李廣文 王志剛

(中共鹽城市委黨校 江蘇鹽城 224000；中國礦業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院 江蘇徐州 221116)

大扶貧體制下多元主體貧困治理功能探析*

李廣文 王志剛

(中共鹽城市委黨校 江蘇鹽城 224000；中國礦業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院 江蘇徐州 221116)

貧困治理主體從一元走向多元是精準扶貧工作的鮮明特質(zhì)，也是構(gòu)建大扶貧體制的基本要求。在這其中，對多元主體治理功能進行精細化界分，挖掘其比較優(yōu)勢，認識其現(xiàn)實問題是基礎(chǔ)工作。通過機制創(chuàng)新，積極建構(gòu)多元主體之間協(xié)同互補的合作制結(jié)構(gòu)關(guān)系是問題的核心。

大扶貧體制；多元主體；治理功能

大扶貧體制是貧困治理主體結(jié)構(gòu)變遷的基本指向，是當(dāng)下學(xué)界關(guān)注的熱點議題。如何對多元主體在貧困治理中的功能進行科學(xué)分析，提升貧困治理集體行動績效是這一問題的核心要務(wù)。在當(dāng)前全國各省市區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)正酣之時，對大扶貧體制結(jié)構(gòu)中各主體職責(zé)及其互動關(guān)系進行系統(tǒng)研究有著較高的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、大扶貧體制的緣起考察

20世紀80年代中期，國內(nèi)扶貧戰(zhàn)略由救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變。隨即，國家確定了扶貧開發(fā)方針，成立專門扶貧機構(gòu)，實施有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)行動。經(jīng)過近30年的農(nóng)村貧困治理過程，我國逐漸形成了以政府力量為主導(dǎo)的扶貧治理結(jié)構(gòu)體系。伴隨這一時期農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的全面展開，農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的束縛性因素逐步祛除，農(nóng)民收入水平連續(xù)多年高水平增長。實踐中，政府為主導(dǎo)的扶貧體系采用自上而下的管制型模式，依托執(zhí)政黨的政治制度優(yōu)勢和資源調(diào)配能力，在短時間內(nèi)實現(xiàn)了經(jīng)濟較快發(fā)展和貧困程度大幅減緩的目標。與此同時，“大水漫灌”、“貧困地區(qū)固化”和“投入-效益”失衡等政府主導(dǎo)扶貧體系的弊端也在不斷顯現(xiàn)。

另一方面，伴隨著對貧困這一社會問題認識的深化，貧困治理的視野愈加開闊。在理論研究中，以20世紀80年代為起點，國內(nèi)學(xué)界開啟了對貧困問題的研究，這一時期的關(guān)注點主要集中在關(guān)于貧困的定義、類型劃分及其產(chǎn)生原因的剖析，并對反貧困的策略作出了初步探索。90年代后期以來，在國外貧困治理理論的譯介和影響下，國內(nèi)對貧困的研究逐步超越了單一的經(jīng)濟學(xué)視角出發(fā)，政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會學(xué)和法學(xué)等多個學(xué)科競相介入這一領(lǐng)域，掀起了新一輪的貧困研究熱潮。相應(yīng)地，資源性貧困、社會資本貧困、精神性貧困、制度性貧困等研究紛紛出場，貧困語義的剖析也愈加綜合、全面。理論研究的熱潮無形中影響了扶貧工作走向，具體體現(xiàn)為：“貧困概念的不斷擴展在實踐層面延伸了扶貧行動的領(lǐng)域，扶貧不僅僅要關(guān)注窮人的收入水平，而且還要關(guān)注窮人在教育、健康、衛(wèi)生、營養(yǎng)、環(huán)境等多方面的發(fā)展需求”。[1]這就要求貧困治理工作必須向綜合領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，更加關(guān)注貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力、貧困人口內(nèi)生動力、貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善。換言之，扶貧形勢的變化更加需要多方資源的集聚。此外，從貧困現(xiàn)狀來看，“貧困在新時期呈現(xiàn)出了新的變化，發(fā)展出新形態(tài)，具體表現(xiàn)為絕對貧困與相對貧困并存、個體與階層貧困并存、物質(zhì)貧困與綜合貧困并存等多維多類貧困狀態(tài)”。[2]尤其是我國已進入貧困治理的攻堅克難階段，在貧困發(fā)生率大幅下降的同時，扶貧成本卻在不斷提高，減貧呈現(xiàn)出“邊際效益遞減”的悖論。上述種種現(xiàn)實問題成為加速貧困治理體制變遷的推動力。

在現(xiàn)實基礎(chǔ)方面，社會主義市場經(jīng)濟體制改革使得市場主體快速成長，其所擁有的資源和財富總量攀升，直接帶動了社會自主性活力顯現(xiàn)。在這些因素的共同作用下，市場和社會力量參與貧困治理具備了多種可能。2014年1月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確動員社會力量，構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧開發(fā)格局。2015年10月，習(xí)近平主席在出席2015減貧與發(fā)展高層論壇主旨演講中再次提出，“堅持動員全社會參與，發(fā)揮中國制度優(yōu)勢，構(gòu)建了政府、社會、市場協(xié)同推進的大扶貧格局，形成了跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會共同參與的多元主體的社會扶貧體系”。[3]

在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，治理理論的多元共振思維同大扶貧體制建設(shè)具有高度的契合性，將治理理論及操作過程引入反貧困事業(yè)，可將貧困治理界定為：為進一步緩解、消除貧困，以政府為核心的公共權(quán)力主體、市場主體和社會力量等多元主體通過對致貧因素進行綜合分析，有效整合社會資源，以期改善貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會和生態(tài)狀況，協(xié)助貧困人口實現(xiàn)脫貧致富的過程。在此，誠如有學(xué)者指出，“關(guān)于貧困治理的研究，既要體現(xiàn)理論價值和挖掘貧困的深層次原因，更要注重應(yīng)用價值的研究，即真正具有操作性、針對性的解決方案的提出”。[4]

綜合而言，大扶貧體制的建設(shè)首先來自兩點考慮，一是扶貧開發(fā)任務(wù)的變化，即“十三五”時期以來，中國扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。二是，貧困群體的分布呈現(xiàn)出新變化，主要集中在西部連片特殊困難地區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)，以及部分持續(xù)貧困地區(qū)。從共性角度觀之，上述地區(qū)普遍具有地域偏遠、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、公共服務(wù)供給不足、生活條件惡劣的典型特征。更進一步講，大扶貧體制需要進一步關(guān)注多元主體之間的結(jié)構(gòu)組合和建基于結(jié)構(gòu)之上的主體互動過程。前者是靜態(tài)的結(jié)果表征，而后者是一個動態(tài)的過程。相比前者，后者涉及面更寬，包括主體參與的動力機制、責(zé)任機制和績效評估機制等系列問題。

二、多元主體貧困治理功能定位

多元主體參與貧困治理的前提是對各主體類別、功能有一個清晰的認識，概括而言，這些主體囊括了政府、市場主體、社會力量及貧困人口。由于主體資源稟賦的差異，注定了其貧困治理功能各不相同。

(一)保障貧困治理中的政府元治理功能發(fā)揮

政府在貧困治理中的核心作用是世界范圍內(nèi)的基本共識，全球反貧困事業(yè)的成就同各國政府職能發(fā)揮密不可分，王惠巖先生更是將貧困視為“全局性的政治問題”[5]的一部分?，F(xiàn)實中，這種核心作用集中體現(xiàn)為貧困治理中的政府“元治理”角色。在這里，必須對“元治理”的意涵予以準確界定。在西方，這一概念往往被視為社會權(quán)力介入公共事務(wù)治理失效背景下政府公權(quán)力的回歸，與新國家主義者有著同一論調(diào)。政府元治理功能的發(fā)揮建基于現(xiàn)代政府職能的合理定位，應(yīng)在服務(wù)型政府話語體系中重新審視元治理的行為邏輯?！皩τ谥卮蟮?、復(fù)雜的治理行動而言，一旦涉及巨大的資金投入，若沒有政府的合法性認可和經(jīng)濟援助，將很難籌集到足夠的資金來啟動項目?！盵6]事實上，也只有借助政府科層組織體系才能有效地把各方資源整合起來，投入到貧困治理行動中。當(dāng)各行為主體間產(chǎn)生分歧時，也只有政府才能勝任調(diào)解者或裁判的角色。

當(dāng)然，政府貧困治理既包括縱向?qū)用娴目茖又平M織的運行過程，也包括橫向職能分工。就前者而言，較高層級組織一般著眼于各類扶貧政策的制定、貧困狀況的持續(xù)跟蹤、扶貧效果的監(jiān)測和貧困治理績效評估等方面的職能；較低層級的組織則聚焦于貧困人口信息管理、扶貧項目的落實和公共資源的合理配置等。正如有學(xué)者以扶貧項目運作過程為切入點，將政府扶貧主體界分為資源主體、執(zhí)行主體和參與主體，就具體分工角色而言，分別是“發(fā)包方”、“打包方”和“抓包方”。[7]具體到后者，各行業(yè)部門按照職能分工，按照先期規(guī)劃目標采取專項資金投入的方式將扶貧資源嵌入到貧困治理過程中。

公共服務(wù)的供給水平一直是影響貧困地區(qū)發(fā)展的重要原因之一，具有明顯的減貧效果。特別是，“在現(xiàn)階段轉(zhuǎn)型時期，國內(nèi)公共服務(wù)在相當(dāng)程度上是作為促進社會公平正義和保障民生的重要手段而存在的，公共服務(wù)供給的時效性在很大程度上也是增進社會和諧、維護國家穩(wěn)定的重要內(nèi)容?！盵8]因此，政府貧困治理中需要實現(xiàn)行業(yè)扶貧和專項扶貧有機結(jié)合，在提升貧困地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展水平，促進公共服務(wù)均等化過程中，切實集中力量，突破重點，解決特殊貧困問題。

扶貧政策與扶貧資源的整合、政府扶貧工作機制和管理職責(zé)的優(yōu)化成為下一步改革的重點。①具體而言，社會政策應(yīng)從補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)資源再分配到貧困群體自身人力資本、社會資本等的能力建設(shè)，從滿足貧困群體的基本需求向?qū)崿F(xiàn)人的全面發(fā)展轉(zhuǎn)變。在政府扶貧工作機制和職能方面，需要認真審視現(xiàn)有扶貧開發(fā)體制，在組織機構(gòu)和運行體制方面適時優(yōu)化，推進各層級脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組的實體化運作，賦予和保障其在規(guī)劃協(xié)調(diào)、監(jiān)督項目資金使用和扶貧績效評定等多方面的職能。對于區(qū)域性貧困問題，積極探索政府貧困治理中的府際協(xié)作式公共服務(wù)供給模式，這一模式是提升資源使用效率，降低交易成本的應(yīng)然舉措。②此外，扶貧項目申請體制改革成為日后政府扶貧體制改革不可或缺的一部分。其緣由來自于，競爭性項目申請中的門檻設(shè)置使得貧困程度較深、財政基礎(chǔ)薄弱的貧困地區(qū)被排除在外，直接造成了部分貧困村、貧困戶處于扶貧項目缺失的邊緣地帶，這就是近些年來學(xué)界熱議的扶貧項目安排中“目標靶向偏離”問題。

(二)更好地發(fā)揮市場主體的資源配置優(yōu)勢

貧困治理中的市場主體類型多樣，主要包括各種所有制形式的商業(yè)企業(yè)、金融機構(gòu)等。所有權(quán)歸屬的公共性、經(jīng)營目標的相對多元化是國有企業(yè)區(qū)別于一般市場經(jīng)營主體的固有特質(zhì)，國有企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源供給、通信工程等領(lǐng)域具有天然優(yōu)勢，是貧困地區(qū)行業(yè)扶貧不可或缺的主體。各省市貧困治理中國有企業(yè)結(jié)對幫扶工作的開展對于貧困人口脫貧奔康提供了有力支持。

近些年來，民營企業(yè)在貧困治理中也不斷展露頭角。例如，萬達集團整體對口幫扶貴州丹寨縣、恒大集團整體對口幫扶貴州大方縣。其緣由是：貧困人口發(fā)展能力弱，一些發(fā)展型扶貧項目特別是產(chǎn)業(yè)扶貧項目，離不開龍頭企業(yè)的帶動。更進一步講，發(fā)揮企業(yè)的市場資源配置優(yōu)勢，可以有效克服貧困地區(qū)市場距離的瓶頸。總體來看，“民營企業(yè)參與貧困治理一直存在著工具性與價值性對立的視角之爭，這種對立在民營企業(yè)的參與動機和參與方式上體現(xiàn)的尤為明顯?！盵9]無疑，這是“理性經(jīng)濟人”假設(shè)的慣常邏輯，這種困境的消解需要理念和機制設(shè)計的進一步優(yōu)化。其實，較早前，公共選擇學(xué)派的代表性學(xué)者詹姆斯·布坎南晚年曾公開承認公共利益和具有公共精神的主體存在性，認為是時候修正以往經(jīng)濟模型范式塑造的相對狹隘行為。至于機制創(chuàng)新方面，則涉及到進一步拓寬市場主體參與渠道，推進市場主體的貧困治理績效和稅負水平掛鉤，進一步增強其參與熱情等措施方法。

隨著近年來農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)進程的推進，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)τ诮鹑诘男枨罅坎粩嗯噬r(nóng)村微型金融服務(wù)的興起和發(fā)展，為貧困地區(qū)的發(fā)展注入了新的生機和活力。特別是各類金融機構(gòu)以普惠金融理念為先導(dǎo)，積極創(chuàng)新金融扶貧模式，將金融機構(gòu)自身優(yōu)勢與扶貧政策、財政資金相結(jié)合，重點支持貧困地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、新型經(jīng)營主體和貧困人口“造血式”發(fā)展，有力推動了信貸資金流向農(nóng)村、流向貧困戶。同時，金融扶貧發(fā)展過程中，在貨幣政策改革、金融機構(gòu)風(fēng)險管理、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記等領(lǐng)域還存在一定短板。加之，貧困戶對貸款預(yù)期的不確定性和普惠性金融產(chǎn)品供給總量不足也直接加劇了這一問題的難度。

(三)進一步重視社會協(xié)同力量的輔助作用

現(xiàn)實中，社會協(xié)同力量是一個復(fù)合型主體，包括組織和個體兩種類型。前者，如社會組織參與貧困治理一直是學(xué)界研究的重要議題；后者，除社會公益人士外，隨著農(nóng)村經(jīng)營體制改革的升級，一些新型經(jīng)營主體開始涌現(xiàn)，并在扶貧領(lǐng)域積極作為。

社會組織是近些年來社會階層結(jié)構(gòu)變遷進程中涌現(xiàn)出來的新型組織形態(tài)，是公民社會的重要主體，在復(fù)雜性、多樣性的社會事務(wù)治理中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。部分社會組織的原初形態(tài)是來自慈善組織，一直是弱勢群體幫扶的重要力量。社會組織在貧困治理中蘊含著“復(fù)合功能”潛質(zhì)：社會組織有助于增強貧困人口的自組織能力，有效彌補社會資本貧困問題；在貧困群體心理關(guān)懷和扶貧項目實施等方面具備專業(yè)特質(zhì)；在貧困退出機制實施過程中，社會組織亦成為政府貧困治理績效評估的重要參與主。③黨的十八大和十八屆三中全會以來，社會組織管理體制改革快步推進，迎來了其發(fā)展的新契機。不容回避的是，當(dāng)前社會組織參與貧困治理方面尚且存在諸多制約因素：社會組織的資質(zhì)條件同其職能期待方面還存在一定的斷層；貧困地區(qū)社會自組織整體發(fā)育程度較低等問題。

同貧困人口具有地緣關(guān)系的特定人群也成為貧困治理不可忽視的主體。由于政府產(chǎn)業(yè)扶貧和貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目一般不具有嚴格意義上的排他性，這在無形中會形成一定的外部性，加之這些扶貧項目具有顯著的普惠性。因此，這里的外部性成為完全意義上的“正向外部性”，這就使得非貧困人口，尤其是一些種養(yǎng)大戶，成為間接獲益主體，通過搭建利益聯(lián)結(jié)機制，有效發(fā)揮其帶動、幫扶功能成為貧困戶脫貧致富的重要渠道。

(四)增強貧困群體的主體性特質(zhì)

精準扶貧工作的核心在于“精準”二字，具體體現(xiàn)為貧困識別到戶、到人精準，在這一要求下，貧困人口申報更是采取自下而上的方式進行。相比而言，政府、市場主體、社會協(xié)同力量更多屬于外部“嵌入型主體”，而貧困者自身則是脫貧致富的“內(nèi)源性主體”。這就決定了貧困群體是貧困治理的重要參與主體和利益相關(guān)者。作為參與主體，貧困群體在扶貧資源分配和使用、扶貧項目確定和管理中的參與程度和方式直接影響著扶貧效率和扶貧目標的實現(xiàn)。

當(dāng)下，貧困治理中貧困群體的行政動員遠大于公共參與，這是主體性建設(shè)滯后的集中體現(xiàn)。概括而言，貧困群體主體性建設(shè)面臨兩大難題：一是貧困人口資源占有量的現(xiàn)實造成其社會能力低下，呈現(xiàn)邊緣化的風(fēng)險，處于“等靠要”的尷尬境地。在國內(nèi)社會的轉(zhuǎn)型過程中少數(shù)貧困人群產(chǎn)生“相對剝奪感”心理傾向，將自身所得到的幫扶視為“遲到的正義”，甚至認為是“理所當(dāng)然”結(jié)果。二是貧困人口的理性人傾向逐漸加劇。例如，國家對農(nóng)村進行的以“項目”運作為主要形式的社會事業(yè)投入在“發(fā)包”至農(nóng)村地區(qū)后，往往會出現(xiàn)村莊利益紛爭加劇的困境。

當(dāng)前，著力改變貧困治理中貧困人口客體化、工具化的境況需要積極倡導(dǎo)參與式扶貧。20世紀90年代后期，包括世界銀行在內(nèi)的國際組織在中國西部援助項目時積極倡導(dǎo)參與式扶貧以來，貧困群體參與貧困治理實踐逐漸成為一個廣受關(guān)注的熱點話題。“從社會學(xué)的角度看，參與是與發(fā)展直接相關(guān)的利益群體就資源利用、資源分配、發(fā)展成果共享、社會福利的建立和運作機制進行博弈和談判的過程?！盵10]目前，參與式發(fā)展理論主要有政治學(xué)中的賦權(quán)與培能理論、治理理論，以及社會學(xué)中的發(fā)展干預(yù)理論和弱勢群體導(dǎo)向理論。當(dāng)然，參與本身不是目的，還蘊含著更多的意涵，這就要求在參與過程中“貧困農(nóng)民遵循相關(guān)的政策規(guī)范，自覺地維護和實現(xiàn)個人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，而且要承擔(dān)一定的反貧困責(zé)任。這種責(zé)任是指積極做出某種行為的義務(wù)和避免在反貧困中隱瞞欺騙、無序參與等行為。”[11]

三、深化機制創(chuàng)新，提升貧困治理合力

相比體制，機制更多地指向一種動態(tài)性概念，是直面各主體實在性的前提下，協(xié)調(diào)各部分之間關(guān)系，推進主體(機構(gòu))之間有機互動的過程。在其現(xiàn)實性上，機制建設(shè)是回應(yīng)社會管理領(lǐng)域個體-集體、結(jié)構(gòu)-功能等“二元論”關(guān)系問題的必然要求。就貧困治理這一客體而言，機制建設(shè)與創(chuàng)新是多元主體貧困治理功能發(fā)揮的基本保障。其議題可以進一步細分為：如何形成多元主體之間規(guī)范有序的組合關(guān)系；如何克服單一主體理性引致集體非理性的后果；如何規(guī)避公共治理的擴散性主體結(jié)構(gòu)設(shè)置造成責(zé)任機制的模糊性等。因此，立足貧困治理機制創(chuàng)新這一核心，以合作共治為指向的多元主體貧困治理需要在多個方面探索合理推進路徑。

其一，明晰貧困治理制度總體定位。從制度、體制、機制的邏輯關(guān)系來看，制度是總括性的規(guī)范體系和指導(dǎo)原則，體制是具有承上啟下功能的組織載體，制度的價值目標需要落實到體制設(shè)計和機制運作過程來實現(xiàn)。因此，合理定位制度的價值指向是一個需要預(yù)先考慮的問題?！爸贫仁且粋€社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，他們是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束。”[12]制度建設(shè)和創(chuàng)新一直是國內(nèi)貧困治理取得突破的關(guān)鍵所在，全面深化改革的總目標更是強調(diào)了制度建設(shè)的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位。綜合來看，當(dāng)前，貧困治理領(lǐng)域的專門法規(guī)相對匱乏，這就造成貧困治理的目標、規(guī)劃、權(quán)責(zé)歸屬等方面出現(xiàn)不確定性。在貧困監(jiān)測評估制度、財政轉(zhuǎn)移支付制度、社會保障制度、主體參與制度等領(lǐng)域尚需創(chuàng)新性突破。以此為目標，才能實現(xiàn)各貧困治理主體“言說”與“行動”的統(tǒng)一。當(dāng)然，制度的負效應(yīng)也是一個不容回避的問題，誠如有學(xué)者指出，在特定時期，某些具有約束性的制度實施無形中減少了人們可能的選擇集，甚至陷入“制度性貧困的狀態(tài)?！盵13]這就指明了制度的生成過程應(yīng)具備一個預(yù)設(shè)性的前提要件，即制度建構(gòu)的價值應(yīng)以人的可持續(xù)發(fā)展為旨歸。

其二，推進全社會共識性價值體系的形成。相比而言，涵括性的價值共享系統(tǒng)或公共共識④有助于聚合多元化治理主體，避免其墮入資源競爭的窠臼。這種價值共識要求形塑一種成熟和超越自我看待問題的觀念，這種觀念“暗示著‘公共’既可以指一件事情，如公共決策，也可以用來指一種能力，如能夠發(fā)揮公共作用，能夠與他人相處，能夠理解個人行為對他人產(chǎn)生后果?！盵14]同時，這里的價值體系應(yīng)該具有更大的包容性，具體體現(xiàn)為尊重和理解市場主體、社會力量以市場行為、社會行為參與貧困治理事業(yè)。當(dāng)下，價值共識的形成具備了現(xiàn)實依托，表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)扶貧信息系統(tǒng)平臺的開放性，為市場主體和社會力量的參與提供信息支撐；中西部地區(qū)形式各異的社會扶貧網(wǎng)的建設(shè)，實現(xiàn)了富裕群體和貧困人口無縫對接。

其三，以耦合治理模式統(tǒng)合多元主體資源。在上述制度體系和價值體系交互作用的基礎(chǔ)上，比較合理的主體互動機制是建構(gòu)多元貧困治理主體之間的“耦合治理模式”，在這一模式下，“耦合的主體就像一個個齒輪一樣緊緊咬合在一起，構(gòu)成了一個有機的運轉(zhuǎn)系統(tǒng)。耦合治理中各主體之間的地位較為平等，政府與社會相輔相成、優(yōu)勢互補，共同處理公共事務(wù)?！盵15]更進一步講，這種“耦合模式”是對以往政府吸納機制的一次揚棄，因為在實然意義上，“吸納”更多地是中心主體對邊緣主體的一次資源整合，是一種單向借力的過程。吸納是對現(xiàn)有行政單中心治理體制的簡易包裝，是在政府治理問題不斷攀升背景下的一種權(quán)宜之計。在耦合治理模式下，多元主體貧困治理呈現(xiàn)出問題導(dǎo)向、組織建構(gòu)、精準發(fā)力、結(jié)果反饋的完整過程。政府財政扶貧資金、市場主體扶貧項目和社會幫扶力量深度融合，最終指向“貧困治理共同體”的形成，這一共同體兼具價值共同體、目標共同體和利益共同體等綜合屬性。

其四，以農(nóng)村社區(qū)為平臺，搭建主體協(xié)商互動機制。貧困治理主體“彼此之間存在大量的信息、價值觀、利益觀、行為方式等方面的不對稱、不協(xié)調(diào)”，[16]積極建構(gòu)多元治理主體間協(xié)商對話機制成為一種適應(yīng)性選擇。鑒于精準扶貧瞄準機制的進一步下移，農(nóng)村社區(qū)成為貧困治理的基本單元，在貧困戶識別、幫扶規(guī)劃、扶貧項目運作以及貧困戶退出等過程中發(fā)揮著重要組織平臺作用?；鶎狱h組織、法定自治組織和各類互助組織等農(nóng)村社區(qū)治理主體是具有本土特質(zhì)的認同度較高的組織實體，在較大程度上影響著貧困治理的成效。因此，以農(nóng)村社區(qū)為平臺，探索多元主體之間聯(lián)席會議制度，并推進其常態(tài)化運行，就貧困對象識別、扶貧項目規(guī)劃、貧困治理績效考核等廣泛開展協(xié)商是可行方式。從另一角度來看，社區(qū)貧困治理實踐既避免了各主體發(fā)展場域過大，缺乏可操作性機制的弊端；也規(guī)制了個體層面發(fā)展的不足，保障了公共領(lǐng)域?qū)τ谥黧w建構(gòu)的價值。因此，“通過社區(qū)發(fā)展來營造發(fā)展主體，協(xié)調(diào)扶貧者系統(tǒng)與貧困者的生活世界之間的關(guān)系，不失為一個可行方案。”[17]

四、結(jié)語

多元主體合作治理的大扶貧體制建設(shè)是精準扶貧思想的重要組成部分，相對于其結(jié)構(gòu)組合，大扶貧體制的運行還需要一個比較復(fù)雜的行為調(diào)試過程。在這其中，政府扶貧體制改革力度是決定性因素，暢通市場、社會主體和貧困人口參與渠道，提升其參與效能是重要支撐。圍繞貧困治理的現(xiàn)實問題、推進路徑和目標導(dǎo)向，大扶貧體制下的多元主體合作治理效能將更加凸顯。

注釋：

①其中，典型的問題是扶貧政策的多元化；扶貧資源來源的分散性；扶貧工作分散在各個行業(yè)部門、扶貧管理職責(zé)交叉。

②比如，跨行政區(qū)連片整體開發(fā)問題、發(fā)達省份和欠發(fā)達地區(qū)之間的生態(tài)補償問題等都是這一方面的創(chuàng)舉。

③如，2016年6月，四川省廣安市在貧困對象退出過程中，率先引入第三方評估主體獨立開展貧困村和貧困戶退出達標情況測評，并將其評估報告作為改進政府貧困治理政策的重要依據(jù)。

④典型的共識是進一步弘揚全社會扶危濟困的傳統(tǒng)和對公益事業(yè)、公共事務(wù)的參與熱情，以此形成新時期貧困治理的新風(fēng)尚。

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2017-11-23

李廣文(1988-)，男，山東蘭陵人，管理學(xué)碩士，中共鹽城市委黨校教師，研究方向：公共治理、社會保障。王志剛(1988-)，男，河南永城人，中國礦業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生。

C913.7

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1672-1071(2017)06-0064-06

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