紫利群

（中共麗江市委黨校黨建與公共管理研究中心，云南麗江674100）

旅游城市社區(qū)應(yīng)急管理：現(xiàn)狀·問題·對(duì)策
——以云南省麗江市古城區(qū)為例

紫利群

（中共麗江市委黨校黨建與公共管理研究中心，云南麗江674100）

應(yīng)急管理重心下移是公共危機(jī)實(shí)踐發(fā)展的趨勢(shì)。隨著旅游業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，麗江市古城核心社區(qū)原住居民不斷減少，游客與外來(lái)經(jīng)營(yíng)戶日漸增加，社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，給社區(qū)應(yīng)急管理帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。在分析加強(qiáng)旅游城市社區(qū)應(yīng)急管理的重要性必要性和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，剖析了古城核心區(qū)內(nèi)社區(qū)應(yīng)急管理存在的問題?；谏鲜龇治觯瑧?yīng)從調(diào)整社區(qū)與政府的權(quán)責(zé)關(guān)系、完善突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系、持續(xù)構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急文化和推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等四個(gè)方面著力，方能逐步提升古城核心社區(qū)的應(yīng)急管理效能。

旅游城市社區(qū)；應(yīng)急管理；權(quán)責(zé)關(guān)系；應(yīng)急預(yù)案；應(yīng)急文化

伴隨著全球氣候變化和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)城市化進(jìn)程急劇加快，資源、環(huán)境和生態(tài)壓力進(jìn)一步加劇，各種危機(jī)事件、自然災(zāi)害等突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，對(duì)城市的現(xiàn)代化發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)，尤其旅游城市中突發(fā)公共安全事件對(duì)人民群眾的生命安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的威脅日益突出。作為城市公共管理系統(tǒng)的末梢，社區(qū)的應(yīng)急管理能力直接影響城市整體的危機(jī)管理績(jī)效。國(guó)內(nèi)外眾多實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)證明，加強(qiáng)旅游城市社區(qū)應(yīng)急管理體制機(jī)制研究，充分發(fā)揮基層社會(huì)組織在應(yīng)急管理中的作用，切實(shí)提高旅游城市社區(qū)的應(yīng)急管理能力，是全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序的關(guān)鍵之所在。

一、加強(qiáng)旅游城市社區(qū)應(yīng)急管理的重要性和必要性

（一）旅游城市社區(qū)應(yīng)急管理的特點(diǎn)

社區(qū)是指在一定地域范圍的人們所組成的社會(huì)生活共同體。社區(qū)應(yīng)急能力是指社區(qū)組織及本區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、家庭，以及個(gè)人預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而采取的減緩、準(zhǔn)備、處置與恢復(fù)的能力。[1]旅游城市社區(qū)是現(xiàn)代城市發(fā)展過程中，適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡所引致的單位人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變，以及解決改革過程中帶來(lái)大量的失業(yè)下崗、老年人照顧、兒童照顧、殘疾人照顧、社會(huì)治安乃至環(huán)境保護(hù)等社會(huì)問題而出現(xiàn)的事物。在這樣的歷史條件下，社區(qū)不僅僅是一個(gè)區(qū)位上的共同體，更是應(yīng)對(duì)特定社會(huì)問題的一種手段，[2]中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的通知中明確指出，相對(duì)于農(nóng)村社區(qū)，城市社區(qū)居民主要從事工商業(yè)及其它非農(nóng)社會(huì)活動(dòng)，具有社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、生活基礎(chǔ)設(shè)施完善、精神文化生活豐富、社會(huì)生活節(jié)奏快等諸多特點(diǎn)。而旅游城市外來(lái)人口密集，多元文化碰撞，社區(qū)可以說是一個(gè)“微縮版”的社會(huì)，也因此成為各類突發(fā)公共事件的易發(fā)地區(qū)。

以云南省麗江市古城區(qū)為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近20年來(lái)，古城先后經(jīng)歷過1996年“2·3”大地震、2007年4月吉林導(dǎo)游四方街殺人事件、2011年6月中國(guó)短道速滑隊(duì)與麗江古城巡防隊(duì)沖突事件、2013年“3·11”火災(zāi)、2015年8月暴雨等突發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件。從這一系列事件的處置結(jié)果來(lái)看，有成功將危險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇的，也有引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情事件的。實(shí)踐證明，突發(fā)公共事件處置的好壞，不僅反映了麗江市各級(jí)政府應(yīng)急管理的能力和水平，更關(guān)系到麗江市旅游業(yè)的健康發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。量到來(lái)之前有個(gè)時(shí)間差，社區(qū)等本地力量往往成為危機(jī)事件的第一應(yīng)對(duì)者。此刻，居民更希望第一時(shí)間得到來(lái)自社區(qū)的信息。這種情感的依賴，使得社區(qū)自治組織對(duì)居民有很強(qiáng)的號(hào)召力。

（二）旅游城市社區(qū)應(yīng)急管理的優(yōu)勢(shì)

目前，我國(guó)政府雖然在應(yīng)急管理中占主導(dǎo)地位，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的積累疊加，再加上政府在應(yīng)急管理中搜索信息時(shí)間長(zhǎng)、組織結(jié)構(gòu)層層節(jié)制以及控制力的團(tuán)體性減弱等缺陷日趨明顯，應(yīng)對(duì)重大危機(jī)變得越來(lái)越困難。而社區(qū)作為社會(huì)管理的基本單元，是居民工作、生活的重要場(chǎng)所，是各類事故災(zāi)害承受的主體，防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的前沿陣地，因此，充分發(fā)揮旅游城市社區(qū)相對(duì)于政府組織在應(yīng)急管理方面具備的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)做好社區(qū)應(yīng)急管理工作，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、提高人民生活水平和生活質(zhì)量、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)旅游城市改革與發(fā)展、增加旅游城市美譽(yù)度和知名度具有十分重要的意義。[3]

1.旅游城市社區(qū)作為居民生活的最小單位，可以最大效率地發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，有效整合社會(huì)資源和力量以應(yīng)對(duì)危機(jī)。社區(qū)居民委員會(huì)對(duì)社區(qū)內(nèi)的物質(zhì)資源具有日常的管理、維護(hù)和開發(fā)職能，危機(jī)時(shí)刻能夠快速、有效地將各種物資集聚起來(lái)，投入到危機(jī)應(yīng)對(duì)的過程中去，盡可能降低次生、衍生危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地減少損失。

2.旅游城市社區(qū)信息搜集效率高。社區(qū)作為危機(jī)來(lái)臨的第一受體，具有主動(dòng)搜集信息的能力，比如地理地位、利益關(guān)聯(lián)等等。社區(qū)能夠及時(shí)掌握發(fā)生在社區(qū)的各種情況，包括潛在的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上展開的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)分析和隱患排查，有助于消除各類危機(jī)隱患。

3.旅游城市社區(qū)應(yīng)急溝通能力強(qiáng)。社區(qū)工作者通過以人情、感情、互惠、信任為基礎(chǔ)的社區(qū)人際網(wǎng)絡(luò)，搭建社區(qū)管理的層級(jí)結(jié)構(gòu)，分散的居民以樓層門棟為單位有秩序地被加以組織化，樓道長(zhǎng)、樓道黨員代表、業(yè)主委員會(huì)等都是社區(qū)開展工作的重要抓手，貼近群眾、貼近基層的優(yōu)勢(shì)，使其更能夠獲取居民的信任。社區(qū)居民出于自身利益的考慮，也會(huì)在危機(jī)發(fā)生的第一時(shí)間作出反應(yīng)。同時(shí)，居民之間的相互鼓勵(lì)和溝通，也可以緩解心理壓力，驅(qū)除恐懼，穩(wěn)定秩序，緩解危機(jī)在公眾中產(chǎn)生的副作用，避免公眾個(gè)體的非理性行為，營(yíng)造和動(dòng)員積極的科學(xué)的集體行動(dòng)。

4.旅游城市社區(qū)控制局勢(shì)能力更為有效。社區(qū)中的自治性組織，在日常事務(wù)中扮演著協(xié)調(diào)居民關(guān)系、服務(wù)居民生活的角色，因此，居民是很依賴社區(qū)自治組織的。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府及其他救援力

二、麗江市古城區(qū)核心社區(qū)應(yīng)急管理現(xiàn)狀

麗江市位于云南省西北部，地處青藏高原與云貴高原交界處，毗鄰云南大理州、怒江州和迪慶州，與四川涼山州和攀枝花市接壤，轄一區(qū)四縣（古城區(qū)、玉龍納西族自治縣、永勝縣、華坪縣、寧蒗彝族自治縣），管轄面積為20600平方公里。大研街道地處麗江市古城區(qū)中心，主要轄區(qū)為大研古城，是世界文化遺產(chǎn)“麗江古城”的核心區(qū)域，歷史悠久，文化旅游資源豐富，中外游客眾多。

（一）大研街道社區(qū)基本情況

古城區(qū)大研街道下轄光義、新華、新義、五一、七一、北門、義尚、文智等8個(gè)社區(qū)居委會(huì)，截至2014年底，共有55個(gè)巷段（自然村），51個(gè)居民小組，7120戶，39455人，其中外來(lái)人口約16156人；居民中有漢族、納西族、白族、彝族、回族、藏族、傈僳族等多個(gè)民族。大研古城轄區(qū)內(nèi)有24個(gè)企事業(yè)單位，其中各類學(xué)校（含幼兒園）占40%，還包括木府、獅子山公園等景點(diǎn)，世界遺產(chǎn)麗江古城管理局及古城區(qū)大研管理所、古城區(qū)環(huán)保局、規(guī)劃局、圖書館、派出所、地震局及先鋒糕點(diǎn)廠等企業(yè)。

光義、新華、新義、五一、七一社區(qū)位于古城的核心區(qū)域，因其特殊區(qū)位優(yōu)勢(shì)和文化底蘊(yùn)，成為麗江市的核心商業(yè)區(qū)和旅游中心，同時(shí)也成了公共安全事件多發(fā)易發(fā)地。下文將這5個(gè)社區(qū)統(tǒng)稱為“古城核心社區(qū)”，其應(yīng)急管理情況成為本文的主要研究對(duì)象。

（二）古城區(qū)核心社區(qū)應(yīng)急管理的成效和特點(diǎn)

按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《麗江市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)及相關(guān)政策文件的要求，大研街道古城核心社區(qū)不斷加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，穩(wěn)步提升應(yīng)急能力，較好地完成了轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。

1.基本建立應(yīng)急管理組織體系。在大研街道辦事處的統(tǒng)一要求和安排下，按照屬地管理為主的原則，由古城5個(gè)核心社區(qū)分別負(fù)責(zé)預(yù)防和應(yīng)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)各類突發(fā)事件，明確綜治辦為應(yīng)急管理專職工作機(jī)構(gòu)，確定專兼職應(yīng)急工作人員數(shù)量及各自擔(dān)負(fù)的責(zé)任；社區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)戶、社會(huì)團(tuán)體為本單位應(yīng)急管理工作的責(zé)任主體，具體落實(shí)了工作機(jī)構(gòu)、分管領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，在居委會(huì)和上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下開展應(yīng)急管理工作。初步形成了以政府公共應(yīng)急服務(wù)為引導(dǎo)、社區(qū)居民為對(duì)象、社區(qū)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理組織體系。

2.積極組建社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍。針對(duì)麗江古城游客多、異質(zhì)性高、流動(dòng)性強(qiáng)、消防任務(wù)重的特點(diǎn)，借助駐光義社區(qū)單位麗江古城消防二中隊(duì)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，古城核心社區(qū)均建立了以社區(qū)經(jīng)營(yíng)戶為主、部分居民參與的志愿消防隊(duì)和打更巡邏隊(duì)。志愿消防隊(duì)和打更巡邏隊(duì)每天例行消防檢查，定時(shí)打更巡邏，提醒居民、商鋪用火用電安全、注意防火防盜；駐社區(qū)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體也大都組建了應(yīng)急救援隊(duì)伍。在消防巡邏、應(yīng)急救援訓(xùn)練的同時(shí)，也可排查轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)治安隱患，做到早發(fā)現(xiàn)、早控制、早處置。經(jīng)過麗江古城消防二中隊(duì)持續(xù)不斷的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，社區(qū)志愿消防隊(duì)招之即來(lái)、來(lái)之能戰(zhàn)，已成為應(yīng)對(duì)古城核心社區(qū)突發(fā)事件、維護(hù)麗江古城平安和諧的重要力量。

3.重視社區(qū)應(yīng)急宣傳工作。第一，堅(jiān)持分段與集中宣傳相結(jié)合，社區(qū)不但長(zhǎng)期通過市民學(xué)校、圖書室、宣傳櫥窗和板報(bào)、標(biāo)語(yǔ)、宣傳冊(cè)等形式，向轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)戶、居民及游客普及安全應(yīng)急知識(shí)，還特別在“防災(zāi)減災(zāi)日”“安全宣傳日”等特殊時(shí)日，大力普及各種自救、互救技能和安全應(yīng)急、防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)。第二，堅(jiān)持以點(diǎn)帶面。針對(duì)中小學(xué)校開展了召開主題班會(huì)、增設(shè)安全應(yīng)急課程、觀看防災(zāi)減災(zāi)影視作品等形式多樣的活動(dòng)進(jìn)行安全應(yīng)急、防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育，一方面提高了學(xué)生自身安全應(yīng)急的素養(yǎng)和技能，另一方面，通過學(xué)生的日常言行，促進(jìn)各個(gè)家庭、公共場(chǎng)所乃至整個(gè)社區(qū)安全意識(shí)及應(yīng)急處置水平的提升。

4.充分發(fā)揮社區(qū)民間組織在應(yīng)急管理中的作用。據(jù)初步估算，當(dāng)前麗江古城內(nèi)的經(jīng)營(yíng)戶大概有3330戶、約9010人，他們?cè)邴惤?jīng)商多年，基本上居住在古城核心社區(qū)，因而被稱為“新麗江人”。隨著古城原住居民的不斷減少，“新麗江人”逐步增多，充分發(fā)揮社區(qū)民間組織的作用，也就成為古城核心社區(qū)應(yīng)急管理工作的一個(gè)重點(diǎn)。第一，社區(qū)黨支部牽頭成立聯(lián)合工會(huì)，積極動(dòng)員“新麗江人”加入，凡是工會(huì)會(huì)員在子女就學(xué)、困難幫扶、糾紛調(diào)解、辦理證照等方面都有較大便利，增加了他們的社區(qū)歸屬感。第二，依托社區(qū)老年體協(xié)，組建了舞蹈隊(duì)、打跳隊(duì)、古樂隊(duì)、書畫分隊(duì)等各種文體宣傳隊(duì)，以定隊(duì)長(zhǎng)、定人員、定活動(dòng)內(nèi)容和時(shí)間的方式有序開展各項(xiàng)活動(dòng)，極大增進(jìn)了社區(qū)居民之間的交往和相互了解，有力地強(qiáng)化了民族認(rèn)同感。第三，社區(qū)民間組織還為開展社區(qū)志愿活動(dòng)、進(jìn)行公益奉獻(xiàn)提供了平臺(tái)，在其運(yùn)行和開展各種豐富多彩的活動(dòng)中貫穿的寬容、互助、互惠、利他和公益精神，在一定程度上化解了社區(qū)內(nèi)的各種社會(huì)矛盾，有效維護(hù)了社區(qū)的穩(wěn)定和諧。

三、古城區(qū)核心社區(qū)應(yīng)急管理存在的問題

近年來(lái)，麗江市各級(jí)政府高度重視基層應(yīng)急管理工作，在市、區(qū)政府相關(guān)部門及街道辦事處的大力支持和幫助下，古城核心社區(qū)成功處置了多起發(fā)生在麗江古城內(nèi)的突發(fā)事件，應(yīng)急管理工作取得一定成績(jī)，但還是存在以下4個(gè)方面的問題。

（一）社區(qū)與政府的權(quán)責(zé)關(guān)系不順

社區(qū)居委會(huì)是城市基層社會(huì)的一種組織形式，其功能在于依法管理居民內(nèi)部事務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，由于傳統(tǒng)體制的制約，再加上現(xiàn)在從上到下要求的各項(xiàng)工作進(jìn)社區(qū)，社區(qū)居民委員會(huì)由法律規(guī)定的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治組織，逐漸演變?yōu)檎幕鶎愚k事機(jī)構(gòu)，社區(qū)所有工作只能圍繞著上級(jí)政府的中心工作去開展，幾乎沒有什么主動(dòng)權(quán)，古城核心社區(qū)也不例外。如此不順的權(quán)責(zé)關(guān)系，直接導(dǎo)致社區(qū)應(yīng)急管理兩個(gè)不良后果：第一，社區(qū)自身的自治功能沒有得到相應(yīng)發(fā)揮，缺乏應(yīng)急管理的獨(dú)立視角和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，無(wú)法配備相對(duì)應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和人員。第二，社區(qū)主動(dòng)承擔(dān)組織居民參與預(yù)防、應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的動(dòng)力不足，思想上存在著單純依賴政府救災(zāi)的傾向，以致政府不得不超越職責(zé)來(lái)承擔(dān)繁重的應(yīng)急管理任務(wù)。

（二）應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)案體系不完善

雖然古城核心社區(qū)均按大研街道辦事處要求，以各種形式長(zhǎng)期堅(jiān)持走訪、排查風(fēng)險(xiǎn)，在社區(qū)醒目位置懸掛統(tǒng)一制作的《古城火災(zāi)處置通訊聯(lián)絡(luò)規(guī)定示意圖》，明確了處置古城火災(zāi)的負(fù)責(zé)人、救援人員、職責(zé)任務(wù)、應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息上報(bào)、應(yīng)急響應(yīng)、通訊方式等，但應(yīng)急管理日常工作基本是靠社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作人員個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)來(lái)完成，直接反映出各個(gè)社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件預(yù)案體系不完善的問題。第一，雖然各級(jí)政府、古管局、古管所及古城核心社區(qū)都制定了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件預(yù)案，但各級(jí)預(yù)案相互統(tǒng)籌不夠，存在“各自為政”的現(xiàn)象。第二，預(yù)案內(nèi)容不科學(xué)，沒有根據(jù)實(shí)際情況的變化及時(shí)修訂，更未提前做過災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。有的預(yù)案照抄照搬，套用固定模式，針對(duì)性不強(qiáng)；有的預(yù)案內(nèi)容簡(jiǎn)單，應(yīng)急措施不具體，操作性不強(qiáng)。第三，預(yù)案演練不夠。大部分社區(qū)都沒有按照應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行演練，只是偶爾組織過零散的、單項(xiàng)的、小規(guī)模的簡(jiǎn)單演練，預(yù)案的實(shí)際作用缺乏實(shí)踐檢驗(yàn)。

（三）社區(qū)居民的危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，應(yīng)急參與度不高

古城核心社區(qū)有個(gè)共性問題：居民人戶分離現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。平時(shí)仍然生活在古城內(nèi)的社區(qū)居民（也就是通常所說的原住民）數(shù)量只占到很小的比重，而且年齡普遍偏高、生活條件普遍不太好，相對(duì)于居委會(huì)、駐社區(qū)單位及古城內(nèi)的經(jīng)營(yíng)戶而言，他們的應(yīng)急意識(shí)也最為淡薄，幾乎不太參與社區(qū)活動(dòng)。第一，通過定期走訪轄區(qū)內(nèi)原住民和經(jīng)營(yíng)戶進(jìn)行應(yīng)急宣傳教育，古城核心社區(qū)組織和居民的應(yīng)急意識(shí)得到了一定程度的增強(qiáng)，每戶人家都按規(guī)定配備消防器材、應(yīng)急包、安全繩等且能夠正確操作使用，但相當(dāng)數(shù)量的居民對(duì)社區(qū)統(tǒng)一發(fā)放的應(yīng)急包疏于管理，未能及時(shí)清理更換過期物品。第二，仍有部分社區(qū)工作人員和居民存在麻痹思想和僥幸心理，認(rèn)為小災(zāi)不用防，大災(zāi)防也沒有用，對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理工作缺乏應(yīng)有關(guān)注、支持和參與。第三，社區(qū)內(nèi)大部分有固定工作、把房子租出去的居民，缺乏社區(qū)歸屬感，大都有“事不關(guān)己高高掛起”的心態(tài)。平時(shí)來(lái)參加居民代表大會(huì)和協(xié)商會(huì)議的基本都是老人、低保戶、在家待業(yè)人員等這一類固定的人群，中青年居民、特別是單位的在職員工很少參加社區(qū)活動(dòng)。第四，社區(qū)居民之間的相互溝通、聯(lián)系非常少，社區(qū)中一些需要幫助的老人和行動(dòng)不便的人，沒有明確指定應(yīng)急幫扶人員，社區(qū)范圍內(nèi)一旦有緊急事件發(fā)生，居民無(wú)論自救，還是互救，能力都極為有限，極易造成嚴(yán)重后果。

（四）社區(qū)應(yīng)急管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

雖然古城內(nèi)的主要巷道口幾乎都有避難場(chǎng)所指示牌，但是，從古城中心通向出口玉河廣場(chǎng)和白龍廣場(chǎng)兩個(gè)功能相對(duì)齊全的應(yīng)急避難場(chǎng)所的距離都比較遠(yuǎn)，不利于居民和游客及時(shí)疏散；古城5個(gè)核心社區(qū)中，只有五一社區(qū)在老市醫(yī)院的空地位置規(guī)劃了應(yīng)急避難場(chǎng)所，但未作功能區(qū)分而且常被占用為臨時(shí)停車場(chǎng)，根本起不到臨時(shí)避難場(chǎng)所的作用。

四、提升古城區(qū)核心社區(qū)應(yīng)急管理效能的對(duì)策

（一）理順社區(qū)與政府的權(quán)責(zé)關(guān)系

城市應(yīng)急管理是政府與社區(qū)互動(dòng)合作的動(dòng)態(tài)過程，理順二者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，對(duì)提高城市應(yīng)急管理的有效性至關(guān)重要。首先就是要轉(zhuǎn)變政府職能，建立起新型城市基層管理體制，堅(jiān)持有所為而有所不為的原則，進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)自治功能，強(qiáng)調(diào)該管的一定要管好、管到位，該放的一定要敢放。

1.準(zhǔn)確定位政府角色。政府在社區(qū)建設(shè)中的角色定位應(yīng)是：擔(dān)當(dāng)建設(shè)社區(qū)的功能，積極發(fā)揮引導(dǎo)推進(jìn)作用，在擔(dān)負(fù)起相應(yīng)責(zé)任的同時(shí)，避免“越位”、過度參與甚至包辦。[4]通過政府購(gòu)買公務(wù)服務(wù)的方式，逐步改變社區(qū)長(zhǎng)期成為政府基層辦事機(jī)構(gòu)的事實(shí)。第一，各級(jí)政府及其職能部門職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不得以行政命令直接向居委會(huì)分派任務(wù)和下達(dá)硬性指標(biāo)，將政府工作盲目攤派和轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)居委會(huì)，不得隨意在社區(qū)設(shè)機(jī)構(gòu)、掛牌子、搞評(píng)比。第二，凡依法應(yīng)由社區(qū)居委會(huì)協(xié)助的事項(xiàng)，必須為居委會(huì)提供必要的工作經(jīng)費(fèi)和條件；凡需委托給社區(qū)辦理的有關(guān)服務(wù)事項(xiàng)，經(jīng)民政部門審核并上報(bào)審核批準(zhǔn)后，按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，有償委托社區(qū)服務(wù)站承擔(dān)。未經(jīng)審核批準(zhǔn)進(jìn)入社區(qū)的服務(wù)事項(xiàng)，社區(qū)一律不予承擔(dān)。

2.強(qiáng)化社區(qū)的自治功能。第一，堅(jiān)持“預(yù)防為主、系統(tǒng)防范、社會(huì)參與、合作共享”的工作方針，結(jié)合社區(qū)實(shí)際情況，依法制定應(yīng)急管理的應(yīng)急預(yù)案、日常工作流程及長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)資源，并爭(zhēng)取政府支持配齊相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)。第二，社區(qū)居委會(huì)要主動(dòng)承擔(dān)起管理居民內(nèi)部事務(wù)及應(yīng)急管理工作的責(zé)任，積極組織居民參與預(yù)防、應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件，快速反應(yīng)，將負(fù)面影響和各種損失降至最低，徹底糾正長(zhǎng)期以來(lái)形成的依賴政府的思想傾向。

（二）科學(xué)編制突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系

國(guó)務(wù)院辦公廳2013年11月印發(fā)的《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》指出：“編制應(yīng)急預(yù)案的目的是在既有的制度安排下盡量提高應(yīng)急反應(yīng)速度”，故應(yīng)急預(yù)案必須對(duì)應(yīng)急組織體系與職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施設(shè)備、物資、救援行動(dòng)及其指揮與協(xié)調(diào)等預(yù)先做出具體安排，明確在突發(fā)事故發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及剛剛結(jié)束之后，誰(shuí)負(fù)責(zé)做什么、何時(shí)做，以及相應(yīng)的策略和資源準(zhǔn)備等，是針對(duì)可能發(fā)生的重大事故及其影響和后果的嚴(yán)重程度，開展及時(shí)、有序和有效事故應(yīng)急救援工作的行動(dòng)指南，在應(yīng)急系統(tǒng)中起著關(guān)鍵作用。[5]

1.摸清情況，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。在編制應(yīng)急預(yù)案之前，必須按照相關(guān)規(guī)定開展應(yīng)急資源調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。為此，要組織社區(qū)開展全面細(xì)致的災(zāi)害隱患排查，找準(zhǔn)社區(qū)內(nèi)潛在的自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安等方面的隱患，準(zhǔn)確把握社區(qū)的災(zāi)害隱患及災(zāi)害發(fā)生規(guī)律，精準(zhǔn)掌握社區(qū)脆弱人群名單，上報(bào)專業(yè)機(jī)構(gòu)或部門申請(qǐng)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估。這樣，既能為編制應(yīng)急預(yù)案提供依據(jù)，又可確保應(yīng)急響應(yīng)時(shí)資源調(diào)度能有效有序。

2.明確職責(zé)，落實(shí)到人。結(jié)合社區(qū)環(huán)境、居民特點(diǎn)和現(xiàn)有救災(zāi)減災(zāi)能力等現(xiàn)狀制定預(yù)案，明確指揮機(jī)構(gòu)、應(yīng)急程序、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和應(yīng)急反應(yīng)、群眾轉(zhuǎn)移安置、基本生活保障等職責(zé)，保證相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員完全知曉，使最終審定的預(yù)案真正成為社區(qū)及居民應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害事件的行動(dòng)指南，把預(yù)案所規(guī)定的工作職責(zé)明確到具體單位和個(gè)人。

3.加強(qiáng)演練，完善預(yù)案。針對(duì)災(zāi)害隱患定期組織開展預(yù)案演練活動(dòng)，充分利用轄區(qū)內(nèi)麗江古城消防二中隊(duì)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在“防災(zāi)減災(zāi)日”“安全宣傳日”等各種宣傳日、紀(jì)念日組織應(yīng)急救援隊(duì)伍、社區(qū)居民和駐社區(qū)單位集中開展宣傳和演練，既便于普及安全應(yīng)急、防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)和各種自救、互救技能，又可以通過演練，查找預(yù)案存在的不足，及時(shí)對(duì)預(yù)案進(jìn)行修改完善，形成“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系。

（三）持續(xù)構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急文化

社區(qū)居民既是事故災(zāi)害的承受主體，也是抗擊事故災(zāi)害的主體。要推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急體系建設(shè)向前發(fā)展，首先要全面提高社區(qū)組織和居民的應(yīng)急素質(zhì)，而社區(qū)應(yīng)急管理能力的培育，特別是居民的應(yīng)急意識(shí)的全面提升，并不可能在短期內(nèi)自然形成，而是需要很長(zhǎng)時(shí)間的文化積淀。因此，持續(xù)構(gòu)建社會(huì)應(yīng)急文化，是有效增強(qiáng)社區(qū)居民危機(jī)意識(shí)，提高應(yīng)急參與度，進(jìn)而提高整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)應(yīng)急能力的核心問題。

1.注重應(yīng)急知識(shí)技能的宣傳教育。古城核心社區(qū)組織可以經(jīng)常聘請(qǐng)應(yīng)急專家或?qū)I(yè)部門（如消防部門、醫(yī)療衛(wèi)生部門、食品與藥品監(jiān)督部門等）的人員進(jìn)行危機(jī)管理的知識(shí)普及、教育與宣傳，以各種喜聞樂見的形式將社區(qū)應(yīng)急常識(shí)普及到居民群體中去，同時(shí)吸納部分有一技之長(zhǎng)的居民和應(yīng)急救援志愿者承擔(dān)社區(qū)應(yīng)急的一些工作，切實(shí)提高居民的應(yīng)急意識(shí)與應(yīng)急能力，從而實(shí)現(xiàn)“自救、互救、公救”的社區(qū)應(yīng)急救助目標(biāo)。

2.積極營(yíng)造應(yīng)急文化氛圍。強(qiáng)化社區(qū)意識(shí)、社區(qū)情感和社區(qū)歸屬感的培養(yǎng)，逐步形成“自己的生命自己保護(hù)”“自己的社區(qū)自己保護(hù)”的基本防災(zāi)理念和自救互助的救災(zāi)機(jī)制。借助危機(jī)事件的社會(huì)性以及與每位居民的利益相關(guān)性，建立起社區(qū)與居民的利益紐帶，增強(qiáng)居民的歸屬感，使每位居民充分認(rèn)識(shí)到：個(gè)體的安全與社區(qū)的整體安全息息相關(guān)，危機(jī)預(yù)防和危機(jī)應(yīng)對(duì)是每一個(gè)成員的基本責(zé)任和義務(wù)。甚至可以借鑒日本、加拿大等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，必要時(shí)在法律體系中明確社區(qū)居民自救互助的職責(zé)。[6]

（四）大力推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是保障社區(qū)應(yīng)急能力的前提，是社區(qū)在危機(jī)中平安減災(zāi)的重要保障；不但能夠?yàn)樯鐓^(qū)居民提供安全感和增強(qiáng)社區(qū)歸屬感，更能夠?qū)?zāi)難突發(fā)時(shí)所帶來(lái)的破壞性降至最低，所以，政府必須加大投入，同時(shí)探尋更為科學(xué)、合理且合法的財(cái)務(wù)管理制度，適當(dāng)增加社區(qū)應(yīng)急經(jīng)費(fèi)的自主審批額度，確保社區(qū)應(yīng)急管理工作的及時(shí)性和有效性。[7]

1.進(jìn)一步做好應(yīng)急避難場(chǎng)所準(zhǔn)備。要充分利用古城范圍內(nèi)現(xiàn)有的公園、綠地、廣場(chǎng)、停車場(chǎng)等空地和學(xué)校、醫(yī)院、福利院等公共服務(wù)設(shè)施，在聘請(qǐng)專家進(jìn)行科學(xué)論證的基礎(chǔ)上選址、修繕，設(shè)置顯著標(biāo)識(shí)和指示牌，劃定緊急疏散通道，逐步完善應(yīng)急避難場(chǎng)所的設(shè)施及功能。

2.合理儲(chǔ)備消防器材以及床鋪、被褥、手電筒、口哨等應(yīng)急物資。對(duì)不宜長(zhǎng)期保存的如應(yīng)急食品、急救藥物等物資，提前與商家簽訂應(yīng)急購(gòu)銷協(xié)議，以防物品過期無(wú)法使用。社區(qū)建設(shè)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，至少應(yīng)該遵循兩個(gè)原則：宏觀方面，對(duì)于常規(guī)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施配備，如滅火器、警報(bào)器、小型消防車等，每個(gè)社區(qū)都應(yīng)普及；微觀方面，應(yīng)該結(jié)合社區(qū)本身的特點(diǎn)，了解社區(qū)可能遭遇的典型危機(jī)，有針對(duì)性地配備減災(zāi)設(shè)施。對(duì)古城核心社區(qū)而言，最容易發(fā)生和造成危害最大的公共性突發(fā)事件是就是火災(zāi)，所以，配備各類消防器材，就要有明顯的傾斜。

3.發(fā)動(dòng)群眾，加大巡查力度。堅(jiān)決懲治那些無(wú)視城建部門或是古管委關(guān)于古城內(nèi)民房改造相關(guān)規(guī)定而私改亂建的行為，盡早發(fā)現(xiàn)有安全隱患的商鋪并依法要求房主加固乃至重修，最終形成民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社區(qū)居委會(huì)主辦、社會(huì)力量支持、居民廣泛參與的社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新合力。

[1]劉萬(wàn)振，陳興立.社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的現(xiàn)狀分析與路徑選擇[J].行政法學(xué)研究，2011（03）.

[2]丁元竹.社區(qū)與社區(qū)建設(shè)：理論、實(shí)踐與方向[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2007（01）.

[3]王柳.城市社區(qū)公共危機(jī)管理能力建設(shè)[J].中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2007（06）.

[4]許海燕.城市社區(qū)管理與政府職能的轉(zhuǎn)變[J].中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2011（01）.

[5]應(yīng)急預(yù)案的作用[EB/OL].安全管理網(wǎng)，2008-02-27.

[6]張華文，陳國(guó)華，顏偉文.城市社區(qū)應(yīng)急文化體系構(gòu)建研究[J].災(zāi)害學(xué)，2008（04）.

[7]民政部門社區(qū)減災(zāi)工作調(diào)研報(bào)告[EB/OL].讀書人，2010-07-10.

C916.2

A

1671-2994（2017）04-0146-05

2017-05-05

紫利群（1969-），女，云南易門人，中共麗江市委黨校黨建與公共管理研究中心主任，講師。研究方向：公共管理理論與實(shí)踐。

責(zé)任編輯：羅添仁