陳曉運,吳姿其

(1.中共廣東省委黨校,廣東 廣州 510053；2.中山大學,廣東 廣州 510275)

一、導語

誠如亨廷頓所言，現(xiàn)代性孕育穩(wěn)定，現(xiàn)代化滋生亂象。改革開放以來中國現(xiàn)代化推進過程中，以人大代表選舉、政協(xié)民主協(xié)商、基層群眾自治、民族區(qū)域自治為核心的制度化政治參與不斷深化，但與此同時，以工人、學生、農(nóng)民、農(nóng)民工、下崗工人、教師、退伍軍人等群體的上訪陳情、法律申訴、集體行動或暴力沖突等為代表的非制度化政治參與也時?？梢姟Ｓ纱?，黨委政府出臺了各類政策，采取了各種舉措，將“維穩(wěn)”放在治理的核心位置。

在此背景下，維穩(wěn)研究也日趨成為顯學，積累了大量成果。其中，學者們提出關于中國社會穩(wěn)定的兩種基本觀點。一種觀點認為，一系列非制度化公民參與現(xiàn)象表明中國社會動蕩不安，社會沖突浪潮正在中國涌現(xiàn)，它不僅是經(jīng)濟增長的陣痛，而且是潛在的政治威脅。另一種觀點認為，中國社會總體穩(wěn)定的基本形勢沒有變化，但是，社會整體上處于剛性穩(wěn)定狀態(tài)，即政治權(quán)力具有排他性和封閉性，存在著巨大的社會風險。

上述觀點不無局限。一方面，它們忽視了社會動態(tài)穩(wěn)定的常規(guī)存在。從社會發(fā)展的歷史看，世界上任何地方的人們只要一起生活和交往，就必然存在沖突；社會沖突的產(chǎn)生、擴大和消弭是常規(guī)現(xiàn)象。改革開放以來的中國不外如此。另一方面，它們忽視了中國社會治理優(yōu)化。近年來，中國政治體系的開放性和社會治理現(xiàn)代化水平不斷提升，各級政府陸續(xù)完善公民有序參與的制度建設，普通民眾的政治參與日趨納入國家治理的制度框架。從現(xiàn)象層面看，改革開放以來中國社會一直處于動態(tài)穩(wěn)定之中，而非動蕩不安或者剛性穩(wěn)定。即，盡管存在一系列社會沖突事件，但它們并沒有激發(fā)系統(tǒng)性的社會或政治危機。

那么，這種社會動態(tài)穩(wěn)定如何得以存在？學者們提供了兩種啟發(fā)性思路。一種思路從制度著手強調(diào)中國政治體制的調(diào)適性。蒂克森(Bruce J. Dickson)指出，“調(diào)適”是政治體系對社會領域的不同需求的反應和回饋，是權(quán)力高度集中的政黨體制中執(zhí)政者促進政權(quán)維續(xù)的改革策略。共產(chǎn)黨國家的政黨體制具有自我調(diào)適的彈性空間，它能夠有效吸納經(jīng)濟和社會發(fā)展進程中產(chǎn)生的各種挑戰(zhàn)，比如通過建構(gòu)完善黨與國家、社會之間的溝通機制。黎安友也指出，中國共產(chǎn)黨的政治體制柔韌而有彈性，它建立了饒有成效的公眾利益表達機制和社會抗議管控機制。另一種思路從行動著眼強調(diào)政府維穩(wěn)的秩序保障效能。比如，信訪體系是群眾路線在社會治理領域的體現(xiàn)，是國家主導下動員群眾參與的制度化渠道，在反映民情民意、加強民主監(jiān)督，表達群眾訴求和維護社會穩(wěn)定中發(fā)揮獨特作用。對于普通民眾而言，他們不僅到信訪局上訪、信訪，而且也向法院、檢察院、紀委、電視臺、黨報等反映問題。又如，地方政府在維穩(wěn)方面推行系列舉措，包括社會風險排查、矛盾化解、訴求吸納和物質(zhì)安撫等。

上述思路為理解動態(tài)穩(wěn)定提供了啟發(fā)。但是，上述文獻較少考慮制度設計與機構(gòu)行動如何共同促成動態(tài)穩(wěn)定；而且，許多文獻側(cè)重于強調(diào)現(xiàn)行制度設計的局限和政府穩(wěn)控行動的成本，較少從積極正面的角度分析社會動態(tài)穩(wěn)定的治理建構(gòu)邏輯。鑒于次，本研究試圖探討的是，中國的國家體制和治理行動包含何種塑造社會動態(tài)穩(wěn)定的要素？它們?nèi)绾伟l(fā)揮作用？

基于資料梳理和文獻分析，本文指出，官民分治、全面維穩(wěn)、話語反制和策略變通是促成社會動態(tài)穩(wěn)定的基本要素，它們發(fā)揮著政治風險阻斷、體制力量聯(lián)動、德治形象構(gòu)建和實用主義穩(wěn)控的主要作用。

二、要素描述：社會動態(tài)穩(wěn)定建構(gòu)的基本依托

(一)官民分治的體制架構(gòu)

從體制上看，官民分治是中國政治設計的一個基本特征。一方面，作為超大型國家，中國國家治理包含從中央政府、地方政府到基層政府的多級體系，政令出于中央，執(zhí)行在于地方。另一方面，普通民眾的經(jīng)濟、社會和政治生活與國家治理息息相關，是中央政策和地方執(zhí)行的目標群體。這樣就形成了以中央為頂點、地方政府與普通群眾為兩端的三角架構(gòu)，中央政府主治官，地方政府主治民，而地方政府與普通民眾皆受治于中央。

這一政治架構(gòu)使“治官”和“治民”分設。中央政府主要執(zhí)掌治官權(quán)，即選拔、監(jiān)督和獎懲官員的權(quán)力，而實際管治各地區(qū)民眾的權(quán)力則交給地方官執(zhí)掌。只要地方官不違背中央大政方針,均可因地制宜地行使治民權(quán),靈活處置所轄區(qū)公眾事務，包括維護社會穩(wěn)定。[1]

由此，中央政府處于超然狀態(tài)，地方政府則須“守土有責”。一方面，中央政府要求地方政府“矛盾不上交”。以信訪為例，為避免地方問題向中央積聚，《信訪條例》規(guī)定信訪“堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”，要求地方政府解決信訪人越級上訪等“非正常上訪”問題。另一方面，中央政府對下級政府的維穩(wěn)表現(xiàn)設定了管理目標，據(jù)此考評地方官員。這一情況在各層級政府中都存在，上級政府普遍要求其下級政府“矛盾不上交”。舉例來說，某市發(fā)布了《關于依法處理非正常上訪行為的通知》，明確列出包括在市委市政府辦公場所外聚集、滯留等14種非正常信訪行為，其下轄的縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不各顯神通避免群眾越級上訪甚至赴京上訪。

因此，在這種體制架構(gòu)之下，地方政府成為了中央政府與普通民眾之間的一道“防火墻”，給予中央政府在面對民眾不滿時以調(diào)適的空間。

(二)全面維穩(wěn)的機制安排

從機制上看，將社會不穩(wěn)定現(xiàn)象的消解納入制度框架，是國家推進治理現(xiàn)代化的必然要求。改革開放以來，中央到地方各級政府對社會穩(wěn)定的要求日趨強化，一套全面維穩(wěn)機制日趨成型，成為維持社會動態(tài)穩(wěn)定的基本手段，具有以下基本特征。

首先，全面維穩(wěn)具有專業(yè)性。其標志是“維護穩(wěn)定工作領導小組辦公室”(簡稱“維穩(wěn)辦”)的普遍設立。上個20世紀90年代初，因企業(yè)改制破產(chǎn)等問題引發(fā)大量社會矛盾，維穩(wěn)辦應時而生。中共十七屆四中全會要求各級黨政領導干部“切實抓好發(fā)展這個第一要務、履行好維護穩(wěn)定這個第一責任”,維穩(wěn)上升為中央方針，各級政府隨后都設置了“維穩(wěn)辦”,配套了內(nèi)設機構(gòu)、人員編制和經(jīng)費投入。當前,從中央到各省、市、縣直到鄉(xiāng)和街道、乃至重要事業(yè)、企業(yè)單位都設置了“維穩(wěn)辦”,下設多個辦事機構(gòu)、承擔多種職責。近年來，各級政府持續(xù)優(yōu)化全面維穩(wěn)，比如，立足“小事不出村(社區(qū))，大事不出鎮(zhèn)(街道)”，針對日常矛盾糾紛建立聯(lián)調(diào)機制，強調(diào)上下聯(lián)網(wǎng)、橫豎到邊、全方位“大綜治、大維穩(wěn)、大調(diào)解”，整合基層綜治、信訪、司法等方面的資源建立縣鎮(zhèn)村三級維穩(wěn)平臺，負責接待群眾訴求、受理綜治信訪事項、聯(lián)調(diào)聯(lián)處矛盾糾紛、督促化解措施落實，建立規(guī)范臺帳檔案等。

二者，全面維穩(wěn)具有整體性。除了維穩(wěn)辦這一專職機構(gòu)外，各級黨政體系都具有維穩(wěn)功能。比如，隸屬黨的系統(tǒng)的政法委自1990年恢復設立后，維穩(wěn)職能不斷得到強化。1991年中央、省、市、縣均成立社會治安綜合治理委員會，下設辦公室(即綜治辦)，與政法委合署辦公。1999年7月，黨委610辦公室(對外稱人民政府防范與處理邪教辦公室)成立并與政法委合署辦公。同時，維穩(wěn)辦也與政法委合署辦公。政法系統(tǒng)成為維穩(wěn)中樞，在最高層以中央維護穩(wěn)定領導小組為最高權(quán)威，依附其上有綜治委等機構(gòu)，統(tǒng)管公檢法和安全等部門。[2]此外，黨政系統(tǒng)的各個“口”都肩負維護本地區(qū)、本領域相關事務的維穩(wěn)職能，比如，統(tǒng)戰(zhàn)部專司聯(lián)系民主黨派、民族宗教、港澳臺、黨外人士等社會各界力量。

三者，全面維穩(wěn)具有同責性。社會穩(wěn)定不僅是央地共同意志，而且在職責履行和責任追究上越來越強調(diào)“黨政同責”。即從省一級到鎮(zhèn)街一級，無論黨委系統(tǒng)還是政府系統(tǒng)，雖然在維穩(wěn)出現(xiàn)問題之時承擔的政治、紀律和法律責任不盡相同，但都需要對特定領域的維穩(wěn)承擔職責。按照官方話語表述，即“黨政同責，一崗雙責、齊抓共管、失職追責”，借此保證黨政維穩(wěn)同心同向同行。具體操作中往往強調(diào)“屬地管理、分級負責”、“層層落實責任，層層傳導壓力”、“誰主管、誰負責”等，并建立相應考評機制。

四者，全面維穩(wěn)具有持續(xù)性。每當發(fā)生群體性事件，或進入政治敏感期，各級政府各個部門都以維穩(wěn)為首要任務，甚至基層政府工作人員都要“承包”任務，年復一年不外如是。同時，由于社會矛盾未必能夠短期內(nèi)妥善化解，維穩(wěn)并非“一陣風”，一旦某個事件、個人和組織被判定為“影響和諧穩(wěn)定大局”，常常會受到持續(xù)關注，比如，以秘密方式開展活動的宗教組織一直受到嚴密管控。

(三)反制話語的常規(guī)框定

在體制機制建設的基礎上，社會動態(tài)穩(wěn)定必須在行動層面推進。其中之一即話語反制。由于普通民眾在矛盾沖突中經(jīng)常向政府“討個說法”，因而，政府往往需要相應“給個說法”，這種現(xiàn)象可稱為社會穩(wěn)定治理的話語反制，即黨政機關通過制造認知標準和解讀范式等影響社會感知，平衡民眾提出的理據(jù)，爭取公共輿論的支持。

從實踐層面看，當普通群眾表達自身訴求時候，常常要求政府“給個說法”。譬如，觀察工人群體發(fā)起的非制度化公民參與，陳峰發(fā)現(xiàn)，國家在改革過程中延用了社會主義話語來正當化市場改革，這促使工人在過去的社會主義時代和文化大革命時期尋找框構(gòu)其訴求的道義正當性的話語。[3]87-107又如，朱健剛發(fā)現(xiàn)，小區(qū)業(yè)主抗爭中老人往往特別積極參與，而且他們的行動帶有鮮明的社會主義群眾動員色彩，在他們那里，社會主義國家是人民當家作主的國家，國家的政策和法律是保護人民權(quán)益的。如若這一原則遭到破壞，那么他們的抗爭就類似于“革命無罪、造反有理”一樣具有正當性。具體到抗議過程，老人家們的文宣工作也往往使用“人民”、“群眾”、“團結(jié)”等話語，與此同時，通過塑造對立面如何欺瞞群眾使得自身具有強烈的“正義色彩”。這些行動往往能在具有同樣社會主義政治斗爭經(jīng)歷的老人中獲得響應。[4]再如，郭巍青和陳曉運發(fā)現(xiàn)，最近幾年來圍繞環(huán)境污染和健康威脅產(chǎn)生的集體抗爭普遍使用的框架是“風險話語”，它指的是社會抗爭過程中抗議者指稱的科學技術的不確定性，即技術帶來的不可預知的安全威脅。[5]

從宏觀層面看，針對普通群眾要求的“給個說法”，“進步論述”是支撐社會穩(wěn)定建構(gòu)的核心話語。這套話語預設了治理者的先進性，即具有睿智，能預見社會發(fā)展；具有公共性，能顧及民眾集體利益；具有前瞻性，能考慮社會長遠利益；具有擔當性，能始終承擔為民服務責任。因此，一旦某一決策部署被標簽化為“國家或大局需要”，“個人利益”就需讓位于“公共利益”，普通群眾的“小道理”就服從于黨委政府的“大道理”。

在此背景下，一方面，與中央的宏大話語對接，是地方政府話語建構(gòu)的慣常操作。比如，地方政府駕輕就熟援引中央精神，讓自己成為“以人為本”、“科學發(fā)展觀”、“和諧社會建設”等宏大話語的言說者和實踐者，使自身行動具有政治上的“高度”;[6]另一方面，地方政府常常提出各類具體反制話語。比如，將重點項目定位為“國家建設”、“國家項目”，屬于“公共利益”、“民生工程”，要求普通民眾“顧全大局”，在“家”與“國”、“個人”與“集體”、“少數(shù)”與“多數(shù)”的價值面前作出“正確的”選擇，從而以“大局”的政治倫理正當性反制公民的“個人”訴求。[7]再如，地方政策常常使用“一小撮別有用心者”、“不明真相者”定義社會不穩(wěn)定事件參與者，特別是將積極分子或帶頭人定性為人民中的“個別壞人”、“搞陰謀詭計的”、“需要進行孤立、清除和打擊”的對象。[8]328-329

(四)策略運用的靈活變通

各級黨政機關維穩(wěn)時會從話語層面為行動提供合法性，但更重要的是直接應對處置社會矛盾沖突，從而保障社會秩序總體可控和動態(tài)穩(wěn)定。這一過程即涉及維穩(wěn)的策略運用。部分研究指出，針對規(guī)模較大、影響較大的社會不穩(wěn)定事件，地方政府可能采取強力壓制，某些社會管理者似乎更愿意采用“政治性手段”而不是“法理型手段”來解決群體性事件所造成的危機局面。[9]又如，由于受限于強力工具運用的制度約束，地方政府也可能從群眾的“關系網(wǎng)絡”(親朋好友等)介入干預，[10]這種“關系型壓制”主要依賴抗議者親戚朋友的勸說和施壓來瓦解大規(guī)模群體性事件。由于地方政府在抗議者的部分親戚朋友的工作中起著主導作用，它們的脅迫往往對抗議者本身造成情感的壓力。特別是在群體性事件中，隨著輿論壓力日漸增大，通過暴力手段壓制抗議通常會導致巨大的反彈,因此,“關系型壓制”開始變得更為常見。[11]關于國家調(diào)解工人勞動爭議的研究也發(fā)現(xiàn)了地方政府的疏導性壓制。從80年代中期開始,政府一直積極地強化自身作為勞動爭議調(diào)解者的制度性角色和實質(zhì)性權(quán)力，通過動員各類調(diào)解機構(gòu)不斷地主動介入、吸納和消解集體性勞動爭議，使得工人行動逐漸個體化，這是國家以柔性策略疏導工人抗爭的“調(diào)解者角色”。[12]再如，地方政府在維穩(wěn)種也會使用包容策略，即運用允諾公眾表達訴求的治理方式，通過構(gòu)建參與機制、吸納社會精英和明晰制度規(guī)則，著力推進自下而上的社會參與，在政策過程中賦予公眾動議權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，甚至部分決策權(quán)。

在維穩(wěn)實踐中，各級黨政往往靈活變通運用各種策略。比如某些時候選擇拖延和妥協(xié)；其他時候選擇“拔釘子”，即對上訪者尤其是上訪組織者采取強力打壓的方式；另外一些時候則選擇“開口子”(滿足上訪者的經(jīng)濟要求)或“揭蓋子”(上級政府要求下級政府改善服務,糾正不端行為,甚至懲處因貪瀆或官僚主義等問題導致不穩(wěn)定事件發(fā)生的基層官員)。[8]更多時候，各級政府普遍綜合運用各種策略，比如將物質(zhì)安撫和討價還價常規(guī)化，運用制度層級與群眾拉鋸，及建構(gòu)政府道德領導形象換取輿論理解等。[13]黃衛(wèi)平和陳家喜對S市N區(qū)多個業(yè)主維權(quán)的案例比較研究就發(fā)現(xiàn)類似特點,他們稱之為“區(qū)分性回應策略”,即地方政府針對不同原因的業(yè)主維權(quán)、不同類型的維權(quán)精英、不同的維權(quán)策略采取了“區(qū)分性回應”。即，對于那些理性、與政府合作的業(yè)主精英，圍繞環(huán)境污染這一帶有“正義性”的議題所進行的維權(quán)行動,地方政府采取吸納與合作的回應策略，將維權(quán)精英吸納到體制中來，讓他們在制度框架內(nèi)進行利益表達；對于由專家型業(yè)主所進行的技術型維權(quán)行動，以及具有較大國際影響或者新聞價值的議題，地方政府采取在制度框架內(nèi)對話、召開專家聽證會協(xié)商，以及動員組織資源嵌入社會，讓黨員、公職人員去說服群眾，瓦解集體行動；對于對抗型的維權(quán)行為，并且所涉及的局部利益議題則采取了壓制與分化的策略。[14]

三、邏輯分析：社會動態(tài)穩(wěn)定建構(gòu)的內(nèi)在機理

(一)官民分治：政治風險阻斷

官民分治有助于阻斷政治風險，即使社會不穩(wěn)定及其治理挑戰(zhàn)局限于地方層面而不至于上升為體制危機。這里可以做一個簡單比喻。為了燒開一座巨大的鍋爐并獲得開水，但又不能把鍋爐燒爆，燒鍋爐的人降低風險的辦法即是在大鍋爐之下分設小鍋爐，由小鍋爐燒開一定比例的水并輸送到大鍋爐。這樣一來，鍋爐負責人只需挑選看管小鍋爐的管理者，并根據(jù)燒小鍋爐者的表現(xiàn)決定獎懲，就可以較好實現(xiàn)預設目標。原因在于，燒小鍋爐者的位置調(diào)整掌握在燒鍋爐者手中，一旦小鍋爐燒爆則隨時可以撤換已平息不滿，而其中較為優(yōu)秀的表現(xiàn)者及其經(jīng)驗則可為他人借鑒。官民分治誠如“分散燒鍋爐”，上級政府猶如鍋爐負責人，下級政府猶如燒小鍋爐者。[15]蔡永順的研究也指出，當今中國“多層級的政府體制”(multiple levels of authority) (中央政府-省級政府-市政府-縣政府)使得國家擁有很好的韌性,因而有利于解決這一困境:中央政府既可以避免壓制帶來的公眾指責批評進而損害其合法性,在一定限度之內(nèi)的社會不穩(wěn)定因素對群眾和地方政府都可以形成限制。因此,這種多層級的政府體制使得過去幾十年來在大量群體性事件爆發(fā)的情況下,國家仍維持著社會穩(wěn)定。[16]

官民分治及其政治風險阻斷效果還強化了地方官員與普通民眾的政治認知。一方面，下級政府更具“對上負責”的行政理性。分稅制實施之后，中央政府的資源掌控能力得到極大強化，并對之下各級政府體系形成較強的調(diào)動能力，各級政府為了獲得推進地方經(jīng)濟社會發(fā)展和公共服務供給的資源，以及實現(xiàn)地方官員自身的晉升動機，不得不一層一層的“對上負責”，按照中央指令設置的各類“指揮棒”貫徹落實。另一方面，普通民眾的信任和問責往往具有差序性，即對上級政府特別是中央政府更高的信任和對下級政府特別是基層政府較高的不信任，民謠就有“中央是恩人,省里是親人,市里是好人,縣里是壞人,鄉(xiāng)里是惡人,村里是仇人”的說法?！胺稚仩t”的結(jié)果就是普通民眾的歸咎目標更加聚焦于基層政府，而將上級政府視為制約下級政府和保障權(quán)利的依賴者，民眾即使對上級政府有質(zhì)疑，也只是對其監(jiān)督下級政府能力存疑而非針對其意圖。正如應星的研究所指出的，負責社會動員的精英常以“貪官-清官-明君”對號法向群眾解釋自身的行動從而爭取參與者，這一套“多數(shù)貪官-少數(shù)清官-光榮而正確的中央”與政府的對號法相互對象，共同指向了一個信賴的對象(中央和人民)、一個爭取的對象(清官和不明真相者)、一個控訴的對象(貪官和壞人)。[8]330-331

(二)全面維穩(wěn)：體制力量聯(lián)動

改革開放以來，社會穩(wěn)定治理的局限之一是“鐵路警察、各管一段”的部門分割。比如，社會穩(wěn)定風險信息集中于某一部門，暴力治亂工具隸屬于某一系統(tǒng)，在特定社會不穩(wěn)定問題處置中往往需要統(tǒng)一口徑、協(xié)調(diào)行動。這在普通群眾政治參與手段多樣化、組織快捷化、動員開放化和行動離散化日趨強化的背景下顯得更為迫切，社會穩(wěn)定的動態(tài)控制有賴于體制力量的整合運用。

全面維穩(wěn)的建立即是聯(lián)動體制力量的重要機制。其中，專業(yè)性維穩(wěn)機構(gòu)的設立保障了社會穩(wěn)控的常態(tài)化，而維穩(wěn)在體制內(nèi)的整體布局則保障各個系統(tǒng)、各條戰(zhàn)線都有維穩(wěn)職能和任務。由于黨政同責，基層黨委政府面臨維穩(wěn)工作考核的考評壓力，加之社會管理能力弱化、干群關系日益緊張、上級維穩(wěn)要求不斷加強，不惜代價確?！安怀鍪隆背蔀榈拙€任務，即不發(fā)生沖擊地方經(jīng)濟和社會秩序的重大群體性事件或輿論事件。因此，各級政府在社會風險排查時強調(diào)“抓小、抓早、抓苗頭”，使不穩(wěn)定因素最大限度化解在萌芽狀態(tài)，消弭于矛盾未發(fā)、問題未現(xiàn)之時，爭取“不出事”；在利益協(xié)調(diào)時強調(diào)“快、準、穩(wěn)”應對社會矛盾，避免小隱患、小問題和小矛盾演變?yōu)榇鬀_突、大問題、大事件；在危機穩(wěn)控時避免群體性事件持續(xù)化、擴大化、擴散化和變異化。

由于維穩(wěn)工作的持續(xù)推進，各類社會問題都有常規(guī)性的力量介入，從而避免出事、小事化了、大事擺平。比如，地方政府不斷健全基層人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)整銜接機制，同時加強專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織建設，加強社會力量參與社會利益協(xié)調(diào)的主體作用，積極推動第三方參與矛盾調(diào)處化解，利用傳統(tǒng)社會和文化體系中極為發(fā)達的“調(diào)解”機制，建立鄰里調(diào)解、家庭調(diào)解、宗族調(diào)解等。再如，地方政府推進重大事項社會穩(wěn)定風險評估，以利益調(diào)整、經(jīng)濟補償、公共安全、環(huán)境影響等易引發(fā)社會穩(wěn)定風險的事項為重點，舉凡基層社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中事關群眾切身利益的重大決策(土地征用和拆遷補償)，涉及相當數(shù)量群眾切身利益的重大改革(企業(yè)改制重組)，涉及較多群眾切身利益且被國家、省、市、區(qū)擬定為重點工程的重大項目等(公共服務設施和工業(yè)項目等選址、征地和建設)，皆要求開展合法性評估、合理性評估、可行性評估和可控性評估。

(三)話語反制：德治形象構(gòu)建

反制話語框定有助于建構(gòu)治理的德治形象。在中國，德治是儒家學說倡導的道德規(guī)范，是治國理政的應有風格。中國共產(chǎn)黨承繼了古代為政以德的思想，重視民眾的人心改造，使人良善，也重視官員的勤政修身，不荒政務，從而以道德感化和行動感召教化民眾，使之服膺于治理。這種德治訴求從新中國成立以來就長期存在。早在建政初期，共產(chǎn)黨塑造社會主義“新人”就體現(xiàn)了國家對個體加附道德“鍛煉”指令，向全社會宣傳政黨的倫理要求，使成圣修身下推至普通民眾，樹立依循國家要求對“人民-敵人”、“公-私”、“集體-個人”等政治分界有“正確”理解。[17]在這種情況下，一方面，普通民眾被要求“識大局”；另一方面，地方官員也被要求“為人民服務”、“尊重群眾”、“走群眾路線”。新千年之后，德治訴求正式變成治國方針。2000年時任國家主席江澤民同志在《中央思想政治工作會議上的講話》提出，“法律與道德作為上層建筑的組成部分，都是維護社會秩序、規(guī)范人們思想和行為的重要手段，它們互相聯(lián)系、互相補充。法治以其權(quán)威性和強制手段規(guī)范社會成員的行為。德治以其說服力和勸導力提高社會成員的思想認識和道德覺悟。道德規(guī)范和法律規(guī)范應該互相結(jié)合，統(tǒng)一發(fā)揮作用”。其后，他在全國宣傳部長會議上又明確提出依法治國與以德治國相結(jié)合的方略。在此背景下，面對社會穩(wěn)定問題，一旦普通民眾要“討個說法”，國家“給個說法”，即是建立一套體察民意、回應民情、依法治理的德治形象。在官方的政治表述中，這是“走群眾路線”、“聽取群眾意見”、“回應群眾期盼關切”的表現(xiàn)。

這種基于話語反制的德治形象建構(gòu)之所以有效，原因是中國的“國家”依然最受普通民眾認同。普通人眼里，國家具有高度的道德性，其正當性不可置疑。[18]盡管個人價值在現(xiàn)代化過程中開始崛起，然而，國家之外的個人和群體(如家庭、宗族、社區(qū))的利益還不具備抗衡國家利益的足夠的正當性(justification)。[19]因此，在社會穩(wěn)定治理過程中建構(gòu)公共利益、依法行政等形象，可以激發(fā)非直接參與社會不穩(wěn)定事件的普通民眾的國家認同，爭取更多的“支持者”、“中立者”，進而在事件處置中獲得更多的道德和輿論支持。

(四)策略變通：實用主義穩(wěn)控

社會穩(wěn)定維護在策略運用上的靈活變通，體現(xiàn)了實用主義的穩(wěn)控治理。堅持問題導向和與時俱進的實用主義取向一直是共產(chǎn)黨信奉的主張。實用主義不過分盲目信奉某一標準真理，強調(diào)以實踐為檢驗真理的標準，重視以結(jié)果看待過程，以成效檢視方法。在社會穩(wěn)定維護方面，實用主義穩(wěn)控重視治理方式的有效性，即對解決群眾問題有用，對回應上級要求有用。

首先，物質(zhì)招安是踐行實用主義最為常見的方法。比如，“錢能解決的問題就不是問題”、“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的物質(zhì)安撫，地方政府建立“信訪專項救助資金”或“維穩(wěn)專項資金”解決久拖不決的上訪案件、無政策依據(jù)的特殊疑難信訪個案，以期達致息訴罷訪的目的。

其次，壓制也是一種實用主義的解決方式：例如“該出手時就出手”的強制性壓制，包括動用警察對公眾自由進行限制或者在某些群體性事件現(xiàn)場對公眾進行驅(qū)散抓捕等，或運用行政力量對表達訴求的群眾及其親友進行“思想工作”。

再次，實用主義體現(xiàn)為“想新辦法”、“出新招”的創(chuàng)新性吸納，即在中央設定的制度規(guī)范和政策框架中，地方政府通過提高行政效率、服務能力和溝通能力等，廣泛動員群眾依法參與社會事務管理，維護和實現(xiàn)群眾利益，從而消解公民參與的激情與非理性，避免群眾以“抗爭”或“鬧大”等方式相要挾，提升對社會訴求的回應性和有效性。

最后，實用主義還體現(xiàn)為一種防止、逐個化解大眾抗爭的方法，譬如，司法機關基于維穩(wěn)的政治壓力，在解決工人的集體行動的時候會有超越其傳統(tǒng)功能的策略，一者是法院會和當?shù)卣h機構(gòu)、工會、律所協(xié)作到現(xiàn)場引導工人走向法律途徑；二是在審訊過程中通過分化而治的策略等策略弱化工人的力量。

四、結(jié)語

本文認為，盡管存在一系列挑戰(zhàn)國家權(quán)力和破壞社會關系的社會沖突事件，但它們并沒有激發(fā)系統(tǒng)性的社會或政治危機，中國社會呈現(xiàn)出一種動態(tài)穩(wěn)定的局面。而這種動態(tài)穩(wěn)定狀態(tài)的形成得益于官民分治、全面維穩(wěn)、話語反制和策略變通的治理建構(gòu)，這四個方面要素分別發(fā)揮著政治風險阻斷、體制力量聯(lián)動、德治形象構(gòu)建和實用主義穩(wěn)控的作用。

一方面，本文為理解動態(tài)穩(wěn)定提供了啟發(fā)。不同于已有研究認為中國社會處于社會沖突頻現(xiàn)抑或剛性穩(wěn)定的狀態(tài)，本文提出，政府既通過制度建構(gòu)創(chuàng)造中央調(diào)適的空間，也通過行動防治、化解社會的不穩(wěn)定因素，從而使中國社會達到一個動態(tài)穩(wěn)定的局面。

另一方面，本文揭示了中國政府在社會風險應對中的治理邏輯。首先，官民分治、全面維穩(wěn)、話語反制和策略變通這幾個促成動態(tài)穩(wěn)定的因素是相互聯(lián)系的。例如官民分治要發(fā)揮其阻斷政治風險的作用，除了制度設計之外還需要通過宣傳系統(tǒng)影響民眾的認知，這個過程則離不開話語反制，即通過一些官對民的反饋話語強化民眾對中央政府的更高的道德評價。再如，全面維穩(wěn)和策略變通同樣密不可分，全面維穩(wěn)意味著多個系統(tǒng)的聯(lián)動和合作，這個過程則需要一些部門超越或者改變其面對社會沖突時的應然反應，在其原本發(fā)揮作用的場域之外采取一些更靈活有效的策略防止事態(tài)擴大或更低成本地解決社會矛盾。

這一現(xiàn)象體現(xiàn)了一種“總體固定、局部變化”的治理技術。從既有研究成果的觀點看，學者均認為中國的國家仍然保持并將持續(xù)保持一黨執(zhí)政，黨對國家的全面領導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不會發(fā)生根本改變。在此背景下，無論是中央政府還是地方政府的管理手法不可避免地延續(xù)著權(quán)威體制的基本品格，其中包括對社會發(fā)展的主導、政策決策的壟斷等等。與此同時，中國的執(zhí)政黨也具有革命型政黨所特有的鞏固政權(quán)的風險意識與變通調(diào)適的特質(zhì)。因此，在黨委政府發(fā)揮領導核心地位的前提下，認同社會主體的治理協(xié)同地位，在公共管理的某些領域“開口子”，為公民參與提供平臺或渠道，框定其活動邊界和行動規(guī)則，推進政府與公眾之間的政策磨合和共識獲致，從而減少非制度化公民參與的頻率與烈度，一定程度上講具有現(xiàn)實必要性和實際可能性。由此，國家針對非制度化公民參與的治理在基本立場方面具有確定性，但在方式方法上具有策略性和靈活性，它也允許和鼓勵地方政府基于問題實際、本地情況等推行的維穩(wěn)創(chuàng)新。譬如，地方政府以擴大公民參與、增強政府回應性和公開性為目的的創(chuàng)新實踐，如“溫嶺參與式預算”、“順德咨監(jiān)委”等反映了基層治理的柔韌性，它們更為直接回應了公民參與訴求，并將之從非制度化狀態(tài)納入制度化框架。這一系列治理策略運行的有效性將帶來治理者在認知上的自我確認，從而不斷強化策略運用的合理性，進而使之逐漸固化和定型。

這一系列制度或行動的安排折射出當下強大的國家權(quán)力回歸，但是，不同的利益代表群體制度化地參與公共政策卻依然處于藍圖階段，而民眾一旦缺乏最基礎的直接表達利益的通道，這些制度或者行動的安排也只是治標不治本。因此，官民分治、全面維穩(wěn)、話語反制和策略變通這一系列舉措能否持續(xù)地解決問題，需要更多的經(jīng)驗研究加以評估。但是毫無疑問的是，任何體制都不具有全面地前瞻地應對一切社會沖突的遠見，因而，非制度化公民參與勢必長期存在并持續(xù)要求國家治理戮力更新，社會動態(tài)穩(wěn)定也將是國家治理的常態(tài)景觀。

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