(中共南京市委黨校課題組 江蘇 南京 210046)

政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式的發(fā)展現(xiàn)狀及優(yōu)化研究*
——基于南京的調(diào)查

(中共南京市委黨校課題組 江蘇 南京 210046)

政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式是公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新，它對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)政府治理轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化有著重要現(xiàn)實(shí)意義。本課題以南京為藍(lán)本，通過(guò)分析南京PPP模式運(yùn)行現(xiàn)狀，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)存在的不足，提出進(jìn)一步優(yōu)化PPP模式的政策建議。

政府與社會(huì)資本合作；南京模式；優(yōu)化建議

政府與社會(huì)資本合作是從國(guó)外公私合作概念(Public-Private-Partnership,簡(jiǎn)稱PPP)轉(zhuǎn)化而來(lái)，作為中國(guó)語(yǔ)境下的政府與社會(huì)資本合作模式(以下簡(jiǎn)稱PPP模式)具有新的內(nèi)涵。國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》將PPP模式定義為“政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供服務(wù)，政府根據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。”2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)投資和運(yùn)營(yíng)”。2015年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，PPP模式上升為國(guó)家戰(zhàn)略，為地方政府推行PPP模式提供了宏觀指導(dǎo)。本課題以南京為藍(lán)本，通過(guò)分析南京PPP模式運(yùn)行現(xiàn)狀，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)存在的不足，提出進(jìn)一步優(yōu)化PPP模式的政策建議，以PPP促進(jìn)政府治理創(chuàng)新，提升政府治理現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

一、南京推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式的動(dòng)因與優(yōu)勢(shì)

1.從微觀看，PPP模式是解決公共服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)與地方政府有限供給能力之間矛盾的現(xiàn)實(shí)選擇。當(dāng)前隨著南京新型城鎮(zhèn)化、“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)、江北新區(qū)、都市圈同城化等國(guó)家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)一步推進(jìn)和加快實(shí)施，道路基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)，僅靠地方政府作為投資和建設(shè)主體顯然難以承受，無(wú)法解決巨大的公共資金需求，而PPP就是投融資創(chuàng)新模式。政府通過(guò)PPP模式不僅可以吸納社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，形成多元化、可持續(xù)資金投入機(jī)制，有效緩解地方政府公共服務(wù)投入不足的矛盾，而且能夠整合社會(huì)資源，激活社會(huì)和市場(chǎng)活力，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。十三五期間南京具有一大批風(fēng)險(xiǎn)可控、技術(shù)成熟的PPP項(xiàng)目成為吸納社會(huì)資本的良好載體，為推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作提供了巨大的發(fā)展機(jī)遇和強(qiáng)大支持。

2.從宏觀看，PPP模式是提升地方政府治理現(xiàn)代化水平的需要。PPP模式蘊(yùn)含著政府治理現(xiàn)代化的諸多元素：它的核心理念是共治、共建、共擔(dān)、共享；重要的邏輯基點(diǎn)是重新界定政府與市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的相互關(guān)系，是政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間新的制度安排；[1]重要目標(biāo)和宗旨是打破政府壟斷、形成多元主體公共服務(wù)供給新機(jī)制，合力提升公共服務(wù)品質(zhì)與效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。PPP模式的內(nèi)在價(jià)值與政府治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求一致，是現(xiàn)階段地方政府實(shí)現(xiàn)公共治理現(xiàn)代化的有力工具。政府采取PPP模式能夠進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的職責(zé)邊界，促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變，通過(guò)公共服務(wù)提供主體的多元化、提供方式的市場(chǎng)化、社會(huì)化、流程平臺(tái)的優(yōu)化整合等構(gòu)建新型公共服務(wù)體系，推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域體制和機(jī)制改革，增強(qiáng)公共治理能力，建設(shè)有限政府、有效政府和服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.從綜合看，南京具備推廣PPP的優(yōu)勢(shì)和條件。南京作為江蘇省省會(huì)、長(zhǎng)三角地區(qū)和華東地區(qū)唯一的特大城市，在區(qū)位、綜合交通樞紐、教育科技資源和社會(huì)資本發(fā)展方面都具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，具有推廣PPP的優(yōu)質(zhì)土壤和巨大潛力。同時(shí)南京在PPP模式發(fā)展方面已經(jīng)進(jìn)行了有益探索。早在1997年和1998年南京市在公共交通領(lǐng)域與中北、雅高等社會(huì)資本合作，在國(guó)內(nèi)副省級(jí)和省會(huì)城市中最先將非公有制企業(yè)引進(jìn)到公交行業(yè)，改變了南京公交服務(wù)的長(zhǎng)期短缺局面，曾被國(guó)家建設(shè)部稱之為“南京模式”。2012年，南京市又與南京光大能源環(huán)保有限公司和南京環(huán)境再生能源有限公司合作，采用BOT方式建設(shè)并投運(yùn)了江南和江北二個(gè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠，項(xiàng)目總投資約21億，特許經(jīng)營(yíng)為30年。南京在PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行、管理等方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步推進(jìn)PPP模式提供了現(xiàn)實(shí)可行性和良好基礎(chǔ)。

二、南京政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式發(fā)展實(shí)踐

2014年以來(lái)，南京市根據(jù)中央、省、市政府的統(tǒng)一部署，在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推進(jìn)PPP模式，經(jīng)過(guò)近幾年的探索與實(shí)踐成效初顯。

(一)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的發(fā)展現(xiàn)狀

2014—2016年，南京市著力推進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施落地。從項(xiàng)目總量來(lái)看，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)施落地項(xiàng)目58個(gè)，總投資金1874.25億元。2017年上半年，申報(bào)入庫(kù)項(xiàng)目47個(gè)，總投資達(dá)1438億元，項(xiàng)目數(shù)量和投資金額呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

從項(xiàng)目構(gòu)成來(lái)看， PPP項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域主要是市政、交通運(yùn)輸、片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)、保障性安居工程、旅游、教育、科技、環(huán)保等，其中市政工程、交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目數(shù)量最多。從運(yùn)作方式來(lái)看，南京PPP項(xiàng)目形式更多的是采取由使用者付費(fèi)的TOT 、BOT方式，其中PPP項(xiàng)目的存量資產(chǎn)項(xiàng)目采取TOT(轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—移交)方式，增量資產(chǎn)項(xiàng)目采用BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交)方式。從簽約的社會(huì)資本構(gòu)成來(lái)看，中央企業(yè)占比57.50%，地方國(guó)企業(yè)占比22.50%，民營(yíng)企業(yè)占比12.50%，混合制股份制企業(yè)占比7.50%，南京PPP模式發(fā)展的主力主要是央企和地方國(guó)企，這與南京國(guó)企數(shù)量多、比重大、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)不足情況相符。從分布區(qū)域來(lái)看，市級(jí)層面的項(xiàng)目較少，主要集中在區(qū)級(jí)層面，尤其是郊區(qū)如溧水，高淳，江寧和浦口的PPP項(xiàng)目較多，這與快速城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、補(bǔ)公共服務(wù)短板密切相關(guān)。

(二)具體做法

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，制定相關(guān)政策法規(guī)，初步構(gòu)建促進(jìn)南京市PPP模式規(guī)范健康發(fā)展的制度框架。一是建立PPP項(xiàng)目組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。南京市重視推進(jìn)PPP模式，2014年成立南京市政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由常務(wù)副市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，市政府副秘書(shū)長(zhǎng)和財(cái)政局局長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，市發(fā)改委、住建委、財(cái)政局、物價(jià)局、城管局、城建集團(tuán)等相關(guān)部門(mén)的分管領(lǐng)導(dǎo)為成員，該領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市財(cái)政局，具體負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目組織、協(xié)調(diào)工作。二是制定PPP政策法規(guī)體系。根據(jù)國(guó)家、省政府PPP模式相關(guān)制度文件，2014年出臺(tái)了《南京市政府關(guān)于引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，并制定了鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域目錄，涉及交通運(yùn)輸、城建、公用事業(yè)、軌道交通、信息通信、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、教育、保障性住房等12個(gè)領(lǐng)域。2016年又頒布了《南京市政府關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于報(bào)送2016年度政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的通知》、《關(guān)于對(duì)市級(jí)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》等系列文件，尤其是《實(shí)施意見(jiàn)》明確在能源、交通運(yùn)輸?shù)?3個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域鼓勵(lì)采用PPP模式，吸引社會(huì)資本參與，從PPP項(xiàng)目適用的范圍、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、科學(xué)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、公開(kāi)選擇和績(jī)效管理等10個(gè)方面對(duì)規(guī)范實(shí)施提出了要求，從財(cái)政管理制度、財(cái)稅支持政策、綜合金融服務(wù)、簡(jiǎn)化項(xiàng)目審核流程、建立多層次監(jiān)督管理體系、完善法律法規(guī)體系等8個(gè)方面強(qiáng)化了政策制度保障。

2.重視PPP項(xiàng)目的申報(bào)和立項(xiàng)工作，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，形成動(dòng)態(tài)有效的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備機(jī)制。南京市財(cái)政局會(huì)同發(fā)改委及相關(guān)職能部門(mén)積極開(kāi)展全市PPP項(xiàng)目的組織申報(bào)工作，對(duì)全市各區(qū)申報(bào)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真篩選、審核，把好質(zhì)量關(guān)，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)；對(duì)備選項(xiàng)目進(jìn)行“物有所值”評(píng)估和財(cái)政承受能力論證，比較采用PPP模式和傳統(tǒng)模式的優(yōu)劣，充分考慮財(cái)政的可承受能力和風(fēng)險(xiǎn)控制，防止過(guò)度推行PPP模式，加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)按照“能進(jìn)能出”的管理要求，對(duì)PPP項(xiàng)目庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)有效的管理機(jī)制，成熟一批推進(jìn)一批，對(duì)不具備繼續(xù)采取PPP模式實(shí)施條件的項(xiàng)目，或不按PPP文件要求規(guī)范實(shí)施的項(xiàng)目，取消其項(xiàng)目入庫(kù)或儲(chǔ)備資格。

3.完善流程，重點(diǎn)把控關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)，擇優(yōu)選擇合作伙伴，確保優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。南京市財(cái)政局及其政府采購(gòu)職能部門(mén)積極推進(jìn)PPP模式政府采購(gòu)工作，圍繞PPP項(xiàng)目采購(gòu)事前、事中、事后質(zhì)量控制，制定了細(xì)致規(guī)范的項(xiàng)目采購(gòu)流程，重點(diǎn)把控關(guān)鍵環(huán)節(jié)和流程風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)方式依法選擇具有專業(yè)資質(zhì)、財(cái)務(wù)能力和技術(shù)能力強(qiáng)、管理經(jīng)驗(yàn)豐富、誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)資本方作為合作伙伴，確保優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施，為社會(huì)公眾提供價(jià)廉物美的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

4.以試點(diǎn)示范項(xiàng)目為抓手，發(fā)揮示范項(xiàng)目的引領(lǐng)作用，多領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式。在市政工程、交通運(yùn)輸、垃圾焚燒、污水處理等領(lǐng)域選擇一批條件相對(duì)成熟的項(xiàng)目開(kāi)展試點(diǎn)，對(duì)社會(huì)效益好、實(shí)施規(guī)范的項(xiàng)目，優(yōu)先向省財(cái)政廳、財(cái)政部推薦，其中2015年江北濱江大道建設(shè)和機(jī)場(chǎng)二通道地面段工程項(xiàng)目被列入江蘇省第二批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，南京市城東和仙林污水處理廠等項(xiàng)目被列入財(cái)政部重點(diǎn)示范項(xiàng)目。2016年又有2個(gè)項(xiàng)目列入省級(jí)試點(diǎn)名單、2個(gè)項(xiàng)目列入財(cái)政部第三批示范名單。這些試點(diǎn)示范項(xiàng)目在PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施框架、操作流程、風(fēng)險(xiǎn)防控、政府監(jiān)管、績(jī)效考核等方面都積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(三)需要破解的難題

由于南京PPP模式仍處于探索階段，在取得初步成效和達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的同時(shí)，問(wèn)題也隨之顯現(xiàn)，主要面臨五大難題：

1.理論研究不足、認(rèn)識(shí)不到位難題。PPP模式畢竟從西方借鑒而來(lái)，近幾年南京地方政府著力推進(jìn)PPP模式，但對(duì)PPP的內(nèi)涵、實(shí)質(zhì)、運(yùn)作方式、風(fēng)險(xiǎn)防控、利益共享、監(jiān)督機(jī)制等重要理論問(wèn)題缺乏深入研究，導(dǎo)致無(wú)論是政府部門(mén)還是社會(huì)資本方對(duì)PPP普遍認(rèn)識(shí)不足，對(duì)PPP的認(rèn)知仍然處于初級(jí)階段。有的把PPP僅僅理解為一種融資工具，有的將PPP等同于政府采購(gòu)、政府購(gòu)買(mǎi)。對(duì)于PPP的簡(jiǎn)單理解、認(rèn)識(shí)導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)了許多操作不規(guī)范問(wèn)題，引發(fā)人們對(duì)PPP可能增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

2.專用PPP法律缺位、政策法規(guī)體系不完善難題。目前最具有權(quán)威性的只有2015年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，發(fā)改委、財(cái)政部及江蘇省、南京市政府出臺(tái)的一些PPP政策僅屬于部門(mén)或地方法規(guī)，法律效力明顯不足，缺乏一部統(tǒng)一、專用的PPP法律，不利于統(tǒng)一管理和發(fā)展。同時(shí)有的政策法規(guī)還存在分歧、矛盾與沖突，PPP項(xiàng)目的合同指南、稅收優(yōu)惠、績(jī)效評(píng)估等重要的配套政策體系不完善，影響了一批PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施。

3.部門(mén)配合、協(xié)調(diào)困難難題。目前PPP項(xiàng)目的主管部門(mén)為市財(cái)政局和發(fā)改委，市財(cái)政局負(fù)責(zé)牽頭與協(xié)調(diào)管理，發(fā)改委負(fù)責(zé)立項(xiàng)，項(xiàng)目的實(shí)施在各主管部門(mén)和投融資平臺(tái)，這種職能分散、多頭管理體制容易造成部門(mén)職責(zé)交叉、項(xiàng)目操作方式和流程把控存在偏差、部門(mén)協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題，特別是在一些對(duì)有收費(fèi)的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目、財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目推行PPP模式，會(huì)遇到更為復(fù)雜的部門(mén)利益博弈問(wèn)題，各部門(mén)的配合協(xié)調(diào)難度更大。

4.有效的風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督機(jī)制缺失難題。一是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控不足。許多經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目表面上經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，但實(shí)際上財(cái)政給予補(bǔ)貼，政府實(shí)際承擔(dān)PPP項(xiàng)目最終風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。二是對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作監(jiān)管不到位。PPP項(xiàng)目在立項(xiàng)、論證、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)對(duì)社會(huì)資本的履約監(jiān)管、行政監(jiān)管不足，PPP項(xiàng)目財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)制度和約束力有待完善，特別是缺乏具有權(quán)威的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)管，公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督更沒(méi)有得到充分關(guān)注和運(yùn)用，需要進(jìn)一步加強(qiáng)并形成全方位監(jiān)管合力。

5.政府與社會(huì)資本合作雙方主體能力不足難題。PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵取決于政府與社會(huì)資本合作雙方自身的能力水平。從政府主體看，由于PPP模式推廣時(shí)間不長(zhǎng)，政府部門(mén)尤其是區(qū)級(jí)政府層面精通PPP理論與實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的人才嚴(yán)重缺失，政府工作人員的PPP模式運(yùn)作能力，如項(xiàng)目篩選能力、合作能力、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防控能力、談判能力、合同管理能力、監(jiān)管能力等明顯不足。從社會(huì)資本持有主體看，社會(huì)資本方的資質(zhì)、信譽(yù)、融資能力、技術(shù)水平、運(yùn)營(yíng)和管理能力參差不齊，有的社會(huì)資本方由于缺乏相應(yīng)的能力直接導(dǎo)致有些PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)失控、資金鏈斷裂、項(xiàng)目質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，在一定程度上影響PPP項(xiàng)目的推廣與應(yīng)用。

三、政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

PPP模式發(fā)端于西方，20世紀(jì)70年代以來(lái)英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家紛紛采用PPP模式加快公共產(chǎn)品供給速度，提高公共服務(wù)創(chuàng)新能力，提升公共服務(wù)水平，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。他山之石，可以攻玉，先進(jìn)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值得南京借鑒。

1.管理機(jī)構(gòu)權(quán)威、專業(yè)。成功實(shí)施PPP的國(guó)家大都成立專門(mén)的積極推動(dòng)PPP發(fā)展的管理機(jī)構(gòu)。歐盟、英國(guó)、法國(guó)、加拿大都成立了PPP中心，澳大利亞設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局(ICU)作為全國(guó)性PPP管理機(jī)構(gòu)。美國(guó)雖然沒(méi)有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的推動(dòng)PPP的政府機(jī)構(gòu)，但有聯(lián)邦公路管理局、美國(guó)PPP理事會(huì)、市長(zhǎng)商業(yè)理事會(huì)等非政府組織和機(jī)構(gòu)促進(jìn)PPP的發(fā)展。[2]據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有超過(guò)66個(gè)國(guó)家和地區(qū)成立了PPP中心。各國(guó)PPP中心大都相對(duì)獨(dú)立、權(quán)威，主要履行政策制定與引導(dǎo)、項(xiàng)目審批和監(jiān)管、技術(shù)支持、能力建設(shè)、市場(chǎng)推動(dòng)等職能，從組織上保障PPP項(xiàng)目的實(shí)施。[3]

2.專用的法律法規(guī)和政策體系完備。法無(wú)授權(quán)不可為，各國(guó)為推動(dòng)PPP項(xiàng)目都先行立法，形成了比較完善的法律法規(guī)和政策體系。日本出臺(tái)了PFI法、PPP/PFI徹底改革推進(jìn)計(jì)劃，韓國(guó)制定了《PPP法》。英國(guó)雖然沒(méi)有專門(mén)的法律，但有完善的相關(guān)政策、指南和合同法指導(dǎo)與推進(jìn)PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，如《標(biāo)準(zhǔn)化PF1合同》、《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》、《物超所值評(píng)估指導(dǎo)》、《基于長(zhǎng)期價(jià)值的基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)法》。[4]美國(guó)為推動(dòng)PPP發(fā)展制定了《進(jìn)入21世紀(jì)交通運(yùn)輸法》、《收費(fèi)公路PPP模式特許經(jīng)營(yíng)合同核心指南》、《水設(shè)施經(jīng)融創(chuàng)新法》等，為PPP運(yùn)作提供了詳細(xì)的法律制度框架。

3.實(shí)施范圍廣，運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)。PPP項(xiàng)目用途相當(dāng)廣泛，主要集中于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、飲用水和暖氣供應(yīng)、污水和垃圾處理、醫(yī)療、教育、住房保障、政府建設(shè)、監(jiān)獄、警察局、消防站、國(guó)防、通訊網(wǎng)絡(luò)、法律服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域，其中交運(yùn)輸、能源、垃圾廢水處理、建筑等行業(yè)PPP合同數(shù)量和投資額最大。[5]PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期整體較長(zhǎng)，一般在20—40年之間。英國(guó)期限在20—30年項(xiàng)目合計(jì)占比為81、45%，主要為IT類(lèi)項(xiàng)目，超過(guò)40年的占比為0、28%，主要為交通類(lèi)項(xiàng)目和醫(yī)療項(xiàng)目。[6]

4.建設(shè)模式多樣。各國(guó)主要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量參與公共服務(wù)提供，以公開(kāi)競(jìng)標(biāo)、合同出租等多種方式?jīng)Q定服務(wù)提供者，創(chuàng)新并實(shí)施了多種社會(huì)資本開(kāi)發(fā)公共項(xiàng)目的建設(shè)模式，如美國(guó)有18種被認(rèn)可的PPP模式：設(shè)計(jì)建設(shè)、設(shè)計(jì)—建設(shè)—維護(hù)、設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)——維護(hù)、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—維護(hù)、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—維護(hù)—轉(zhuǎn)讓、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)、開(kāi)發(fā)商融資、租賃購(gòu)買(mǎi)、出售/回租、免稅租賃、交鑰匙、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)和管理、購(gòu)買(mǎi)—建設(shè)—擁有、增強(qiáng)使用租賃、租賃—開(kāi)發(fā)—運(yùn)營(yíng)。[7]

5.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享機(jī)制合理有效。PPP項(xiàng)目運(yùn)行周期長(zhǎng)，涉及的利益主體、面臨的不確定因素眾多，因此在公共部門(mén)與私人部門(mén)之間建立公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制至關(guān)重要。西方很多國(guó)家根據(jù)參與者掌握的資源和優(yōu)勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)與能力相適應(yīng)原則合理分配風(fēng)險(xiǎn)和收益，政府一般承擔(dān)有能力控制的政治、政策、法律風(fēng)險(xiǎn)，而私營(yíng)部門(mén)更多地承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理風(fēng)險(xiǎn)，高風(fēng)險(xiǎn)高收益，低風(fēng)險(xiǎn)低收益，[8]并通過(guò)法律、合同加以確定和規(guī)范。

6.監(jiān)管和審查體系全覆蓋。為了提高PPP項(xiàng)目的公共性，西方各國(guó)政府全程參與PPP項(xiàng)目，履行監(jiān)管職能，建立了覆蓋項(xiàng)目全過(guò)程的審查與監(jiān)督機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)、建設(shè)投資和后期運(yùn)營(yíng)實(shí)行全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。如英國(guó)要求對(duì)項(xiàng)目實(shí)施合同評(píng)審和效率評(píng)審，由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期審核，國(guó)家審計(jì)署、國(guó)家統(tǒng)計(jì)辦公室和預(yù)算責(zé)任辦公室等則負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的事后審計(jì)和評(píng)估。[9]通過(guò)法律對(duì)服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、重要事件等進(jìn)行監(jiān)督，特別是《PF1合同規(guī)范》對(duì)誰(shuí)進(jìn)行監(jiān)督、什么時(shí)候進(jìn)行監(jiān)督、誰(shuí)為監(jiān)督付錢(qián)、以及監(jiān)督注意事項(xiàng)都作出了具體規(guī)定?！稑?biāo)準(zhǔn)化PF2合同》還要求合同規(guī)定信息只要不涉及國(guó)家機(jī)密或商業(yè)秘密都必須全部向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾、媒體及行業(yè)監(jiān)督。[10]多方監(jiān)督和評(píng)審體系推動(dòng)運(yùn)營(yíng)商主動(dòng)提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率，保障公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量。

四、進(jìn)一步優(yōu)化政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式的政策建議

推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式的目的在于通過(guò)引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與公共服務(wù)供給，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，不斷提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，推動(dòng)政府治理轉(zhuǎn)型。要達(dá)到這個(gè)目的，需要在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合南京實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化改革，優(yōu)化制度環(huán)境，破解南京PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的難題，在此提出以下幾點(diǎn)政策建議：

1.加快政府治理理念創(chuàng)新，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)職能。充分利用南京科教資源建立PPP研究團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)PPP模式理論與應(yīng)用技術(shù)研究，準(zhǔn)確把握PPP的具體內(nèi)涵、實(shí)質(zhì)，摒棄認(rèn)識(shí)偏誤，促進(jìn)政府公共服務(wù)領(lǐng)域的改革與創(chuàng)新。PPP模式不同于政府采購(gòu)、政府購(gòu)買(mǎi)，它是政府與社會(huì)資本之間的長(zhǎng)期合作、能力合作。PPP模式不只是一種新的融資工具，更是政府治理理念、思路和方式的創(chuàng)新，打破了傳統(tǒng)的政府壟斷供給公共服務(wù)模式，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)多元主體參與提高公共服務(wù)品質(zhì)與效率，這就迫切需要政府牢固樹(shù)立合作、平等、競(jìng)爭(zhēng)、分擔(dān)、誠(chéng)信、契約、共享理念，并以此為契機(jī)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，由公共服務(wù)的唯一“提供者”、“生產(chǎn)者”向“合作者”、“購(gòu)買(mǎi)者”、“監(jiān)督者”角色轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)效能與社會(huì)公眾多元化需求之間的有效對(duì)接和公共服務(wù)水平的全面提升。

2.強(qiáng)化政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組的功能與作用，形成強(qiáng)有力多部門(mén)工作合力。PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程，涉及部門(mén)眾多，必須充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組綜合協(xié)調(diào)職能和作用，破解目前PPP職能分散、各自為政、協(xié)調(diào)困難的難題。一是進(jìn)一步明確與發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職能與作用，形成強(qiáng)有力的行政資源整合機(jī)制。市財(cái)政局應(yīng)該履行好領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責(zé)，健全領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作制度，做好全市PPP模式的規(guī)劃、推廣、管理、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督及日常工作制度的建設(shè)工作。二是進(jìn)一步落實(shí)各職能部門(mén)的責(zé)任，健全部門(mén)協(xié)調(diào)合作機(jī)制。財(cái)政局、發(fā)改委和各行業(yè)主管部門(mén)嚴(yán)格按照《預(yù)算法》、《合同法》、《政府采購(gòu)法》及國(guó)務(wù)院、省市有關(guān)在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式相關(guān)政策文件精神厘清部門(mén)職責(zé)和分工，建立健全PPP項(xiàng)目實(shí)施制度體系。財(cái)政局要加強(qiáng)與職能部門(mén)的政策溝通和信息交流，推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施，交通運(yùn)輸、教育、民政、國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、文化、農(nóng)業(yè)、水利、社會(huì)保障等行業(yè)主管部門(mén)積極推廣PPP模式，優(yōu)質(zhì)高效提供公共服務(wù)。

3.完善法律法規(guī)與政策體系，促進(jìn)PPP模式規(guī)范化、法治化。在建設(shè)法治政府背景下PPP模式的實(shí)施必須以法治保障為前提。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，應(yīng)該盡快制定與出臺(tái)專門(mén)的PPP法律，明確界定政府、社會(huì)資本的職責(zé)、義務(wù)、利益和風(fēng)險(xiǎn)，確保雙方參與PPP項(xiàng)目建設(shè)都有法可依，保持參與方合作預(yù)期的穩(wěn)定性。從地方層面來(lái)說(shuō)，南京市財(cái)政局、發(fā)改委、法制辦和各行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)該按照中央和江蘇省相關(guān)推進(jìn)PPP模式實(shí)施意見(jiàn)的精神要求，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上因地制宜地制定與完善涵蓋PPP涉及的財(cái)政、稅收、金融、投資、融資、價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入、技術(shù)和公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的配套政策體系和實(shí)施細(xì)則，為PPP項(xiàng)目運(yùn)作提供規(guī)范化的操作程序和方法，加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。

4.著力機(jī)制創(chuàng)新，確保PPP模式健康穩(wěn)定發(fā)展和公共服務(wù)品質(zhì)與效率。良好的運(yùn)作機(jī)制是PPP模式成功的核心要素，主要做好三大機(jī)制創(chuàng)新工作：一是融資機(jī)制。重點(diǎn)構(gòu)建多元化融資機(jī)制。市財(cái)政局應(yīng)該聯(lián)合市金融辦等金融機(jī)構(gòu)通過(guò)投資、信貸、債券、票據(jù)、證券、保險(xiǎn)等多類(lèi)型業(yè)務(wù)產(chǎn)品組合，為PPP項(xiàng)目提供金融服務(wù)；鼓勵(lì)符合條件的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體在資本市場(chǎng)通過(guò)發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資。多元化融資渠道確保PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期資金需求。二是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和防控機(jī)制。政府可以建立項(xiàng)目決策咨詢委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，或者聘請(qǐng)第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)—利益評(píng)估，并通過(guò)法律規(guī)范、合同訂立明確公私雙方各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和利益，保障PPP模式健康發(fā)展。三是監(jiān)管機(jī)制。關(guān)鍵是構(gòu)建政府、社會(huì)、媒體多方參與的監(jiān)督機(jī)制，其中市財(cái)政局、發(fā)改委及行業(yè)主管部門(mén)發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過(guò)建立定期的績(jī)效評(píng)估制度對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行前期準(zhǔn)入到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)全周期考核。同時(shí)充分利用社會(huì)公眾、媒體的力量，按照政府信息公開(kāi)條例將項(xiàng)目立項(xiàng)論證、經(jīng)營(yíng)狀況、運(yùn)營(yíng)成本、資產(chǎn)安全、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等情況及時(shí)、正解地向社會(huì)公開(kāi)，確保社會(huì)資本方提供的公共服務(wù)高效且價(jià)格合理。

5.加強(qiáng)能力建設(shè)，提升政府PPP模式管理水平。PPP模式是政府與社會(huì)資本之間高層次的能力合作，加強(qiáng)政府專業(yè)化綜合運(yùn)用能力建設(shè)至關(guān)重要。一是加強(qiáng)專業(yè)管理人才的培養(yǎng)和引進(jìn)。PPP項(xiàng)目涉及政府管理、項(xiàng)目管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、投融資管理、工程技術(shù)管理、公共服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，需要具備法律、金融、財(cái)務(wù)等知識(shí)的專業(yè)人才的支撐，在此必須強(qiáng)化專業(yè)專家意識(shí)，根據(jù)南京PPP發(fā)展需要利用在寧高校豐富的教育資源做好PPP管理專業(yè)人才培養(yǎng)，利用國(guó)內(nèi)國(guó)際交流學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)做好相關(guān)人才引進(jìn)工作，形成一支精通PPP理論與實(shí)際運(yùn)作能力的人才隊(duì)伍。二是注重實(shí)操能力培訓(xùn)。充分利用黨校、行政學(xué)院等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是相關(guān)職能部門(mén)參與人員、社會(huì)資本參與方的實(shí)操能力培訓(xùn)。不斷創(chuàng)新培訓(xùn)方式，通過(guò)專題講授、案例研討、調(diào)查研究等方法著力提升政府PPP項(xiàng)目篩選、風(fēng)險(xiǎn)防控、項(xiàng)目執(zhí)行、合同制定與管理、監(jiān)管等綜合運(yùn)用能力。三是加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè)。建立南京市PPP項(xiàng)目專家?guī)?，選取知名度高、熟知PPP項(xiàng)目運(yùn)作的國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者或者中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入專家?guī)?，為進(jìn)一步推進(jìn)南京PPP模式發(fā)展提供高質(zhì)量決策咨詢服務(wù)。四是加強(qiáng)PPP案例研究?？梢晕邢嚓P(guān)高校、黨校專家學(xué)者、智庫(kù)收集國(guó)內(nèi)外特別是南京近幾年P(guān)PP模式典型案例，建立PPP案例庫(kù)，對(duì)這些案例進(jìn)行系統(tǒng)研究，進(jìn)一步挖掘影響PPP項(xiàng)目成敗的各種因素，總結(jié)每一個(gè)PPP項(xiàng)目背后的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并將其運(yùn)用到PPP實(shí)踐中去。

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本文為2017年南京市重點(diǎn)調(diào)研課題“南京市政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式研究”的成果。

2017-11-26

課題組負(fù)責(zé)人：馬建珍，課題組成員：陳華、徐勇。

D035-0

A

1672-1071(2017)06-0076-06

(責(zé)任編輯:悠然)