胡曉東

（中國勞動關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京 100048）

政府“臨時工”協(xié)助執(zhí)法之問題探析*

胡曉東

（中國勞動關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京 100048）

改革開放以來，我國由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)過程中，政府等公共部門的管理職能與工作內(nèi)容越來越多。由于政府對公務(wù)員采取編制管理，公務(wù)員崗位成為稀缺資源，用人單位的用人數(shù)量不具有靈活性，但面臨的工作量愈來愈大，于是，政府的執(zhí)法部門開始向社會招收“臨時工”以協(xié)助執(zhí)法人員執(zhí)法。近年來，出現(xiàn)了協(xié)助執(zhí)法人員“隨意執(zhí)法”、“強行執(zhí)法”、“惡性執(zhí)法”等諸多問題，被社會所詬病。因此，解決協(xié)助執(zhí)法人員的協(xié)助執(zhí)法問題將有助于政府的包容性發(fā)展和激發(fā)其內(nèi)生動力。

協(xié)助執(zhí)法；臨聘人員；臨時工；違規(guī)執(zhí)法

一、問題的提出

近年來，由于協(xié)助執(zhí)法人員引起公共事件、公共問題“層出不窮”，人們常常把注意力放在了臨時工是否具備“執(zhí)法”權(quán)力的問題上，但這未根本上真正解決“協(xié)助執(zhí)法”引發(fā)的相關(guān)問題。協(xié)助執(zhí)法人員引起的公共問題是一個表面現(xiàn)象，其實質(zhì)是對“協(xié)助執(zhí)法”人員的組織管理出現(xiàn)了問題，有很多的人力資源管理問題沒有得到根本解決。我國政府在公共管理與人事改革中，適應(yīng)環(huán)境和形勢的變化，將“臨時工”變?yōu)椤昂贤ぁ保儆伞昂贤ぁ弊優(yōu)椤芭汕补ぁ雹佟芭R時工”、“合同工”、“派遣工”，屬于政府不同的用工方式，其本質(zhì)都是一樣的，在本文敘述中，如未特殊說明，三種用工名詞的出現(xiàn)都屬于政府協(xié)助執(zhí)法的臨聘人員。，這是一種用工模式的選擇，更是政府為了增加資金利用率，降低用工成本，提升公共服務(wù)水平和效率，增強臨聘人員保障待遇而采取的用工方式。吳江曾提到，除了個別政府部門職能較弱，權(quán)力小，財政撥款不足而且沒有其它創(chuàng)收能力，招收編外用工成為了各種政府部門、事業(yè)單位的常態(tài)表現(xiàn)。協(xié)助執(zhí)法臨聘人員由于涉及政府執(zhí)法、公民人身安全、公眾滿意度等敏感問題，成為眾多政府臨聘人員中為社會關(guān)注的熱點?？v觀世界各國政府用工模式經(jīng)驗和我國政府在用工方面的問題，我們認(rèn)為，政府“臨時工”的存在是現(xiàn)代政府新公共服務(wù)精神下靈活用工、彈性用工的一種必然趨勢，我國政府也不例外。我國現(xiàn)有的臨聘人員協(xié)助執(zhí)法大致分為兩類，一類是執(zhí)法，即臨聘人員獨立執(zhí)法，這部分行為已經(jīng)被中央文件加以明令禁止；二是協(xié)助執(zhí)法，此行為存在很大爭議，也正是本文的研究對象。

二、協(xié)助執(zhí)法臨聘人員在我國的發(fā)展邏輯：歷史與現(xiàn)狀

從歷史的發(fā)展來看，根據(jù)協(xié)助執(zhí)法人員的身份特征將參與行政執(zhí)法分為了三個階段：第一個階段是20世紀(jì)80年代到90年代中期，即臨時工參與行政執(zhí)法階段；第二個階段是1995年之后，即合同工參與行政執(zhí)法階段；第三個階段，2014年《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》之后，即派遣工參與行政執(zhí)法階段。在協(xié)助執(zhí)法人員的歷史發(fā)展邏輯中有多種稱謂，諸如“臨時工”、“合同工”、“臨聘人員”、“雇傭人員”、“靈活用工”、“編外人員”等等，從法律角度來看，我國《勞動法》、《勞動合同法》及其相關(guān)配套的法律法規(guī)的出臺，并隨著官方相關(guān)政策文件的規(guī)范，有許多稱呼不完全正確，對協(xié)助執(zhí)法人員最為準(zhǔn)確的說法是“有固定期限的合同工”，其實質(zhì)是協(xié)助或輔助執(zhí)法人員。在現(xiàn)實中，我國政府協(xié)助執(zhí)法人員，其實就是在我國計劃經(jīng)濟(jì)時代相對于國營企業(yè)中的正式員工而言的“臨時工”（邱春艷，2013）[1]。我國開始使用“臨時工”一詞最早出現(xiàn)在國務(wù)院頒布的《全民所有制企業(yè)臨時工管理暫行規(guī)定》（1989年10月5日）的文件中，當(dāng)時為了解決企業(yè)用工編制有限的問題，此文第一次對“臨時工”有了明確定義，即指企業(yè)使用期限不超過一年的臨時性、季節(jié)性用工[2]。

近年來，協(xié)助執(zhí)法人員的規(guī)模有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，其原因在于，第一，政府嚴(yán)格控制了公務(wù)員隊伍的編制。李克強總理早在2013年就提出，要全面深入貫徹落實黨的十八大精神，嚴(yán)控地方政府機(jī)構(gòu)編制總量，確保財政供養(yǎng)人員只減不增。關(guān)于協(xié)助執(zhí)法人員的大規(guī)模發(fā)展，常鑫（2012）[3]認(rèn)為，我國于2001年完成了中央及地方政府的編制改革，從此，我國各級地方政府的行政編制數(shù)量極其有限，各級黨委的編辦部門對此控制很嚴(yán)，而地方政府又面臨日益擴(kuò)大的公共服務(wù)范圍和內(nèi)容，伴隨著公眾對公共服務(wù)質(zhì)量和要求的不斷提升，地方政府面臨的工作壓力越來越大，于是在法律、法規(guī)和政策允許的框架下，通過兩個渠道解決人員數(shù)量的問題，一個是向下屬單位或事業(yè)單位“借編助力”；另一個就是向社會招收“編外人員”以輔助政府部門工作。另外，更為重要的原因是，當(dāng)前青年畢業(yè)學(xué)生的就業(yè)壓力大，很多年輕人仍然抱有“學(xué)而優(yōu)則仕”的陳舊觀念，以能進(jìn)入公務(wù)員隊伍為榮，雖然，這種“進(jìn)入”屬于人進(jìn)入而“編制”沒有落實，但是，在未來的工作中，一旦有公務(wù)員招錄或“擴(kuò)編”機(jī)會，他們就很容易能轉(zhuǎn)為正式編制。第二，現(xiàn)有執(zhí)法隊伍人員工作開始越發(fā)倦怠。李冰（2014）[4]對山東省高速警察的實證分析得出結(jié)論，低成就感升高已成為公務(wù)員執(zhí)法中工作倦怠的重要內(nèi)容。第三，協(xié)助執(zhí)法等“編外人員”的工作執(zhí)行力高。張輝明（2016）[5]對北京某辦公室的協(xié)助執(zhí)法的編外人員進(jìn)行工作效率調(diào)查并發(fā)現(xiàn)，其工作效率、工作態(tài)度及執(zhí)行力都高于曾經(jīng)在本崗位上工作的事業(yè)在編人員。第四，歷史遺留問題或解決“40、50”員工的就業(yè)問題。魏娜，韓芳（2015）[6]研究了我國國有企業(yè)改革中的“編制管理”問題，其結(jié)論是：不論哪一級的國有企業(yè)改革，都存在不同程度的“一刀切”現(xiàn)象，例如，“40、50”員工就屬于當(dāng)時本來“年富力強、工作經(jīng)驗豐富”而被強行提前下崗。另外，我國各級政府在機(jī)構(gòu)改革中也存在類似問題，在改革過程中，政府要“瘦身”，一些人員被切到編外，還有一部分人員在分流過程中，沒有分流出去，也成為編外人員。不論企業(yè)，還是政府，這部分人員都擁有一個共同的特點，就是還擁有一定的勞動能力，政府本著擁有促進(jìn)就業(yè)的職能，將這些人員以“編外人員”的身份重新招到政府執(zhí)法部門中，協(xié)助完成一些執(zhí)法工作。第五，政府執(zhí)法部門中，出現(xiàn)新增加的業(yè)務(wù)工作。諸如，協(xié)助維護(hù)交通安全、協(xié)助消防、協(xié)助城管等工作，這些工作是隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化而出現(xiàn)的，這些工作屬于在原有執(zhí)法部門工作的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的新增性的、臨時性的、緊急性的工作，而對于新增工作，執(zhí)法部門往往以聘用協(xié)助執(zhí)法人員的方式來解決（翟校義，2010）[7]。

三、協(xié)助執(zhí)法臨聘人員“違規(guī)執(zhí)法”問題的原因分析

近年來，由于協(xié)助執(zhí)法人員在協(xié)助執(zhí)法的履職中出現(xiàn)了“隨意執(zhí)法”、“強行執(zhí)法”、“惡性執(zhí)法”等諸多問題，被社會公眾所詬病，對政府協(xié)助執(zhí)法人員等非公務(wù)執(zhí)行主體的科學(xué)性和規(guī)范性管理提出了挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，造成協(xié)助執(zhí)法人員“違規(guī)執(zhí)法”問題的原因是多維的。

第一，協(xié)助執(zhí)法人員沒有執(zhí)法資格，但擁有協(xié)助執(zhí)法資格。從崗位職責(zé)來看，協(xié)助執(zhí)法人員崗位職責(zé)就是協(xié)助執(zhí)法公務(wù)員進(jìn)行執(zhí)法，諸如，攔停車輛、檢查證件、酒精測試、現(xiàn)場警戒、控制行為人等，這種協(xié)助執(zhí)法行為不同于其它協(xié)助行政行為，增加了違規(guī)執(zhí)法的概率。莫于川，高家偉（2013）[8]則認(rèn)為“對政府臨時工是否擁有執(zhí)法權(quán)，不能一概而論，要具體情況具體分析，例如，在協(xié)警可以幫助交警貼罰單，但是代替交警開罰單，從這個意義上來講，臨時工沒有獨立執(zhí)法權(quán)，但有在執(zhí)法中的協(xié)助權(quán)，或者說是協(xié)助執(zhí)法權(quán)?！苯?，張水海（2008）[9]從理論上也深入探討了協(xié)助執(zhí)法人員具有法律意義上的協(xié)助執(zhí)法資格。其實，作為非公務(wù)員執(zhí)行主體的協(xié)助執(zhí)法人員參與協(xié)助執(zhí)法與公務(wù)執(zhí)行主體共同構(gòu)成行政行為，協(xié)助執(zhí)法人員參與行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生的責(zé)任具有行政責(zé)任，若協(xié)助執(zhí)法人員在協(xié)助執(zhí)法過程中受到傷害，也應(yīng)受到法律的保護(hù)。

第二，沒有得到權(quán)益保護(hù)的協(xié)助執(zhí)法人員容易產(chǎn)生違規(guī)執(zhí)法問題。有眾多學(xué)者（吳江，2013；[10]劉為民、游博，2007[11]）認(rèn)為，在同一個部門，履行的職責(zé)一樣，做得工作一樣，“編內(nèi)職工”可以在本單位晉升、漲工資、得到相應(yīng)的福利，而“編外職工”則工資低、福利低、職業(yè)歸屬感差、缺乏安全感、行為約束性較差，極容易發(fā)生違規(guī)協(xié)助執(zhí)法等問題。邱春艷（2013）[12]將協(xié)助執(zhí)法人員履職績效與管理問題緊密結(jié)合來思考，認(rèn)為“協(xié)助執(zhí)法人員”在履職過程中常常出現(xiàn)的越權(quán)執(zhí)法、傷害相對人等違規(guī)執(zhí)法事件，其中一個很重要的原因就是社會安全保障權(quán)利的缺失，例如，薪酬、福利和各種社會保險。

第三，缺乏對協(xié)助執(zhí)法人員規(guī)范管理是造成違規(guī)執(zhí)法的另一個重要原因。規(guī)范管理應(yīng)該包括兩個重要方面，一個是激勵，另一個是約束。從目前政府對協(xié)助執(zhí)法人員的管理來看，這兩個方面都是缺失的。一是激勵缺失。徐洪濤(2010)[13]從人性的角度來分析協(xié)助執(zhí)法人員，認(rèn)為協(xié)助執(zhí)法人員也有強烈的需求意識，根據(jù)他們從工作中獲得到的薪酬、福利、獎金、晉升、甚至表揚甚少，不足以帶給他們滿足感，沒有形成激勵效用。二是約束不夠。姜書彬（2014）[14]指出了編外人員與用人單位的矛盾，勞動關(guān)系不和諧、薪酬體系不健全、社會保障機(jī)制不完善、對編外人員規(guī)范不到位。李勝藍(lán)（2015）[15]認(rèn)為，根本原因在于薪酬管理體系問題，他全面探討和分析政府編外人員薪酬管理的現(xiàn)狀和存在的問題：(1)薪酬水平偏低且增長偏慢；(2)薪資等級設(shè)計不合理；(3)缺乏崗位設(shè)置和崗位評價；(4)缺乏績效考核環(huán)節(jié)；(5)福利執(zhí)行不到位；(6)不合理制度造成管理缺陷。

第四，工作的消極性導(dǎo)致協(xié)助執(zhí)法人員違規(guī)執(zhí)法問題。宋仕賢（2013）[16]，林雨（2001）[17]認(rèn)為，政府編制外人員工作缺乏積極性，優(yōu)秀的編外人員容易流失和整個編外人員隊伍歸屬感不強。有的編外人員應(yīng)付工作，得過且過，沒有干勁，缺乏動力和激情。這些狀況不利于政府工作的開展，更不利于政府為公眾提供公共服務(wù)水平的提升和良好形象的塑造，容易形成違規(guī)執(zhí)法行為。

第五，崗位職責(zé)不清晰也是引發(fā)協(xié)助執(zhí)法人員違規(guī)執(zhí)法的重要原因。田蘊祥（2013）[18]以定量實證的方法，通過對深圳地區(qū)公務(wù)員、社區(qū)民眾以及臨聘人員進(jìn)行臨聘人員崗位職責(zé)決定因素的問卷調(diào)查和實證研究，研究結(jié)論顯示：大部分臨聘人員，尤其是協(xié)助執(zhí)法人員認(rèn)為崗位職責(zé)不清晰，但在實際工作中，協(xié)助執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)自己履職時，究竟協(xié)助執(zhí)法人員協(xié)助到哪一步，應(yīng)該協(xié)助到哪一個環(huán)節(jié)或流程，自己不清楚，執(zhí)法人員也不清楚。

三、對協(xié)助執(zhí)法臨聘人員“違規(guī)執(zhí)法”的對策建議

針對前述協(xié)助執(zhí)法臨聘人員“違規(guī)執(zhí)法”問題的分析原因，學(xué)者們從政治、社會、經(jīng)濟(jì)、法律、管理等方面對協(xié)助執(zhí)法人員“違規(guī)執(zhí)法”與“合規(guī)執(zhí)法”進(jìn)行了大量的研究，提出了相關(guān)的解決對策和建議。我們把其歸納為三個方面：第一，認(rèn)可臨聘人員在協(xié)助執(zhí)法方面做出的成績。莫于川（2013）[19]對于協(xié)助執(zhí)法不能因為“臨時工”這個群體要一分為二的看待，這個群體出現(xiàn)了違規(guī)執(zhí)法等事件，但畢竟屬于個別現(xiàn)象，不能因噎廢食，去否定這個群體所做出的工作業(yè)績，以消除這個群體。而是應(yīng)該從法律、法規(guī)或政策等方面加以完善，進(jìn)一步規(guī)范“臨時工”的身份、社會地位、職責(zé)權(quán)限以及相關(guān)待遇等問題。許培佳（2012）[20]對編內(nèi)與編外人員在工作績效、工作態(tài)度和工作滿意度方面進(jìn)行了統(tǒng)計學(xué)意義上的比較研究，其結(jié)論是，編內(nèi)人員的組織承諾度高于編外人員，編外人員的工作滿意度則低于編內(nèi)人員，可是編外人員的任務(wù)績效卻高于編內(nèi)人員，編內(nèi)人員的關(guān)聯(lián)績效低于編外人員。徐剛，劉志光，孔小偉（2015）[21]從政府編制管理角度分析了“編外”人員作為政府工作人員應(yīng)該與政府一同包容性發(fā)展，即不論在何種性質(zhì)的組織中，為了實現(xiàn)組織的發(fā)展，各個利益群體需要在組織行為中平等參與、協(xié)調(diào)發(fā)展以及分配公平。同理，在政府執(zhí)法部門中，協(xié)助執(zhí)法人員的“編外性”與“編制內(nèi)”人員產(chǎn)生嚴(yán)重的差異性，形成人事體制的“二元結(jié)構(gòu)”，這與組織的發(fā)展是格格不入的。為消除這種差異性，并回歸組織的良性發(fā)展，政府內(nèi)所有公職人員的權(quán)力和待遇都需要均等化，實現(xiàn)政府自身的包容性發(fā)展，增強政府自我適應(yīng)性和內(nèi)生發(fā)展動力。第二，明確崗位權(quán)力、細(xì)化崗位職責(zé)。鮑利華（2015）[22]從法律的角度研究了“編外”人員的背景、現(xiàn)狀、法律地位、職權(quán)界定等方面，對其身份進(jìn)行法律定位，分析了其應(yīng)當(dāng)具有的職權(quán)。從組織管理的角度看，需要對協(xié)助執(zhí)法人員的崗位，細(xì)化崗位職責(zé)，尤其是明晰執(zhí)行公務(wù)主體與非執(zhí)行公務(wù)主體的執(zhí)法行為邊界。第三，從人力資源管理的角度的對協(xié)助執(zhí)法人員進(jìn)行科學(xué)管理，包括激勵與約束。翟校義（2010）[23]認(rèn)為，在管理方面，提出編外用人政策框架設(shè)想，編外人員的范圍、編外人員雇用指標(biāo)的核定、編外人員指標(biāo)的使用、編外人員工資和社會保障問題、工勤人員管理問題。從某種意義上，協(xié)助執(zhí)法人員確實以政府的名義為社會提供了公共管理，為公眾提供了公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，在一定程度上緩解了公眾日益增長的公共服務(wù)需求與政府有限供給的矛盾，但是，其從招聘退出、日常管理、薪酬福利、績效管理、職責(zé)履行、法律責(zé)任都沒有明確的規(guī)范。因此，金國坤（2012）[24]，劉莘（2013）[25]建議為進(jìn)一步規(guī)范協(xié)助執(zhí)法人的管理，應(yīng)通過法律、法規(guī)或政策將這一群體規(guī)范管理。但在政府實踐中，很多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要對此類人員進(jìn)行規(guī)范管理，但這不僅是一個行政執(zhí)法部門能夠決定的事情，需要政府從財政、編辦、監(jiān)察、執(zhí)法等部門進(jìn)行綜合治理。

因此，對于我國政府協(xié)助執(zhí)法人員“違規(guī)執(zhí)法”問題應(yīng)該以國家治理體系視角，以組織管理視角，以人力資源管理的視角來加以解決。

（一）以國家治理體系視角解決協(xié)助執(zhí)法人員的問題

1.明確思想。以黨的十八大報告提出的“加強和創(chuàng)新社會管理，提高社會管理科學(xué)化水平，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)”要求和黨的十八屆三中、四中全會精神為指導(dǎo)，以發(fā)揮政府治理的主導(dǎo)作用，增強社會自我調(diào)節(jié)功能，努力推動管理理念、管理制度、管理手段、管理方法創(chuàng)新。政府雇傭協(xié)助執(zhí)法人員是國家治理體系的重大變革，也是我國政府未來嚴(yán)控編制情況下加強公共管理與公共服務(wù)的必然趨勢，更是政府確定的一項重要改革創(chuàng)新工作。

2.加強政策管理。我國2012年開始實施的《行政強制法》就明確規(guī)定:“行政強制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施?！痹邳h的十八屆三中全會的決定中，提到行政執(zhí)法人員要實行嚴(yán)格的持證上崗制度，臨時工、合同工應(yīng)調(diào)離執(zhí)法崗位，不得進(jìn)行行政執(zhí)法。黨的十八屆四中全會則明確地把全面推進(jìn)依法治國作為一項重要任務(wù)，其中要求深入推進(jìn)依法行政。根據(jù)行政法的有關(guān)規(guī)定，政府“臨時工”是不具備行政執(zhí)法的主體資格，而行政執(zhí)法要遵循法無授權(quán)不可為，這種名不正言不順的“臨時工”現(xiàn)象，是與依法行政相違背的，必須加快法治建設(shè)，制度建設(shè)以解決政府的“臨時工”現(xiàn)象（張文風(fēng)，2012）[26]。2015年底，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要( 2015-2020年)》?！毒V要》中提到，“2016年底前，各地區(qū)各部門對行政執(zhí)法人員進(jìn)行一次嚴(yán)格清理，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。”與此同時，2016年下發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，也明確要求協(xié)管數(shù)量禁超執(zhí)法人員，協(xié)助執(zhí)法人員“不得從事具體行政執(zhí)法工作”。從我國各地方黨委和政府開始集中整頓協(xié)助執(zhí)法人員的情況來看，主要有三個渠道，第一，完全取締政府協(xié)助執(zhí)法人員。如四川、吉林、鄭州、武漢等四個地方政府明確提出要完全取締協(xié)助執(zhí)法人員。第二，保留協(xié)助執(zhí)法人員，但取消執(zhí)法資格。如，北京、廣東、深圳等18個地方政府。第三，在保留沒有執(zhí)法資格的基礎(chǔ)上，允許優(yōu)秀的協(xié)助執(zhí)法人員通過嚴(yán)格考試轉(zhuǎn)為擁有執(zhí)法權(quán)的正式公務(wù)員?？偟恼f來，限制執(zhí)法權(quán)成為清理整頓的方向。另外，有些地方政府在清理整頓協(xié)助執(zhí)法人員執(zhí)法權(quán)限的同時，改革了其薪酬、福利管理水平，如新疆。

（二）以組織管理視角解決協(xié)助執(zhí)法人員的問題

1.明確職位職責(zé)。從以崗位為基礎(chǔ)的現(xiàn)代人力資源管理來看，公務(wù)員的執(zhí)法行為具有程序性、規(guī)則性、流程性，而我國執(zhí)法類公務(wù)員的執(zhí)法行為尚沒有進(jìn)行具體的工作分析和權(quán)威性認(rèn)定，導(dǎo)致公務(wù)員對執(zhí)法行為只有法律上的授權(quán)與認(rèn)可，并沒有管理上的工作分析，因此，公務(wù)員執(zhí)法的全過程是否必然由公務(wù)員“全部包攬”，還是有些具體環(huán)節(jié)可以委托他人，如臨聘人員，代為完成，這些規(guī)制需要在管理上和法律上予以提及、認(rèn)可和執(zhí)行。需要對執(zhí)法人員和協(xié)助執(zhí)法的臨聘人員重新做崗位分析，通過工作再分析，在理論上先厘清哪些執(zhí)法環(huán)節(jié)臨聘人員可以履職，再提出法律授權(quán)等問題，這是其一。其二，需要關(guān)注協(xié)助執(zhí)法臨聘人員的規(guī)范性管理問題，從“招聘、管理、退出”等環(huán)節(jié)設(shè)計臨聘人員管理的規(guī)范性路徑。其三，在前述研究基礎(chǔ)上，設(shè)計對協(xié)助執(zhí)法臨聘人員的“嵌入式”發(fā)展路徑方能實現(xiàn)制度上的突破與創(chuàng)新。

2.加強流程管理。北京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師姜明安教授針對《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》曾進(jìn)一步解釋[27]：《意見》確定了編外人員的管理變化：第一，要遵循“適時適量”原則。即根據(jù)用人部門實際的用人需求，招聘適量的協(xié)助執(zhí)法人員。第二，從法律法規(guī)、政策等制度入手，規(guī)范用人標(biāo)準(zhǔn)，尤其在協(xié)助執(zhí)法人員的道德品行方面加以規(guī)范，并進(jìn)行必要的崗位培訓(xùn)，提升協(xié)助執(zhí)法能力。第三，明確協(xié)助執(zhí)法人員的崗位職責(zé)和工作流程，強調(diào)協(xié)助、配合、幫助的行為特征，輔以宣傳法治、檢查巡視，收集信息、勸阻違法違規(guī)等行為。第四，執(zhí)法人員不得要求其執(zhí)行與其職責(zé)范圍內(nèi)容不符的行政行為。

3.規(guī)范追責(zé)問題。需要引起注意的是，關(guān)于協(xié)助執(zhí)法人員履職發(fā)生問題應(yīng)該從制度設(shè)計和政策制定中規(guī)范追責(zé)的問題。雖然《行政賠償法》中規(guī)定了具有行政權(quán)力的行政人員由于違法或過失給當(dāng)事人造成損失的需要由執(zhí)法單位進(jìn)行賠償，但協(xié)助執(zhí)法人員也是協(xié)助執(zhí)法主體開展的執(zhí)法，因此，首先應(yīng)該追究執(zhí)法單位的行政責(zé)任或民事賠償責(zé)任需要在政策、法規(guī)上給予明確規(guī)定，而對于協(xié)助執(zhí)法人員的處理，由用人單位根據(jù)勞動合同或其他相關(guān)制度再進(jìn)行追責(zé)賠償（莫于川，2013）[28]。因此，協(xié)助執(zhí)法人員的過失或過錯造成的他人損失，其所在的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不能因其行為人的身份是“臨時工”而免責(zé)（姜明安，2012）[29]。

（三）以人力資源管理的視角解決協(xié)助執(zhí)法人員的問題

從人力資源的角度來看，目前政府等公共部門有兩支人力資源力量為公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，一類就是在編的公務(wù)員，另一類就是編外的臨聘人員。作為協(xié)助執(zhí)法的臨聘人員，不應(yīng)該“禁”，而應(yīng)該“管”。

1.要規(guī)范管理，而不是盲目清理。劉為民、游博（2007）[30]研究認(rèn)為，對協(xié)助執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)作為公共部門的特定人群來進(jìn)行規(guī)范是必要的，不能簡單地否定協(xié)助執(zhí)法人員的合理性，甚至不能用“一刀切”的方式予以全部清理，而是應(yīng)該理性對待。規(guī)范管理包括對“進(jìn)口、日常管理、出口”的規(guī)范，政府應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌管理的基礎(chǔ)上，依據(jù)各自管理協(xié)助執(zhí)法人員的實際狀況，針對人員的招聘、在崗管理及出口問題制定相應(yīng)的管理辦法與執(zhí)行程序。自上而下形成網(wǎng)狀體系，對各單位臨聘人員管理的各個環(huán)節(jié)加以規(guī)范，朝著綜合化、法治化和組織化發(fā)展。對“進(jìn)口、管理、出口”的規(guī)范，要明確各階段管理機(jī)構(gòu)；制定科學(xué)的、規(guī)范的、具備可行性的流程與制度；做好過程的管理與監(jiān)督，實施調(diào)整管理方向與決策等。勞動合同的規(guī)范，既屬于入口管理，也屬于日常管理。

2.對協(xié)助執(zhí)法人員進(jìn)行分層分類管理。研究協(xié)助執(zhí)法人員的“進(jìn)口、管理、出口”等問題。[31]在定崗定員的基礎(chǔ)上研究聘用管理辦法，確定了誰申請、誰審批、誰審核、誰組織等問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步針對協(xié)助執(zhí)法人員的日常流動、日?？荚u、晉升機(jī)制、薪酬福利、培訓(xùn)管理等方面研究并設(shè)計不同的管理方案，將臨聘人員的職能、招錄辭退、勞動保障、經(jīng)費來源、教育管理、收入福利及法律責(zé)任等用部門規(guī)章制度的形式固定下來，依法建立和完善勞動規(guī)章制度。

3.提升人員待遇，建立社會保障機(jī)制。因為，社會保障機(jī)制的健全會影響到協(xié)助執(zhí)法人員的工作績效，邱春艷（2013）[32]認(rèn)為協(xié)助執(zhí)法人員履職績效與管理問題有著正相關(guān)關(guān)系，提出協(xié)助執(zhí)法人員違規(guī)執(zhí)法問題的原因是這個群體的社會保障、安全保障的缺失。對此，余凌云（2013）[33]建議，為保持協(xié)助執(zhí)法人員相對穩(wěn)定性和工作積極性，福利和待遇的提升應(yīng)該是必然，建立激勵晉升等人力資源管理機(jī)制，保障其合法權(quán)益。另外，建立協(xié)助執(zhí)法人員的撫恤保障也是必需的。劉莘（2013）[34]認(rèn)為，協(xié)助執(zhí)法人員本質(zhì)屬于弱勢群體，他們沒有公正待遇、沒有保障、沒有權(quán)力，而從事的又是執(zhí)法中的協(xié)助工作，執(zhí)法本身帶有強制性特點，執(zhí)法對象存在著反抗或抵制的心理或行為，當(dāng)遇到協(xié)助執(zhí)法人員對其協(xié)助執(zhí)法時，本身就存在不滿意，不配合，甚至反感的心理，極易在正當(dāng)履職協(xié)助執(zhí)法過程中，遭遇攻擊或傷害。因此，政府及執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)充分預(yù)見協(xié)助執(zhí)法人員在履行職責(zé)中受到不公正待遇或傷害的可能性，采取辦法保障其正當(dāng)權(quán)益，必要時，可以通過集體談判制度來加以解決[35]。其實，薪酬、社保、福利、撫恤等是臨聘人員最為關(guān)注的話題，研究設(shè)計薪酬自動增長機(jī)制、社保繳存管理辦法、福利發(fā)放管理辦法等勢在必行。

[1][12][32]邱春艷.行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“臨時工”有沒有執(zhí)法權(quán)[N].檢察日報，2013年6月20日。

[2]劉學(xué)敏.城管臨時工執(zhí)法現(xiàn)象法律規(guī)制研究[J].法制社會,2016,(2):21-23.

[3]常鑫.地方政府系統(tǒng)中編制外聘用人員管理的問題與思考——以西安市為例，西北大學(xué)碩士論文，2012.7.

[4]李冰.新形態(tài)下行政執(zhí)法人員工作倦怠研究及對策[J].中國行政管理，2014,(10)：91-94.

[5]張輝明.我國事業(yè)單位臨聘人員的工作績效研究[J].中國勞動關(guān)系學(xué)院碩士論文,2016（6）.

[6]魏娜，韓芳.公共部門編外行政輔助人員管理，國家行政學(xué)院學(xué)報，2015（2）.

[7][23]翟校義.地方政府編外用人現(xiàn)象探析，新視野，2010（5）

[8]莫于川，高家偉.行政體制改革和行政法治發(fā)展的中國實踐——工商行政指導(dǎo)千份調(diào)查問卷分析報告[J].法治研究，2013（4）.

[9]朱巍.2013臨時工執(zhí)法的偽命題[J].微博哲理,2013,(7):14-16.

[10]吳江.公共就業(yè)服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制研究——基于失業(yè)人員需求度的實證分析[J].中國人力資源開發(fā)，2013（12）.

[11][30]劉為民，游博.機(jī)構(gòu)編制實名制的管理學(xué)分析[J].中國行政管理，2007（3）.

[13]徐洪濤.科學(xué)運用激勵效用理論做好編外用工人員管理工作[J].基層醫(yī)學(xué)論壇，2010,(14):625-626.

[14]姜書彬.編外用人問題探析[J].機(jī)構(gòu)與行政，2014（2）.

[15]李勝藍(lán).S政府編制外人員薪酬管理體系問題與對策研究[C].廣東工業(yè)大學(xué)碩士論文，2015（5）.

[16]宋仕賢.“編內(nèi)”“編外”員工共存的事業(yè)單位人員激勵研究[C].四川農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士論文， 2013（6）.

[17]林雨.“編外”現(xiàn)象與危害[J].黨政干部文摘，2001（7）.

[19][28]莫于川.從城市管理走向城市治理:完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑選擇[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) ，2013（11）.

[20]許培佳.不同雇傭形態(tài)的事業(yè)單位人員工作態(tài)度與工作績效的關(guān)系研究[C].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)碩士論文，2012（5）.

[21]徐剛，劉志光，孔小偉.從額度規(guī)劃到比例規(guī)劃:包容性發(fā)展取向下的政府編制機(jī)制創(chuàng)新[J].天津社會科學(xué)2013,（1）.

[22]鮑利華.對行政機(jī)關(guān)“臨時工”現(xiàn)象的法律思考[C].廣西大學(xué)碩士論文2015,（6）.

[24]金國坤.論社會管理新格局的形成與行政主體理論的變遷[J] .江淮論壇，2012（1）.

[25][34]劉莘.參與式行政:一種新型的行政法制模式[J].江淮論壇，2013（11）.

[26]張文風(fēng).公共部門“臨時工”現(xiàn)象反思[J].中共山西省直機(jī)關(guān)黨校學(xué)報，2012（1）.

[27]住建部：擬將違法停車納入城管執(zhí)法范圍[EB/OL].新京報，http://news.dali.fang.com/2016-08-23/22564037.htm，瀏覽日期：2017-06-26.

[29]姜明安.如此“法治觀念”實不可取[J].浙江人大，2012（5）.

[31]王繼成.公共財政視角下規(guī)范行政事業(yè)單位編外聘用人員管理的建議[J].財稅縱橫,2013,(12):45-47.

[33]余凌云.法治國家、法治政府與法治社會一體建設(shè)的途徑[J].法學(xué)雜志，2013（6）.

[35]胡曉東.集體談判制度在公共部門中的應(yīng)用[J].中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報,2014,(6):23-25.

Discussion on “Illegal Enforcement Law ”of the Assist-Enforcement-Law Off i cials in Government

HU Xiaodong
( China University of Labor Relations,Beijing 100048,China )

With China's reform and opening up, China began from the planned economy to market economy, thus need more and more activities of government and other public sector management. Because the employing did not have fl exibility and the workload was bigger, the government the law enforcement departments began to recruit temporary staf f to assist law enforcement. In recent years, there were many problems, such as "law enforcement at random", "forcible enforcement of law" and "vicious execution of law enforcement", which were criticized by the society. Therefore, solving the problem of assisting law enforcement of fi cers in assisting law enforcement would contribute to the inclusive development of the government and stimulate its endogenous power.

assist-law-enforcement; temporary staf f; temporary violations; illegal enforcement law

F241.32；D631.43

A

1673-2375（2017）05-0099-07

［責(zé)任編輯：蘇 清］

2017-05-09

本文為中國勞動關(guān)系學(xué)院院級科研一般項目“我國政府臨聘人員的工作績效研究及其勞動用工制度的完善”（項目編號：17YY012）”的階段性成果。

胡曉東（1976—），男，山西太原人，博士，中國勞動關(guān)系學(xué)院公共管理系副教授，國家行政學(xué)院政府績效評估中心研究員，研究領(lǐng)域：公共管理、人力資源管理、政府與公務(wù)員績效管理。