徐航航

(中南大學(xué) 法學(xué)院, 湖南 長沙 410083)

2017年7月全國人大常委會作出《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<中華人民共和國民事訴訟法>和<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》(以下簡稱“修改決定”)，明確將檢察機關(guān)提起公益訴訟寫入該兩部法律，預(yù)示著檢察機關(guān)提起公益訴訟制度在我國的正式確立。行政公益訴訟制度，或者可以簡稱為“行政公訴”，是我國公益訴訟制度的基本組成部門之一?！靶姓V是指當行政機關(guān)的違法行為或者不作為對國家利益和社會公共利益造成侵害或有侵害的危險時，法律規(guī)定由專門機關(guān)為維護國家和社會公共利益而向法院提起行政訴訟的制度”。[1]就環(huán)境行政公益訴訟而言，它涉及的是檢察機關(guān)針對負有環(huán)境保護與監(jiān)管職責(zé)等行政主體而提出，旨在通過請求法院對某項具體行政行為進行司法審查以達到保護環(huán)境等社會公益的最終目的。從2017年“修改決定”的內(nèi)容來看，該類訴訟集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。它是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)。行政公益訴訟本身即屬于廣義的公益訴訟范疇。深化司法改革、加強檢察監(jiān)督的重要工作即逐步確立檢察機關(guān)代表國家和社會公共利益提起行政訴訟的公益訴訟制度。

實際上，在此之前，2015年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》就已經(jīng)明確規(guī)定了檢察機關(guān)試點參與公益訴訟的合法性。此外，2013年正式生效的《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱新民訴法)增加第五十五條被視為我國建立了民事公益訴訟的基礎(chǔ)性條款。然而，新民訴法的上述修改存在缺陷，界定享有起訴權(quán)的主體模糊，致使制度存在理論與實務(wù)層面的爭議，同時也為我國在公益訴訟領(lǐng)域建立檢察院提起行政公益訴訟制度預(yù)留了空間，這也正順承我國深化司法改革之機。

在先前多年試點和探索的基礎(chǔ)上，我國的行政公益訴訟制度已經(jīng)初步建立起來，作為擔(dān)責(zé)主體的檢察機關(guān)履行這一職能具備天然優(yōu)勢，但是，無論是在理論研究還是實務(wù)操作層面，包括行政公益訴訟制度在內(nèi)的公益訴訟制度運行爭議持續(xù)不斷，如何在該制度已經(jīng)確立的基礎(chǔ)上建構(gòu)起符合中國國情的公益訴訟方案，成為一項重要改革課題，關(guān)系到廣大人民群眾的綠水藍天和國家可持續(xù)發(fā)展。因此，我們有必要在反思現(xiàn)有立法、理論和實踐基礎(chǔ)上，探討檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的新思路，共同為將來完善行政訴訟種類、增強行政監(jiān)督、保證行政主體依法行政從而保障公民與社會的合法權(quán)益積累有益經(jīng)驗。

一、行政公益訴訟由“可能”到“現(xiàn)實”的轉(zhuǎn)變

對于檢察機關(guān)面對公益被侵害之現(xiàn)狀能否提起訴訟的問題，一開始是很有爭議的，盡管不少學(xué)者認為可以對此進行嘗試，也仍然集中在“可能”的層面。支持者有之，反對的聲音也不少，例如，“試驗者……僅將檢察機關(guān)作為一個特殊的當事人(原告)角色強加到民事訴訟領(lǐng)域中，沒有考慮到民事訴訟結(jié)構(gòu)對其的容納度、與其他訴訟主體間磨合中的協(xié)調(diào)強度以及民事訴訟結(jié)構(gòu)在運作時的對此是否會對檢察機關(guān)這個特殊的訴訟角色表現(xiàn)出排異反應(yīng)等相關(guān)問題”。[2]因而，我們可以從檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位角度出發(fā)，分析檢察機關(guān)在行政訴訟中行使監(jiān)督職能存在的發(fā)展空間。

(一)民事公益訴訟主體資格規(guī)定缺陷

以環(huán)境污染為例，除了企業(yè)自身問題外，不得不指出這些案件還都有一個共同的原因:國家行政機關(guān)尤其是環(huán)境管理、監(jiān)督審查等部門對與其相關(guān)行政執(zhí)法力度不夠，存在失職、瀆職等情形。為了更充分保障國家和社會公眾利益，2013年新民訴法增加一條明確在我國建立“公益訴訟制度”，寄希望于通過特定主體提起民事公益訴訟來為解決日益嚴重的社會公益被侵害的問題提供一條可行性途徑，但是，單有這一項制度還遠遠不夠的，因為該項制度適用的范圍有限，特別是針對行政主體及其工作人員的制約力度顯然不足。根據(jù)新民訴法第五十五條規(guī)定，就環(huán)境污染問題，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，但是，這一條款本身存在不足之處，第一，“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”的法律含義迷糊，即有權(quán)提起公益訴訟的主體不明確;第二，作為公益訴訟的被告主體范圍也存在爭議，即原告可以針對誰的行為提起公益訴訟才符合被告適格的要求。由此，這些主體性界定不足的問題阻礙了這一制度的適用。如何理解新民訴法中“法律規(guī)定的機關(guān)”，在較長時間里都很有爭議。但引入行政機關(guān)作為公益訴訟的原告，其不利影響也是顯而易見的，這主要考慮到，一旦如此，行政機關(guān)手握訴權(quán)和行政權(quán)，它作為一方訴訟主體提起訴訟，很明顯地違背原告與被告平等對抗的基本司法要求。而且，允許行政主體提起公益訴訟也有悖于公益訴訟制度設(shè)計的初衷，因為很多環(huán)境違法問題都是與在行政主體的行政不當行為聯(lián)系在一起的，現(xiàn)在法律又允許它提起訴訟，“違法者反而成了受害者”，不利于通過公益訴訟揭示行政違法以期追究有關(guān)主體法律責(zé)任的立法設(shè)計理念。

對此，將檢察機關(guān)納入該范圍就成為人們的中意選擇[3]，“檢察機關(guān)自身的性質(zhì)和職責(zé)表明它實質(zhì)上具有國家整體利益的維護者或公共利益代表人的身份，這種身份決定它應(yīng)當充當公共利益的代表”。[4]當然，不是沒有學(xué)者對此提出異議，質(zhì)疑檢察機關(guān)不具有提起公益訴訟的正當性，其從憲政視角的比較分析、法律移植視角的理性分析等角度認為“如果從理論上進行深層次分析，則必然看出，作為法律監(jiān)督者的我國現(xiàn)有檢察機關(guān)提起公益訴訟因不符合公益訴訟的本質(zhì)要求而不具有理論上的正當性”。[5]因此，即使在我國已經(jīng)推行了公益訴訟制度試點、全面推行公益訴訟制度改革的當今時代，厘清理論爭議仍然顯得十分重要，必須從我國特有的國情和政治、法律環(huán)境出發(fā)來反思檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體適格性。

(二)基本權(quán)利與法律監(jiān)督權(quán)的結(jié)合：訴訟主體資格擴張

對于權(quán)利內(nèi)涵發(fā)展的反思和研究也有助于對這一爭議的明晰。以“環(huán)境權(quán)”享有的主體資格為例，“公民環(huán)境權(quán)自1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國大會在《人類環(huán)境宣言》中首次提出后，以作為一項基本人權(quán)得到國際社會的認可……在我國雖有了環(huán)境立法甚至環(huán)境權(quán)保護的實踐，理論界肯定環(huán)境權(quán)的呼聲也很高，但是沒有以立法形式明確承認”。[6]環(huán)境權(quán)作為一項基本人權(quán)，其享有主體不僅僅是作為個體的自然人，而且還應(yīng)當包括特定群體?？紤]到國家和社會公益的特殊性尤其是對國家發(fā)展與人權(quán)保障的基礎(chǔ)性影響，特定的國家權(quán)力機構(gòu)代表這一類利益也就成為環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展的必然之趨勢。而在我國，憲法對行政機關(guān)、檢察機關(guān)等職能的法律定位，為檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能可以適當延伸至行政訴訟法律監(jiān)督范圍提供了合憲性、合法性依據(jù)。

那么，這就需要討論訴訟主體資格問題。在我國，民事訴訟法和行政訴訟法一般均將“(直接)利害關(guān)系人”作為限制提出訴訟主體資格的基本條件。這一條件在減少法院免受不當訴訟被提起的侵擾、節(jié)約司法資源等方面的確能夠發(fā)揮作用。但是，其消極影響更是顯而易見的：第一，該條件產(chǎn)生之初，其主要是為了適應(yīng)私權(quán)利被侵害如何救濟以及防止不當訴訟進入法庭的司法需要。換言之，“利害關(guān)系人”解決的問題只能是具體主體的私權(quán)利受到侵害如何救濟的問題。但是，隨著社會發(fā)展，“公共綠地”被侵害的現(xiàn)象越來越多，這不單單是涉及到某個或者某幾個私權(quán)利主體的問題，更多的是公益如何保護和救濟的問題。第二，該條件形成的是一種封閉式的框架體系，通過界定是否享有實體法規(guī)定之權(quán)利來判斷某一主體提起訴訟是否為了維護自身利益，并以此決定是否符合“原告”主體資格。可見，該標準不但具有僵化特點，而且嚴格適用時缺少彈性，難以符合社會發(fā)展與司法救濟的迫切需要。因此，從更好地維護公共利益也能夠保障每個公民基本權(quán)益的角度出發(fā)，就有必要突破這一條件的限制，實現(xiàn)原告資格主體擴張之目的。

實現(xiàn)主體資格之擴張，尤其是將檢察機關(guān)作為維護公益之適格主體，不單是需要從權(quán)利內(nèi)涵不斷擴張的方向分析，也需要明確檢察機關(guān)享有的公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容。一方面，檢察機關(guān)本身代表國家利益行使國家權(quán)力，其角色主要是國家公益維護者，國家利益被損害時它應(yīng)當有資格做出某種行為予以抵制侵害，當其提起訴訟時便具有特殊的訴訟主體資格，這是一種傳統(tǒng)的訴的利益在公共權(quán)益層面的延伸，也是傳統(tǒng)訴的資格內(nèi)容在當代社會權(quán)利發(fā)展背景下的擴張，具有時代性價值和意義。另一方面，根據(jù)我國憲法規(guī)定，明確檢察院依法行使法律監(jiān)督權(quán)，對政府和法院實施監(jiān)督，是其應(yīng)有之義。行政權(quán)力作為國家公權(quán)力的重要組成部分天然地具有擴張性和侵略性，因而對其加強監(jiān)督并制定必要的制度限制，是保證行政權(quán)力能在法治軌道內(nèi)運行、切實為人民服務(wù)的基本前提。行政機關(guān)的不當行政行為在法治社會中，僅僅要求其承擔(dān)內(nèi)部責(zé)任已經(jīng)遠遠達不到司法救濟和追責(zé)的預(yù)期效果，尤其是涉及有較廣泛的一般意義的行政行為時，少數(shù)個體訴訟并不能解決公民利益被侵害的危險。因而，檢察機關(guān)就有必要且應(yīng)當有權(quán)力針對行政主體類似的作為或者不作為提起訴訟，要求其予以糾正，既是合理完善檢察監(jiān)督在行政訴訟范圍內(nèi)監(jiān)督方式、監(jiān)督體系的基本內(nèi)涵，也具有將其置于司法審查之范疇并予以確認的意味。

(三)社會發(fā)展刺激下的檢察權(quán)內(nèi)涵拓寬

隨著我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展導(dǎo)致個人本位主義的立法思想無法解決社會難題，很多侵權(quán)情形損害的是社會公共利益，傳統(tǒng)的訴訟模式已經(jīng)無法救濟，從而催生了以社會本位主義為基礎(chǔ)的行政公益訴訟制度。[7]這也揭示了行政公益訴訟產(chǎn)生的現(xiàn)實基礎(chǔ)和救濟理念。近些年來爆發(fā)的嚴重侵害著國家和社會公共利益的問題，很大程度上與當?shù)赜嘘P(guān)部門監(jiān)管失職有關(guān)。然而，修改之前的行政訴訟法規(guī)定對提起行政訴訟的原告資格有著嚴格的限制，也使得這些違法行政行為、行政不作為，缺乏合適的原告提起訴訟加以制約，從而使得國家利益、公共利益一直受到侵害而難以得到應(yīng)有的法律保障。此外，對于嚴重社會公害的事故，“行政主體承擔(dān)行政法律責(zé)任的形式以行政賠償為主，此外還包括返還財產(chǎn)、賠償?shù)狼?、承認錯誤、恢復(fù)名譽、消除影響、恢復(fù)原狀等形式。行政主體承擔(dān)的法律責(zé)任以補救性責(zé)任為主，目的在于對受侵犯之原權(quán)利實施補救”。[8]單純地履行補救性責(zé)任，其對行政主體的警示作用、制約作用還是遠遠不夠的。行政主體既有的規(guī)范性文件依然發(fā)揮效力，其本身利益并未因此而受到影響，這樣的結(jié)果其司法效力過于微弱，幾乎不能在較大范圍內(nèi)保障社會公益和公民個人的權(quán)益。因此，懲罰性制裁手段的缺失對行政不法行為頻繁發(fā)生起到“推波助瀾”的影響，立法設(shè)計必須加強督促制裁手段，將檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督職能延伸至這一領(lǐng)域，并賦予其更廣泛、有效的監(jiān)督制裁手段。

“憲政意義上的檢察權(quán)必然包括完整的公訴權(quán)(包括與之相關(guān)的特定的偵查權(quán))與普遍的訴訟監(jiān)督權(quán)?！腔诙叩慕y(tǒng)一性，公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)均由檢察機關(guān)行使，可以統(tǒng)一稱為中國特色的檢察權(quán)”。[9]就我國檢察監(jiān)督設(shè)計現(xiàn)狀而言，公訴權(quán)能無法在行政法與行政訴訟法領(lǐng)域得到充分施展，難免影響檢察權(quán)在法治意義上的作用發(fā)揮。而將提起公益訴訟特別是行政公益訴訟的權(quán)力賦予檢察機關(guān)，是豐富檢察權(quán)的多元內(nèi)涵、鞏固憲法定位的必然路徑。此外，我國行政訴訟法的修改將特定規(guī)范性文件納入行政訴訟附帶司法審查的范圍，引入行政公益訴訟制度本身符合行政訴訟的基本目的。賦予利害關(guān)系人附帶請求審查的權(quán)利，擴大司法救濟的范圍，將檢察機關(guān)引入到這一領(lǐng)域，保障其充分行使法律監(jiān)督權(quán)、公訴權(quán)，這樣的制度設(shè)計是完全符合立法宗旨的。而且，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，其對法律認識與掌握較之普通公眾而言，應(yīng)當更具專業(yè)性、技術(shù)性，其考慮因素也更為周全。

二、試點舉措的改革狀況與評析

盡管由檢察院作為提起公益訴訟主體的討論并非近幾年才興起的，在新中國成立初期就有相關(guān)規(guī)范文件對此有初步的規(guī)定，但是，很長時間里，檢察機關(guān)對涉及公益侵害的案件始終處于乏力的狀態(tài)，僅僅依靠社會公眾或者社會組織的努力，取得的效果十分有限。在全面深化司法改革大背景下，全國人大授權(quán)檢察機關(guān)積極進行公益訴訟制度的試點，2016年最高人民檢察院出臺《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，推動公益訴訟制度落實的規(guī)范化。特別是自2017年公益訴訟在全國范圍內(nèi)推廣開來，取得了顯著地成效，所產(chǎn)生的輻射效果值得稱贊。著眼于未來公益訴訟制度改革的新發(fā)展，面對提起行政公益訴訟制案件的挑戰(zhàn)，檢察機關(guān)履職方式也需要更新?lián)Q代，首先就是要對現(xiàn)有試點操作的總結(jié)和分析，之后才是針對性的完善。

自試點啟動以來，檢察機關(guān)在處理行政公益訴訟案件方面形成了相對成熟的辦案機制和處理規(guī)范，也探索出了行之有效的工作樣式。整體來看，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟試點的特點主要包括：第一，多數(shù)案件通過訴前程序解決問題，通過設(shè)置提起訴訟的必經(jīng)程序——也即，訴前程序——可以較好地實現(xiàn)解決資源與節(jié)約資源的雙重目的，將訴前程序與提起訴訟結(jié)合起來強化監(jiān)督效果；第二，涉及行政機關(guān)比較集中，主要是生態(tài)環(huán)境和資源保護；第三，檢察機關(guān)承擔(dān)全面收集證據(jù)的責(zé)任，在完成取證工作的同時對案件繼續(xù)審查，確定是否有提起訴訟的必要性；第四，訴訟請求還主要是履行之訴和確認之訴，因為檢察機關(guān)針對的是行政機關(guān)的不作為行為；第五，檢察機關(guān)還承擔(dān)了較重的舉證責(zé)任。[10]從行政公益訴訟的試點狀況來看，我國2017年擴大推廣的做法也主要是重點解決關(guān)鍵領(lǐng)域的侵害公共利益的行為。

但是，與之相應(yīng)地，試點過程中涉及行政機關(guān)比較集中等特點也暴露出我國檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的問題，比如：第一，案件范圍比較狹窄，除了授權(quán)試點的案件類型范圍之外也有很多侵害公益的行為，但缺少必要的相對人起訴，嚴重限制了公益訴訟的功能；第二，發(fā)現(xiàn)線索、流轉(zhuǎn)機制受阻，線索不易發(fā)現(xiàn)、很難轉(zhuǎn)化、更不易成案，制約著行政公益訴訟制度的運行效果；第三，訴訟類型選擇標準不明，到底是選擇行政公益訴訟還是選擇民事公益訴訟還是其它案件類型，存在爭議，也就可能造成沖突；第四，訴前程序與訴訟程序銜接不當，在具體辦案時很容易出現(xiàn)脫節(jié)的情況，影響辦案效率；第五，檢察機關(guān)的“公益訴訟人”地位不明，盡管目前已經(jīng)授權(quán)檢察機關(guān)推行了試點做法，但是，檢察機關(guān)到底是按照原告還是公益訴訟人來獲得權(quán)利義務(wù)，還有爭議，等等。[11]上述各種問題的存在，既有我國理論認識不清帶來觀念無法及時轉(zhuǎn)變的原因，也有試點思路不明影響具體制度、規(guī)則的制定和落實，還有不同法律、解釋和規(guī)章制度的內(nèi)外在矛盾沖突帶來的尷尬，無不亟待解決和回應(yīng)。

三、健全行政公益訴訟制度須嚴格把握的若干方面

通過對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度的理論厘清，以及對我國近些年來公益訴訟制度的試點總結(jié)和反思，我們可以清醒地認識到，“完整的行政訴訟制度，既應(yīng)當有對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟，也應(yīng)當有對國家和公共利益的保護，這在理論上表現(xiàn)為行政訴訟是主觀訴訟與客觀訴訟的統(tǒng)一體”。[12]因此，在行政訴訟領(lǐng)域，我們可以從完善現(xiàn)有民事訴訟法有關(guān)公益訴訟的角度出發(fā)，針對特定案件類型如本文探討的環(huán)境公益訴訟中案件，在試點行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)上完善相應(yīng)制度規(guī)范，為將來在更大層面建立公訴制度積累經(jīng)驗，健全檢察監(jiān)督制度，促使行政主體更為有效地依法行政。當然，檢察機關(guān)提起行政公訴制度的發(fā)展，需要著力解決多方面的理論、實務(wù)問題。而這些問題是在該制度的運行過程中不可避開的。

第一，充分認識并定位行政訴訟的“訴權(quán)”及“訴的利益”等概念內(nèi)涵，對其進行擴張性解釋?！皬默F(xiàn)代憲政理念出發(fā)，訴權(quán)是憲法和法律所保護的其他性質(zhì)的人權(quán)的保障性人權(quán)……如果公民不能依據(jù)憲法來保障自己的人權(quán)，這就意味著立法權(quán)或者是政府的其他權(quán)力在憲法面前相對于人權(quán)而言擁有特權(quán)”。[13]行政機關(guān)作為國家權(quán)力的組成部分，其作為或者不作為往往直接影響國家、社會利益的實現(xiàn)與否，考慮到法治國家的基本要求即對權(quán)益的充分保障，這在廣義的行政訴訟檢察監(jiān)督范疇內(nèi)應(yīng)當?shù)玫襟w現(xiàn)。

第二，檢察院在行政公訴中的法律地位及其提起行政公訴的目的。檢察院提起的行政公訴，是社會本位主義在社會救濟中的體現(xiàn)；但同時，它也是檢察院履行檢察監(jiān)督職能、行使公訴權(quán)的一種形式。在整個行政公訴制度構(gòu)建基礎(chǔ)層面，檢察院作為一類國家公權(quán)力機關(guān)的參與到提起針對另一公權(quán)力機關(guān)的訴訟中來，它是作為原告身份、監(jiān)督者身份，還是其他一種特殊身份，都需要在法律中予以明確，相應(yīng)地，這也是針對行政訴訟中訴的利益與訴訟主體是否適格等問題的論證分析。

第三，協(xié)調(diào)既有行政、刑事責(zé)任與行政公訴責(zé)任的關(guān)系。行政公訴制度意在追究違法不當行政主體的法律責(zé)任，也意味著必然導(dǎo)致兩種法律責(zé)任的交叉：行政公訴法律責(zé)任與原有行政、刑事責(zé)任。這也實際上反映的是如何處理普通追責(zé)制度與特殊追責(zé)制度的關(guān)系，如，2006年2月20日頒布生效的《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》，其適用針對行政主體及其工作人員的范圍，不僅包括環(huán)境行政管理機關(guān)及其工作人員，也包括環(huán)境行政管理機關(guān)以外的其他國家行政機關(guān)及其工作人員。此外，就我國刑法所規(guī)定的刑罰與刑事責(zé)任而言，針對行政機關(guān)等特殊主體做出的規(guī)定僅有環(huán)境監(jiān)管失職罪。

第四，檢察院提起公訴的順位問題。檢察院必須處理好與民事訴訟法規(guī)定的民事公益訴訟制度、行政復(fù)議制度等制度的關(guān)系，充分發(fā)揮訴前程序的分流和止爭作用。這實際上是在界定提出公益訴訟的模式問題，在一元訴訟啟動模式與多元訴訟啟動模式、公民直接起訴模式與前置審查起訴模式等模式的界定和選擇[14]，需要我國在具體制度層面協(xié)調(diào)現(xiàn)有立法規(guī)定，選擇有利于公益之保護的適用模式，當然，也可以探索適合我國現(xiàn)狀的混合模式。

第五，行政公訴制度適用的案件范圍、效力、執(zhí)行等問題。一方面，檢察機關(guān)的行政公訴存在前置程序十分重要，有利于節(jié)約司法資源、促使行政主體自覺履行依法執(zhí)政的職能，這實際上也為檢察機關(guān)在行政訴訟領(lǐng)域開展法律監(jiān)督創(chuàng)造了一項新的監(jiān)督手段，但是，這一手段必須與制裁性措施相結(jié)合才能真正發(fā)揮功能；另一方面，行政訴訟法將特定行政主體的部門規(guī)章列入附帶司法審查的范圍，這實際上在拓寬行政訴訟審查內(nèi)容。因而，隨著我國司法機關(guān)審查行政行為能力的增強，可以適當試點與行政公訴相關(guān)的程序制度，解決改革初期規(guī)范缺乏、模糊的困境。

第六，積極借鑒國外經(jīng)驗，做好行政訴訟法與民事訴訟法、人民檢察院組織法、環(huán)境保護法、行政復(fù)議法等法律的協(xié)調(diào)工作。借助現(xiàn)有立法機遇，一旦將環(huán)境公益訴訟作為試點行政公訴的突破口，就應(yīng)當避免交叉法律部門之間的規(guī)定出現(xiàn)矛盾、沖突的現(xiàn)象。同時，行政公訴性質(zhì)的公益訴訟制度在德國、法國、英國等國家都有司法實踐并積累了相當?shù)乃痉ń?jīng)驗，可以作為我國在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域進行試點的參考和借鑒資料。在這一過程中，也應(yīng)當注意借鑒各國在推行行政公訴制度時對行政公訴制度適用的限制等問題，

四、小結(jié)

隨著我國監(jiān)察委員會制度改革進入新的階段，檢察機關(guān)的職權(quán)定位也將進入新的時代。作為憲法規(guī)定的國家監(jiān)督機關(guān)，履行檢察監(jiān)督與救濟是其基本職責(zé)定位。而且，從世界范圍內(nèi)國家公益訴訟制度的發(fā)展趨向來看，負有維護國家公益職責(zé)的檢察主體的介入，成為除了社會公共組織、普通公民之外的、強有力的參與主體。針對日益嚴重的環(huán)境污染等侵害公益的行為的發(fā)生，不單單要讓侵權(quán)民事主體承擔(dān)責(zé)任，也需要追究有關(guān)行政主體失職、瀆職行為的責(zé)任。隨著相關(guān)試點改革的推進，我國法律中緣由的“適格說”或者“利害關(guān)系說”等狹義的訴訟主體資格界定標準已經(jīng)逐步被拋棄，人們?nèi)找鎯A向于選擇擴充提起訴訟的主體資格范圍的可行方案，首要之選即將檢察機關(guān)針對行政機關(guān)不當或者違法、且侵害了國家和社會公共利益的特定行政行為，有權(quán)提起行政公訴作為一項具體司法制度，既是在完善我國現(xiàn)有的檢察監(jiān)督制度，也是有利于保障實現(xiàn)依法行政的法治目標。

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