中共紅河州委黨校課題組

（中共紅河州委黨校 科研管理科，云南 蒙自 661199）

人口與計劃生育工作是事關(guān)社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重大問題。面對勞動年齡人口減少、人口老齡化速度加快、人口紅利逐步消失和性別比失調(diào)等問題，在實施“單獨二孩”的政策之后，黨的十八屆五中全會又作出了“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”的決定，這是我國人口與計劃生育政策的又一次重大的調(diào)整。紅河州是云南省南部一個邊疆少數(shù)民族自治州，但“全面二孩”的實施，也必將會對全州的經(jīng)濟、社會和家庭帶來一定的影響。加強“全面二孩”問題的研究，對于紅河州經(jīng)濟社會的發(fā)展和與全國全省同步全面建成小康社會，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、“全面二孩”政策在紅河州實施的相關(guān)問題

（一）“全面二孩”政策在紅河州實施的基本情況

紅河州同全國一樣，2016年1月1日正式實施“全面二孩”政策，按照國家的有關(guān)政策和新修訂的《云南省人口與計劃生育條例》，實行了計劃生育服務(wù)制度。一對夫妻生育兩個孩子以內(nèi)的，直接到計劃生育部門領(lǐng)取《計劃生育服務(wù)證》。截至2016年11月，全州已生育“二孩”18616人，“二孩”登記服務(wù)證16834人。

在實施“全面二孩”政策的同時，紅河州注重對計劃生育相關(guān)的歷史遺留問題的解決。第一，繼續(xù)完成“全面二孩”政策實施前后違法生育家庭的取證和社會扶養(yǎng)費的收繳工作。對于違反計劃生育政策超生的人員，各縣計生部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生工作人員深入家庭、村組和衛(wèi)生院等，認(rèn)真取證，做好筆錄，下發(fā)《社會撫養(yǎng)費收繳通知》，盡最大可能收繳社會撫養(yǎng)費，并做好計劃生育政策的宣傳工作。第二，基本解決了因違反計劃生育政策、沒有戶口人員的戶口問題。除不符合收養(yǎng)條件而收養(yǎng)了孩子的家庭，因孩子戶口的歸屬問題，養(yǎng)父母不愿意給孩子落戶外，其余人員都解決了戶口問題。

（二）“全面二孩”政策實施后紅河州新增育齡婦女的情況

截至2016年11月，紅河州共有已婚育齡婦女892291人，其中，非農(nóng)業(yè)戶籍并已生育一孩的婦女94220人。紅河州農(nóng)業(yè)人口按政策一對夫妻可以生育二個孩子，這94220人基本就是“二孩”政策實施后全州新增的育齡婦女人數(shù)。

（三）紅河州新增育齡婦女的生育意愿調(diào)查

課題組通過對全州北部6縣市和南部4縣市共10個縣市862名的適育人員（已生育一孩符合生二孩）和251名適育人員的長輩（父輩或祖輩）進行了調(diào)查。調(diào)查的結(jié)果如下：

1.適育人員的態(tài)度。在862名被調(diào)查的適育人員，愿意生育“二孩”的359人，占41.6%。其中，被調(diào)查的384名男性和478名女性中，愿意生育“二孩”的分別為160人和199人，分別占41.7%和41.6%，男性和女性愿意生育“二孩”的比例相近。在愿意生育“二孩”的359人，準(zhǔn)備在1年內(nèi)、1-2年、3-4年和5年以上時間生育“二孩”的比例分別為25.9%、43.7%、20.9%和9.5%。

2.長輩的態(tài)度。在調(diào)查251位有子女的長輩中，希望子女生育“二孩”的有156人，占62.2%；不希望子女生育“二孩”的有95人，占37.8%。對于何時生育“二孩”的問題，已經(jīng)退休的人員希望子女盡快生育“二孩”，仍在職的人員則希望子女過幾年再生育“二孩”。

因此，經(jīng)分析得出如下結(jié)論：“全面二孩”政策的實施，紅河州新增育齡婦女約94220人，按41.6%的生育意愿看，紅河州將因“全面二孩”新增約39196人。

二、紅河州實施“全面二孩”政策后面臨的問題

（一）家庭面臨的問題

1.家庭的經(jīng)濟問題。第一，擔(dān)心懷孕和生子的經(jīng)濟成本高。有的婦女在懷孕和生育期內(nèi)，其收入會因誤工和影響晉級晉職等受到一定的影響。此期間的衛(wèi)生保健費用會大幅度增加。第二，擔(dān)心培養(yǎng)和教育孩子的經(jīng)濟成本高。從直接經(jīng)濟成本看，從孩子出生至18歲的撫養(yǎng)總成本，紅河州城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民分別需要30萬元、16萬元，如果再上大學(xué)，則至少還需要12萬元以上。從調(diào)查結(jié)果看，全州適育人員因經(jīng)濟原因不愿意生育“二孩”的人員占24.3%。

2.子女撫養(yǎng)的問題。第一，適齡人員對自身養(yǎng)育子女體力精力的擔(dān)憂。適育人員，特別是35歲以上的適齡夫婦對自身身體狀況很擔(dān)憂。另一方面，許多適齡夫婦是經(jīng)濟社會發(fā)展的中堅力量，承擔(dān)著養(yǎng)家糊口的責(zé)任。在相關(guān)社會保障配套措施不完善的情況下，其生育“二孩”的意愿會降低。從調(diào)查的結(jié)果看，紅河州因工作和家務(wù)原因，不愿意生育“二孩”的人員占2.4%。第二，已經(jīng)實施和即將實施的延遲退休政策對“二孩”的生育也有一定的影響。目前，具有高級專業(yè)技術(shù)職稱的女干部和副處以上的女領(lǐng)導(dǎo)干部可延遲到60歲退休的政策已經(jīng)實施，影響了“二孩”的生育意愿。從調(diào)查結(jié)果看，子女生育“二孩”，長輩在經(jīng)濟、家務(wù)等方面都能給予幫助的人員占13%、40%。第三，托幼機構(gòu)不健全。紅河州托兒機構(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量，不但不適應(yīng)“全面二孩”的要求，部分地區(qū)甚至還不適應(yīng)“一孩”的需要，也影響了育齡婦女生育“二孩”的意愿。

3.與工作沖突的問題。對正處于在事業(yè)發(fā)展關(guān)鍵時期的70后、80后和90后的育齡人員而言，若生育“二孩”，則意味著夫妻雙方特別是女性在懷孕、生育和哺乳期間，要有相當(dāng)一部分時間、精力在醫(yī)療保健和照顧孩子上面，阻礙個人的職業(yè)發(fā)展，甚至失去現(xiàn)有的工作。從調(diào)查結(jié)果看，紅河州因工作原因不愿意生育“二孩”的適育人員占5.4%。從職業(yè)來看，愿意生育“二孩”人員中，公務(wù)員、事業(yè)人員、企業(yè)職工、個體工商業(yè)主和其他人員分別占15.8%、47.8%、10.4%、4.4%、21.6%。事業(yè)單位人員愿意生育二孩的比例最高，個體工商業(yè)主最低，這與工作的是否穩(wěn)定息息相關(guān)。

4.可能引起的家庭糾紛問題。第一，適育夫妻的意見不統(tǒng)一。在部分適育夫妻中，有的是丈夫想要“二孩”而妻子因為各種顧慮不愿生育；有的則是妻子想生育“二孩”而丈夫因為各種原因不要。第二，長輩與適育人員的意見不統(tǒng)一。大多數(shù)適育人員的父輩甚至是祖輩在“全面二孩”政策實施后，都希望子女或?qū)O子女生育“二孩”。從調(diào)查的結(jié)果來看，長輩希望子女生育“二孩”的人員占62.2%，反對的占37.8%。第三，已有“一孩”的抵觸。有的適育家庭，現(xiàn)有的“一孩”，因怕父母會把更多的愛給弟弟妹妹，擔(dān)心自己在家庭中的地位不如以前重要等原因，反對父母生“二孩”。

（二）政府公共服務(wù)面臨的問題

1.醫(yī)療衛(wèi)生特別是婦幼保健的問題。第一，婦幼醫(yī)療方面的資源有限，婦幼專家不足。目前，全州的婦幼醫(yī)療機構(gòu)主要是州和各縣市的婦幼保健院及各綜合醫(yī)院的婦幼?？疲袥]有綜合的大型婦幼專業(yè)醫(yī)院機構(gòu)，婦幼專家不足。第二，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療設(shè)施不能滿足社會的需求。隨著人們生活水平的提高和“全面二孩”的實施，目前的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療設(shè)施已經(jīng)不能滿足社會的需求。第三，如何確?！皟?yōu)生優(yōu)育”的問題。從調(diào)查的結(jié)果來看，紅河州有生育意愿的女性主要集中在20-49歲，其中30-39歲所占比例較高，達到56.2%。這其中，很大一部分人員的年齡在35歲以上，加上40歲以上愿意生育“二孩”的人員，高齡產(chǎn)婦具有較高的比例，“優(yōu)生優(yōu)育”工作受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

2.教育保障的問題。第一，幼兒教育面臨巨大壓力。目前，紅河州共有幼兒園656所，專任教師4856人，幼兒園的數(shù)量明顯不足，且公辦幼兒園不多。同時，部分幼兒園的基礎(chǔ)設(shè)施和師資隊伍都不能適應(yīng)教學(xué)的要求?！叭娑ⅰ闭邔嵤┖?，必將給幼兒教育帶來巨大的壓力。第二，優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源相對不足。目前，紅河州共有各種教育機構(gòu)2010個，其中，小學(xué)1104所，教師22164人；普通中學(xué)201所，教師16569人。在這些學(xué)校中，內(nèi)地縣市的一些教學(xué)質(zhì)量好的學(xué)校，生源過于飽和，“大班額”現(xiàn)象仍然存在?！叭娑ⅰ闭叩膶嵤?，2022年后將給紅河州基礎(chǔ)教育帶來巨大挑戰(zhàn)，使得全州教育資源特別是優(yōu)質(zhì)教育資源更加緊張。

3.職工權(quán)益的保障問題。第一，部分生育“二孩”的職工，特別是女職工在晉職晉級上將受到影響，甚至失去現(xiàn)有的工作。由于生育孩子對夫妻雙方特別是女性的影響，必然會影響到其晉職晉級。有的企業(yè)，特別是民營企業(yè)，雖然礙于法律的尊嚴(yán)，不敢以此辭退職工，但會以其它各種借口辭退部分女職工。第二，相關(guān)的假期無法保障。雖然2016年3月新修訂的《云南省人口與計劃生育條例》規(guī)定了女性生育孩子的生育假和男性護理假，但在實際工作中，行政機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)中女性的假期基本能滿足，但男性的假期則在有的單位特別是基層單位和企業(yè)中難以得到保障。

⒋計生工作的問題。第一，對違法生育人員的處罰難以落實。目前，紅河州原來違反計劃生育超生人員的落戶問題已經(jīng)解決，今后落戶將不再受到其他條件的限制，給計劃生育部門帶來違法生育人員的處罰難以落實的問題。第二，人口與計劃生育部門如何實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變。以登記服務(wù)制度替代審批制度后，紅河州人口與計劃生育部門如何盡快轉(zhuǎn)變職能，擺在了計劃生育管理部門的面前。第三，人口與計劃生育管理人員的前途問題。從人口與計劃生育和衛(wèi)生部門合并到“全面二孩”實施，似乎計生部門的管理職能逐步弱化，使得一些計劃生育部門的工作人員擔(dān)心自己的前途，不安心從事計生服務(wù)工作。第四，基層計劃生育工作人員的待遇偏低的問題。雖然全州各縣市對基層計劃生育工作人員的補貼不一，但補貼都是很低的，與他們付出的時間和精力極不相符，這就導(dǎo)致一些基層計劃生育工作人員不愿意從事這項工作。

5.政策的銜接問題。第一，社會撫養(yǎng)費收繳的問題?！叭娑ⅰ闭邔嵤┖?，以前拖欠和今后違反計劃生育政策的人員，社會撫養(yǎng)費的收取將更為困難。特別是2015年12月“全面二孩”政策實施前已“搶生”的和已下達社會撫養(yǎng)費征收決定書、但尚未征收社會撫養(yǎng)費的超生人員，由于認(rèn)識的問題，加之落戶也不成問題，社會撫養(yǎng)費的征收更加困難。第二，“全面二孩”實施前，從國家到地方的有關(guān)獨生子女獎勵的政策執(zhí)行問題?！叭娑ⅰ钡膶嵤?，獨生子女的概念已經(jīng)淡化，以前自愿生育一個子女的相關(guān)人員的獎勵政策如何執(zhí)行；享受了獨生子女獎勵政策的人員，如果生育“二孩”，過去享受的待遇如何處理等都出現(xiàn)了不同的聲音。

三、“全面二孩”政策下紅河州的應(yīng)對措施

（一） 家庭方面

1.正確看待家庭經(jīng)濟問題。第一，要實事求是地看待生育“二孩”對家庭收入的影響。要根據(jù)夫妻雙方現(xiàn)有的條件，充分估計生育“二孩”對夫妻特別是女方收入的影響。如果經(jīng)濟條件暫時不允許，可以考慮推遲幾年再生育“二孩”，這樣，就能有效地減小生育“二孩”帶來的家庭經(jīng)濟壓力。第二，要正確看待生育“二孩”帶來的經(jīng)濟需求問題。“二孩”的出生，會增加諸如醫(yī)療保健、教育培養(yǎng)、奶粉甚至是請保姆等許多的費用。生育“二孩”后，部分家庭還會出現(xiàn)因無力照顧生活不便的長輩，必須給其請個保姆甚至是護工的問題，這也會給家庭帶來一定的經(jīng)濟壓力。

2.妥善處理好子女的撫養(yǎng)問題。第一，由夫妻一方特別是女方來照顧“二孩”。在條件允許的情況下，由夫妻一方親自照顧“二孩”是最佳的選擇。第二，由長輩（祖父母或外祖父母）來照顧“二孩”。在夫妻雙方都不能照顧“二孩”的情況下，可以選擇有能力和條件的長輩來幫助照顧“二孩”。但是，長輩帶孩子，要根據(jù)身體條件，量力而行。年輕夫妻也不應(yīng)強求父母（公婆、岳父母）來照顧孩子。第三，請保姆來照顧“二孩”。在夫妻雙方和長輩均不能親自照顧孩子的情況下，可以請保姆來照顧“二孩”。

3.達成家庭成員生育意愿的統(tǒng)一。第一，亮出各自的意愿和理由，爭取達到各方意見的統(tǒng)一。在各方意愿不統(tǒng)一時，家庭成員要充分說明自己的意愿和理由，爭取得到不同意愿者的理解和支持。第二，作出適當(dāng)?shù)淖尣?，避免矛盾的產(chǎn)生。在亮出各自的理由時，對于理由不充分的一方，要適當(dāng)做出讓步，以達到各方意愿的統(tǒng)一。第三，正確引導(dǎo)，讓現(xiàn)有“一孩”逐步接受父母生育“二孩”的意愿。

（二） 政府方面

1.提升醫(yī)療衛(wèi)生特別是婦幼保健的能力。第一，要加大投入，增加服務(wù)資源的供給。要加快紅河州婦女兒童醫(yī)院和開遠、彌勒兩市兒童醫(yī)院的建設(shè)步伐，鼓勵其它縣市籌建婦女、兒童醫(yī)院，并對各縣市婦幼保健院進行擴建。同時，要挖掘醫(yī)院內(nèi)部資源，增加現(xiàn)有綜合醫(yī)院的產(chǎn)科、婦幼保健、兒科等?？频能浻布O(shè)施。第二，要不斷提高婦幼醫(yī)院和綜合醫(yī)院的婦幼醫(yī)療技術(shù)水平，確保母嬰安全。要依托紅河州人民醫(yī)院、紅河州婦幼保健院和各縣市人民醫(yī)院等骨干醫(yī)院，加強重癥孕產(chǎn)婦和新生兒救治中心的建設(shè)，特別是要高度關(guān)注高齡產(chǎn)婦的生育風(fēng)險問題。要加強重癥病人轉(zhuǎn)診的綠色通道建設(shè)，確保母嬰安全。第三，要加強婦幼產(chǎn)醫(yī)護人員隊伍建設(shè)，切實提高婦產(chǎn)科和兒科醫(yī)護人員的服務(wù)能力。各相關(guān)醫(yī)療機構(gòu)既要加大婦幼產(chǎn)醫(yī)護人員的招聘力度，又要不斷提高相關(guān)人員的待遇，確保醫(yī)護人員的穩(wěn)定。既要在職稱評定和薪酬待遇上向這些崗位傾斜，又要通過各種途徑，加大婦產(chǎn)科助產(chǎn)士（包括轉(zhuǎn)崗）的培訓(xùn)。第四，要打造孕、產(chǎn)、幼全程服務(wù)鏈。要把孕前的優(yōu)生健康檢查、孕期檢查、住院分娩、兒童保健、預(yù)防接種等各個環(huán)節(jié)穿起來，形成一個完整的服務(wù)鏈。［1］

2.增強學(xué)前教育和基礎(chǔ)教育的能力。第一，要增強學(xué)前教育容納能力和教育服務(wù)能力。要鼓勵社會力量興辦普惠性幼兒園，并擴大現(xiàn)有學(xué)前機構(gòu)的辦學(xué)規(guī)模。要通過各種渠道，加大對紅河州機關(guān)幼兒園和各縣市機關(guān)幼兒園的投入，不斷深化機構(gòu)內(nèi)部改革，不斷提高其辦學(xué)能力。第二，要擴大基礎(chǔ)教育的規(guī)模。要引導(dǎo)教育機構(gòu)逐步擴大辦學(xué)規(guī)模，應(yīng)對2021年之后基礎(chǔ)教育的入學(xué)高峰，確保適齡兒童能夠順利入學(xué)。第三，要加強師資隊伍建設(shè)。加大教師培養(yǎng)規(guī)模，確保各教育師資質(zhì)量。要不斷完善教師準(zhǔn)入制度，加強對教師師德師風(fēng)的考察。同時，要加強教師入職前后的培訓(xùn)，提高其教學(xué)能力。第四，州、縣教育管理部門要加強對各種教育機構(gòu)辦學(xué)情況的監(jiān)督，保證教育的質(zhì)量。［2］

3.切實保障女職工的權(quán)益。第一，要保障相關(guān)政策落到實處。要通過宣傳教育，提高社會各界對“全面二孩”生育政策的認(rèn)知和理解，保證國家和省相關(guān)的政策落到實處。要保障女職工158天的生育假期和男性30天的護理假及女職工假滿后能夠順利地重返工作崗位。第二，勞動保障部門要切實維護女職工的合法權(quán)益。要對企業(yè)特別是民營企業(yè)進行檢查，確保生育“二孩”女職工的權(quán)益不受侵犯。對于因為生育“二孩”帶來的勞資糾紛，應(yīng)根據(jù)政策給予保障。第三，要充分發(fā)揮工會、婦聯(lián)等組織的作用。州、縣市及基層工會要牽頭完成女職工專項集體協(xié)議和女職工權(quán)益保護專項合同，促進其落實。州、縣市婦聯(lián)要加強女性心理咨詢疏導(dǎo)所等機構(gòu)的建設(shè)，為女職工解決相應(yīng)的生理、心理問題。［3］第四，對于女工較多的企業(yè)，政府部門也應(yīng)當(dāng)予以政策關(guān)懷或一定的政策補貼，盡量減輕因職工生育“二孩”對企業(yè)效益造成影響的實際問題。［4］

4.強化相關(guān)部門的保障能力。第一，要做好生育服務(wù)工作。紅河州人口與計劃生育部門要盡快將工作的重心轉(zhuǎn)變到全面服務(wù)上來，堅持全面實行生育登記服務(wù)制度，繼續(xù)做好生殖保健、優(yōu)生咨詢等工作。第二，要優(yōu)化辦事流程。人口與計劃生育部門在提供服務(wù)的時候，要盡量簡化辦事流程，落實首接責(zé)任和承諾制。要在紅河州人口與計劃生育網(wǎng)站上推行網(wǎng)上辦事方式，通過互聯(lián)網(wǎng)提供更為方便快捷的服務(wù)。第三，要依法依規(guī)查處政策外多孩生育。對于違反政策生育孩子的人員，要堅決做好取證和社會撫養(yǎng)費的收繳工作。第四，要加強對“失獨家庭”關(guān)懷的工作。對失獨家庭的保障，要從精神慰藉、心理疏導(dǎo)、再生育關(guān)懷、生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等多方面進行。第五，要加強對人口計生工作重要性的宣傳，穩(wěn)定計生人員隊伍。

5.做好政策的銜接。第一，要繼續(xù)做違法生育人員社會撫養(yǎng)費的征收。對違法生育的人員，必須根據(jù)相關(guān)的政策，繼續(xù)征收社會撫養(yǎng)費。對2016年1月1日前違反法律法規(guī)規(guī)定生育第二個子女的，已經(jīng)依法處理完成的，要維持原處理的決定；尚未處理或者處理不到位的，仍要繼續(xù)依法依規(guī)進行處理。第二，堅決執(zhí)行曾經(jīng)出臺的獨生子女獎勵政策。對已辦理了“獨生子女父母光榮證”并符合享受國家獎勵扶助制度、特別扶助制度以及云南省“獎優(yōu)免補”等相關(guān)獎扶政策條件的計劃生育家庭，繼續(xù)執(zhí)行相關(guān)獎勵扶助政策；對于已領(lǐng)取“獨生子女光榮證”，但又生育二胎的夫妻，光榮證交還衛(wèi)生計生部門注銷，之前各項獎勵優(yōu)待不再退回或抵消。［5］

［1］［2］周廣聰?shù)?“全面二孩”來了醫(yī)療、教育要提前布局［N］.齊魯商報，2016-01-01.

［3］侯茹.“全面二孩”政策背景下如何做好女職工權(quán)益保護工作［EB/OL］.中國企業(yè)文化網(wǎng)，2017-01-28.

［4］楊冬梅.“全面二孩”考驗女職工權(quán)益保障［EB/OL］.道客巴巴網(wǎng)，2016-09-18.

［5］李華.獨生子女獎勵擬繼續(xù)明確“老人老辦法”原則［EB/OL］.中國青年網(wǎng)，2015-12-27.