置既能夠限制前置性程序中自由裁量權向個人外溢，同時還有助于進一步推動競爭性選拔模式的運用。

其三，做實民主推薦程序。做實民主推薦程序本質上講就是要還原推薦程序所應有的基本功能。具體可從如下方面著手：一是細化民主推薦主體的范圍。在現(xiàn)有基礎上可以考慮把民主推薦主體的范圍擴大到普通黨員干部。如明確規(guī)定，在領導班子換屆中，會議推薦的參加人員范圍不僅包括現(xiàn)有黨政、人大和其他領導機關主要領導負責人，同時還包括普通黨員群眾代表；在工作部門領導成員的選拔中，會議推薦由本部門全體人員及其所屬單位負責人參加，當單位規(guī)模特別龐大時，可由班子成員、中層干部及其黨員群眾代表參加。二是把前置性職務資格條件下移到民主推薦程序，并對專業(yè)性較強的職位做出學歷、專業(yè)和工作經歷的門檻要求，在職位的職務資格要求上，打通職務與相應職稱資格的通道。比如將任職副處級職位的資格條件要求有正科三年和副科五年任職經歷，擴大到相對應專業(yè)職稱的范圍，如副教授三年或講師五年任職經歷。這種設置有助于打破單一、狹隘的干部選拔范圍，暢通專業(yè)人才進入領導干部隊伍的渠道，也更有利于領導隊伍的精英化。三是進一步明確民主推薦時是否采取競爭性方式?？煽紤]以職位分析為依據，明確規(guī)定專業(yè)化職位特別是事業(yè)單位的非主職職位在原則上應該采用競爭性公開選拔模式。在競爭性選拔模式中民主推薦的結果應該作為主要依據，即，把“推薦結果作為選拔任用的重要參考”改為“在確定考察對象時，民主推薦的結果應該作為主要依據”，或者附加規(guī)定：“在非競爭性選拔中，推薦票數未達到80%的人員不得列入考察對象”。一般而言，在排除“圈子”影響的情況下，如果組織領導把政治思想道德、能力和工作績效等作為干部選拔的基本價值，并進行動員和引導的話，那么民主推薦的結果應該能夠反應出上述品質要求，因為民主推薦結果的異化不僅與“圈子”操縱有關，而且與普通成員對當前干部選拔的公正性不信任有關。所以無論是在非競爭性選拔還是在公開性選拔中，應該尊重民主推薦的結果。

其四，改進考察程序。一是在考察程序中增加“確定考察對象”這一重要環(huán)節(jié)。當前干部選拔程序中缺少“確定考察對象”環(huán)節(jié)，這容易導致其中的自由裁量權向權力者隱性外溢。針對這一問題，在《條例》中可以以民主推薦結果為依據，細化考察對象的入圍條件，科學設置“確定考察對象”的細節(jié)，特別是其中的會議決策細節(jié)，比如組織部門匯報說明、討論、意見表達的記錄和投票等等。二是建立科學化的考察方式。可以改變當前干部選拔中主要運用的簡單和抽象的“德、能、勤、績、廉”總體印象評估方法，而采用對比打分法，把考察對象的學歷、專業(yè)、工作經歷和已做出的主要成績進行列表，并把“德和廉”既做正面列舉，也做反面列舉，并賦予具體分值，讓參與考察的成員打分。這種打分方法可以較好地避免抽象和含糊的訪談記錄方式所造成的隨意性和不確定性。

其五，強化對干部選拔任用的監(jiān)督。一是加強紀檢監(jiān)察部門對干部選拔任用過程中違紀違規(guī)案件的查處，既追究當事人責任，也追究相關主體責任，特別是“一把手”的責任。提高“一把手”在干部選拔過程中自我約束、主動監(jiān)督的內在動力。同時把紀檢監(jiān)察的監(jiān)督嵌入到“動議”、“民主推薦”、“考察對象的確定”和“考察”等具體程序中，既監(jiān)督這些關鍵程序運行的規(guī)范性，又參與擬任人選的廉政審核，綜合運用自身所擁有的信訪受理、案件審查等信息成果，公正客觀地向組織人事部門反映情況，以此避免帶病上崗、帶病提拔等問題。二是圍繞干部選拔任用建立規(guī)范的信訪、舉報和調查制度，調動社會力量參與干部選拔任用的監(jiān)督管理。[13]

總之，在科層官僚制中，權力“圈子”的形成在本質上源于權力者所擁有的干部選拔任用控制權，這種控制權又根源于干部選拔程序中存在過大的自由裁量權和“伯樂選馬”取向。所以，要從根子上消除權力“圈子”和“圈子”對干部選拔的影響，就要從實質上建立公平公正的競爭性選拔機制，實現(xiàn)“伯樂選馬”向“賽馬”選人轉變，從而擺脫權力“圈子”的操控和影響。一方面要不斷加強黨對干部選拔任用的領導和監(jiān)督，堅持黨管干部原則，另一面要重啟“公選”模式，不斷完善“公選”機制，擴大干部“公選”的范圍，由此推進干部選拔的科學化和規(guī)范化。

[1]習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上的講話[N].人民日報，2014-1-14.

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[12]郭慶松.領導干部公開選拔:價值理性與工具理性的雙重考量[J].國家行政學院學報，2011(4).

[13]馬曉亮.紀檢監(jiān)察機關執(zhí)紀問責全過程監(jiān)督干部選拔任用[J].石油政工研究，2016(5).

(責任編輯：李貝貝)

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作者：吳思紅，杭州行政學院教授，主要研究方向：政治社會學。郵編：310024