關(guān)秀麗

加強(qiáng)創(chuàng)制能力建設(shè)，推動“一帶一路”規(guī)制協(xié)調(diào)

關(guān)秀麗

經(jīng)過4年富有成效的推進(jìn)，“一帶一路”進(jìn)入建構(gòu)規(guī)則，促進(jìn)規(guī)制協(xié)調(diào)的制度合作階段。未來，中國需要加強(qiáng)創(chuàng)制能力建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)制協(xié)調(diào)意識，凝聚制度合作共識，把控發(fā)展規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)，將有益的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)則多邊化，促進(jìn)規(guī)則流動，踐行以規(guī)制協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)國際和國內(nèi)規(guī)則的制度治理思想，對廣大發(fā)展中國家和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊迫而重要。

“創(chuàng)制能力”建設(shè)及其戰(zhàn)略意義

（一）“創(chuàng)制能力”的內(nèi)涵

“一帶一路”的發(fā)展離不開“創(chuàng)制能力”建設(shè)。中國為整個國際社會或某一領(lǐng)域規(guī)范國家行為和國家間互動而提出更為“普遍接受”的、可行的原則、規(guī)范、規(guī)則的能力，即創(chuàng)設(shè)相關(guān)國際制度、引領(lǐng)國際合作、協(xié)調(diào)和平衡利益攸關(guān)方的能力，直接關(guān)系到中國在制定和變革國際規(guī)則中的影響力——這種能力稱之為“創(chuàng)制能力”。國際規(guī)則不僅是價值觀建構(gòu)的產(chǎn)物，也是國家國際合作與國力角逐的產(chǎn)物。國際規(guī)則的創(chuàng)制能力除了包括國家創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)國際規(guī)則的能力，還包括提出各種國際原則和國際規(guī)范的能力。能力大小主要是由他國的認(rèn)可和接受程度來衡量的。原則和規(guī)范的吸引力越強(qiáng)，與之相應(yīng)的國際規(guī)則就越容易被其他國家視為理所當(dāng)然。相應(yīng)地，一國創(chuàng)設(shè)國際制度和引領(lǐng)國際合作的能力也為其參與國際規(guī)則的制定提供了更好的渠道和舞臺。創(chuàng)制能力還涉及與其他利益攸關(guān)方協(xié)調(diào)立場、促進(jìn)合作的能力。

（二）“創(chuàng)制能力”影響一國規(guī)制權(quán)

創(chuàng)制能力是一種非物質(zhì)性實(shí)力。與一國整體實(shí)力和領(lǐng)域優(yōu)勢相關(guān)但又有區(qū)別。有些國家整體實(shí)力很強(qiáng)但缺乏創(chuàng)制能力。有些國家盡管整體實(shí)力不夠強(qiáng)大，但卻擁有很強(qiáng)的創(chuàng)制能力。二戰(zhàn)后的很多歐洲大國盡管實(shí)力不濟(jì)，但創(chuàng)制能力并沒有隨整體實(shí)力的下降而喪失。與整體實(shí)力和領(lǐng)域優(yōu)勢相比，創(chuàng)制能力在國際規(guī)則的制定中是不可或缺的，屬于必要條件。一國如果創(chuàng)制能力不強(qiáng)，即使擁有整體實(shí)力或領(lǐng)域優(yōu)勢，也很難在國際規(guī)則的制定中發(fā)揮重大影響。一國如果創(chuàng)制能力強(qiáng)，只要在某個問題領(lǐng)域擁有優(yōu)勢就可以成為該領(lǐng)域國際規(guī)則的制定者，如果整體實(shí)力占優(yōu)則可以成為整個國際體系的規(guī)則制定者。創(chuàng)制能力與整體實(shí)力和領(lǐng)域優(yōu)勢構(gòu)成國家能夠參與國際規(guī)則制定與變革的兩種基本的要素組合。而創(chuàng)制能力是影響規(guī)制權(quán)的基礎(chǔ)性內(nèi)置性因素，規(guī)制權(quán)的范圍和強(qiáng)度決定了話語權(quán)的大小和強(qiáng)弱。

推動“一帶一路”規(guī)制協(xié)調(diào)國際實(shí)踐的基礎(chǔ)和難點(diǎn)

（一）“一帶一路”規(guī)制協(xié)調(diào)的國際實(shí)踐取得顯著成就

“一帶一路”的核心特征在于政府倡導(dǎo)，體現(xiàn)為一種發(fā)展制度安排?！耙粠б宦贰背h打破長期以來中國改革開放主要依托東部沿海港口優(yōu)勢，逐步將中西部內(nèi)陸沿邊地區(qū)推向改革開放前沿陣地，實(shí)現(xiàn)了國家發(fā)展戰(zhàn)略與建構(gòu)國際規(guī)則實(shí)踐的有效鏈接。“一帶一路”倡議不限于沿線65個國家，也不限于WTO成員，為非WTO成員參與國際合作提供了新機(jī)遇?！耙粠б宦贰背醪叫纬闪藖喎抢膫€層次聯(lián)動發(fā)展的制度安排。在理念上，采取議題倡導(dǎo)機(jī)制，凝聚跨國家行為體的合作共識，統(tǒng)一思想；在宏觀層面，對接國家戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，一般是中央政府之間明確行動路線圖，推動議題具體化；中觀層次，采取對口合作，次國家行為體的省、區(qū)之間落實(shí)政策實(shí)施路徑；微觀層次，是項(xiàng)目示范，節(jié)點(diǎn)城市的工業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)之間推動項(xiàng)目扎根落地。通過“議題倡導(dǎo)－戰(zhàn)略（規(guī)劃）對接－對口合作－項(xiàng)目示范”的發(fā)展合作機(jī)制體系，形成了一個完整的跨國間國際發(fā)展共同體政策協(xié)調(diào)和機(jī)制安排框架，將中國改革開放實(shí)踐中探索形成的治國理政經(jīng)驗(yàn)分享到國際合作實(shí)踐中，具有很強(qiáng)的示范和引領(lǐng)意義。

（二）仍需正視挑戰(zhàn)和困難

“創(chuàng)制能力”建設(shè)還在“干中學(xué)”階段。制度建設(shè)從來都不是純粹的經(jīng)濟(jì)剛需問題?！耙粠б宦贰背h下的“創(chuàng)制能力”既涉及中國自身建構(gòu)規(guī)則的能力，也體現(xiàn)為對國際互動有約束力的規(guī)則制定。規(guī)則制定權(quán)的爭奪不可避免，體現(xiàn)在雙邊、區(qū)域和全球?qū)用?。既涉及國家間，也涉及國際組織間，更體現(xiàn)在國際組織或國際機(jī)制內(nèi)部。從領(lǐng)域看，我們基本熟悉了制造業(yè)相關(guān)規(guī)則，但在傳統(tǒng)FTA沒有涵蓋的服務(wù)貿(mào)易、電子商務(wù)等領(lǐng)域的便利化如何推動是新問題。國際規(guī)則國內(nèi)化和國內(nèi)規(guī)則多邊化還有很長的路要走。

規(guī)制協(xié)調(diào)的內(nèi)外部環(huán)境面臨挑戰(zhàn)。從外部看，規(guī)制協(xié)調(diào)理念和創(chuàng)制能力建設(shè)與當(dāng)前“一帶一路”沿線國家的發(fā)展需求和制度需求尚存在距離。在金磚國家中，除中國有能力統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則，推動規(guī)制多邊化的國際實(shí)踐外，其余國家市場開放和制度開放差異較大。中國和俄羅斯承諾的服務(wù)業(yè)開放度明顯高于印度、南非和巴西。而印度在事實(shí)開放度上呈現(xiàn)較寬松的特征。南非對服務(wù)業(yè)的開放深度較大。中國對國民待遇的開放度要高于市場準(zhǔn)入。金磚國家的內(nèi)部合作和對外協(xié)調(diào)能力均面臨考驗(yàn)。從自身看，中國引領(lǐng)制度建設(shè)和規(guī)制協(xié)調(diào)能力受到多因素掣肘。首先，能不能借“金磚機(jī)制”之勢推動規(guī)制協(xié)調(diào)的國際實(shí)踐尚需時間和實(shí)踐檢驗(yàn)；其次，面對仍由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判的現(xiàn)實(shí)，如何將中國冉冉升級的經(jīng)濟(jì)實(shí)力轉(zhuǎn)化為中國的創(chuàng)制能力和國際規(guī)制制定權(quán)尚待探索和實(shí)踐；第三，發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體的多元化、多層次制度需求考驗(yàn)中國制定規(guī)制協(xié)調(diào)方案的智慧和遠(yuǎn)見。

創(chuàng)制能力與規(guī)制協(xié)調(diào)互相影響互為條件，二者均是新興經(jīng)濟(jì)體參與國際合作面臨的新問題。創(chuàng)制能力是基礎(chǔ)也是前提，規(guī)制協(xié)調(diào)體現(xiàn)的是漸進(jìn)和實(shí)踐思維。從自身看，需要根據(jù)中國在國際體系中實(shí)力地位的變化，特別是具體事務(wù)上的實(shí)力地位，來界定豐富中國倡議的規(guī)制協(xié)調(diào)內(nèi)涵。創(chuàng)制能力建設(shè)和規(guī)制協(xié)調(diào)既是國家發(fā)展戰(zhàn)略和國際合作的頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略支點(diǎn)，也涉及具體領(lǐng)域具體行業(yè)的規(guī)則實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，集規(guī)制理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索之大成，對中國及新興經(jīng)濟(jì)體而言，剛剛從市場開放走向制度開放的初級進(jìn)程中，不可謂不嚴(yán)峻。

推動“一帶一路”規(guī)制協(xié)調(diào)國際實(shí)踐的策略建議

（一）以“規(guī)制協(xié)調(diào)”理念引領(lǐng)制度建設(shè)方向

“一帶一路”規(guī)則建構(gòu)要發(fā)揮其應(yīng)有效力，就要有順應(yīng)世界發(fā)展潮流的設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)的規(guī)則要在更聚“共識”的基礎(chǔ)上更容易遵守，更難遭到破壞，更具有透明性。要強(qiáng)化規(guī)制協(xié)調(diào)意識，凝聚制度合作共識。采取“雙軌模式”，兼顧效率和公平。研究制定能滋養(yǎng)發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展的原則、規(guī)范、規(guī)則、制度，形成“發(fā)展性合作”規(guī)則，同時，還要著力推動雙邊合作，將領(lǐng)域合作及功能合作作為發(fā)展合作的基石。

（二）把控規(guī)則制定權(quán)，抓住制度治理之核

一是新興經(jīng)濟(jì)體要聯(lián)合發(fā)出發(fā)展性合作訴求，以規(guī)制協(xié)調(diào)取代發(fā)達(dá)國家主張的監(jiān)管一致性；二是各國均需要大力推動國內(nèi)改革，推動包括組織體系、要素價格體系和監(jiān)管體系等經(jīng)濟(jì)體制改革，完善制度環(huán)境。三是中國要提升建構(gòu)規(guī)則、統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則能力。圍繞提升發(fā)展規(guī)制內(nèi)容的制定權(quán)，及時總結(jié)各領(lǐng)域改革成果和制度建設(shè)成就。在多邊、區(qū)域和雙邊、單邊三個層級框架下繼續(xù)有序推進(jìn)市場開放，待條件具備時，盡早全面對外資實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式，推動涉外管理體制實(shí)現(xiàn)重大變革。推動企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和民間組織自律規(guī)制發(fā)展，為統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則，把控發(fā)展規(guī)則制定權(quán)積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（三）重視案例分析，研究模式創(chuàng)新引發(fā)的規(guī)則新變化

“一帶一路”視野下，除持續(xù)推動成員國間進(jìn)出口、貿(mào)易自由化外，在全球配置資源，要求將“規(guī)制協(xié)調(diào)”提到議事日程。及早研究準(zhǔn)備規(guī)制協(xié)調(diào)規(guī)制談判的“一攬子”內(nèi)容，包括理念、原則、組織、規(guī)則、規(guī)范、決策程序等，既是發(fā)展中國家謀取更多國際制度空間的需要，也是累積與發(fā)達(dá)國家談判“規(guī)制合作”經(jīng)驗(yàn)的需要。未來，要從微觀入手，加強(qiáng)案例分析，研究各行業(yè)是如何通過模式創(chuàng)新，影響本領(lǐng)域新規(guī)則新機(jī)制的形成與制定，及時總結(jié)出“一帶一路”的規(guī)制、制度以及規(guī)制協(xié)調(diào)的內(nèi)容。

（四）加強(qiáng)“創(chuàng)制能力”建設(shè)，夯實(shí)制度競爭基礎(chǔ)

一是準(zhǔn)確認(rèn)知國際制度環(huán)境?！皠?chuàng)制能力”的基礎(chǔ)是對國際制度環(huán)境有準(zhǔn)確的認(rèn)知能力，涉及規(guī)則發(fā)展方向和操作技術(shù)。研究美韓FTA，TPP以及中美BIT等條款，熟悉與全球行政法和全球規(guī)制龐大的技術(shù)性、細(xì)節(jié)性和程序性的規(guī)則體系，仍是中國當(dāng)下緊迫、現(xiàn)實(shí)而有戰(zhàn)略意義的工作。二是大力引進(jìn)國際組織和國際機(jī)構(gòu)。上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新要更加聚焦于一些有標(biāo)志性的載體建設(shè)，以服務(wù)“海上絲綢之路”來提高軟實(shí)力。首先要快速提升具有國際市場公信度的專業(yè)服務(wù)能力。包括認(rèn)證、認(rèn)可、檢測、檢驗(yàn)，法律仲裁以及再保險(xiǎn)等。既可以采取“走出去”參與競爭與合作的方式，快速提高建制能力，也可以通過引進(jìn)國際公認(rèn)的服務(wù)主體來提高服務(wù)能力。金磚開發(fā)銀行入駐上海就是一個很好的契機(jī)，應(yīng)該借此機(jī)會多引進(jìn)著名的國際組織和機(jī)構(gòu)，打造專業(yè)服務(wù)業(yè)和集聚區(qū)。還要加快前瞻性的規(guī)制研究。進(jìn)一步與“一帶一路”相關(guān)國家合作，形成一批互認(rèn)的專業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化合作的法制環(huán)境。三是全面深化改革，創(chuàng)新國內(nèi)治理模式。規(guī)制制定以及流動從來都是國際制度競爭的核心支撐要素。規(guī)則的國內(nèi)化與多邊化，都需要治理效率優(yōu)化作為支撐，國家內(nèi)部高效的經(jīng)濟(jì)治理與規(guī)則學(xué)習(xí)、適應(yīng)和創(chuàng)新能力，是新興大國在規(guī)則多邊化中占據(jù)主動地位的必要條件。中國要推動規(guī)制協(xié)調(diào)的國際實(shí)踐，爭取國際制度的規(guī)制權(quán)需要以提升“創(chuàng)制能力”為基礎(chǔ)，全面深化改革，創(chuàng)新國內(nèi)治理模式，統(tǒng)籌國際與國內(nèi)規(guī)則，適應(yīng)和引領(lǐng)新興經(jīng)濟(jì)體國際合作規(guī)則發(fā)展方向。

（五）持續(xù)務(wù)實(shí)、靈活、豐富“一帶一路”規(guī)制協(xié)調(diào)的國際實(shí)踐

做好“一帶一路”規(guī)制協(xié)調(diào)國際實(shí)踐的基礎(chǔ)性工作。一是支持推動重要新興經(jīng)濟(jì)體如哈薩克斯坦、阿爾及利亞等加入WTO。二是充分運(yùn)用在WTO中學(xué)到的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，研究如何把國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則運(yùn)用到“一帶一路”經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中。三是將已經(jīng)證明是行之有效的“一帶一路”制度安排向區(qū)域或多邊層面推廣。四是借鑒修正發(fā)達(dá)國家有益的理念和議題，推動發(fā)展中國家加快服務(wù)業(yè)開放步伐，推動市場開放和制度開放。五是提出中國方案，凝聚各方共識，或者形成國際條約，或者在實(shí)踐中形成國際慣例或者國際習(xí)慣，走出全球治理的中國特色。六是盡快設(shè)立國家“一帶一路”規(guī)制協(xié)調(diào)專業(yè)委員會，統(tǒng)籌引領(lǐng)研究新問題。從國際合作角度看，目前，國際組織與國際機(jī)構(gòu)對貿(mào)易便利化的關(guān)注焦點(diǎn)已從議題設(shè)置、談判進(jìn)程、標(biāo)準(zhǔn)制定轉(zhuǎn)向推動實(shí)施、提供技術(shù)援助和能力建設(shè)等活動。未被傳統(tǒng)FTA涵蓋的如服務(wù)貿(mào)易、電子商務(wù)等領(lǐng)域的便利化如何推動是新的問題。從中國自身看，建議把加快培養(yǎng)大國心態(tài)和大國能力作為一個課題來研究。所謂大國心態(tài)、大國能力有兩層意思：一是能否分享利益，吸引更多利益攸關(guān)方加入合作。二是能否不僅考慮短期眼前得失，更著眼于長期未來收益，且把長期得失放在第一位？“一帶一路”的“創(chuàng)制能力”建設(shè)和推動規(guī)制協(xié)調(diào)的國際實(shí)踐，既需要自身能力過得硬，還要具有領(lǐng)導(dǎo)力和分享精神。這些需要進(jìn)行系統(tǒng)研究，提出具有前瞻性、戰(zhàn)略性、可操作性的中國方案，指導(dǎo)各主體參與“一帶一路”建設(shè)。

作者單位：國家發(fā)改委對外經(jīng)濟(jì)研究所