首部專屬法規(guī)將問世，PPP開啟法治化新階段

本刊記者 高妍蕊

受訪人：

楊永恒 清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授，清華大學(xué)PPP研究中心常務(wù)副主任

曹富國 中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，中央財經(jīng)大學(xué)中國PPP治理研究院院長，國家社科基金重大項目PPP立法研究項目主持人兼首席專家

孫 潔 中國財政科學(xué)研究院研究員，中國財政學(xué)會公私合作研究專業(yè)委員會秘書長

樊軼俠 中國財政科學(xué)研究院副研究員，中國財政學(xué)會政府投融資專業(yè)委員會副秘書長

吉富星 中國青年政治學(xué)院副教授，中國財政學(xué)會理事、投融資專委會副秘書長

備受社會關(guān)注的PPP（政府和社會資本合作）立法有了實質(zhì)性進(jìn)展。日前，國務(wù)院法制辦公布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿），明確由國務(wù)院有關(guān)部門制定可以采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目指導(dǎo)目錄，并適時調(diào)整。征求意見稿還規(guī)定了違約責(zé)任以及退出機制。

這一條例是我國PPP發(fā)展史上最重要的法規(guī)之一。制定的目的是加強規(guī)范引導(dǎo)，避免政府和社會資本合作模式泛化，涉及國家發(fā)展改革委、財政部以及有關(guān)行業(yè)主管部門等多個部門和地方政府的職責(zé)。

此次征求意見稿有哪些亮點和突破？將會產(chǎn)生哪些影響？頂層設(shè)計之后，如何推動PPP項目進(jìn)一步落地？對此，《中國發(fā)展觀察》記者邀請多位相關(guān)專家進(jìn)行了深入解讀與探討。

制定法規(guī)，立法層級提升

自PPP成為政府破解資金難題的可行模式以來，幾年間得到了快速推廣，成效明顯。但同時，在實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的突出問題，主要有：合作項目范圍有泛化傾向，合作項目決策不夠嚴(yán)謹(jǐn)、實施不夠規(guī)范；社會資本方顧慮較多，尤其是民營資本總體參與度不高；相關(guān)管理制度措施存在“政出多門”等。

楊永恒向《中國發(fā)展觀察》記者介紹，為規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的政府和社會資本合作，保障公共利益和社會資本方的合法權(quán)益，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，促進(jìn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，有必要制定專門的行政法規(guī)。2016年7月，國務(wù)院常務(wù)會議明確要求加快政府和社會資本合作立法工作進(jìn)度；國務(wù)院2017年立法工作計劃將此項立法列為全面深化改革急需的項目。

曹富國表示，征求意見稿的出臺旨在落實國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)政府和社會資本合作立法的部署和要求。他說，PPP在大力推廣、成效顯著的同時，所存在的諸如項目范圍泛化、實施不規(guī)范、民營企業(yè)參與度不高等問題，單靠部門文件無法有效解決，條例即從行政法規(guī)的層面，專為規(guī)范PPP出臺。

“PPP領(lǐng)域的頂層設(shè)計，對于轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、規(guī)范項目運作、提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率具有重要意義?！狈W俠說，立法有助于提振社會資本尤其是民營資本的信心，促進(jìn)社會資本積極參與PPP，推動PPP健康、持續(xù)、規(guī)范發(fā)展。

楊永恒認(rèn)為，條例在給予PPP合法地位的同時，有利于PPP項目規(guī)范運作，有利于督促政府履約，有利于保護(hù)社會資本的合法權(quán)益和公眾的利益。他表示，條例即將出臺標(biāo)志著我國PPP發(fā)展進(jìn)入法治化階段，將促進(jìn)PPP行業(yè)更穩(wěn)健、可持續(xù)地發(fā)展，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)供給優(yōu)化。

曹富國補充道，征求意見稿對PPP的適用范圍、部門職責(zé)、項目實施細(xì)則和監(jiān)督管理等方面進(jìn)行了一系列規(guī)范，為社會資本方參與PPP項目提供了明確的法律保障，社會資本方參與PPP項目的積極性或?qū)⑦M(jìn)一步提升，PPP項目落地也有望提速。

重在“規(guī)范”，多方面有突破

即將出臺的PPP條例具有里程碑意義。此前，PPP的運行主要依據(jù)部門的規(guī)范性文件，這些政策文件在一定程度上可以規(guī)范PPP操作，但也給實踐帶來了一定困惑。較以往看來，此次PPP立法有哪些亮點和突破？

在楊永恒看來，征求意見稿有很多地方值得肯定：明確了出發(fā)點是“規(guī)范”PPP，而不是“促進(jìn)”PPP，尤其是淡化了PPP的融資功能，強調(diào)PPP的目標(biāo)在于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，突出公共服務(wù)中社會資本方的運營職責(zé)，有利于解決當(dāng)前PPP發(fā)展中存在的“重融資、輕運營”現(xiàn)象，從而撥亂反正、去偽存真，促使PPP回歸本質(zhì)，實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。

具體而言，孫潔表示，此次立法一是采用了“政府和社會資本合作條例”，而非原來的“特許經(jīng)營條例”。二是條例征求意見稿中強調(diào)的是提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，而不是為了降低成本。三是強調(diào)了競爭性選擇方式。四是強調(diào)了社會資本可以獲得合理收益。五是明確規(guī)定“因合作項目協(xié)議履行發(fā)生的爭議，可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟”，保障了雙方平等地位。六是強調(diào)積極穩(wěn)妥、依法合規(guī)，遵循平等協(xié)商、誠實守信、長期合作、公開透明的原則，堅持公共利益優(yōu)先。

吉富星認(rèn)為，第一，在立法方式上由國務(wù)院法制辦牽頭統(tǒng)籌推進(jìn)而非部門牽頭負(fù)責(zé)，并且采取了“先條例、后法律”的路徑。第二，在管理體制上，由國務(wù)院建立政府和社會資本合作工作協(xié)調(diào)機制。第三，在風(fēng)險防范與規(guī)范性上，強調(diào)合作期限、不得回購安排、固定回報、最低收益承諾等。第四，在部門配合上，鼓勵合作項目實施方案進(jìn)行聯(lián)合評審。第五，突出PPP與其他政策法規(guī)的銜接，國家制定和完善與PPP相適應(yīng)的投資、價格、財政、稅收、金融、土地管理、國有資產(chǎn)管理等方面的政策措施。第六，注重信息公開透明，將各種失信行為納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺等。

另據(jù)曹富國分析，“法律責(zé)任對PPP的規(guī)范運行必不可少，PPP條例征求意見稿第六章對法律責(zé)任作出了明確的規(guī)定，具體到部門和個人。其中嚴(yán)格規(guī)定政府及有關(guān)部門以及社會資本方的法律責(zé)任，對違法違規(guī)的行為予以禁止?！?/p>

加強統(tǒng)籌，防止“政出多門”

從征求意見稿看，PPP涉及國家發(fā)展改革委、財政部以及有關(guān)行業(yè)主管部門等多個部門和地方政府的職責(zé)。

“政出多門”是此前PPP發(fā)展中一直存在的問題，也是此次條例制定中涉及的重點問題。未來，如何加強PPP工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，也將成為影響PPP成敗的一大關(guān)鍵因素。

曹富國對此建議，第一，簡政放權(quán)。長期以來，政府對微觀經(jīng)濟運行干預(yù)過多、管得過死，重審批、輕監(jiān)管，不僅抑制經(jīng)濟發(fā)展活力，而且行政成本高，也容易滋生腐敗。推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合，就是解決這些突出矛盾和問題的關(guān)鍵一招，也緊緊抓住了行政體制改革和經(jīng)濟體制改革的核心，把握了完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加強社會建設(shè)的要害。在大量減少審批后，政府要更多轉(zhuǎn)為事中、事后監(jiān)管，切實把市場管住、管好。

第二，共同制定PPP政策，共同制定實施方案。PPP一致性政策，是防止“政出多門”的關(guān)鍵。征求意見稿第七條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)政府和社會資本合作的指導(dǎo)和監(jiān)督。政府和社會資本合作的綜合性管理措施，由國務(wù)院有關(guān)部門共同制定。國務(wù)院建立政府和社會資本合作工作協(xié)調(diào)機制，及時協(xié)調(diào)、解決政府和社會資本合作工作中的重大問題。國務(wù)院牽頭推進(jìn)PPP，能較好地進(jìn)行PPP頂層設(shè)計，在國家層面解決PPP“政出多門”的現(xiàn)象。還要制定地方層面的制度，由地方政府牽頭，協(xié)調(diào)政府的有關(guān)部門，保障PPP政策的統(tǒng)一性。

第三，建立工作協(xié)調(diào)機制——PPP中心。PPP能力建設(shè)是PPP治理的重要內(nèi)容，政府可以采取綜合辦法，通過PPP中心建立必要的能力，培訓(xùn)公職人員，同時利用外部專門知識。歐盟委員會在“PPP指南”中建議所有層級的政府都需要設(shè)置一個專業(yè)的PPP中心。PPP實施與監(jiān)管體制是以PPP中心（PPP Unit）為核心進(jìn)行符合自身國情條件的制度設(shè)計。PPP中心包括所有幫助政府確保 PPP項目順利推行的機構(gòu)，設(shè)立統(tǒng)籌各部門的PPP中心能夠在支持項目團(tuán)隊聘請和使用外部專家中起到有益的作用。

第四，提高政府守信踐諾水平。PPP的發(fā)展離不開政府的契約精神?！罢龆嚅T”從另一個層面體現(xiàn)了“政府信用不高”。作為政府，要切實做到一張藍(lán)圖畫到底，初心不改，保持統(tǒng)一的政策。這要求PPP模式中政府方遵守契約精神，保障PPP持續(xù)運行。政務(wù)誠信是社會信用體系建設(shè)的關(guān)鍵，各類政務(wù)行為主體的誠信水平，對其他社會主體誠信體系建設(shè)發(fā)揮著重要的表率和導(dǎo)向作用。為此，一是政府如果未實現(xiàn)承諾，要進(jìn)行追責(zé)；二是政府的決策信息要公開。

細(xì)化政策，推動PPP項目落地

PPP條例在期盼中揭開神秘的面紗，一時間成為輿論熱議的焦點。征求意見稿的出臺在相當(dāng)程度上增強了民營資本信心，但是，有了頂層設(shè)計，具體實施還有很長的路要走，接下來如何進(jìn)一步推動PPP項目落地？

楊永恒說，各主管部門應(yīng)按照條例的要求，積極出臺PPP的相關(guān)配套政策，構(gòu)建公平開放的市場環(huán)境。同時還要積極轉(zhuǎn)變政府職能，加強政府能力建設(shè)，在政府信用和履約方面建立長效機制和考核體系，切實按照條例要求推動信用信息共享交換平臺的搭建，穩(wěn)定、有序地推動PPP項目落地。此外，也應(yīng)按照條例要求，營造穩(wěn)定的市場環(huán)境和政策環(huán)境，為社會資本尤其是民營資本參與PPP項目提供健康的運營環(huán)境。

在吉富星看來，加快出臺和完善與之相關(guān)的政策配套措施以及操作指南、行業(yè)合同，是保證條例落地的必由之路。他建議，一是規(guī)范創(chuàng)新推進(jìn)PPP，強調(diào)盈利模式創(chuàng)新、社會資本運營能力提升、按績效付費。二是加強督導(dǎo)和檢查力度，建立有效的、公平的違約救濟、爭議解決機制。

曹富國提出，進(jìn)一步推動PPP項目落地需把握好以下幾點：

第一，依法執(zhí)政。法治是改革發(fā)展的可靠保障，厲行法治是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。政府與社會資本合作項目具有投資規(guī)模大、周期長、不確定性高等特征，只有遵循立法要求、依法執(zhí)政，才能實現(xiàn)公私雙方的長期合作共贏，實現(xiàn)公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量的提升。執(zhí)政者不能再以權(quán)力思維、人治思維來管理社會資本方，要在“遵循平等協(xié)商、誠實守信、長期合作、公開透明”的原則下依法合規(guī)地與社會資本展開合作。

第二，加強政府部門能力建設(shè)。政府與社會資本合作是一項復(fù)雜的工作，涉及法律、財政、金融等多學(xué)科的知識，如何選擇優(yōu)質(zhì)項目和社會資本方，加強實施方案編制、物有所值評價、財政承受能力評估的合理性，完善績效考核標(biāo)準(zhǔn)等，都對政府部門能力提出了較高的要求。因此，建立系統(tǒng)化的培訓(xùn)內(nèi)容，組織干部隊伍學(xué)習(xí)相關(guān)知識，培養(yǎng)、提升干部隊伍素質(zhì)顯得尤為重要。要從根本上提高公私雙方的溝通、合作效率，減少交易成本，推動項目加速落地。

第三，加快完善相關(guān)政策支持。PPP市場發(fā)展不成熟，實施模式不夠靈活，融資成本過高，是阻礙項目落地的重要原因。征求意見稿第四條提出要“制定和完善與政府和社會資本合作模式相適應(yīng)的投資、價格、財政、稅收、金融、土地管理、國有資產(chǎn)管理等方面的政策措施”，支持政府和社會資本合作模式。下一步要做的就是抓緊落實輔助政策。只有不斷整合政策資源，加快相關(guān)配套政策措施落地，創(chuàng)新融資方式，提高融資可得性，破除社會資本方參與的障礙，才能規(guī)范PPP市場發(fā)展，實現(xiàn)社會資本的有序進(jìn)入和規(guī)范退出。

第四，加強項目的評價和論證工作，在整個采購和項目周期內(nèi)實現(xiàn)物有所值。在遴選項目時，必須更加充分地做好前期論證工作，繼續(xù)重視項目的物有所值論證，科學(xué)合理地編制項目實施方案，設(shè)計恰當(dāng)?shù)募罴s束機制，合理照顧各方利益；同時，要通過競爭性采購、良好的合同管理等工作，更多地發(fā)掘和實現(xiàn)項目價值。